ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge
della regione siciliana approvata dall'Assemblea regionale siciliana
il 20 settembre 1995 avente per oggetto: "Norme per il personale
dell'assistenza tecnica, dell'E.S.A., dei consorzi di bonifica e
degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura", e
della legge della regione siciliana approvata dall'Assemblea
regionale siciliana il 19 ottobre 1995, avente per oggetto: "Norme
per il personale dell'E.S.A.", promossi con ricorsi del Commissario
dello Stato per la regione siciliana notificati il 28 settembre e il
28 ottobre 1995, depositati in cancelleria il 6 ottobre e il 6
novembre 1995 ed iscritti ai nn. 49 e 50 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Udito l'avvocato dello Stato Claudio Linda per il ricorrente, e gli
avv.ti Giovanni Lo Bue, Laura Ingargiola e Giovanni Pitruzzella per
la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1995, il Commissario
dello Stato per la regione siciliana ha impugnato l'art. 6 della
delibera legislativa 20 settembre 1995 (Norme per il personale
dell'assistenza tecnica, dell'E.S.A., dei consorzi di bonifica e
degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura), per
violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione e dell'art.
14 dello statuto speciale.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata,
nell'autorizzare l'Ente di sviluppo agricolo ad ampliare la propria
pianta organica e ad immettere nei ruoli ampliati, previo
esame-colloquio, attuali fruitori di borse di studio per laureati, si
porrebbe in contrasto sia con il principio di buon andamento
affermato dall'art. 97 della Costituzione, sia con gli artt. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), e 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), i quali porrebbero, come
principio fondamentale di riforma economico-sociale, operante anche
nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale, il divieto di
procedere a nuove assunzioni di personale in difetto di una previa
verifica dei carichi di lavoro.
L'intero contesto della disposizione impugnata e, in particolare,
le modalita' di reclutamento del personale ivi previste, lascerebbero
intravedere una sorta di assunzione ad personam, in violazione degli
art. 3 e 51 della Costituzione.
L'Assemblea regionale siciliana, al dichiarato fine di consentire
la immediata promulgazione della legge impugnata, limitatamente alla
parte non censurata, in data 19 ottobre 1995 ha adottato due diverse
delibere legislative: con la prima ha disposto l'abrogazione
dell'impugnato art. 6 della legge approvata il 20 settembre 1995; con
la seconda (Norme per il personale dell'Ente di sviluppo agricolo),
ne ha riprodotto il contenuto con lieve modifica (aumento di una
ulteriore unita' dei posti in organico da assegnare ai borsisti
laureati). La delibera riproduttiva e' stata impugnata dal
Commissario dello Stato con atto notificato il 28 ottobre 1995, nel
quale, oltre a rinnovare integralmente le censure mosse con il
precedente ricorso, egli si duole del fatto che il procedimento
seguito dall'Assemblea regionale (abrogazione di una disposizione
impugnata e contemporanea riproduzione del suo contenuto in una
distinta delibera legislativa) configurerebbe una prassi anomala,
produttiva dell'onere di una duplice impugnazione per lo stesso
Commissario; la legge, inoltre, sarebbe stata approvata senza alcun
approfondimento e senza che la regione siciliana cogliesse
l'opportunita' di una nuova discussione alla luce dei motivi fatti
valere in precedenza dal Commissario.
2. - Nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale, si e'
costituita la regione siciliana, chiedendo, quanto al primo ricorso
del Commissario dello Stato, che venga dichiarata la cessazione della
materia del contendere, in considerazione dell'abrogazione espressa
della norma impugnata.
In entrambi i giudizi, la difesa della Regione sostiene, poi,
l'infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale,
sollevate dal Commissario dello Stato.
Le censure relative alla violazione dell'art. 97 della Costituzione
e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale in materia di
pubblico impiego, non sarebbero fondate, poiche' la necessita' di
aumentare il personale dell'ESA deriverebbe dal blocco delle
assunzioni, disposto per l'Ente stesso dall'art. 5, terzo comma,
della legge regionale 28 gennaio 1972, n. 1 (Norme per il personale
dell'Ente di sviluppo agricolo), che avrebbe creato nel tempo gravi
carenze di organico.
Infondate sarebbero, altresi', le censure rivolte
all'esame-colloquio, teso ad immettere nei ruoli dell'Ente i fruitori
delle borse di studio, poiche' il rispetto, da parte della Regione,
dei principii costituzionali in tema di reclutamento dei pubblici
dipendenti dovrebbe essere valutato al momento dell'assegnazione
delle borse di studio, avvenuta, secondo la difesa regionale, a
seguito di regolari bandi; sarebbe inoltre del tutto ragionevole
l'aspirazione dell'Ente a conservare le professionalita' acquisite e
valorizzate tramite corsi di formazione ed esperienze di lavoro.
3. - Con una successiva memoria, la regione siciliana ha sviluppato
le proprie argomentazioni difensive ed ha prodotto nuova
documentazione.
In particolare, la Regione afferma che la propria potesta'
legislativa esclusiva potrebbe essere vincolata al rispetto dei
principii espressi nelle norme fondamentali di riforma
economico-sociale (peraltro, a suo avviso, non stabiliti, in questa
materia, in maniera inderogabile), ma non all'osservanza delle
modalita' procedurali di attuazione dei principii stessi, previste
nella legislazione nazionale. Nel caso di specie, i principii
sarebbero comunque rispettati, poiche', con le assunzioni previste
dalla legge impugnata, l'Ente non aumenterebbe la sua dotazione
organica e un'analisi dei carichi di lavoro dimostrerebbe la
necessita' di personale in misura largamente superiore. Per quanto
concerne, poi, le censure relative alle modalita' di assunzione dei
borsisti, la difesa della Regione sostiene che esse sarebbero in ogni
caso infondate, in quanto il principio del concorso pubblico sarebbe
stato rispettato con i bandi relativi alla concessione delle borse di
studio e la giurisprudenza costituzionale permetterebbe di derogare a
tale principio in presenza di peculiari situazioni giustificatrici,
che ricorrerebbero nel caso di specie.
La difesa della regione siciliana conclude, infine, nel senso
dell'infondatezza delle censure mosse dal Commissario dello Stato
contro il procedimento di approvazione del disegno di legge
impugnato, censure, tra l'altro, inammissibilmente formulate, ad
avviso della Regione, con mero rinvio ad un precedente ricorso.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi di legittimita' costituzionale proposti dal
Commissario dello Stato in data 28 settembre 1995 e 28 ottobre 1995
riguardano rispettivamente l'art. 6 della delibera legislativa
dell'Assemblea regionale siciliana 20 settembre 1995 (Norme per il
personale dell'assistenza tecnica, dell'ESA, dei consorzi di bonifica
e degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura) e
la delibera legislativa 19 ottobre 1995 (Norme per il personale
dell'ESA) che, riproducendo per intero il contenuto del predetto art.
6 (salva una modesta variazione), autorizza l'ampliamento della
pianta organica dell'Ente di sviluppo agricolo e l'immissione nei
ruoli ampliati, previo esame-colloquio, di laureati fruitori di borse
di studio.
Poiche' i due ricorsi hanno ad oggetto disposizioni sostanzialmente
coincidenti, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
2. - In relazione al primo ricorso va dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
La delibera 20 settembre 1995, comprendente l'impugnato articolo 6,
e' stata integralmente promulgata e pubblicata (legge regionale 30
ottobre 1995, n. 76); ma nello stesso numero della Gazzetta Ufficiale
della regione siciliana (31 ottobre 1995) e' stata anche pubblicata
la legge regionale 30 ottobre 1995, n. 77, la quale, all'art. 1,
dispone l'abrogazione del censurato art. 6, che non ha pertanto avuto
mai, ne' potra' piu' avere alcuna vigenza.
Devono quindi essere disattesi, sotto tale profilo, i rilievi mossi
in proposito, nel secondo ricorso, dal Commissario dello Stato, ad
avviso del quale l'abrogazione da parte dell'Assemblea siciliana di
una disposizione impugnata e la contemporanea riproduzione del suo
contenuto in una distinta delibera legislativa darebbero luogo ad una
prassi anomala, censurabile, dal punto di vista "strettamente
procedurale", a causa dell'onere di una duplice impugnazione che ne
deriverebbe al Commissario medesimo.
Va infatti osservato che da tale onere il Commissario resterebbe
gravato anche nell'ipotesi in cui, diversamente dal caso presente, a
una promulgazione parziale della legge seguisse una nuova delibera
assembleare a contenuto coincidente con la parte omessa in sede di
promulgazione: se la promulgazione parziale determina, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, la consumazione del potere di
promulgazione del Presidente della regione siciliana (v. sentenze nn.
13 del 1983; 84, 235, 421, 435, 437 e 470 del 1994; 64 del 1995),
essa non inibisce certo all'Assemblea il successivo esercizio della
potesta' legislativa.
Rispetto all'ipotesi da ultimo ricordata, la fattispecie in oggetto
si segnala per la sicura coerenza con le regole della forma di
governo delineata dallo statuto siciliano.
Non puo' invero negarsi all'Assemblea legislativa il potere di
valutare se e in quale misura la promulgazione parziale sia
suscettibile di alterare il contenuto della legge, e se sia comunque
opportuno che tale contenuto, formalmente unitario all'origine, venga
scisso in disposizioni autonome ed immesso nell'ordinamento regionale
per una parte soltanto.
Questa Corte ha esaminato la prassi della promulgazione parziale di
legge regionale siciliana nei suoi riflessi sul processo
costituzionale: ha affermato che con essa si determina la cessazione
della materia del contendere, poiche' le disposizioni espunte dal
testo legislativo, in ossequio al principio di unicita' dell'atto di
promulgazione, lo sono una volta per tutte, non sussistendo alcuna
possibilita' di una loro successiva e autonoma promulgazione.
Occorre ulteriormente precisare, a chiarimento di questo indirizzo,
che il Presidente della regione siciliana non viene investito di un
arbitrario potere di determinare autonomamente la definitiva non
operativita' di singole parti del testo approvato dall'Assemblea
regionale, in contrasto con la ripartizione delle funzioni tra gli
organi direttivi della Regione stabilita da norme di rango
costituzionale. A seguito dell'impugnazione parziale della legge
regionale, il Presidente della Regione puo' essere vincolato mediante
atti di indirizzo espliciti (mozioni, ordini del giorno), che
consentano di riferire all'Assemblea l'opzione contenuta nell'atto di
promulgazione, sebbene questo sia formalmente imputabile al
Presidente. Deve poi senz'altro ammettersi il potere dell'Assemblea
di vincolare giuridicamente il Presidente attraverso delibere
legislative (abrogativa l'una e riapprovativa l'altra), che sono
espressione di un'attivita' che le e' riservata.
Questa Corte ha gia' osservato, di fronte a una fattispecie
analoga, nella sentenza n. 127 del 1996, che l'iter seguito dalla
Regione nel caso in esame potrebbe produrre inconvenienti ai quali
sarebbe opportuno che la Regione stessa ovviasse.
Piu' in generale, potrebbe poi dubitarsi se, con riferimento ad una
legge non ancora promulgata ne' pubblicata, sia configurabile
abrogazione in senso tecnico o se non si debba piuttosto parlare di
una sorta di "ritiro" della delibera legislativa. Sta di fatto,
pero', che, al di la' della terminologia usata e del mezzo prescelto,
l'esito della complessa attivita' posta in essere dagli organi della
Regione e' stato la definitiva non operativita', in parte qua,
dell'originario atto legislativo: promulgato e pubblicato, ma
simultaneamente rimosso con atto denominato di "abrogazione",
cosicche' la delibera legislativa impugnata, che prima della
promulgazione non aveva prodotto nell'ordinamento normativo effetto
veruno, non potra' piu' produrne neppure dopo.
Ricorrono pertanto i presupposti affinche' questa Corte,
conformemente ai suoi precedenti (cfr. da ultimo sentenze nn. 394 del
1995 e 127 del 1996), dichiari cessata la materia del contendere in
relazione al primo ricorso, proposto dal Commissario dello Stato con
atto notificato in data 28 settembre 1995.
3. - Va ora esaminato il secondo ricorso del Commissario dello
Stato, proposto con atto notificato il 28 ottobre 1995 avverso la
delibera legislativa dell'Assemblea regionale siciliana del 19
ottobre 1995.
Con essa, il predetto Ente di sviluppo agricolo e' stato
autorizzato:
a) "ad ampliare la propria pianta organica al fine di dotarsi di
personale afferente al ruolo tecnico necessario per lo svolgimento
dei compiti istituzionali, prevedendo un numero ulteriore di 15
agronomi, 12 biologi, 3 economisti, 2 veterinari" (art. 1, primo
comma);
b) "ad immettere nella pianta organica rideterminata ai sensi del
primo comma, previo esame colloquio sull'attivita' svolta da tenersi
entro il termine di novanta giorni dalla rideterminazione della
pianta organica, i fruitori delle borse di studio riservate a
laureati in scienze agrarie, scienze biologiche, economia e
commercio, veterinaria e chimica, di cui a due precedenti bandi e
successive proroghe, che abbiano completato l'intero godimento delle
borse di studio e che siano in possesso dei requisiti per l'accesso
al pubblico impiego (art. 1, secondo comma);
c) "ad adottare i provvedimenti di proroga delle borse di studio
fino all'immissione nei ruoli e al successivo inquadramento nei ruoli
di rispettiva appartenenza alla data di effettiva assunzione" (art.
1, commi 3 e 4).
Avverso l'anzidetta delibera il Commissario dello Stato deduce vizi
procedimentali e di merito.
Sotto il profilo del procedimento seguito, egli si duole del fatto
che una disposizione gia' impugnata sia stata riproposta ed approvata
senza che vi sia stato, nel corso dell'iter, un minimo di
approfondimento che tenesse conto, sia pure per superarli o
disattenderli, dei motivi fatti valere nel precedente atto di
impugnazione.
Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilita'
avanzata dalla difesa della regione siciliana, secondo cui la censura
sarebbe stata formulata senza l'indicazione dei parametri
costituzionali che si assumono lesi e sarebbe stata motivata per
relationem con riferimento al contenuto di un precedente ricorso.
Sebbene formulato in maniera succinta, il rilievo che il Commissario
muove e' sufficientemente chiaro e tale da consentire alla Regione di
difendersi e di controdedurre nel merito, come in effetti e'
avvenuto. Il Commissario ha inteso significare che, alla luce delle
norme statutarie sul procedimento di formazione della legge
regionale, l'Assemblea, in seguito all'impugnazione commissariale,
non potrebbe, a suo avviso, approvare una disposizione di identico
contenuto se non dopo aver adeguatamente valutato, nel corso della
discussione, la consistenza delle motivazioni dell'impugnazione.
Il motivo di ricorso, anche se ammissibile, e' infondato.
L'iter da seguire in relazione alla delibera legislativa in
questione era il normale iter regolato dallo statuto della Regione e
non vi era alcuna peculiare condizione o modalita' da osservare.
L'art. 12 dello statuto prevede che i progetti siano elaborati
dalle Commissioni dell'Assemblea regionale e, come ha gia' osservato
questa Corte (sentenza n. 127 del 1996), una volta che tale
prescrizione sia stata rispettata (e cio' risulta essere avvenuto nel
caso di specie), non e' richiesto che la discussione sia piu' o meno
approfondita, o che sia portata su un determinato aspetto piuttosto
che su un altro.
4. - Sotto un diverso profilo, ad avviso del Commissario, la
delibera legislativa sarebbe stata adottata in violazione dell'art.
97 Cost., che sancisce il principio del buon andamento, nonche' degli
artt. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e 22 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, dai quali sarebbe desumibile quale principio
di riforma economico-sociale, cogente anche per la regione siciliana
in forza dell'art. 14 del suo statuto, la necessita' che le piante
organiche non vengano ampliate e nuovo personale non venga assunto
nei ruoli, se non a seguito di una rilevazione dei carichi di lavoro.
La questione e' fondata.
E' in atti una relazione del Commissario ad acta dell'Ente di
sviluppo agricolo, fatta pervenire all'assessorato agricoltura e
foreste della Regione in data 27 settembre 1995, nella quale si
riferisce che la verifica dei carichi di lavoro non e' stata compiuta
a causa della mancanza di precisi indirizzi.
Da un successivo promemoria, proveniente da un consulente della
Regione e recante quale data l'indicazione generica "ottobre 1995"
(la delibera impugnata e' del 19 ottobre 1995), si apprende che la
pianta organica dell'Ente di sviluppo agricolo non necessita di
ampliamento.
Di fronte a tali univoche dichiarazioni (non vi e' stata alcuna
preventiva rilevazione dei carichi di lavoro e le dotazioni organiche
dell'Ente erano comunque sufficienti ad assorbire eventuale nuovo
personale da adibire ad attivita' inerenti ai suoi fini
istituzionali), la violazione dei principii invocati dal Commissario
dello Stato appare certa.
Non vale obiettare, come fa la difesa della Regione, che la
formulazione del primo comma dell'art. 1 della deliberazione
impugnata sarebbe soltanto "infelice", ma non illegittima, poiche'
l'ESA non vedrebbe aumentato il numero complessivo dei posti in
organico. In base al testuale tenore della disposizione in esame,
l'Ente e' stato infatti autorizzato ad "ampliare la propria pianta
organica" e ad immettere in questa, cosi' rideterminata, i menzionati
fruitori delle borse di studio. Ampliamento e rideterminazione sono
stati disposti in assenza di una qualsiasi istruttoria e quindi in
mancanza di una preventiva acquisizione di dati di conoscenza, che la
Regione, volendo adottare un atto legislativo a contenuto
provvedimentale assoggettabile come tale allo scrutinio stretto di
questa Corte anche in relazione ai presupposti del legiferare era
vincolata ad assumere, prima ancora che in base ai principii di
riforma economico-sociale desumibili dalla piu' recente legislazione
statale sul pubblico impiego, in forza del canone generale del buon
andamento, di cui all'art. 97 Cost., pure esso invocato nel ricorso
del Commissario dello Stato.
Nella specie, inoltre, poiche' si trattava non solo di stabilire se
vi fossero disponibilita' nella dotazione organica, ma anche se
rispondesse ad una effettiva esigenza dell'Ente l'immissione nei
ruoli di nuovo personale, una verifica dei carichi di lavoro, secondo
i principii di riforma desumibili dall'anzidetta legislazione
statale, non sarebbe dovuta mancare.
5. - E' fondata l'ulteriore censura del Commissario dello Stato,
secondo cui la Regione sarebbe incorsa nella violazione degli artt.
3 e 51 Cost., avendo nella sostanza disposto l'assunzione ad personam
dei singoli borsisti, in contrasto con il principio del pubblico
concorso.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il concorso pubblico e'
la forma generale di reclutamento nel pubblico impiego; una deroga ad
essa e' possibile solo in presenza di peculiari situazioni
giustificatrici, nel qual caso la discrezionalita' del legislatore
nella scelta di un criterio diverso dal pubblico concorso trova
comunque il suo limite nella necessita' di garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 477 del 1995).
Ma, nel caso presente, l'assenza di una preventiva rilevazione dei
carichi di lavoro e la mancanza di una indagine che consentisse alla
Regione di apprezzare sulla base di dati reali quale apporto concreto
di esperienza, professionalita', impegno e laboriosita' avessero
arrecato e tuttora arrecassero i borsisti interessati, rendono
evidente che l'esigenza di buon andamento non e' stata affatto
ponderata e che pertanto non sussisteva allo stato alcun elemento che
potesse giustificare una deroga alla ricordata regola generale del
pubblico concorso.