Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore, on.le
prof. Giuseppe Provenzano, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della Giunta regionale n. 22 del 22 gennaio 1996, rappresentato e
difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, dall'avv. Francesco
Castaldi e dall'avv. Giovanni Lo Bue ed elettivamente domiciliato
nell'ufficio della regione in Roma, via Marghera n. 36, giusta
procura a margine del presente atto contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica a Roma,
presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Palazzo Chigi e difeso per legge dall'avvocatura dello Stato, per la
dichiarazione di incostituzionalita' degli artt. 1, comma 85, 2,
comma 154 e 3, commi 158 e 216 della legge 23 dicembre 1996, n. 662
recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28 dicembre 1996, nel
supplemento ordinario n. 233.
Premesse
L'art. 1, commi da 70 a 81, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
contiene disposizioni in materia di pubblica istruzione.
In particolare, il comma 70 del predetto art. 1, nell'ambito della
razionalizzazione della rete scolastica con effetto dall'anno
scolastico 1997/98, dispone che "i provveditori agli studi, sentiti
gli enti locali interessati e i consigli scolastici provinciali,
adottano, con propri decreti aventi carattere definitivo, i piani
organici di aggregazione, fusione, soppressione di scuole e istituti
di istruzione di ogni ordine e grado, nonche' dei plessi, sezioni e
corsi con minor numero di alunni rispetto ai parametri prefissati,
esclusi i conservatori di musica, le accademie e gli istituti
superiori per le industrie artistiche".
Il comma 85 del medesimo art. 1 prevede poi che "le disposizioni di
cui ai commi da 70 e 80 non si applicano alla regione Valle d'Aosta e
alle province autonome di Trento e Bolzano, che disciplinano la
materia nell'ambito delle competenze derivanti dai rispettivi statuti
e dalle relative norme di attuazione".
Art. 2, comma 154, riserva all'erari'o statale le entrate derivanti
dai commi da 133 e 165 del medesimo articolo per la copertura degli
oneri per il servizio del debito pubblico, nonche' per la
realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in
funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede
comunitaria.
Analoga disposizione e' contenuta nel successivo art. 3, comma 216,
con cui vengono riservate all'erario "le entrate derivanti dalla
presente legge".
Entrambe, le disposizioni contengono, parimenti, la previsione
secondo cui le modalita' di attuazione di quanto in esse disposto
sono definite con decreto ministeriale.
Il comma 158 dell'art. 3 prevede che la regione siciliana "attui"
con propria legge i decreti di cui ai commi da 143 a 149 con le
limitazioni richieste dalla speciale autonomia finanziaria
preordinata dall'art. 36 dello statuto regionale e dalle relative
norme di attuazione.
Le superiori disposizioni di legge sono palesemente
incostituzionali per i seguenti motivi di:
Diritto
1. - Violazione dell'art. 21, terzo comma, dello statuto siciliano.
In via preliminare va eccepita la violazione dell'art. 21, terzo
comma, dello statuto atteso che il procedimento legislativo che ha
portato alla formazione delle norme impugnate e' stato iniziato e
completato senza che la regione siciliana abbia potuto prendere parte
alla fase dell'iniziativa legislativa del Governo, sicche', una volta
divenuta legge tale iniziativa, le norme della legge impugnata si
pongono in palese violazione della sopracitata norma statutaria che
attribuisce al presidente della regione il diritto a partecipare alle
riunioni del Consiglio dei Ministri nelle quali si decida su materie
che interessano la regione.
La partecipazione del presidente della regione al Consiglio dei
Ministri tutte le volte che debba deliberarsi su materie che
interessano la regione "e' chiaramente una attivita' che rientra
nella sfera delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite, posto che il suo svolgimento e' previsto da una precisa
tassativa disposizione dello Statuto speciale siciliano, cioe' da una
norma di carattere costituzionale, tutelante in via diretta, e non
occasionale, un interesse costituzionale della regione: e cioe'
appunto l'interesse a partecipare con il suo Presidente alle riunioni
del Consiglio dei Ministri, quando questo tratti affari riguardanti
la regione" (C.S., VI, 27 febbraio 1963, n. 111).
Afferma altresi' codesta ecc.ma Corte che "mentre da un lato la
lettera della norma statutaria, nella sua forma imperativa,
inequivocabilmente considera il Presidente della Regione come
titolare di una competenza, la sua ratio conferma che lo Statuto ha
voluto che, nelle materie nelle quali sia presente un interesse
regionale e che siano di tale importanza da giustificare l'intervento
del piu' alto organo governativo, i relativi provvedimenti non
vengano adottati senza la partecipazione di chi, in forza dello
stesso Statuto, rappresenta la Regione e puo' percio' far valere le
valutazioni che da quell'interesse siano ispirate" (sent. n. 1/1968).
L'interesse regionale, al fine della necessaria partecipazione del
presidente della regione al Consiglio dei Ministri, e' da ritenersi
sussistente nei confronti delle norme impugnate producendo queste
ultime i loro effetti, come meglio sara' evidenziato nei successivi
paragrafi, in materie nelle quali alla Regione sono attributi poteri
che caratterizzano la sua speciale autonomia. Solo da una
partecioazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio
dei Ministri in cui si e' discusso il disegno di legge, ora approvato
dal Parlamento e quindi divenuto legge dello Stato, sarebbe potuto
scaturire il leale coordinamento degli interessi della Regione con
quelli dello Stato; coordinamento cui e' mirato proprio l'art. 21,
terzo comma, dello statuto, ai sensi del quale il presidente della
regione partecipa, col rango di Ministro, al Consiglio dei Ministri,
con voto deliberativo, per la difesa degli interessi regionali in
seno all'organo di Governo dello Stato.
Giova ricordare che il presidente della regione con ricorso
notificato il 25 novembre 1996 (Reg. confl. n. 30/1996) ha provveduto
a sollevare conflitto di attribuzione contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per le limitazioni poste alla partecipazione
dell'on.le Provenzano al Consiglio dei Ministri del 27 settembre
1996, convocato per l'esame del disegno di legge recante:
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria, 1997", chiedendo l'annullamento
della deliberazione adottata dal Consiglio dei Ministri, nella
medesima seduta del 27 settembre, con cui e' stato approvato il
summenzionato disegno di legge.
2. - Violazione da parte dell'art. 1, comma 85, degli artt. 14,
lettera d) e 20 dello statuto siciliano. Violazione delle norme di
attuazione approvate con d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246.
La disposizione contenuta nel comma 85 dell'art. 1 sopra riportato,
nella parte in cui non prevede di escludere dall'applicazione delle
norme di cui ai commi da 70 a 80 anche la regione siciliana, si
appalesa lesiva delle prerogative statutariamente attribuite alla
regione in materia di istruzione in quanto:
a) viola i principi che discendono dall'art. 14 dello statuto
speciale per la regione siciliana che, alla lettera "r", attribuisce
a quest'ultima potesta' di legislazione esclusiva in materia di
"istruzione elementare";
b) viola i principi che discendono dall'art. 17 dello Statuto
speciale che, alla lettera "d" attribuisce alla regione siciliana
potesta' di legislazione concorrente in materia di "istruzione media
e universitaria";
c) viola l'art. 20 dello stesso statuto speciale ai sensi del
quale il presidente e gli assessori regionali svolgono nella regione
anche le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie
di cui agli artt. 14, 15 e 17 dello statuto;
d) viola le norme di attuazione dello statuto siciliano in
materia di pubblica istruzione, approvate con d.P.R. 14 maggio 1985,
n. 246, che all'art. 1 devolve espressamente alla Regione l'esercizio
delle attribuzioni statali in materia di pubblica istruzione, a norma
dell'art. 20 ed, in relazione all'art. 14 lettera "r" ed all'art. 17
lettera "d" dello statuto.
Il d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, recante "Norme di attuazione
dello statuto della regione siciliana in materia di pubblica
istruzione, all'art. 1 espressamente dispone, infatti, che "nel
territorio della regione siciliana le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato in materia di pubblica istruzione,
nonche' in materia di assistenza scolastica ed educativa in ogni
ordine e grado di scuole, compresa l'assistenza universitaria, sono
esercitate dall'Amministrazione regionale a norma dell'art. 20 ed in
relazione all'art. 14, lett. r) ed all'art. 17, lett. d) dello
statuto della regione siciliana.
Lo stesso art. 1 precisa inoltre che rientrano tra le attribuzioni
trasferite le funzioni degli organi centrali e periferici dello Stato
inerenti le materie di cui al d.P.R. 31 maggio 1974, n. 416 (scuola
materna, elementare, secondaria e artistica), "nonche', fatta
eccezione per i compiti di carattere nazionale unitario, quelli di
cui al d.P.R. 31 maggio 1974, n. 419" (sperimentazione e ricerca
educativa).
Il tenore della richiamata disposizione ed il contesto delle norme
tutte contenute nel d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, consente di
affermare, che per effetto della generale devoluzione disposta con le
citate norme di attuazione, tutte le attribuzioni gia' di competenza
dello Stato concernenti la materia della pubblica istruzione sono
state trasferite alla regione siciliana.
E che trattasi di una generale devoluzione di attribuzioni e'
confermato implicitamente anche dall'art. 4 delle piu' volte
richiamate norme di attuazione, dove espressamente sono enumerate le
attribuzioni che, non vengono trasferite e restano di competenza
statale, quali: l'ordinamento degli studi e degli esami, i programmi
di insegnamento, gli esami di Stato, lo stato giuridico e il
trattamento economico del personale degli uffici periferici statali
nonche' del personale ispettivo, direttivo, docente e non docente
statale delle scuole di ogni ordine e grado e delle Universita'.
Ne consegue che, fatta eccezione, per le attribuzioni espressamente
riservate allo Stato, tutte le altre sono da considerarsi rientranti
nella generale competenza regionale nella materia. Detto principio si
rinviene tra le argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 140/1977.
La scelta operata con le ricordate norme di attuazione, anche con
riferimento all'art. 14, lett. r), all'art. 17 lett. d), e all'art.
20 dello statuto speciale, risulta pertanto inequivoca.
In relazione alle considerazioni sopra svolte e con particolare
riguardo all'oggetto del presente conflitto di attribuzioni, va
rilevato che il comma 70 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nel
prevedere una riorganizzazione graduale della rete scolastica,
stabilisce che i "provveditori agli studi adottano con propri decreti
aventi carattere definitivo i piani organici di aggregazione,
fusione, soppressione di scuole e istituti di istruzione di ogni
ordine egrado", con cio' modificando l'attribuzione delle competenze
in ordine alla definizione del piano di razionalizzazione della rete
scolastica cosi' come gia' disciplinato dall'art. 51 del d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297. Tale disposizione, infatti, prevede che il detto
piano venga adottato con provvedimenti del Ministro per la pubblica
istruzione e nel territorio della regione siciliana, in virtu' del
trasferimento di attribuzioni di cui alle norme di attuazione
approvate con d.P.R. n. 246/l985, con provvedimenti dell'assessore
regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica
istruzione, previa intesa col ministero.
Conseguentemente, non appare conforme alle richiamate norme dello
statuto siciliano e alle relative norme di attuazione in materia di
pubblica istruzione il comma 85 dell'art. 1 legge n. 662/1996, ove si
prevede che "le disposizioni di cui ai commi da 70 a 80 non si
applicano alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di
Trento e Bolzano che disciplinano la materia nell'ambito delle
competenze derivanti dai rispettivi statuti, e dalle relative norme
di attuazione".
Tale disposizione appare incostituzionale, in quanto lesiva delle
prerogative statutariamente attribuite alla regione, nella parte in
cui non prevede la disapplicazione delle disposizioni di cui ai commi
da 70 a 80 anche nella Regione siciliana.
In tal senso e' appena il caso di evidenziare come lo statuto della
Valle d'Aosta - regione alla quale il comma 85 riconosce un'autonomia
di disciplina della materia nell'ambito delle proprie competenze
statutarie - attribuisca alla stessa soltanto una potesta'
legislativa concorrente in materia di "istruzione materna, elementare
e media" (art. 3, lett. g.), mentre la regione siciliana ha
addirittura una potesta' legislativa esclusiva in materia di
"istruzione elementare" (art. 14, lett. r), oltre alle piu' ampie
attribuzioni conferitele dalle richiamate norme di attuazione in
materia di istruzione pubblica.
3. - Violazione da parte degli artt. 2, comma 154, e 3, comma 216,
dell'art. 36 dello statuto siciliano e dell'art. 2 del d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074 recante norme di attuazione in materia
finanziaria. Violazione del principio di certezza del diritto.
Violazione del principio di leale cooperazione.
La legge 23 dicembre 1996, n. 662 riserva all'erario statale le
entrate derivanti dai commi da 133 a 165 (art. 2, comma 154) nonche'
le entrate derivanti dalla presente legge (art. 3, comma 216). Le
stesse disposizioni contengono la previsione secondo cui le modalita'
di attuazione di quanto in esse statuito sono definite con decreto
ministeriale.
La legge n. 662/1996, ed, in particolare, gli artt. 2 e 3,
contengono diverse disposizioni in materia di entrata, che vanno
dall'istituzione di nuovi tributi alla sostituzione di imposte
esistenti con altro tipo di imposizioni pure esistenti, ad elevazioni
di aliquote relative a vari tributi.
Gli articoli medesimi contengono altresi' interventi molteplici e
di varia natura caratterizzati dall'apparente intento di ridisegnare
le fattispecie tributarie, le cause di detrazione o di deduzione,
l'allargamento della base imponibile attraverso ad es. l'aumento
delle rendite catastali, ma sostanzialmente rivolti a procurare, in
forme trasversali, delle maggiori entrate.
I predetti interventi sulla base imponibile di tributi esistenti
che consentono l'acquisizione di maggiori entrate non costituiscono
pero' "nuove entrate tributarie", che e' la condizione precisa che
l'art. 2 del d.P.R. n. 1074/1965 pone alla facolta' dello Stato di
riservarsi le entrate spettanti alla Regione.
Invero, com'e', noto, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, la "novita' dell'entrata", che costituisce, appunto,
"requisito indefettibile" per la devoluzione allo Stato delle entrate
tributarie riscosse nell'ambito territoriale, regionale, caratterizza
"le imposte di nuova istituzione" o "le entrate derivanti da un
incremento dell'importo delle aliquote di imposte preesistenti"
(sentenza n. 429/1996).
Nel caso di specie, non trattandosi di nuovo tributo ne' di
elevazione di aliquota di tributi esistenti, la devoluzione allo
stato dei maggiori proventi disposta dalle norme impugnate si
appalesa illegittima.
Come osserva la Corte nella sentenza n. 61 del 1987 l'apposizione
di "cautele" da parte dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074/1965 (in specie
la "novita' dell'entrata") alla citata facolta' di riserva, del cui
esercizio costituisce condizione, e' volta "a rendere possibile il
controllo politico sull'esatto e corretto esercizio della deroga"
contenuta nel richiamato art. 2 della normativa di attuazione.
Detta cautela (novita' del provento) costituisce pertanto
essenziale garanzia di legittimita' costituzionale della riserva
operata dalle norme impugnate. Ma in queste ultime non v'e'
indicazione alcuna dei criteri per la selezione del provento nuovo da
quello che nuovo non e' di guisa che e' impedito alla regione e a
codesta Corte in questa sede il controllo sull'esercizio della
deroga.
Le norme impugnate invero si limitano a rinviare ad un successivo
decreto ministeriale la indicazione dei predetti criteri selettivi,
impedendo quel controllo sul corretto esercizio della deroga sul
punto della novita' del provento che, come detto, codesta Corte ha
qualificato siccome statutaria cautela della regione siciliana. Vien
meno in tal guisa la prevedibilita' delle decisioni che saranno
adottate dagli organi ministeriali preposti all'applicazione delle
norme impugnate con conseguente palese violazione del principio della
certezza del diritto.
Il grado di tutela dell'autonomia finanziaria di cui e' dotata
statutariamente la regione siciliana risulta infatti direttamente
proporzionale al grado di definizione della normativa. In altri
termini, perche' si abbia effettivita' di tutela, occorre che le
norme che afferiscono alla materia finanziaria siano sufficientemente
precise e dettagliate, nonche' ancorate a precisi indicatori
quantitativi.
Ma c'e' di piu'. Invero ancor piu' grave si appalesa il vulnus al
principio di leale cooperazione da parte delle norme impugnate per
non avere le stesse previsto nessuna forma di partecipazione e
consultazione della regione siciliana nella determinazione dei
maggiori proventi derivanti dagli interventi in parola.
A tal riguardo non puo' non rilevarsi come in una materia "vitale"
quale quella finanziaria, che costituisce uno dei cardini della
speciale autonomia di. cui e' dotata statutariamente la Regione,
quest'ultima. e' totalmente ignorata sia a monte che a valle del
complesso procedimento legislativo amministrativo, che, senza il
correttivo intervento di codesta Corte, portera' ancora una volta
all'incameramento in favore dell'erario statale di qualsivoglia
aumento delle entrate tributarie riscosse in Sicilia. A monte, per
non avere il Presidente del Consiglio invitato il Presidente della
Regione al Consiglio dei Ministri in cui veniva discussa ed approvata
la normativa finanziaria de qua, facendo venir meno il necessario
coordinamento tra lo Stato e la Regione cui e' mirato l'art. 21,
terzo comma, dello Statuto; a valle, perche' il Ministro competente
provvedera' in assoluta autonomia e senza alcuna interlocuzione
regionale a determinare discrezionalmente il quantum dei maggiori
proventi che affluiranno allo Stato con buona pace della speciale
autonomia finanziaria della Regione.
4. - Violazione da parte dell'art. 3, comma 158, dell'art. 36 dello
statuto siciliano e delle relative norme di attuazione in materia
finanziaria approvate con il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
La disposizione impugnata, nella parte in cui prevede che la
regione "attui" con propria legge il decreto legislativo con il quale
viene istituita l'imposta regionale sulle attivita' produttive di cui
ai commi143 e seguenti dell'articolo 3 della legge n. 62/1996,
contrasta con la speciale autonomia finanziaria garantita alla
Regione dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione che
attribuiscono a quest'ultima il potere di istituire tributi propri
nei limiti dei principi del sistema tributario dello Stato.