ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a) n. 3, del d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, promosso con
ordinanza emessa il 24 febbraio 1996 dal pretore di Parma, nel
procedimento civile vertente tra Pagani Gianfranco e il Fondo
previdenziale ed assistenziale degli spedizionieri doganali, iscritta
al n. 414 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno
1996.
Visti gli atti di costituzione di Pagani Gianfranco e del Fondo
previdenziale ed assistenziale degli spedizionieri doganali nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi l'avvocato Salvatore Cabibbo per Pagani Gianfranco, l'avv.
Dario Muzi per il Fondo previdenziale e assistenziale degli
spedizionieri doganali e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Pagani Gianfranco, spedizioniere doganale, compiuto il
sessantesimo anno di eta', richiedeva la pensione di vecchiaia al
Fondo previdenziale e assistenziale degli spedizionieri doganali.
Concessa a partire dal 1 marzo 1994, la pensione veniva revocata,
dopo circa sei mesi dalla data della sua decorrenza, in forza del
d.-l. 8 agosto 1994, n. 494, che all'art. 3, comma 1, aveva elevato a
61 anni, a far corso dal 1 gennaio 1994, l'eta' per il collocamento
in quiescenza.
Con ricorso depositato davanti al pretore di Parma, in data 27
luglio 1995, il Pagani chiedeva che il Fondo fosse condannato a
ripristinare la pensione ordinaria revocatagli. L'ente previdenziale
si costituiva concludendo per il rigetto della domanda; e all'esito
dell'udienza del 24 febbraio 1996, il pretore promuoveva, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, giudizio di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), n. 3,
del d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, nella parte in cui, nel disporre
che il nuovo requisito di eta' per il conseguimento del diritto alla
pensione trovi applicazione con effetto dal 1 gennaio 1994, non fa
salve le posizioni di coloro ai quali la pensione era gia' stata
concessa.
Osserva il rimettente che il d.-l. n. 494 del 1994, non convertito
in legge ma successivamente reiterato, senza soluzione di
continuita', dal d.-l. 7 ottobre 1994, n. 572, e da altri successivi,
fino al d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, ha disposto che, con decorrenza
1 gennaio 1994, si applichi "ai fini del conseguimento del requisito
di eta' per il diritto alla pensione ordinaria di cui all'art. 5 del
regolamento del Fondo, la tabella a) sezione uomini, allegata
all'art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503".
In conseguenza di tale disposizione, le domande di pensione che
sono pervenute al Fondo dopo il 31 dicembre 1993, come quella del
Pagano, sono soggette alla nuova normativa. Sicuramente retroattiva,
essa non risponderebbe ai precetti costituzionali contenuti negli
artt. 3, 36 e 38, nella parte in cui non tutela le posizioni di
coloro ai quali era gia' stata erogata la pensione, si' che la revoca
avrebbe causato al ricorrente un duplice danno, privandolo
dell'attivita' lavorativa e, nel contempo, del trattamento di
quiescenza.
Pur essendo una facolta' legittima quella di emanare norme
retroattive, il giudice a quo rileva che il legislatore e' tenuto a
rispettare i canoni costituzionali di razionalita' e ragionevolezza.
Nel caso di specie, la disposizione impugnata contrasterebbe infatti
con l'art. 3 della Costituzione, perche' vi sarebbe la irrimediabile
vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal
lavoratore, secondo l'insegnamento di questa Corte, per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita' lavorativa.
Orientamento ribadito con la sentenza n. 439 del 1994 che -
quantunque concerna il personale della scuola - e' riferibile anche
al caso in esame.
La disposizione contrasterebbe altresi' con gli artt. 36 e 38 della
Costituzione, perche' il lavoratore anziano non potrebbe reperire
altra occupazione, restando privo di qualsiasi emolumento.
2. - Si sono costituite entrambe le parti del giudizio principale.
Il Pagani per chiedere, in adesione all'ordinanza del Pretore,
l'accoglimento della questione; il Fondo previdenziale e
assistenziale degli spedizionieri doganali, ente di diritto pubblico
istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612, per vederne
affermata l'infondatezza, poiche' il rapporto previdenziale non si
esaurisce in via istantanea, ma si protrae nel tempo, configurandosi
come rapporto di durata, a effetti permanenti, nel quale i
presupposti di fatto devono sussistere lungo l'intero arco temporale
di esso. Non sarebbe contraria percio' ai principi che regolano la
successione delle leggi nel tempo la norma che - non toccando tanto
l'atto generatore del rapporto, quanto gli effetti gia' esauriti - si
limiti a incidere sulla sua ulteriore prosecuzione e, quindi, sugli
effetti successivi all'entrata in vigore dell'innovazione normativa.
Si' che la disposizione impugnata non lederebbe il diritto alla
pensione, costituzionalmente garantito, avendone soltanto modificato
i requisiti. Inconferente appare, poi, il riferimento agli artt. 36
e 38 della Costituzione, perche' - rientrando gli spedizionieri
doganali nella categoria dei lavoratori autonomi iscritti a un ordine
professionale - non sussisterebbe l'asserita "impossibilita' di
reperire una nuova occupazione", dal momento che sarebbe sufficiente
reiscriversi all'albo per riprendere l'attivita' limitatamente ai
sette mesi necessari al fine di acquisire il diritto ai sensi delle
nuove disposizioni. I parametri invocati riguarderebbero, comunque,
soltanto il caso del lavoratore subordinato.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
la manifesta infondatezza, perche' la disposizione - emanata allo
scopo di assicurare la "correntezza" delle prestazioni a carico del
Fondo degli spedizionieri doganali - contempererebbe gli interessi
generali con quelli particolari di alcuni soggetti, senza intaccare
la disciplina complessiva del trattamento pensionistico.
4. - In prossimita' dell'udienza sono state depositate due memorie,
rispettivamente dalla parte ricorrente e dal Fondo. Quest'ultimo
insistendo sull'irrilevanza della questione e, in subordine,
sull'infondatezza, perche' le casse dell'istituto non riuscivano a
far fronte, nel 1993, alla richiesta di prestazioni previdenziali.
Tutto cio' a causa di vari fattori, quali l'abbattimento delle
barriere doganali dei paesi dell'Unione europea in seguito alla
liberalizzazione della circolazione delle merci; l'estensione della
rappresentanza doganale anche a operatori non iscritti all'albo;
l'immediata cancellazione di coloro che, pur avendo maturato un'eta'
pensionabile, avevano optato per la prosecuzione del rapporto;
l'immediata cancellazione dei giovani iscritti in ragione della
temuta precarieta' delle prestazioni future; il progressivo
azzeramento delle iscrizioni.
Per questi motivi il Fondo, non piu' in grado di adempiere i propri
compiti, e' stato costretto a far ricorso all'intervento dello Stato.
E all'esito di una lunga e delicata istruttoria contabile, volta ad
assicurare le prestazioni, veniva erogato dallo Stato un contributo
di 12 miliardi per dare copertura alla differenza fra gli oneri
dovuti per il 1994 e le entrate previste.
L'art. 3, comma 4, contenuto nei dd.-ll. a partire dal n. 494 del
1994, ha stabilito misure d'intervento per il parziale riequilibrio
finanziario del Fondo: un aumento dei contributi e la non erogazione
dell'indennita' di buonuscita anteriormente al raggiungimento
dell'eta' richiesta per conseguire il diritto alla pensione ordinaria
sulla base della tabella A) sezione uomini, allegata all'art. 1 del
decreto legislativo n. 503 del 1992. Di qui, la non fondatezza delle
censure mosse con riguardo ai canoni di razionalita' e
ragionevolezza, perche' l'effetto retroattivo, a far data dal 1
gennaio del 1994, si e' reso necessario per le esigenze di
risanamento del Fondo, ferma restando la salvaguardia dei diritti
quesiti al 31 dicembre 1993.
Si e' trattato d'un intervento di razionalizzazione delle
prestazioni di questo Fondo che, lungi dall'aver totalmente
sacrificato le posizioni di quanti hanno chiesto la pensione a
partire dal 1 gennaio del 1994, si e' limitato a differirne il
godimento di dodici mesi, in modo conforme alle previsioni dell'art.
3 della legge n. 421 del 1992. Nessun pregiudizio, dunque, poiche'
il Pagani avrebbe goduto della pensione ordinaria, ad avviso
dell'ente, a partire dal 1 marzo sino al 30 settembre 1994
(rispettivamente, data della concessione e della revoca), con
ripristino dal 1 marzo 1995. Di fatto, pertanto, l'iscritto sarebbe
stato privato del beneficio soltanto per cinque mesi.
La difesa del ricorrente ha concluso, in linea principale, per la
restituzione degli atti al giudice rimettente e, in subordine, per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
2, e 2, comma 1, della legge n. 608 del 1996 che ha sanato gli
effetti dei vari dd.-l. succedutisi dal 18 febbraio 1994 in poi. Nel
merito, secondo quest'ultimo, l'irragionevolezza scaturirebbe dal
raffronto della norma impugnata con la disciplina contenuta nell'art.
1 del decreto legislativo n. 503 del 1992 che - elevando l'eta' per
il pensionamento di vecchiaia - avrebbe rispettato le posizioni
acquisite secondo canoni di prudente progressivita'. La norma
impugnata avrebbe invece previsto l'innalzamento del requisito di
eta', con efficacia retroattiva, dal 1 gennaio 1994: dunque, con
diversi mesi di ritardo rispetto all'emanazione della nuova
disciplina che, invero, e' entrata a regime solo l'anno successivo.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 3, del d.-l.
1 febbraio 1996, n. 39, che ha disposto l'elevazione dell'eta' per il
conseguimento del diritto alla pensione ordinaria previsto dagli
artt. 24 e 25 del regolamento del Fondo previdenziale e assistenziale
degli spedizionieri doganali, istituito con la legge 22 dicembre
1960, n. 1612, come modificata dalla legge 4 marzo 1969, n. 88, e
disciplinato, da ultimo, dalle norme regolamentari contenute nel
decreto ministeriale 30 ottobre 1973 (Approvazione del regolamento
del Fondo previdenziale e assistenziale a favore degli spedizionieri
doganali). Stabilita dalla tabella A) sezione uomini, allegata
all'art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, l'eta'
pensionabile e' stata elevata a 61 anni per coloro che avevano
maturato il diritto, nel 1994, senza salvaguardare quanti erano gia'
titolari di pensione anteriormente all'entrata in vigore del d.-l. 8
agosto 1994, n. 494, che aveva richiamato, anche per i beneficiari
delle prestazioni del Fondo, la disciplina del citato decreto
legislativo n. 503 del 1992. La censura mossa dal pretore di Parma,
che invoca gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, e' incentrata
essenzialmente sul mancato rispetto dei canoni di razionalita' e
ragionevolezza, poiche' il legislatore - innalzando l'eta' - avrebbe
inciso sul trattamento pensionistico gia' concesso, con l'effetto di
colpire colui il quale abbia operato la scelta del pensionamento
mediante cancellazione dall'albo degli spedizionieri, presupposto per
la richiesta di pensione ordinaria.
2. - La questione e' fondata.
Il d.-l. 8 agosto 1994, n. 494 (Norme in materia di collocamento,
di patronati, di previdenza per gli spedizionieri doganali, nonche' a
sostegno dell'occupazione), nel reiterare, con modificazioni, il
d.-l. 18 febbraio 1994, n. 112, introduceva alcune disposizioni
miranti ad assicurare la "correntezza" delle prestazioni a carico del
Fondo previdenziale e assistenziale degli spedizionieri doganali con
l'art. 3, comma 1. Tale decreto, con gli altri successivi fino al n.
404 del 1996, decadeva per mancata conversione; ma l'ultimo, del 1
ottobre 1996, n. 510, veniva convertito nella legge 28 novembre 1996,
n. 608, che disponeva, nello stesso art. 1, anche la sanatoria degli
effetti prodottisi sulla base dei dd.-l. non convertiti.
L'art. 3, comma 1, dei dd.-l. nn. 494, 572 e 674 del 1994, poi art.
4, comma 1, nei dd.-l. nn. 31, 105, 326, 416 e 515 del 1995, e,
infine, divenuto art. 2, comma 1, nei dd.-l. nn. 39, 180, 300, 404 e
510 del 1996, ha stabilito che - ai fini del conseguimento del
requisito di eta' per il diritto alla pensione ordinaria garantito
dall'art. 25 del citato regolamento del Fondo - a partire dalla data
del 1 gennaio 1994 trova applicazione la tabella a) sezione uomini,
allegata all'art. 1 del decreto legislativo n. 503 del 1992.
In pratica, gli spedizionieri doganali, che al 1 gennaio 1994 si
trovavano nella condizione di chiedere la pensione ordinaria, ai
sensi degli artt. 68 e 69 del decreto ministeriale 10 marzo 1964
(Norme di applicazione della legge 22 dicembre 1960, n. 1612,
concernente il riconoscimento giuridico della professione di
spedizioniere doganale e la istituzione degli albi e del Fondo
previdenziale a favore degli spedizionieri doganali), come modificato
dal gia' richiamato decreto ministeriale 30 ottobre 1973, potevano
conseguire la pensione con uno o piu' anni di ritardo a seconda del
momento della maturazione del beneficio, come previsto dalla riforma
previdenziale di cui al decreto legislativo n. 503, e non piu' al
compimento di sessant'anni di eta' congiuntamente a un'anzianita' di
iscrizione al Fondo non inferiore a vent'anni.
Come si rileva dai dati forniti, la previsione legislativa che
estende alle pensioni ordinarie del Fondo la tabella A) allegata alla
citata riforma previdenziale, costituita dall'art. 3, comma 1, del
d.-l. 8 agosto 1994, n. 494, operava con effetto retroattivo, poiche'
- sebbene pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'11 agosto 1994 -
essa faceva retroagire l'efficacia al 1 gennaio di quell'anno. Si'
che coloro i quali avevano chiesto la pensione nell'arco di tempo
successivo a tale data, ottenendola in base ai requisiti configurati
nelle disposizioni all'epoca vigenti, si sono visti revocare
l'erogazione per effetto dello slittamento di cui alla tabella A)
sezione uomini, della riforma previdenziale.
3. - Trovandosi a decidere la causa mentre vigeva il d.-l. n. 39
del 1996, il pretore di Parma ha sollevato dubbi sulla legittimita'
costituzionale della disposizione contenuta nell'art. 2, comma 1,
lettera a), n. 3, di tale d.-l. Preliminarmente si pone quindi il
problema del trasferimento della questione dal d.-l. n. 39
(denunciato ma non piu' in vigore) alla legge n. 608 del 1996 di
conversione dell'ultimo dei dd.-l. in materia, il n. 510 del 1996, e
di sanatoria degli effetti di tutti i decreti reiterati.
Secondo quanto stabilito da questa Corte nella sentenza n. 84 del
1996, la norma contenuta in un atto avente forza di legge - vigente
al momento dell'ordinanza di rimessione, ma non piu' in vigore nel
momento in cui la Corte rende la sua pronuncia - continua a essere
oggetto del giudizio di legittimita' costituzionale quando permanga
nell'ordinamento perche' riprodotta da altra disposizione successiva,
alla quale deve necessariamente riferirsi la decisione. Nel caso di
specie, la norma e' in vigore perche' contenuta nell'art. 2, comma 1,
lettera a), n. 3, del d.-l. n. 510 del 1996, convertito nella legge
n. 608 dello stesso anno. A questa disposizione dovra' dunque
indirizzarsi la sentenza.
4. - Come si e' detto, la norma censurata ha comportato la revoca,
per cinque mesi, della pensione ordinaria gia' accordata dal Fondo di
previdenza degli spedizionieri doganali a coloro che avevano maturato
il proprio diritto fra il 1 gennaio e l'11 agosto del 1994. E poiche'
la concessione della pensione ordinaria procede in base al
presupposto che lo spedizioniere sia cancellato dall'elenco degli
iscritti al Fondo, esiste una stretta correlazione tra la maturazione
della pretesa al trattamento previdenziale e la cessazione
dell'attivita' professionale produttiva del reddito. Si' che alla
perdita della condizione di pensionato corrisponde, nel caso di
specie la impraticabilita' d'un ripristino della qualita'
professionale attiva, visto che la revoca (retroattiva) del
trattamento di quiescenza ha reso impossibile, per il periodo
trascorso, la reiscrizione all'albo.
Il legislatore ha effettuato un intervento di sostegno nella
materia previdenziale degli spedizionieri doganali per porre riparo a
una situazione di crisi delle risorse finanziarie del Fondo,
determinata principalmente (ma non solo) dall'eliminazione delle
barriere doganali nei Paesi dell'Unione europea. Un intervento
articolato in un complesso di misure, tutte a favore delle casse del
Fondo, che ha innalzato, nello stesso tempo, i requisiti per ottenere
la prestazione pensionistica (peraltro in conformita' con quelli
stabiliti nella riforma realizzata con il gia' richiamato decreto
legislativo n. 503). La legittima ponderazione fra le ragioni
dell'equilibrio di bilancio e quelle dei destinatari delle
prestazioni previdenziali ha esorbitato, tuttavia, dai limiti della
discrezionalita' legislativa nell'imporre i nuovi requisiti, in via
retroattiva, anche a coloro che, essendo in possesso di quelli
statuiti anteriormente alla modifica legislativa, avevano gia'
iniziato a fruire del trattamento di quiescenza. E se resta fermo che
- anche quando sia iniziata l'erogazione previdenziale - il
legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, puo', a
salvaguardia dell'equilibrio di bilancio, modificare la disciplina
pensionistica fino al punto di ridurre il quantum del trattamento
previsto (sentenza n. 417 del 1996), deve invece escludersi, com'e'
avvenuto nel caso di specie, che possa addirittura eliminare
retroattivamente una prestazione gia' conseguita.
In tal modo la legge ha violato il canone di razionalita'
normativa con riferimento al diritto garantito dall'art. 38, secondo
comma, della Costituzione, non avendo tenuto in conto, con norma
transitoria o in altro modo, che alcuni potessero avere esercitato la
scelta tra la pensione e la prosecuzione dell'attivita'
professionale.
La legge ha cancellato la facolta' di scelta che ogni iscritto al
Fondo ha diritto di operare sulla base delle condizioni normative
presenti nell'ordinamento in un determinato momento storico. Ha cosi'
frustrato, con lesione degli artt. 3 e 38 della Costituzione, il
legittimo affidamento di coloro che, in ragione del quadro normativo
esistente, hanno optato per il pensionamento. Di qui, la
illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), n. 3,
del d.-l. n. 510 del 1996, convertito nella legge n. 608 del 1996,
nella parte in cui introduce la modifica a partire dalla data del 1
gennaio 1994, anziche' da quella dell'entrata in vigore del d.-l. n.
494 del 1994.