IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dal dott. Savino Strippoli, rappresentato e difeso dall'avv.
Ugo Sgueglia, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma,
via Ottorino Lazzarini n. 19; contro il Ministero dell'universita' e
della ricerca scientifica e tecnologica, in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliato presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12; e
la commissione di disciplina del Ministero dell'universita' e della
ricerca scientifica e tecnologica, non costituita; per l'annullamento
della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez.
III, 3 luglio 1996, n. 1288;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione;
Vista la memoria prodotta dall'amministrazione a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l'ordinanza 18 febbraio 1997, n. 295, con la quale l'affare
e' stato rimesso all'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali;
Relatore, alla pubblica udienza del 21 aprile 1997, il consigliere
Filippo Patroni Griffi;
Uditi l'avv. Sgueglia e l'avv. dello Stato Sica;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con decreto del 16 ottobre 1995 il Ministro dell'universita' e
della ricerca scientifica inflisse al ricorrente, dirigente
superiore, la sanzione disciplinare della destituzione a decorrere
dall'11 maggio 1993 per fatti attinenti al servizio prestato quale
direttore amininistrativo dell'Universita' "La Sapienza" di Roma. La
contestazione degli addebiti, formulata il 17 maggio 1995, era
pervenuta all'interessato il 24 maggio 1995; le giustificazioni erano
state prodotte il 7 giugno 1995 e la commissione di disciplina si era
riunita il 29 agosto 1995.
Avverso tale provvedimento l'interessato ha proposto ricorso al
tribunale amministrativo regionale per il Lazio, il quale, con
sentenza 3 luglio 1996, n. 1288, lo ha respinto.
Propone appello lo Strippoli.
Resiste l'amministrazione.
Con ordinanza 18 febbraio 1997, n. 295, la sezione sesta ha
deferito l'affare all'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato.
All'udienza del 21 aprile 1997, la causa e' stata trattenuta in
decisione.
D i r i t t o
1. - La questione di diritto sulla quale l'affare e' stato devoluto
a questa adunanza plenaria concerne la portata dell'art. 9, comma 2,
della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in forza del quale nei confronti
del pubblico dipendente, condannato in sede penale, "la destituzione
puo' sempre essere inflitta all'esito del procedimento disciplinare,
che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla
data in cui l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza
irrevocabile e concluso nei successivi novanta giorni".
2. - Come e' stato posto in evidenza nell'ordinanza di rimessione,
tale norma ha dato luogo a notevoli difficolta' di ordine
interpretativo.
2.1. - In sede di prima applicazione, alcune sentenze dei tribunali
ammistrativi regionali hanno ritenuto che e' senz'altro viziato da
violazione di legge il provvedimento di destituzione adottato dopo la
scadenza del termine di novanta giorni, previsto per la conclusione
del procedimento.
Tale tesi si fonda sul testo della norma, che ha adoperato
un'espressione ("deve essere ... concluso") da cui si evince la
volonta' del legislatore di delimitare l'esercizio del potere
disciplinare, sotto il profilo temporale.
Si e' pertanto qualificato come "perentorio" il termine di
conclusione del procedimento disciplinare.
Altre sentenze dei tribunali amministrativi regionali hanno invece
attribuito carattere "ordinatorio" al medesimo termine, rilevando che
la previgente normativa sul procedimento disciplinare (e in
particolare le disposizioni contenute nel testo unico n. 3 del 1957)
prevede varie ipotesi procedimentali, che mirano ad equilibrare i
poteri dell'amministrazione con le esigenze della difesa del
dipendente: non puo' ritenersi che il rispetto dei distinti termini
previsti per tali fasi renda illegittimo il provvedimento
disciplinare, pur adottato dopo novanta giorni dalla contestazione
degli addebiti.
2.2. - Questo Consiglio, sia in sede consultiva che
giurisdizionale, ha costantemente ritenuto che non sia di per se'
viziato il provvedimento disciplinare adottato dopo la scadenza del
termine di novanta giorni.
La commissione speciale del pubblico impiego, con parere 11
novembre 1991, n. 275, ha rilevato le manifeste incongruita'
derivanti dalla previsione di tale termine, poiche' l'art. 9, comma
2, - introdotto per dare attuazione ai principi espressi dalla
pronuncia della Corte costituzionale 14 ottobre 1988, n. 971, che
dichiarava illegittima la destituzione automatica - non ha previsto
alcuna norma di coordinamento con la legislazione precedente.
La commissione, sul presupposto che in sede di esame dei quesiti
proposti al Consiglio di Stato in sede consultiva non possono essere
sollevate questioni di costituzionalita' innanzi alla Corte
costituzionale, ha rilevato che:
l'amministrazione deve comunque rispettare il termine di novanta
giorni concludendo il procedimento, essendovi il pubblico interesse
alla corretta e rapida definizione della situazione conseguente alla
condanna penale dell'impiegato;
il superamento del termine non comporta sempre l'estinzione del
procedimento disciplinare, poiche' si deve accertare se esso risulti
giustificato, nel singolo caso di specie, dal documentato svolgimento
delle fasi endoprocedimentali fissate dal testo unico n. 3 del 1957,
purche' queste ultime siano state espletate nel rigoroso rispetto dei
termini specificatamente previsti dalla legge.
2.3. - La successiva giurisprudenza di questo Consiglio, in sede
giurisdizionale, ha per lo piu' condiviso le conclusioni cui e'
giunta la commissione speciale, verificando di volta in volta se
risultassero sussistenti "adeguate ragioni giustificatrici" della
conslusione del procedimento disciplinare oltre il prescritto termine
di novanta giorni.
La sentenza impugnata si e' adeguata a tale giurisprudenza,
rilevando che, in concreto, nessuna particolare ragione giustificava
l'adozione del provvedimento di destituzione dopo il superamento del
termine di novanta giorni, decorrente dalla comunicazione degli
addebiti.
Altre volte, questo Consiglio ha qualificato come "ordinatorio" il
medesimo termine, ritenendo di per se' irrilevante il suo
superamento.
3. - Rileva l'adunanza plenaria che, a distanza di oltre sette anni
dall'entrata in vigore della legge n. 19 del 1990, non si e' ancora
formato un "diritto vivente" sull'effettivo ambito di operativita'
dell'art. 9, secondo comma.
Cio' e' dovuto al fatto che il suo tenore letterale, malgrado la
sua sintetica linearita', non e' apparso coerente (alla commissione
speciale e alle singole sezioni di questo Consiglio) con la
precedente normativa sul procedimento disciplinare e, in particolare,
con le disposizioni contenute nel testo unico n. 3 del 1957 e negli
altri ordinamenti di settore.
Tali disposizioni, che sviluppano i principi garantistici
tradizionalmente enunciati in materia fin dal secolo scorso dal
Consiglio di Stato, ha previsto alcune "fasi endoprocedimentali",
delimitando i poteri istruttori e punitivi dell'amministrazione e
contemperandoli con le esigenze di difesa dell'incolpato.
L'art. 9, comma 2, della legge n. 19 del 1990, nel prevedere che il
procedimento disciplinare deve essere iniziato entro centottanta
giorni dalla condanna e concluso nei successivi novanta giorni, si
puo' dunque prestare a una duplice interpretazione:
a) o si ritiene che il legislatore abbia disposto l'indefettibile
conclusione del procedimento disciplinare entro il medesimo termine,
potendo l'amministrazione comunque adottare l'atto punitivo
prescindendo dalle regole procedimentali sancite in primis dal testo
unico n. 3 del 1957: e allora si devono ritenere abrogate per
incompatibilita' tutte le norme che hanno articolatamente previsto le
verie fasi endoprocedimentali, poste a difesa dell'incolpato e che
non possono svolgersi durante i novanta giorni;
b) o si ritiene che il legislatore, come ha osservato la
commissione speciale nel richiamato parere, ha fissato un termine la
cui violazione non comporta di per se' l'illegittimita' dell'atto
punitivo, potendo il giudice amministrativo di volta in volta, in
presenza di specifiche censure dell'interessato, valutare se siano o
meno sussistenti "adeguate ragioni giustificatrici" che possono
spiegare il superamento del termine.
4. - L'adunanza plenaria ritiene che questa seconda linea
interpretativa debba essere esclusa, per le seguenti ragioni:
a) il dato letterale dell'art. 9, secondo comma, e' chiaro nel
disporre che la conclusione del procedimento disciplinare debba aver
luogo senza deroghe entro il termine di novanta giorni dal suo inizio
(in tal senso, v. anche il punto 3 della motivazione della sentenza
della Corte costituzionale 6 novembre 1991, n. 415);
b) la sua ratio e' stata per il legislatore l'esigenza che sia
prontamente definita la particolare situazione in cui versa il
pubblico dipendente, a tutela di questi quanto dell'amministrazione;
c) non puo' ammettersi che, in una materia tanto delicata, nella
quale sono in discussione aspetti attinenti alla personalita' del
dipendente e alla prosecuzione della sua attivita' lavorativa (art.
Corte costituzionale, sentenza n. 971 del 1988), non vi sia una
regola certa, univoca, di facile applicazione sulla durata del
procedimento disciplinare.
Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, ritiene l'adunanza
plenaria che anche per l'illecito disciplinare debba applicarsi il
principio di chiarezza o di determinatezza della disciplina che
consente la sua punizione.
In base ad un principio generale, applicabile non solo nel diritto
penale, ma piu' in generale nel diritto punitivo, devono essere
predeterminate dall'ordinamento le possibili conseguenze della
commissione di un illecito.
Per quanto riguarda l'illecito disciplinare, tale principio si
applica sul piano sostanziale (potendo la legge attribuire
all'amministrazione il potere disciplinare in presenza di una
condanna penale o di altri preindividuati presupposti) e sul piano
procedimentale (potendo l'amministrazione adottate l'atto punitivo
entro termini stabiliti e mediante gli atti individuati dal
legislatore).
Il secondo comma dell'art. 9 in esame non ha espressamente previsto
che l'amministrazione possa concludere il procedimento oltre il
termine di novanta giorni dal suo inizio "in presenza di adeguate
ragioni giustificatrici", ne' queste possono porre nel nulla la norma
ed essere in concreto ravvisate dal giudice amministrativo, con una
indagine ex post non basata su alcun obiettivo canone interpretativo:
la legge non ha previsto alcuna eccezione alla regola per cui
l'amministrazione puo' irrogare la sanzione disciplinare solo entro
il termine fissato, ne' ha previsto che la "scusabilita'" del
superamento del termine possa essere ravvisata dal giudice
amministrativo.
5. - L'unica possibile interpretazione del secondo comma dell'art.
9 in esame risulta essere quella conforme al suo tenore letterale.
Il legislatore ha delimitato una parentesi temporale entro la quale
puo' essere esercitato il potere disciplinare a seguito di una
condanna penale, il cui termine iniziale e' quello centottanta giorni
dalla condanna e il cui termine finale e' quello di novanta giorni,
decorrente dall'inizio del procedimento: il superamento del medesimo
termine comporta l'illegittimita' del provvedimento punitivo per
violazione di legge.
6. - Va a questo punto rilevato che l'art. 9, secondo comma, per la
parte in cui ha disposto che il potere punitivo possa essere
esercitato indefettibilmente entro il termine di novanta giorni,
potrebbe porsi in contrasto con vari principi costituzionali:
l'adunanza plenaria ritiene d'ufficio che risultino non
manifestamente infondate le relative questioni.
Necessariamente, l'amministrazione pubblica puo' rispettare tale
termine solo non applicando le norme garantistiche, i cui principi
essenziali sono stati enunciati nel testo unico n. 3 del 1957.
La riconosciuta natura "perentoria" del termine di novanta giorni,
in altri termini, comporta che non possono che intendersi abrogate le
precedenti norme garantistiche, riguardanti le diverse fasi
endoprocedimentali.
Il secondo comma dell'art. 9 (pur essendo interpretabile nel senso
che l'atto punitivo deve essere quanto meno preceduto dalla
fissazione di un termine per le controdeduzioni dell'incolpato) non
consente alla pubblica amministrazione, che intenda rispettare il
termine di novanta giorni, di porre in essere tutti gli altri atti
endoprocedimentali, previsti a tutela della difesa dell'incolpato
gia' del testo unico n. 3 del 1957.
Pertanto, il secondo comma dell'art. 9 della legge n. 19 del 1990
potrebbe porsi in contrasto con i seguenti principi costituzionali,
in quanto non si sono tenute in adeguata considerazione le esigenze
di difesa dell'incolpato e gli interessi di cui e' portatrice
l'amministrazione.
In primo luogo, appare manifestamente illogica - e quindi in
possibile contrasto con l'art. 3 della Costituzione - la scelta del
legislatore di fissare il contenuto termine di novanta giorni per la
conclusione del procedimento disciplinare, abrogando per
incompatibilita' la precedente normativa, posta a difesa della
posizione dell'incolpato e mirante all'accertamento ed alla adeguata
valutazione dei fatti sulla base di un articolato procedimento,
caratterizzato dalle fasi endoprocedimentali di cui al testo unico n.
3 del 1957.
In secondo luogo, appare violato il principio del buon andamento di
cui all'art. 97 della Costituzione, poiche' la ristrettezza del
termine di novanta giorni puo' in concreto non consentire l'adeguata
valutazione dei fatti, in una materia tanto delicata, in cui
l'ordinamento mira al giusto contemperamento delle esigenze
dell'amministrazione con la posizione dell'incolpato, la cui
prosecuzione dell'attivita' lavorativa e' tutelata dall'art. 4 della
Costituzione (Corte cost., sentenza n. 971 del 1988).
In definitiva, rileva l'adunanza plenaria che a un sistema
normativo coerente e razionale, recante la disciplina procedimentale
dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari, si e' sovrapposta una
normativa che, nella sua scheletricita', non puo' trovare pratica
applicazione che confliggendo con principi di natura costituzionale.
Deve essere pertanto disposta la rimessione di tali questioni
all'esame della Corte costituzionale.
La rilevanza delle questioni discende dal carattere logicamente
preliminare della relativa censura, che pone in discussione in radice
l'esercizio del potere esercitato.