IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2538 del 1985
r.g. proposto da Foti Salvatore rappresentato e difeso dall'avv.
Salvatore Pompeo e dall'avv. Nicola Seminara, nel cui studio e'
elettivamente domiciliato in Catania corso delle Province n. 20;
Contro il comune di Caltagirone, in persona del sindaco pro-tempore
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Paglia ed elettivamente
domiciliato in Catania, via Alberto Mario n. 68 presso lo studio
dell'avv. Angelo Stella, per l'annullamento delle ordinanze sindacali
adottate nei giorni 8 giugno 1985 e 17 giugno 1985 con le quali e'
stato ordinato al ricorrente il pagamento, a titolo di sanzione
pecuniaria, relativa ad una lottizzazione di terreno non autorizzata
dal comune in contrada Corvacchio, delle somme rispettivamente di
lire 317.496.000 e di lire 96.833.000;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del giorno 2 luglio 1997 il relatore
consigliere Vincenzo Salamone;
Udito per il ricorrente l'avv. Nicola Seminara e per il comune di
Caltagirone l'avv. Fabio Nizzaci, in sostituzione per delega
dell'avv. Francesco Paglia;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
Con il gravame introduttivo del giudizio si sostiene che il
ricorrente e' proprietario pro-indiviso di un fondo esteso ettari
93.73.63 che frazionava ed alienava in lotti delle dimensioni di
circa mq. 5.000.
Il processo penale si concludeva con la condanna del ricorrente per
il reato di lottizzazione abusiva in forma cartolare, con sentenza
del tribunale penale di Caltagirone del 14 giugno 1984.
Con le ordinanze sindacali dei giorni 8 giugno 1985 e 17 giugno
1985, in applicazione dell'art. 51, comma 10, della legge regionale
n. 71 del 1978 e' stato ordinato al ricorrente il pagamento, a titolo
di sanzione pecuniaria, relativa alla lottizzazione di terreno non
autorizzata dal comune in contrada Corvacchio, delle somme
rispettivamente di lire 317.496.000 e di lire 96.833.000.
Agli atti impugnati si muovono le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 51, decimo comma
della legge regionale n. 71 del 1978, in relazione all'art. 28 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, nel testo modificato dall'art. 8,
della legge 6 agosto 1967, n. 765, ed eccesso di potere per difetto
dei presupposti e di esame, eccesso di potere per difetto di
motivazione, in quanto gli atti impugnati avrebbero come riferimento
istruttorio il contenuto della sentenza penale di condanna, senza
verifica ulteriore della presenza di opere di urbanizzazione come
elemento costitutivo dell'illecito amministrativo della lottizzazione
abusiva;
2) illegittimita' costituzionale dell'art. 51, comma 10, della
legge regionale siciliana 27 dicembre 1978, n. 71, in relazione agli
artt. 3 e 23 della Costituzione ed agli artt. 14 e 36 dello Statuto
regionale siciliano approvato con legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, esorbitando dalla competenza legislativa della regione
l'imposizione di sanzioni pecuniarie ed in quanto violerebbe il
principio di uguaglianza un regime sanzionatorio rigido (pari a lire
20.000 per mq. lottizzato) e non correlato al valore delle opere
preordinate alla lottizzazione o delle aree lottizzate come previsto
dall'art. 41, comma 2, della legge n. 1150 del 1942;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 18 della legge n.
47 del 1985 ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto di
motivazione, carenza dei presupposti, in quanto il frazionamento e la
compravendita dell'area in questione non preluderebbero in modo
inequivoco ad una destinazione a scopo edificatorio dell'area oggetto
della compravendita ed in quanto il regime sanzionatorio di cui
all'art. 51, comma 10, della legge regionale n. 71 del 1978 sarebbe
stato abrogato con effetti retroattivi dall'art. 39 della legge
regionale 2 agosto 1985, n. 37.
Il comune di Caltagirone, nel costituirsi in giudizio, ha chiesto
il rigetto del gravame.
Alla pubblica udienza del 2 luglio 1996 la causa e' passate in
decisione.
Con sentenza parziale deliberata alla camera di consiglio del 2
luglio 1997, il collegio ha rigettato il ricorso di cui in epigrafe
limitatamente al primo e terzo motivo di censura; ed ha disposto la
sospensione del giudizio per remissione alla Corte costituzionale,
con separata ordinanza, della questione di costituzionalita' relativa
al secondo motivo di censura.
D i r i t t o
Costituisce ormai principio giurisprudenziale consolidato che in
materia di illeciti amministrativi, l'adozione dei principi di
legalita, di irretroattivita' e di divieto di applicazione
dell'analogia, risultante dall'art. 1, legge n. 689, del 1981,
comporta l'assoggettamento del comportamento considerato alla legge
del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilita' della
disciplina posteriore piu' favorevole e senza che possano trovare
applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle
situazioni considerate, gli opposti principi di cui all'art. 2,
secondo e terzo comma, c.p. (da ultimo Cass., sez. I, 20 luglio 1994,
n. 6756).
Peraltro in materia di illeciti con l'art. 17 della legge regionale
15 maggio 1986, n. 26, nel testo sostituito dall'art. 57, della legge
regionale 15 maggio 1986, n. 57, vige il principio che "si applicano
le sanzioni amministrative previste dalla normativa vigente al
momento in cui le opere abusive sono state realizzate".
A nulla rileva, pertanto, la circostanza che il regime
sanzionatorio di cui all'art. 51, decimo comma, della legge regionale
n. 71, del 1978, sia stato abrogato dall'art. 39, della legge
regionale siciliana 2 agosto 1985, n. 37.
Correttamente, pertanto, l'amministrazione comunale, nella
fattispecie, ha irrogato al ricorrente la sanzione prevista dall'art.
51, decimo comma della legge regionale n. 71 del 1978, tenuto conto
delle date dei rogiti notarili.
Merita di essere rimessa, invece, all'esame della Corte
costituzionale, in quanto non manifestamente infondata la questione
(oggetto del secondo motivo di censura) relativa alla compatibilita'
dell'art. 51, decimo comma, della legge regionale siciliana 27
dicembre 1978, n. 71, con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
violerebbe il principio di uguaglianza un regime sanzionatorio rigido
(pari a lire 20.000 per mq. lottizzato) e non correlato al valore
delle opere preordinate alla lottizzazione o delle aree lottizzate
come previsto dall'art. 41, secondo comma della legge n. 1150, del
1942.
Il regime sanzionatorio della lottizzazione abusiva previsto dalla
previgente legislazione regionale siciliana si appalesa
caratterizzato da una "rigidita'" della sanzione che non consente
all'amministrazione titolare del potere sanzionatorio di graduare
l'entita' della sanzione alla gravita' dell'illecito che non sempre
e' correlata alla estensione dell'area lottizzata (tenuto conto che
minore e' la dimensione dei lotti, maggiore e' il danno
all'equilibrato sviluppo dell'assetto urbanistico del territorio).
Ne il predetto sistema sanzionatorio si appalesa conforme al
principio di uguaglianza in quanto non tiene conto del valore delle
aree che puo' mutare in modo consistente in considerazione della
relativa ubicazione (basti pensare che la medesima sanzione si
applicava per una lottizzazione abusiva in localita' a peculiare
vocazione turistica o prossima ad una grande citta', le cui aree
hanno un elevato valore di mercato, e per la lottizzazione effettuata
in zone a modesta vocazione edilizia).
Cio' premesso il collegio ritiene che la questione di
costituzionalita' si appalesa non manifestamente infondata anche alla
luce della costante giurisprudenza della Corte costituzionale che
piu' volte ha affermato il principio della incostituzionalita' per
violazione dell'art. 3 della Costituzione delle norme che prevedono
sanzioni amministrative rigide e non graduabili in relazione alla
gravita' dell'illecito amministrativo (sentenza Corte cost. 12-14
ottobre 1988, n. 971, e sentenza 270 del 1986).
Quanto alla rilevanza della questione e' sufficiente rilevare che
con sentenza parziale, deliberata alla medesima camera di consiglio,
sono stati rigettati i due motivi di censura che prescindono
dall'esame della questione di costituzionalita' predetta.
Va, pertanto, disposta la sospensione del giudizio in corso e la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale, mandando alla
segreteria della sezione gli adempimenti di competenza ai sensi
dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87.