ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 4 marzo 1997, depositato in Cancelleria il 13
successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni culturali
ambientali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali e
ambientali, emesso il 18 dicembre 1996 recante "Decentramento dei
poteri di tutela ambientale e paesaggistica" ed iscritto al n. 10 del
registro conflitti 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la Regione
Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 4 marzo 1997 e depositato in
data 13 marzo 1997, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al decreto del
Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici del Ministero per i beni culturali e ambientali 18
dicembre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 1997, n.
3, recante "Decentramento dei poteri di tutela ambientale e
paesaggistica" con il quale e' stato delegato ai soprintendenti
territorialmente competenti, sia pure limitatamente agli interventi
interessanti il territorio di un unico comune, l'esercizio dei poteri
di autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle
autorizzazioni rilasciate dalle Regioni, nell'ambito del rapporto di
delega dallo Stato, ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497.
Preliminarmente, la ricorrente afferma la propria legittimazione a
sollevare il conflitto - a prescindere dal carattere, traslativo o
libero, della delega concessa alle Regioni nella materia di cui si
tratta - fondata sull'interesse ad esercitare le funzioni delegate
nel rispetto del quadro previsto dalla Costituzione per il rapporto
di delega, interesse il cui fondamento costituzionale non potrebbe
essere negato.
Nel merito, si lamenta nel ricorso che la delega ai soprintendenti
territorialmente competenti dell'esercizio dei poteri ministeriali di
autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle
autorizzazioni rilasciate dalle Regioni assoggetterebbe l'azione di
queste ultime al controllo di organi di livello territoriale
addirittura inferiore a quello regionale, stravolgendo il principio
costituzionale, desumibile dalla Costituzione (artt. 118 e 121), alla
stregua del quale i poteri statali in ordine alle attivita' delegate
sarebbero necessariamente di competenza del Governo centrale, e non
potrebbero essere tramutati in funzioni di organi periferici locali.
Tale "statuto costituzionale" del rapporto di delega emergerebbe,
in particolare, dall'art. 121, ultimo comma, della Costituzione,
secondo il quale il Presidente della Giunta regionale dirige le
funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione,
conformandosi alle istruzioni del "Governo centrale", trovando, poi,
conferma nella legislazione attuativa del dettato costituzionale.
Cosi', gia' l'art. 2 della legge n. 382 del 1975 prevedeva che, in
caso di persistente inattivita' delle Regioni nell'esercizio di
funzioni delegate, qualora si trattasse di atti da assumersi entro
termini necessari, il Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro competente, disponesse il compimento degli atti relativi in
sostituzione della Regione. Parimenti, la legge n. 400 del 1988 (art.
2, comma 3, lettera e)), da una parte ribadisce la competenza
governativa per le direttive da impartire tramite il Commissario del
Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle
Regioni; dall'altra, dispone che lo stesso Commissario segnala al
Governo la mancata adozione, da parte delle Regioni, degli atti
delegati, e provvede al compimento dei relativi atti sostitutivi in
esecuzione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri.
In ossequio al predetto principio costituzionale, l'art. 82, nono
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 dispone che le Regioni diano
comunicazione delle autorizzazioni rilasciate al Ministro per i beni
culturali e ambientali, e che il Ministro possa annullare con
provvedimento motivato tali autorizzazioni, o provvedere in via
sostitutiva in caso di inerzia delle Regioni. In tal caso, le regole
sui rapporti generali inerenti alle deleghe sono adattate alla
situazione specifica, prevedendosi la competenza non del Governo
nella sua collegialita', ma del Ministro competente, ma resta salvo
il principio sopra enunciato, secondo il quale le relazioni tra Stato
delegante e Regioni delegate sono rapporti tra queste e il centro
governativo. Fra l'altro, nel caso in esame, la violazione di tale
principio non avverrebbe neppure ad opera del Ministro, ma
addirittura del direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni
ambientali e paesaggistici, privo di un potere costituzionalmente
riconosciuto.
Inoltre, la delega ai soprintendenti dell'esercizio dei poteri in
questione violerebbe il principio di buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, in
quanto il passaggio dei poteri statali dall'organo centrale a quello
periferico comporterebbe il venire meno di quella funzione di
coordinamento e di unificazione dei comportamenti degli enti
delegati, che costituisce una delle fondamentali ragioni della
previsione del potere di cui si tratta.
Parimenti, risulterebbe violato il principio di equilibrata
concorrenza e di cooperazione delle competenze statali e di quelle
regionali in materia di tutela del paesaggio, sancito dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 302 del 1988, in quanto
l'attribuzione di un potere di sindacato nei confronti delle Regioni
ad un organo di livello territoriale inferiore comporterebbe un
effetto di delegittimazione delle stesse, contraddicendo
irrazionalmente la stessa delega di funzioni.
Infine, la ricorrente denuncia la violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, essendo stato il decreto in
questione emanato in assenza di una previa valutazione delle
posizioni delle Regioni, titolari delle potesta' delegate in materia.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha preliminarmente eccepito la inammissibilita' del conflitto, alla
stregua del rilievo che il provvedimento impugnato attiene ad una
materia, in ordine alla quale la Regione e' titolare di competenze
soltanto delegate, con permanenza in capo allo Stato di poteri di
intervento diretto a tutela del paesaggio.
Inoltre, rileva l'Avvocatura, il decreto di cui si tratta ha
finalita' e contenuti meramente organizzatori dell'esercizio di
competenze statali, non presentando, quindi, alcuna diretta incidenza
nella sfera della Regione. Ne' varrebbe il rilievo della ricorrente
secondo il quale, ai sensi dell'art. 121, ultimo comma, della
Costituzione, sarebbe solo il Governo centrale a poter impartire
istruzioni al Presidente della Regione per l'esercizio delle funzioni
delegate. Secondo l'Avvocatura, infatti, il decreto impugnato non
riguarderebbe funzioni riconducibili al predetto disposto
costituzionale.
Nel merito, il conflitto sarebbe infondato, vertendosi in materia
di poteri decentrati, specificamente preordinati a realizzare la
garanzia estrema del valore estetico-culturale, sotto la
responsabilita' ultima dello Stato, cui, pertanto, spetterebbe di
regolare ed organizzare l'esercizio nel rispetto delle norme che
disciplinano il funzionamento delle amministrazioni statali.
3. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la
Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella quale insiste
per l'accoglimento del ricorso, soffermandosi ancora, in particolare,
sulla tesi secondo la quale poteri di amministrazione attiva dello
Stato, che riguardino le questioni delegate alle Regioni, dovrebbero
essere esercitati a livello di governo centrale. Ne', in contrario,
potrebbe valere, secondo la ricorrente, il richiamo all'art. 125
della Costituzione, ai sensi del quale il controllo di legittimita'
sugli atti della Regione e' esercitato dallo Stato in forma
decentrata, versandosi, nella fattispecie, in un caso diverso da
quello della funzione di controllo, cui si riferisce la predetta
norma costituzionale. Infatti, i poteri statali in questione non
obbediscono ad uno scopo di controllo, ma piuttosto ad una finalita'
di amministrazione attiva a salvaguardia dell'interesse pubblico alla
tutela del paesaggio.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione
Emilia-Romagna nei confronti dello Stato in ordine al decreto del
Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici del Ministero per i beni culturali ed ambientali 18
dicembre 1996, recante "Decentramento dei poteri di tutela ambientale
e paesaggistica" con il quale e' stato delegato ai soprintendenti
territorialmente competenti - sia pure limitatamente agli interventi
interessanti il territorio di un unico comune - l'esercizio dei
poteri di autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle
autorizzazioni rilasciate, nell'ambito del rapporto di delega dallo
Stato alle Regioni, ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497, denuncia la violazione degli artt. 118 e 121, ultimo comma,
della Costituzione anche in relazione all'art. 2 della legge n. 382
del 1975, all'art. 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400 del
1988, e all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, come modificato
dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431; nonche' dell'art.
97 della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni.
2. - Preliminarmente deve essere esattamente inquadrato il
provvedimento impugnato nel sistema di organizzazione e di
ripartizione delle competenze nell'ambito dei principi relativi alle
amministrazioni pubbliche, quale introdotto dal decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), che ha separato "i compiti di direzione politica e quelli di
direzione amministrativa", con "l'affidamento ai dirigenti -
nell'ambito delle scelte di programma degli obiettivi e delle
direttive fissate dal titolare dell'organo - di autonomi poteri di
direzione, di vigilanza e di controllo" (art. 2 della legge-delega n.
421 del 1992), di modo che "gli organi di governo" restano
affidatari, tra l'altro, delle funzioni di definire gli obiettivi e i
programmi da attuare e di verificare la rispondenza dei risultati
della gestione amministrativa (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 29 del
1993): la espressione "organi di governo" deve essere intesa non in
senso proprio giuridico-costituzionale, come limitata a Consiglio dei
ministri e ministri, ma come riferimento agli organi di direzione e
di guida (politico-amministrativa) in quanto riguardanti tutte le
amministrazioni dello Stato compresi gli istituti e scuole, le
aziende ed amministrazioni statali ad ordinamento autonomo, le
Regioni, le Province, i comuni e tutti gli altri enti pubblici ed
istituzioni indicati nell'art. 1 del d.lgs. n. 29 del 1993.
Di contro ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa, compresa l'adozione degli atti che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno (art. 3, comma 2, del d.lgs.
citato). Con la conseguenza che - come del resto conferma la prassi -
"gli atti di gestione di competenza dell'organo di Governo prima
dell'entrata in vigore della riforma spettano ora ai dirigenti
preposti alle strutture di piu' elevato livello", di modo che sulla
base dell'indicato criterio si ritengono, ad esempio, demandati al
dirigente generale i provvedimenti di vincolo previsti dalla legge 1
giugno 1939, n. 1089, nonche' quelli di annullamento ai sensi della
legge 8 agosto 1985, n. 431, e al Direttore generale gli atti di
annullamento e quelli surrogatori ai sensi della legge 8 agosto 1985,
n. 431 (d.m. dei beni culturali ed ambientali 24 maggio 1994, in
Gazzetta Ufficiale 3 giugno 1994, n. 128). I profili della
organizzazione e della conseguente ripartizione delle competenze
interne nell'ambito di ciascuna amministrazione sono affidati, come
esercizio di potere di organizzazione, alle stesse amministrazioni
pubbliche che "assumono ogni determinazione per l'organizzazione
degli uffici al fine di assicurare la economicita', speditezza e
rispondenza al pubblico interesse dell'azione amministrativa" (art.
4, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993).
Tale sistema e' stato sviluppato dai sopravvenuti interventi
legislativi di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59 - art. 11, comma 4
- e al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che ha ulteriormente chiarito e
precisato in particolare le fonti del potere di organizzazione delle
amministrazioni pubbliche, che "definiscono secondo principi generali
fissati da disposizione di legge e, sulla base dei medesimi, mediante
atti-organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee
fondamentali dell'organizzazione degli uffici". Resta confermata la
spettanza ai dirigenti dell'adozione degli "atti e provvedimenti
amministrativi, compresi gli atti che impegnano l'amministrazione
verso l'esterno" con conseguente assunzione di responsabilita'.
Infine, vengono chiariti espressamente sia il potere di
organizzazione dei dirigenti di uffici dirigenziali generali dello
Stato (il Capo II del d.lgs. n. 29 del 1993 e' ora limitato
nell'applicazione alle sole amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo), sia le funzioni degli altri dirigenti, i quali
"svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti
degli uffici dirigenziali generali" (art. 17 del d.lgs n. 29 del
1993, nel testo sostituito dall'art. 12 del d.lgs. n. 80 del 1998),
secondo i principi previgenti in materia di delega amministrativa
interna nella amministrazione dello Stato.
Detta delega e' in effetti una semplice esplicitazione della norma
di carattere generale gia' introdotta dall'art. 14 del d.P.R. 30
giugno 1972, n. 748, che prevedeva tra l'altro espressamente la
facolta' di delega di attribuzioni da organi centrali ad organi
periferici.
3. - Cosi' inquadrato l'atto denunciato con il conflitto di
attribuzione, deve escludersi la idoneita' dello stesso a ledere la
sfera di competenza costituzionalmente assegnata alla Regione (ed e'
questo, nella specie, il profilo che in ipotesi potrebbe legittimare
la proposizione di un conflitto di attribuzione da parte della
Regione stessa).
Il provvedimento impugnato riguarda esclusivamente - per i profili
che qui interessano - una scelta organizzativa statale nell'esercizio
di una parte di funzioni rimaste allo Stato all'atto del conferimento
della delega da Stato a Regioni, ed in particolare la individuazione
della competenza, tra gli organi statali, per l'autorizzazione in via
surrogatoria e l'annullamento delle autorizzazioni rilasciate
nell'ambito del rapporto di delega Stato-Regioni, ai sensi dell'art.
7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, limitatamente agli interventi
interessanti il territorio di un unico comune.
La Regione contesta non gia' la titolarita' da parte dello Stato
del suddetto potere di autorizzazione in via surrogatoria o di
annullamento, ma che questo venga esercitato, anziche' da un organo
statuale di governo centrale, da un organo periferico o addirittura
di livello territoriale inferiore alle Regioni.
In sostanza, la controversia tra Regione e Stato riguarda
esclusivamente un elemento organizzatorio di un potere pacificamente
spettante allo Stato, nell'ambito della sfera di funzioni ad esso
riservate all'atto della disciplina del conferimento della delega
alle Regioni.
Poiche' le anzidette funzioni statali riguardano l'esercizio di
attivita' tecnico-amministrativa - al di fuori di compiti e
responsabilita' di direzione politica - in materia non riservata ad
organi costituzionalmente rilevanti in funzione di garanzia dei
rapporti tra Stato e Regioni (sentenza n. 270 del 1998) deve essere
esclusa l'ammissibilita' del conflitto da parte della Regione in
relazione ad atto statale che abbia individuato l'organo
dell'amministrazione statale affidatario dell'esercizio delle
funzioni stesse, secondo una scelta non contrastante con i criteri,
fissati dalla legge, di economicita', speditezza e rispondenza al
pubblico interesse.
Non e' possibile, infatti, ravvisare nell'anzidetto atto
organizzatorio del potere statale ne' invasione, ne' menomazione
della sfera regionale, difettando quell'interesse a ricorrere
qualificato dalla finalita' di ripristinare l'integrita' delle
competenze regionali (argomentando anche da sentenze n. 244 del 1997,
n. 25 del 1996, n. 29 del 1995, ancorche' relative a questioni di
legittimita' proposte in via principale), che e' comune sia ai
giudizi di legittimita' costituzionale proposti in via principale
dalle Regioni (art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1), sia ai conflitti di attribuzione tra Regioni e Stato (art. 39
della legge 11 marzo 1953, n. 87).
Con cio' non si nega, in radice ed in via generale, che la Regione
possa avvalersi del conflitto di attribuzione in materia oggetto di
delega anche al di fuori delle ipotesi di delega propriamente
traslativa, quando si possa ravvisare una sorta di statuto della
delega costituzionalmente rilevante ai fini della sfera garantita
alla Regione, ma si esclude che, in relazione alla particolare
conformazione della delega cui si riferisce il presente conflitto,
sia configurabile una riserva di poteri statali in capo al Ministro,
quale organo responsabile politico a garanzia dei rapporti tra Stato
e Regione, dipendendo invece la titolarita' dell'esercizio delle
funzioni tecnico-amministrative da una scelta organizzativa dello
Stato, modificata con un intervento del legislatore statale, che ha
innovato trasferendo in via generale la gestione amministrativa
dall'area ministeriale a quella dirigenziale.