Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, previa deliberazione della Giunta
provinciale 6 ottobre 2014, n. 1714 (doc. 1) e delibera di ratifica
del Consiglio provinciale 14 ottobre 2014, n. 17 (doc. 2),
rappresentata e difesa, come da procura speciale n. rep. 28070 del 13
ottobre 2014 (doc. 3), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale
rogante della Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice
fiscale FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli
(codice fiscale PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di
Trento, nonche' dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale
MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo
in via Confalonieri, n. 5, Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2,
lettere d) e e), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91,
Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014,
n. 116, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 72/L della Gazzetta
Ufficiale n. 192 del 20 agosto 2014;
Per violazione:
dell'art. 75 dello Statuto speciale approvato con il D.P.R. 31
agosto 1972, n. 670;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare
articoli 9, 10 e 10-bis, nei modi e per i profili di seguito
illustrati.
Fatto
Il Titolo I del d.l. 91/2014 reca Misure per la crescita
economica. Il capo I detta Disposizioni urgenti per il rilancio del
settore agricolo. In questo capo, i commi 3 e 4 dell'art. 7
determinano un aumento del gettito Irpef: il comma 3 in quanto abroga
una norma - l'art. 31, comma 1, Tuir - che prevede una riduzione del
reddito dominicale per i fondi rustici non coltivati; il comma 4 in
quanto prevede una rivalutazione del reddito dominicale e agrario.
L'art. 8, comma 2, lettere d) e e) dispone che queste maggiori
entrate siano usate per provvedere ai seguenti oneri, derivanti da
alcune disposizioni dello stesso d.l. 91/2014: crediti d'imposta per
nuovi investimenti di certe imprese negli anni 2014-2016 (art. 3,
commi 1 e 3), fondo per gli incentivi all'assunzione dei giovani
lavoratori agricoli per gli anni 2016-2018 (art. 5, comma 2),
deduzioni Irap senza termine per l'impiego di lavoratori agricoli
dipendenti a tempo determinato (art. 5, comma 13), detrazioni Irpef
senza termine per le spese sostenute dai giovani agricoltori per i
canoni di affitto dei terreni agricoli (art. 7, comma 1 e 2),
incremento, a decorrere dal 2018, del Fondo per interventi
strutturali di politica economica (art. 8, comma 1) di cui all'art.
10, comma 5, d.l. 282/2004, in base al quale, «al fine di agevolare
il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante
interventi volti alla riduzione della pressione fiscale, nello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e'
istituito un apposito «Fondo per interventi strutturali di politica
economica».
In particolare, l'art. 8, comma 2, dispone che a tali oneri si
provveda: «d) quanto a 13,3 milioni di curo per l'anno 2015 e 7,6
milioni di euro a decorrere dall'anno 2016 mediante utilizzo delle
maggiori entrate di cui all'art. 7, comma 3, del presente decreto; e)
quanto a 36,3 milioni di euro per l'anno 2015, 28,4 milioni di euro
per l'anno 2016 e 21,8 milioni di euro a decorrere dall'anno 2017
mediante utilizzo delle maggiori entrate di cui all'art. 7, comma 4,
del presente decreto».
Tali norme non stabiliscono espressamente che sia riservato allo
Stato anche il maggior gettito Irpef riscosso nel territorio della
Provincia di Trento. L'art. 8, comma 2, lettere d) e e), dunque,
potrebbe - e ad avviso della ricorrente Provincia dovrebbe - essere
inteso nel senso di riferirsi al maggior gettito che naturalmente,
secondo le regole ordinarie del sistema, sia destinato ad affluire al
bilancio dello Stato. In altre parole, a tale maggior gettito
dovrebbe comunque applicarsi l'art. 75 dello Statuto, il quale
riserva alle Province autonome di Trento e di Bolzano i nove decimi
dell'Irpef (v. infra).
Tutto cio', si sottolinea, in forza delle ordinarie regole
interpretative, che vietano di intendere norme generali, di livello
legislativo ordinario, come rivolte a contraddire norme speciali, per
giunta dotate di superiore forza normativa, come le disposizioni
dello Statuto di autonomia. Allo stesso risultato, del resto, si
perviene applicando il canone dell'interpretazione costituzionalmente
conforme.
Cio', del resto, a maggiore ragione in quanto, nella Provincia di
Trento, gli oneri «coperti» dalle norme impugnate (tranne quelli
relativi a Fondi statali: art. 5, comma 2, e art. 8, comma 1)
colpiscono soprattutto la Provincia stessa, consistendo in
diminuzioni di tributi destinati in tutto (Irap) o in gran parte
(Irpef) alla Provincia.
D'altro canto, l'assenza di espresse limitazioni nella
disposizione dell'art. 8, comma. 2, e la mancanza di una clausola di
salvaguardia nel d.l. 91/2014 potrebbero indurre ad attribuire
all'art. 8, comma 2, un significato lesivo delle prerogative
costituzionali di questa Provincia.
E' da ricordare che la sentenza di codesta Corte n. 152 del 2011
ha ritenuto l'applicabilita' anche nella Regione siciliana di norme
che riservavano all'erario il gettito di tributi compartecipati dalla
Regione Sicilia, «posto che il d.l. in esame non contiene alcuna
formula che possa configurarsi quale clausola di salvaguardia delle
attribuzioni delle Regioni ad autonomia speciale»: clausola che, come
detto, manca anche nel d.l. 91/2014; e che con la sentenza 145/2014 -
pure relativa alla Regione Sicilia - codesta ecc.ma Corte ha ritenuto
che, «destinando «le maggiori entrate derivanti dal comma 3» alla
copertura degli oneri nascenti dall'art. 7-bis», il legislatore abbia
«riservato allo Stato il maggior gettito, ovunque conseguito».
Ora, nel caso in cui l'art. 8, comma 2, lettere d) e e) sia
riferito anche al maggior gettito riscosso nella provincia di Trento,
esso sarebbe illegittimo per le seguenti ragioni di
Diritto
Illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 75 St. e
degli articoli 9, 10 e 10-bis del decreto legislativo n. 268/1992.
Come visto, l'art. 8, comma 2, lettere d) e e) destina allo Stato
le «maggiori entrate» di cui all'art. 7, comma 3 e 4, d.l. 91/2014.
Tali norme determinano un aumento del gettito Irpef: il comma 3
in quanto abroga una norma - l'art. 31, comma 1, Tuir - che prevede
una riduzione del reddito dominicale per i fondi rustici non
coltivati; il comma 4 in quanto prevede una rivalutazione del reddito
dominicale e agrario.
L'art. 75 dello Statuto speciale, dopo aver disposto che «sono
attribuite alle province le seguenti quote del gettito delle
sottoindicate entrate tributarie dello Stato, percette nei rispettivi
territori provinciali», assegna alle stesse province «i nove decimi
di tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette,
comunque denominate, inclusa l'imposta locale sui redditi, ad
eccezione di quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici»
(lettera g).
Poiche' l'Irpef e' un tributo erariale diretto, il maggior
gettito derivante dall'art. 7, comma 3 e 4 - riservato allo Stato
dalle norme impugnate - rientra evidentemente tra le «entrate
tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate», di
cui all'art. 75, comma 1, lettera g), St. In questi termini, i nove
decimi di esso spettano alla Provincia.
Da cio' deriva, con tutta evidenza, l'illegittimita' dell'art. 8,
comma 2, lettere d) e e), qualora riferito anche al maggior gettito
riscosso nella provincia di Trento.
Tale illegittimita' non potrebbe essere contestata facendo valere
la clausola di possibile riserva all'erario statale prevista dalle
norme di attuazione di cui al decreto legislativo n. 268/1992. Per
quanto qui rileva, infatti, l'art. 9 di tale decreto dispone che «il
gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di
nuovi tributi, se destinato per legge, per finalita' diverse da
quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1, lettera b),
dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo
che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle
province, ivi comprese quelle relative a calamita' naturali, e'
riservato allo Stato, purche' risulti temporalmente delimitato,
nonche' contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi
quantificabile»; si aggiunge poi che «fuori dei casi contemplati nel
presente articolo si applica quanto disposto dagli articoli 10 e
10-bis».
Per una piu' completa comprensione di questa clausola conviene
ricordare che l'art. 10 regolava la «quota variabile» di cui all'art.
78 dello Statuto, quota che e' stata soppressa dall'art. 1, comma
107, della legge n. 191 del 2009 (comma emanato ai sensi dell'art.
104 dello Statuto di autonomia), come parte del contributo delle
Province autonome al conseguimento degli obbiettivi di perequazione e
di stabilita'.
In relazione ad essa il comma 6 dell'art. 10 stabiliva che «una
quota del previsto incremento del gettito tributario, escludendo
comunque gli incrementi derivanti dall'evoluzione tendenziale,
spettante alle province autonome e derivante dalle manovre correttive
di finanza pubblica previste dalla legge finanziaria e dai relativi
provvedimenti collegati, nonche' dagli altri provvedimenti
legislativi aventi le medesime finalita' e non considerati ai fini
della determinazione dell'accordo relativo all'esercizio finanziario
precedente, da valutarsi al netto delle eventuali previsioni di
riduzione di gettito conseguenti all'applicazione di norme connesse,
puo' essere destinata, limitatamente agli esercizi previsti
dall'accordo, al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica previsti dai precedenti provvedimenti».
A sua volta, l'art. 10-bis dispone che «entro la data di cui al
comma 2 dell'art. 10 e' altresi' definito l'accordo tra il Governo e
il presidente della giunta regionale che individua:
a) la quota da destinare al bilancio dello Stato del gettito
tributario derivante da maggiorazioni di aliquote di tributi o
dall'istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge alla
copertura, ai sensi dell'art. 81 della Costituzione, delle spese di
cui all'art. 9, qualora il predetto gettito non risulti distintamente
contabilizzato nel bilancio dello Stato, ovvero temporalmente
delimitato;
b) l'eventuale quota delle spese derivanti dall'esercizio delle
funzioni statali delegate alla regione, che rimane a carico del
bilancio della regione medesima, in relazione alle disposizioni di
cui al comma 6 dell'art. 10, da determinarsi nei limiti del previsto
incremento del gettito tributario derivante dalle manovre correttive
di finanza pubblica, nonche' tenuto conto della quota di cui alla
lettera a)».
In altre parole, sin da prima della modifica dello Statuto
concordata nel 2009 tra lo Stato e la Regione e le Province autonome
(e tradotta - a termini dell'art. 104 dello Statuto - nelle
pertinenti disposizioni della legge n. 191 del 2009), solo attraverso
lo strumento dell'accordo possono essere riservate risorse allo
Stato, secondo le disposizioni degli articoli 10 e 10-bis dello
stesso decreto legislativo n. 268/1992, al di fuori dei rigorosi
presupposti per la riserva all'erario di cui all'art. 9 del decreto
legislativo n. 268/1992.
Ad avviso della ricorrente Provincia risulta evidente che, in
relazione all'art. 8, comma 2, lettere d) e e) d.l. 91/2014, non
sussistono i requisiti posti dall'art. 9 del decreto legislativo n.
268/1992 per la riserva all'erario del «gettito derivante da
maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi».
Tali requisiti sono stati sintetizzati dalla sentenza di codesta
Corte n. 182/2010, secondo la quale tale articolo richiede, per la
legittimita' della riserva statale, che:
a) detta riserva sia giustificata da «finalita' diverse da
quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1, lettera b),
dell'art. 10-bis» dello stesso decreto legislativo n. 268 del 1992, e
cioe' da finalita' diverse tanto dal «raggiungimento degli obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica» (art. 10, comma 6) quanto
dalla copertura di «spese derivanti dall'esercizio delle funzioni
statali delegate alla regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b);
b) il gettito sia destinato per legge «alla copertura, ai sensi
dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di
carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di
competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamita' naturali»;
c) il gettito sia «temporalmente delimitato, nonche'
contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi
quantificabile».
Ora, le norme impugnate non prevedono alcuna limitazione
temporale ne' del maggior gettito ne' della riserva di esso al
bilancio statale e, inoltre, non prevedono la separata
contabilizzazione. L'assenza di una delimitazione temporale della
riserva risulta chiaramente dagli incisi «a decorrere dall'anno 2016»
e «a decorrere dall'anno 2017», presenti rispettivamente nell'art. 8,
comma 2, lettere d) e e) d.l. 91/2014.
Inoltre, alcuni degli oneri coperti dalla riserva hanno carattere
continuativo: v. le deduzioni Irap senza termine per l'impiego di
lavoratori agricoli dipendenti a tempo determinato (art. 5, comma
13), le detrazioni Irpef senza termine per le spese sostenute dai
giovani agricoltori per i canoni di affitto dei terreni agricoli
(art. 7, comma 1 e 2), l'incremento, a decorrere dal 2018, del Fondo
per interventi strutturali di politica economica (art. 8, comma 1).
Dunque, anche sotto questo profilo le norme impugnate violano l'art.
9 decreto legislativo n. 268/1992.
Infine, poiche' il Fondo per interventi strutturali di politica
economica di cui all'art. 10, comma 5, d.l. 282/2004 e' previsto «al
fine di agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della
pressione fiscale», la riserva del maggior gettito all'incremento di
tale Fondo viola l'art. 9 del decreto legislativo n. 268/1992 nella
parte in cui esclude che la riserva possa avere la finalita' del
«raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica» ed impone la destinazione di essa alla copertura di «nuove
specifiche spese».
E' chiara, dunque, l'illegittimita' delle norme impugnate, per
violazione dell'art. 75, lettera g), dello Statuto speciale e degli
articoli 9, 10 e 10-bis del decreto legislativo n. 268/1992.
Si puo' qui ricordare che la sent. 142/2012 ha dichiarato, per
mancanza della delimitazione temporale, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 23, comma 21, d.l. 98/2011, «nella parte in
cui dispone che sia integralmente versato al bilancio dello Stato il
gettito dell'addizionale erariale sulla tassa automobilistica
provinciale percetto nei rispettivi territori delle Province autonome
di Trento e di Bolzano e non attribuisce a ciascuna di tali Province
autonome i nove decimi di detto gettito» (v. anche le sentt. 241/2012
e 145/2014).