Ricorso (art. 127, comma 1, cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice fiscale: 80224030587; n.
fax 06/96514000 ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it e presso la stessa domiciliato in
Roma alla via dei Portoghesi n. 12, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri adottata nella riunione del 22 luglio 2020;
Contro la Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica;
per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale degli
articoli 2, comma 1, 6 e 9 della legge della Regione Liguria del 19
maggio 2020, n. 9, pubblicata nel BUR n. 4 del 27 maggio 2020,
recante «Disposizioni di adeguamento della normativa regionale»;
per violazione degli articoli 9, 117, comma 2, lett. l), m) ed
s), e comma 6, e art. 97 Cost.
Con legge regionale n. 9 del 19 maggio 2020, pubblicata nel BUR
n. 4 del 27 maggio 2020, la Regione Liguria ha emanato «Disposizioni
di adeguamento della normativa regionale».
In particolare, l'art. 2, comma 1, ha modificato l'art. 29, comma
13, della legge regionale n. 29 del 1994 contenente «Norme in materia
di protezione della fauna omeoterma e di prelievo venatorio». Il
citato art. 29, rubricato «esercizio venatorio da appostamento
fisso», dispone al comma 13 che: «Anche gli appostamenti realizzati
con il consenso del proprietario o conduttore del fondo, costituiti
da attrezzature smontabili o da ripari di fortuna che non comportino
modificazione del sito, ivi compresi i cosiddetti «palchi» per la
caccia in forma tradizionale al colombaccio, sono considerati
temporanei. Il cacciatore deve rimuovere il materiale usato per la
costruzione dell'appostamento, al venir meno del consenso del
proprietario o conduttore del fondo». L'art. 2, comma 1
dell'impugnata l.r. vi ha aggiunto le parole: «il consenso si intende
validamente accordato nel caso in cui non esiste un formale diniego».
L'art. 6 ha modificato la legge regionale n. 4 del 1999
contenente «Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico»,
introducendo all'art. 35, comma 4, dopo la lettera j), le lettere
seguenti: «j-bis) la posa e installazione di recinzioni per la
protezione dei terreni agricoli, sia di privati che dei coltivatori
diretti, dai danni della fauna selvatica non costituenti aree di
fondo chiuso; j-ter) la pulizia dei canali di scolo dei terreni
agricoli e a lato delle strade interpoderali, sia di proprieta' di
privati che di coltivatori diretti qualora non ricompresi nel
reticolo idrografico regionale; j-quater) la realizzazione di canali
di scolo e rampe ex novo per volumi di scalo inferiori ai 20 mc;
j-quinquies) ogni attivita' agricola che comporti movimenti di terra
inferiori ai 20 mc; j-sexies) le opere provvisionali di messa in
sicurezza e necessarie al transito e all'accesso delle strade
pubbliche e private per frane e smottamenti».
L'art. 9 modifica la legge regionale n. 35 del 2006, recante
«Attuazione dell'art. 9 della Direttiva Comunitaria n. 79/409 del 2
aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici. Misure di
salvaguardia per le Zone di protezione speciale», sostituendo la
lettera a) del comma 1 dell'art. 7 con la seguente: «a) esercizio
dell'attivita' venatoria nel mese di gennaio, con l'eccezione della
caccia da appostamento fisso e temporaneo e in forma vagante, nonche'
della caccia agli ungulati, per due giornate settimanali a scelta del
cacciatore».
Le suddette disposizioni appaiono costituzionalmente illegittime,
in quanto contrastano con la legislazione emanata dallo Stato
nell'esercizio della propria competenza in materia di tutela del
paesaggio, di ordinamento civile, di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, e di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali , nonche'
di buon andamento dell'amministrazione di cui agli articoli 9, 117,
comma 2, lett. l), m), s) e comma 6, e art. 97, della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, della l.r.
Liguria del 19 maggio 2020, n. 9, per violazione dell'art. 117, 2
comma, lett. l) cost., in relazione all'art. 832 del codice civile.
L'art. 2, comma 1, dell'impugnata legge regionale modifica l'art.
29 della l.r. n 29 del 1994, concernente «Esercizio venatorio da
appostamento». Tale norma definisce gli appostamenti fissi e, in via
residuale quelli temporanei, stabilendo, al comma 13 che i cacciatori
che si sono avvalsi di appostamenti temporanei devono rimuovere il
materiale usato per la costruzione dell'appostamento, salvo il
consenso del proprietario o conduttore del fondo.
Con la modifica apportata dalla disposizione in esame viene
stabilito che «il consenso si intende validamente accordato nel caso
in cui non esiste un formale diniego». Tale previsione, che non trova
riscontro nella disciplina del prelievo venatorio di cui alla legge
quadro n. 157/1992, incide sul regime della proprieta' privata, la
cui disciplina rientra nella materia dell'ordinamento civile,
regolata organicamente dal Libro III del codice civile, di competenza
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, 2 comma, lett. l),
cost.
L'impugnata disposizione, che consente ai cacciatori di mantenere
sul fondo altrui il materiale utilizzato per la costruzione
dell'appostamento, ai fini della caccia, anche oltre il termine
massimo della giornata, se il proprietario dei fondo non manifesta
espressamente il suo dissenso, incide infatti sulle facolta'
dominicali proprie del diritto di proprieta' garantite dall'art. 832
del codice civile, secondo cui «Il proprietario ha diritto di godere
e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e
con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento
giuridico». Si viola quindi la competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione, che non consente di ritenere che l'assenza di
un formale diniego da parte del proprietario implichi la
manifestazione di un consenso alla alterazione del proprio diritto di
proprieta'. Invero, non possono ritenersi applicabili alla
fattispecie le regole proprie del diritto amministrativo riguardanti
il silenzio-assenso, che sono finalizzate a superare l'inerzia della
Pubblica Amministrazione a fronte di una istanza provvedimentale, ne'
si possono vanificare gli strumenti di tutela sia civili che penali
che sono assicurati dall'ordinamento al proprietario ed al conduttore
a difesa dei propri diritti.
2. - Illegittimita' dell'art. 6 della l.r. Liguria del 19 maggio
2020, n. 9, per violazione degli articoli 9, 117, comma 2, lett. s) e
m), e comma 6, Cost.: in relazione agli articoli 142, 146 e 149 del
decreto legislativo n. 42/2004, nonche' all'art. 2 e all'allegato A,
voci A.19 e A.20, del decreto del Presidente della Repubblica n. 31
del 2017.
2.1. La disposizione di cui all'art. 6, modifica l'art. 35 della
legge regionale 22 gennaio 1999, n. 4, in materia di foreste e di
assetto idrogeologico, introducendo, nel comma 4, ulteriori categorie
di opere «non soggette ad alcun titolo abilitativo», diverse e
ulteriori rispetto a quelle indicate nell'art. 149 del decreto
legislativo n. 42/2004 e nell'allegato A del decreto del Presidente
della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, che approva il «Regolamento
recante individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposta a procedura autorizzatoria semplificata».
L'art. 149, comma 1, lettere b) ed e), del Codice di beni culturali e
del paesaggio, esonera dall'autorizzazione paesaggistica unicamente
gli interventi inerenti l'attivita' agro-silvo-pastorale, che non
comportino alterazioni permanenti dello stato dei luoghi e non
alterino l'assetto idrogeologico del territorio, e gli interventi di
taglio colturale, forestazione e riforestazione, bonifica,
antincendio e conservazione, previsti e autorizzati in base alla
normativa forestale. Tali disposizioni e le voci A.19 e A.20 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 formano un
sistema chiuso, in quanto definiscono in modo compiuto ed esaustivo
il novero degli interventi, inerenti all'attivita'
agro-silvo-pastorale e forestale, esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica.
L'individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica compete, peraltro, soltanto allo Stato, nell'esercizio
della potesta' legislativa esclusiva in materia di tutela del
paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, nonche' della potesta' regolamentare riservata allo
Stato nella medesima materia, ai sensi dell'art. 117, sesto comma,
della Costituzione. Peraltro, lo Stato ha gia' assicurato la dovuta
considerazione alle esigenze di partecipazione delle Regioni e delle
autonomie locali nella definizione degli interventi sottratti
all'autorizzazione paesaggistica, atteso che il regolamento approvato
con il decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017, e'
stato concertato previamente mediante acquisizione dell'intesa della
Conferenza unificata.
La disposizione censurata interviene quindi in una materia nella
quale la Regione e' sfornita di qualsivoglia potesta' legislativa,
individuando, in aggiunta alle fattispecie gia' tipizzate a livello
nazionale, ulteriori interventi su terreni coperti da boschi e
foreste - ossia in ambiti soggetti a vincolo paesaggistico ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera g), del decreto legislativo. n. 42
del 2004 - che possono essere realizzati senza alcun titolo
abilitativo, e quindi in assenza anche dell'autorizzazione
paesaggistica, prevista dall'art. 146 del medesimo codice.
Il legislatore regionale ha cosi' invaso la potesta' legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione, nonche'
gli ambiti riservati alla potesta' regolamentare dello Stato, ai
sensi del sesto comma del medesimo art. 117.
A tal riguardo, codesta Corte costituzionale ha statuito che «La
procedura di autorizzazione paesaggistica disciplinata dalla
normativa statale, non derogabile da parte delle Regione, e' volta a
stabilire proprio se un determinato intervento abbia o meno un
impatto paesaggistico significativo», e che la qualificazione, da
parte della regione, di taluni interventi come paesaggisticamente
irrilevanti «si pone, dunque, in contrasto con il richiamato art.
146, oltre che con l'art. 149 del medesimo Codice dei beni culturali
e del paesaggio, che individua tassativamente le tipologie di
interventi in aree vincolate realizzabili anche in assenza di
autorizzazione paesaggistica» (Corte cost. n. 189 del 2016). Anche a
voler ammettere astrattamente una qualche possibilita' della Regione
di intervenire nella materia riservata allo Stato, tale intervento
dovrebbe limitarsi a recepire fedelmente le disposizioni statali
vigenti, peraltro concertate con le Regioni. Come evidenziato da
codesta Corte costituzionale, infatti, solo le disposizioni regionali
che rispettano il contenuto della disciplina statale possono
considerarsi non affette da illegittimita' costituzionale, poiche'
spetta esclusivamente al legislatore statale individuare quegli
interventi che, pur incidendo su beni vincolati, quali sono i boschi
e le foreste, sono esonerati dall'autorizzazione paesaggistica, in
quanto si configurano come attivita' di gestione e manutenzione
ordinaria, prevista e autorizzata dalla normativa vigente in materia
(Corte cost., sentenza n. 201 del 2018). Codesta Corte ha inoltre
evidenziato che, anche nel caso in cui le competenze regionali in
materia di difesa del suolo possono rendere opportuni taluni esoneri,
gli stessi devono essere realizzati sulla base della normativa
statale, ribadendo l'illegittimita' di norme regionali che ampliano
la portata della disciplina nazionale, sia quanto al tipo di
interventi esonerati, sia quanto alle condizioni che devono
sussistere per l'esonero (sentenza n. 88 del 2018).
2.2. L'art. 6 dell'impugnata legge regionale e' inoltre censurabile
in quanto incide sulla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, che e' materia riservata allo Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lett. m), della Costituzione. Come gia'
evidenziato da codesta Corte costituzionale con le sentenze n. 207
del 2012 e n. 238 del 2013, le esigenze di uniformita' della
disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica su tutto il
territorio nazionale si impongono infatti sull'autonomia legislativa
delle Regioni, alle quali non e' pertanto consentito individuare
altre tipologie di interventi realizzabili in assenza di
autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente
determinati ai sensi della normativa sopra richiamata.
2.3. La norma impugnata viola anche l'art. 9 della Costituzione,
in base al quale il paesaggio costituisce valore costituzionale
primario e assoluto (Corte cost., sentenza n. 378 del 2007). Infatti,
la Regione, ampliando gli interventi sottratti all'autorizzazione
paesaggistica, ha determinato l'abbassamento dei livelli di tutela
posti a presidio dei beni paesaggistici.
3. - Illegittimita' dell'art. 9, della l.r. Liguria del 19 maggio
2020, n. 9, per violazione degli articoli 117, comma 2, lett. s), e
97 Cost., in riferimento all'art. 18, commi 2 e 4, della legge n.
157/1992 e all'art. 5, comma 1, lettera a), del decreto ministeriale
17 ottobre 2007.
La disposizione di cui all'art. 9 modifica la lettera a) del
comma 1 dell'art. 7 della legge regionale, concernente le misure di
salvaguardia in ambito venatorio nelle Zone di Protezione Speciale
(ZP5). La norma novellata vieta, tra l'altro, nelle Zone di
Protezione Speciale, «l'esercizio dell'attivita' venatoria nel mese
di gennaio, con l'eccezione della caccia da appostamento fisso e
temporaneo e in forma vagante, nonche' della caccia agli ungulati,
per due giornate settimanali a scelta del cacciatore». La
disposizione consente quindi l'effettuazione di due giornate di
caccia a scelta del cacciatore (da appostamento fisso e temporaneo e
in forma vagante, nonche' la caccia degli ungulati) all'interno delle
zone di protezione speciale nel mese di gennaio, in contrasto con
quanto previsto dall'art. 5, comma 1, lettera a), del decreto
ministeriale 17 ottobre 2007, che vieta l'esercizio dell'attivita'
venatoria nel mese di gennaio, consentendolo solo per due giornate
alla settimana prefissate dal calendario venatorio, disciplinato
dall'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992, e non, quindi, a
scelta del cacciatore. La scelta, rimessa ai cacciatori, delle
giornate in cui l'attivita' venatoria puo' essere esercitata,
rappresenta una modifica indiretta e surrettizia del calendario
venatorio previsto dall'art. 18, comma 4, della legge n. 157/1992 che
costituisce norma interposta nella materia tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, attribuita dall'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione, alla competenza esclusiva dello Stato. Nell'ordinamento
italiano la vigente normativa in materia di protezione della fauna
selvatica e di prelievo venatorio e' contenuta nella suddetta legge
quadro 11 febbraio 1992, n. 157, concernente «Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio», che -
secondo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale - contiene,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione, il
nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, il cui rispetto
deve essere assicurato sull'intero territorio nazionale (Corte
costituzionale n. 233/2010).
Secondo principi costantemente affermati da codesta Corte,
«spetta allo Stato, nell'esercizio della potesta' legislativa
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione,
stabilire standard minimi e uniformi di tutela della fauna, ponendo
regole che possono essere modificate dalle Regioni, nell'esercizio
della loro potesta' legislativa in materia di caccia, esclusivamente
nella direzione dell'innalzamento del livello di tutela» (ex
plurimis, sentenze n. 303 del 2103, n. 278, n. 116, n. 106 del 2012).
E' stato altresi' affermato che la disciplina sulla caccia ha per
oggetto la fauna selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di
notevole rilievo, la cui tutela rientra nella materia "tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema", affidata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, che deve provvedervi assicurando
un livello di tutela, non "minimo", ma "adeguato e non riducibile"»
(Corte costituzionale, sentenza n. 193 del 2010).
Da cio' consegue che le norme statali rappresentano un limite
invalicabile per l'attivita' legislativa della Regione, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale. Invero, sebbene
la caccia costituisce materia affidata alla competenza legislativa
residuale della Regione ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Costituzione, e' tuttavia necessario che la legislazione regionale
rispetti la normativa statale adottata in tema di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, che esprime regole minime e uniformi
(ex plurimis, Corte costituzionale, sentenze n. 2 del 2015, n. 278
del 2012, n. 151 del 2011 e n. 315 del 2010) e costituiscono (come
nel caso della legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante «Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio»), il nucleo minimo di salvaguardia che deve essere
assicurato sull'intero territorio nazionale (Corte costituzionale n.
233/2010).
In tale contesto, l'art. 18, comma 2, della legge n. 157/1992,
espressivo della competenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Costituzione, stabilisce che le regioni possono
modificare il calendario venatorio, con riferimento all'elenco delle
specie cacciabili e al periodo in cui e' consentita la caccia,
attraverso un procedimento che contempla l'acquisizione del parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (nelle cui competenze
oggi e' subentrato l'Istituto superiore per la protezione e la
ricerca ambientale (ISPRA). Lo stesso art. 18 della legge n.
157/1992, al relativo comma 4, nella parte in cui dispone che il
calendario venatorio sia approvato con regolamento «esprime,
altresi', una scelta compiuta dal legislatore statale che attiene
alle modalita' di protezione della fauna e si ricollega, per tale
ragione, alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (cfr. Corte costituzionale sentenza
n. 536/2002; in seguito, con riferimento alla stagione venatoria,
sentenze n. 165/2009, 313/2006, 393/2005, 311/2003 e 226/2003).
Alla luce delle suesposte considerazioni e del quadro normativo
eurounitario e statale in cui si colloca la tutela delle specie
oggetto della disposizione censurata, la norma regionale si pone in
contrasto con il secondo comma, lettera s), dell'art. 117
Costituzionale, poiche' tende a ridurre in peius il livello di tutela
della fauna selvatica stabilito dalla legislazione nazionale e dalle
direttive comunitarie in materia (direttiva 92/43/CEE c.d. «Direttiva
habitat» e direttiva n. 74/409/CEE c.d. Direttiva Uccelli), invadendo
illegittimamente la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, confliggendo,
altresi', con il principio del buon andamento dell'amministrazione
sancito dall'art. 97 Costituzionale.