Ricorso (ex art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri - (codice fiscale n. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, telefax n. 06.96.51.40.00; indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 20 aprile 2020 - ricorrente;
contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica - intimata;
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli
articoli 8, comma 5; 15, commi 1 e 2; 19, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6,
lett. f); 21, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7; 22; 25; 26, comma, 4, lett.
f); 27; 36; 37, commi 3, 4, 5 e 6 lett. c) e lett. d), 7, 8 e 9,
della legge Regione Siciliana del 13 agosto 2020, n. 19, pubblicata
nel BUR n. 44 del 21 agosto 2020, recante «Norme per il governo del
territorio»;
per violazione degli articoli 9, 117, primo e secondo comma,
lett. I) e lett. s) Cost., dell'art. 14, comma 1, lett. b, lett. f) e
lett. n) del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, in relazione agli
articoli 134, 135, 136, 140, 143, 145, 146, decreto legislativo n.
42/2004 (codice dei beni culturali); 36 e 37 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001; 3-ter, 242, 242-bis, 244 del
decreto legislativo n. 152/2006; 191, paragrafo 2 del TFUE; 1 della
direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004.
1. Con la legge n. 19 del 13 agosto 2020 la Regione Sicilia ha
previsto «Norme per il governo del territorio».
In particolare, l'art. 8, comma 5, della predetta legge, prevede
che «Per assicurare la flessibilita' del sistema della
pianificazione, il piano di ampiezza territoriale minore puo'
contenere esplicite proposte di modifiche al piano di ampiezza
territoriale maggiore, qualora sia acquisito l'accordo del relativo
ente con le procedure di concertazione previste dalla presente
legge».
L'art 15, comma 1, stabilisce che «L'Assessorato regionale del
territorio e dell'ambiente, in relazione alle competenze
istituzionali proprie, di concerto con l'Assessorato regionale dei
beni culturali e dell'identita' siciliana, anche avvalendosi dei dati
del SITR, elabora ed aggiorna il piano territoriale regionale (PTR)
di cui al Titolo IV.»; il successivo comma 2, dispone che
«Nell'ambito delle funzioni di cui al comma 1, l'Assessorato
regionale del territorio e dell'ambiente gestisce il PTR.
L'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente elabora
annualmente un Rapporto sullo stato del territorio regionale e delle
sue criticita', con particolare riferimento allo stato della
pianificazione e allo stato dell'ambiente.».
In relazione ai «contenuti del Piano territoriale regionale con
valenza paesaggistica (PTR)» l'art. 19 prevede che: tale piano
«costituisce lo strumento di proiezione territoriale delle strategie
di sviluppo economico, sociale e culturale di breve, medio e lungo
termine con le quali la Regione realizza, orienta, indirizza e
coordina la programmazione delle risorse e la pianificazione
strategica, di coordinamento territoriale e urbanistica delle Citta'
metropolitane, dei liberi Consorzi comunali e dei comuni, singoli o
associati, nonche' la valorizzazione del paesaggio (comma 1); che i
contenuti e le procedure del PTR sono definiti da apposite linee
guida proposte dall'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente di concerto con l'Assessorato regionale dei beni
culturali e dell'identita' siciliana e approvate con delibera della
Giunta regionale entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge. Il PTR, per la sua valenza economica,
sociale, culturale, ambientale e paesaggistica, assume il ruolo di
quadro di coerenza territoriale finalizzato a definire le invarianti
e le condizionanti del territorio regionale che assicurino la piena
coerenza con i valori ambientali, paesaggistici e territoriali di
tutte le pianificazioni di settore di eguale livello o di livello
inferiore. (comma 2); che le suddette linee guida sono aggiornate
periodicamente, con particolare riferimento all'introduzione di norme
nazionali o regionali inerenti alle materie di pertinenza del piano
(comma 3); che «il PTR assicura la tutela, la conservazione e la
valorizzazione del paesaggio e dell'ambiente assumendo la valenza di
piano paesaggistico ai sensi dell'art. 135 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni. Il PTR coordina ed
integra ogni altro piano settoriale riguardante l'utilizzo del
territorio regionale» (comma 4); che «Il PTR, in relazione alle
prescrizioni di tutela, conservazione e valorizzazione del paesaggio
e dell'ambiente, contiene il quadro generale degli obiettivi di
qualita' paesaggistica e le misure generali di tutela da perseguire
nelle diverse parti del territorio regionale, costituendo questi
elementi invarianti o complementari alle scelte di sviluppo
territoriale e socio-economico. Il PTR e' elaborato su una base
informativa prodotta dal SITR che ne costituisce parte integrante in
maniera dinamica; il PTR, pertanto, rappresenta il quadro conoscitivo
unificato regionale di tutti i processi di pianificazione e governo
del territorio» (comma 5); che il «Il PTR contiene:
a) gli elementi costitutivi del territorio regionale, con
particolare riferimento alle caratteristiche naturali, culturali,
paesaggistico - ambientali, geologiche, rurali, antropiche e
storico-archeologiche dello stesso, nonche' alle specializzazioni,
funzioni e ruoli delle Citta' Metropolitane, dei liberi Consorzi
comunali e dei comuni, singoli o associati, al fine di assicurarne la
migliore sinergia ed efficacia della loro azione;
b) il quadro conoscitivo, a scala adeguata, del proprio
territorio come risultante delle trasformazioni avvenute e dei
programmi in atto;
c) i criteri generali e gli indirizzi per la programmazione e
la pianificazione territoriale degli enti locali, al fine di
garantirne la complessiva coerenza; a tal fine, definisce gli
elementi costituenti limiti essenziali di salvaguardia della
sostenibilita' ambientale dello sviluppo socio-economico del
territorio regionale;
d) il quadro delle iniziative inerenti alla realizzazione sul
territorio regionale delle infrastrutture e delle opere pubbliche di
interesse regionale, nazionale e sovranazionale
e) l'individuazione delle zone di preservazione e salvaguardia
ambientale;
f) i criteri operativi generali per la tutela e la
valorizzazione delle risorse culturali, naturali, paesaggistiche e
ambientali, in conformita' con le previsioni del piano regionale
delle aree protette, dei piani di bacino, e degli altri atti di
programmazione e regolamentazione regionale e nazionale in materia di
salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche,
agricole, forestali, di riduzione dell'inquinamento acustico,
elettromagnetico ed atmosferico, di smaltimento dei rifiuti;
g) gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai
fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici,
ed ai fini della riduzione dell'inquinamento nei centri abitati e
nelle zone industriali;
h) i criteri di conservazione, recupero e riqualificazione
degli insediamenti esistenti con particolare riferimento ai centri
storici;
i) l'individuazione e la regolamentazione degli ambiti che
hanno vocazioni specifiche o siano localizzazioni di impianti ad alta
tecnologia o che devono essere riqualificati per gravi carenze di
urbanizzazione primaria e secondaria, di significativa ampiezza e
consistenza territoriale;
l) i criteri e le modalita' per favorire il coordinamento tra
le pianificazioni degli enti locali e per incentivare
l'associazionismo tra essi;
m) i criteri di definizione della rete infrastrutturale e delle
altre opere di interesse regionale nonche' i criteri per la
localizzazione e il dimensionamento delle stesse;
n) gli indirizzi finalizzati ad assicurare la compatibilita'
territoriale degli insediamenti industriali esistenti e il recupero
delle aree industriali dismesse;
o) l'individuazione di aree agricole strategiche» (comma 6).
L'art 21, della legge in esame disciplina il procedimento di
formazione del Piano territoriale regionale, prevedendo, in
particolare che: «Il dipartimento regionale dell'urbanistica, decorsi
centoventi giorni dalla scadenza del termine per la presentazione di
osservazioni e proposte di modifica di cui al comma 2, indice una o
piu' conferenze di pianificazione alle quali sono invitati a
partecipare i rappresentanti dei liberi Consorzi comunali o delle
Citta' metropolitane, della sezione regionale dell'ANCI, delle
soprintendenze per i beni culturali ed ambientali competenti della
Regione, dell'autorita' regionale competente in materia di VAS, delle
amministrazioni pubbliche e delle organizzazioni sociali, culturali,
economico-professionali, sindacali ed ambientaliste aventi diritto,
che abbiano presentato osservazioni e proposte di modifica, nonche'
di tutte le amministrazioni pubbliche preposte alla tutela degli
altri interessi coinvolti ai sensi della normativa vigente, secondo
quanto disposto dall'art. 10. Alla Conferenza il dipartimento
regionale dell'urbanistica puo' invitare a partecipare altri soggetti
pubblici e privati che per loro specifiche competenze e
responsabilita' risultino interessati al piano. Contestualmente alla
nota di convocazione, il dipartimento regionale dell'urbanistica
trasmette ai soggetti invitati, in forma telematica, almeno quindici
giorni prima della data fissata per la Conferenza, il progetto di
PTR. (comma 3); «Se la Conferenza di cui al comma 3 approva il
progetto di PTR, con decreto dell'Assessore per il territorio e
ambiente, previo parere della competente Commissione legislativa
dell'Assemblea regionale siciliana, e' approvato il PTR. Nel caso in
cui sia stato espresso motivato dissenso da un'amministrazione
preposta alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, del
patrimonio storico-artistico, della salute o dell'incolumita'
pubblica si procede ai sensi dell'art. 20 comma 3, e dell'art. 21
della legge regionale 21 maggio 2019, n. 7. In tale ipotesi il PTR e'
approvato con decreto del Presidente della Regione al termine della
procedura di cui al citato art. 21 della legge regionale n. 7/2019.»
(comma 4); «Se le osservazioni e le opposizioni al PTR sono decise,
decorsi centoventi giorni dalla presentazione, dall'Assessore
regionale per il territorio e l'ambiente con proprio decreto, sentita
la competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale
siciliana» (comma ). Il comma 7 di tale norma, stabilisce la durata
decennale del piano e il suo aggiornamento.
Gli articoli 22 e 25, nel disciplinare i «Contenuti del piano
territoriale consortile (PTC) e del piano della Citta' metropolitana
(PCM)» (art. 22) e i «Contenuti del piano urbanistico comunale (PUG)»
(art. 25), assegnano ai predetti strumenti anche il compito -
rispettivamente - di dettare «disposizioni volte ad assicurare la
tutela e la valorizzazione dei beni ambientali e culturali presenti
sul territorio» (art. 22, comma 2, lett. d) e di annoverare «i beni
paesaggistici, ambientali, culturali e storico-architettonici da
sottoporre a tutela e ne specifica il relativo regime normativo
compatibile con la tutela di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 e successive modificazioni, anche nelle aree sottoposte a
vincolo paesaggistico e nei manufatti sottoposti a vincolo
storico-artistico» (art. 25, comma 3, lett. l).
L'art. 26, recante il «Procedimento di formazione ed approvazione
del PUG e delle relative varianti», stabilisce, al comma 4, che
«Entro il termine di novanta giorni dall'avvio del procedimento, il
comune, tenendo conto dell'atto di indirizzo dell'amministrazione e
dei contributi eventualmente pervenuti, elabora un documento
preliminare del PUG che: (...) f) descrive le risorse territoriali e
naturali e identifica i beni culturali e paesaggistici da considerare
quali invarianti e determinanti per le scelte di sviluppo».
L'art. 27 attribuisce al PUG il compito di individuare i nuclei
sparsi, gli agglomerati rurali, i bagli, i casali, le masserie, le
fattorie, le case rurali, i mulini e i manufatti rurali speciali e
produttivi, di particolare valenza ed interesse
storico-architettonico, tipologico ed etno-antropologico nonche' gli
elementi architettonici isolati diffusi su tutto il territorio
comunale.
L'art. 36 disciplina gli «Interventi di compensazione urbanistica
a tutela dell'ambiente», stabilendo (comma 3) che «Nell'ipotesi di
delocalizzazione o riqualificazione di siti produttivi dismessi o di
manufatti in degrado o incongrui, in quanto suscettibili, per impatto
visivo, per dimensioni planivolumetriche o per caratteristiche
tipologiche e funzionali, di snaturare o di alterare in modo
permanente la caratteristica di un luogo, della sua identita'
storica, culturale o paesaggistica, la compensazione si connota come
paesaggistico - ambientale e consiste nell'attribuzione premiale di
diritti edificatori ai proprietari interessati. L'attribuzione di
tali diritti edificatori puo' essere finalizzata al recupero dei
costi di bonifica dei siti industriali dismessi per la fornitura di
servizi eco sistemici nelle zone rurali del territorio comunale.».
L'art. 37 contiene disposizioni di tutela e pianificazione del
territorio rurale e di tutela dei boschi e delle foreste.
In particolare, il comma 3 subordina la realizzazione di tutti
gli interventi edilizi nel territorio rurale al rispetto delle
«specifiche norme di tutela del paesaggio rurale indicate da apposite
linee guida approvate con decreto dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente di concerto con l'Assessore regionale per
l'agricoltura, lo sviluppo rurale e la pesca mediterranea».
Il comma 4 prevede poi che «Nelle more dell'approvazione del
decreto di cui al comma 3, sugli immobili ricadenti all'interno del
territorio rurale di cui al comma 2, sono consentiti esclusivamente
gli interventi di recupero e riqualificazione delle volumetrie
esistenti, che risultino catastate alla data di entrata in vigore
della presente legge, e gli ampliamenti per l'insediamento di
attivita' agrituristiche di cui al comma 5. E' altresi' consentito,
previa autorizzazione delle amministrazioni competenti, il mutamento
della destinazione d'uso di fabbricati realizzati con regolare titolo
abilitativo, ancorche' non ultimati, a destinazione ricettivo -
alberghiera e di ristorazione e per l'insediamento delle attivita' di
bed and breakfast, agriturismo ed annesse attivita' di ristorazione
ove sia verificata la compatibilita' ambientale della nuova
destinazione ed il rispetto di tutte le prescrizioni
igienico-sanitarie nonche' di sicurezza.». Il comma 6 prevede che il
PUG individua e classifica con adeguate perimetrazioni il territorio
rurale, articolandolo in zone, per ognuna delle quali sono stabiliti
parametri limitativi, senza alcun richiamo espresso al necessario
rispetto della normativa di tutela del paesaggio rurale. Tra le zone
individuate, sono previste «zone di produzione intensiva con l'uso di
serre e tecnologie meccaniche avanzate, anche sedi di impianti di
energia alternativa, con obbligo di smaltimento alla fine del ciclo
produttivo» (lett. c) e «zone per aziende artigianali/industriali,
anche connesse alle attivita' agricole, di lavorazione e/o
conservazione e/o trasformazione dei prodotti agricoli»(lett. d). I
commi 5, 7, 8 e 9 consentono rilevanti trasformazioni degli edifici
rurali. In particolare, il comma 5 prevede incrementi volumetrici del
dieci per cento in favore delle attivita' agrituristiche. Il comma 7
pone limiti agli interventi di recupero di edifici esistenti;
tuttavia, nel caso di recupero di edifici con originaria funzione
abitativa, per i quali e' generalmente esclusa la possibilita' di
ampliamento volumetrico se la cubatura esistente gia' supera quella
consentita dal PUG, si prevede che la clausola puo' tener conto di un
incremento volumetrico del trenta per cento in caso di utilizzazione
agrituristica con obbligo di trascrizione decennale nella
conservatoria dei registri immobiliari (cfr. lett. b). Il comma 8
prevede che siano consentite attivita' di ristorazione e
intrattenimento in tutti gli edifici esistenti, previo intervento di
restauro, rifunzionalizzazione e ristrutturazione edilizia nonche'
l'uso stagionale o periodico dei manufatti abitativi, anche per
attivita' di ristorazione e intrattenimento. Il comma 9 stabilisce
che, per le finalita' stabilite dal comma 8, «i fabbricati esistenti
possono essere ampliati fino ad un fluissimo del trenta per cento
della cubatura esistente».
2. In base allo Statuto di autonomia (R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale dalla legge cost. 26 febbraio
1948, n. 2), la Regione Sicilia ha competenza legislativa esclusiva
in materia di tutela del paesaggio, nonche' di conservazione delle
antichita' e delle opere artistiche (art. 14, comma 1, lett. n); di
bonifica (art. 14, comma 1, lett. b) e di urbanistica (art. 14, comma
1, lett. f).
Tale competenza si esplica, ai sensi del predetto Statuto «nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio
delle riforme agrarie e industriali, deliberate dalla Costituente del
popolo italiano».
Con il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n.
637 sono state dettate le «Norme di attuazione dello statuto della
regione siciliana in materia di tutela del paesaggio e di antichita'
e belle arti», ai sensi delle quali «L'amministrazione regionale
esercita nel territorio della regione tutte le attribuzioni delle
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato in materia di
antichita', opere artistiche e musei, nonche' di tutela del
paesaggio» (cfr. art. 1). A tal fine e' precisato che tutti gli atti
previsti da ogni disposizione concernente le predette materie (a
eccezione delle licenze di esportazione) sono adottati
dall'amministrazione regionale.
Interessa evidenziare che, in molteplici occasioni, codesta Corte
ha affermato che la conservazione ambientale e paesaggistica spetta,
in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura
esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenza n. 172 del 2018; n. 367
del 2007).
Quanto poi, alla problematica dei rapporti tra lo Stato e le
Regioni a Statuto speciale relativamente al riparto di competenze in
materia di tutela ambientale e paesaggistica, codesta Corte ha
ritenuto che il legislatore statale conserva «il potere di vincolare
la potesta' legislativa primaria della Regione speciale attraverso
l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali"»
ed ha dichiarato costituzionalmente illegittime norme regionali che
si ponevano in contrasto con disposizioni previste dal codice dei
beni culturali e del paesaggio e dal codice dell'ambiente,
qualificate norme di grande riforma economico-sociale (sentenze n.
118/2019; n. 172/2018; n. 238 del 2013; n. 207 e 66 del 2012; n. 226
e n. 164 del 2009, n. 232 del 2008 e n. 51 del 2006).
In relazione alla competenza della Regione in materia
urbanistica, codesta Corte ha avuto modo di puntualizzare che essa
deve, in ogni caso, rispettare il limite della materia penale di cui
all'art. 117, comma 2, lett. l) Cost. (sent. n. 232/2017).
Con le disposizioni sopra illustrate il legislatore regionale non
ha rispettato la sfera di competenze nelle materie statutariamente
previste e si pone in contrasto con la legislazione emanata dallo
Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
tutela del paesaggio, e dell'ambiente e dell'ecosistema, ed in quella
dell'ordinamento penale di cui agli articoli 9 e 117, primo e secondo
comma, lettera l) e lettera s), della Costituzione.
Infatti, l'impugnata legge regionale, benche' ricca di
riferimenti testuali alle esigenze di tutela dei beni culturali e del
paesaggio, denota tuttavia, una visione riduttiva dei predetti
interessi, in particolare, di quelli relativi alla tutela del
paesaggio, che risultano assorbiti e - per cosi' dire - "diluiti"
nell'ordinaria funzione di pianificazione urbanistica, senza che sia
assicurata la differenziazione e la prevalenza della disciplina di
tutela.
Le disposizioni della legge in esame, sopra illustrate, non
assicurano la necessaria separatezza e distinzione tra le funzioni di
tutela paesaggistica e quelle di disciplina urbanistica, ne' la
rigidita' e immodificabilita' della disciplina d'uso dei beni
paesaggistici, ad opera dell'ordinaria pianificazione urbanistica,
stabilita nei relativi provvedimenti di vincolo (ai sensi degli
articoli 140, comma 2, e 141 bis del Codice dei beni culturali e del
paesaggio) ovvero in sede di pianificazione paesaggistica (ai sensi
degli articoli 135 e 143 del medesimo codice).
Tali disposizioni, pertanto, si pongono in contrasto con il
principio fondamentale posto dall'art. 9 della Costituzione, in forza
del quale la tutela dei beni culturali e del paesaggio costituisce un
interesse costituzionale primario e assoluto (tra le tante, Corte
cost. n. 367 del 2007), necessariamente sovraordinato e differenziato
rispetto all'ordinaria funzione di disciplina dell'uso del
territorio.
La tutela del predetto interesse - che l'ordinamento rimette in
generale alla "Repubblica", secondo il disposto dell'art. 9 della
Costituzione - puo' certo essere attuata anche nell'ambito di
strumenti di pianificazione territoriale di piu' ampia portata. La
disciplina statale di tutela del paesaggio, mutuando un principio che
risale alla legge n. 431 del 1985 (c.d. legge Galasso), prevede,
infatti, che la disciplina d'uso dei beni paesaggistici (come
definiti dall'art. 134 del Codice) puo' essere contenuta sia
nell'ambito di appositi piani paesaggistici, che nel contesto di
piani urbanistico - territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici (art. 135, comma 1, del Codice di settore).
Tuttavia, i principi fondamentali sottesi al Codice dei beni
culturali e del paesaggio (in particolare gli articoli 135, 143 e
145), di stretta derivazione dall'art. 9 della Costituzione,
impongono che la disciplina d'uso dei beni paesaggistici sottoposti a
tutela - indipendentemente dalla circostanza che sia dettata
nell'ambito di un piano paesaggistico ovvero contenuta in un piu'
ampio strumento di pianificazione urbanistico - territoriale - sia
frutto di valutazioni tecnico-discrezionali riconducibili
all'Amministrazione specificamente preposta alla tutela (nel caso
della Regione siciliana, l'Assessorato regionale dei beni culturali e
dell'identita' siciliana), abbia separata evidenza rispetto alla
disciplina delle aree non vincolate e, cio' che piu' conta, sia
intangibile ad opera dell'ordinaria pianificazione urbanistica e dei
piani di settore.
In base al sistema nazionale della tutela del paesaggio,
vincolante anche per la Regione siciliana, il piano paesaggistico si
pone infatti quale piano direttore generale, sovraordinato a tutti
gli altri strumenti di pianificazione territoriale, sia urbanistica,
sia settoriale (art. 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio). Esso, pertanto, rappresenta, per cosi' dire, la
«Costituzione del territorio», in quanto esprime le scelte di fondo
della pianificazione futura del territorio e deve necessariamente
porsi in una dimensione temporale di stabilita' e di lungo periodo.
Conseguentemente, la modifica del predetto piano esige procedure non
ordinarie, ma "rinforzate" e aggravate, che consentano, da un lato,
una piu' approfondita e meditata valutazione, dall'altro lato, una
piu' ampia condivisione, acquisita con la partecipazione determinante
di una pluralita' di attori istituzionali, che trascenda la singola
compagine politico-amministrativa regionale che, in un determinato
momento politico-istituzionale, e' titolare della funzione.
Nell'ambito delle regioni a statuto ordinario, la necessaria
differenziazione e prevalenza della pianificazione paesaggistica,
rispetto all'ordinaria disciplina d'uso del territorio, e' assicurata
dal principio della co-pianificazione dei beni paesaggistici tra
Stato e Regione, posto dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice dal
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In questa prospettiva, codesta Corte costituzionale ha affermato
l'esistenza di un vero e proprio obbligo, costituente un principio
inderogabile della legislazione statale, di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
cost. n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica «e' assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n. 182 del 2006; n.
272 del 2009).
Nella Regione siciliana, dotata di potesta' legislativa e
amministrativa in materia di tutela dei beni culturali e del
paesaggio, benche' il predetto principio di co-pianificazione
obbligatoria non possa esprimersi nelle medesime forme previste per
le regioni a statuto ordinario, ossia mediante la compartecipazione
necessaria dello Stato alle scelte in materia di paesaggio, esso deve
ugualmente essere salvaguardato. A tal fine, occorre assicurare che
il piano paesaggistico sia elaborato congiuntamente e condiviso
integralmente con il competente Assessorato dei beni culturali e
dell'identita' siciliana, il quale, nel contesto regionale, deve
assumere una posizione differenziata e autonoma rispetto a quella
dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, e deve,
conseguentemente, essere messo in condizione di svolgere un effettivo
ruolo di presidio dell'interesse alla tutela del paesaggio,
corrispondente a quello demandato al Ministero per i beni e le
attivita' culturali nell'ambito delle regioni non dotate di autonomia
in materia.
Il piano urbanistico - territoriale regionale deve, inoltre,
esaurire tutti i contenuti propri del piano paesaggistico (articoli
135 e 143 del Codice di settore) e deve dare separata evidenza alla
disciplina d'uso dei beni paesaggistici, assicurandone, in ogni caso,
la prevalenza rispetto alla pianificazione urbanistica e di settore,
nonche' l'assoluta immodificabilita' con gli ordinari procedimenti di
variante urbanistica.
La disciplina contenuta nelle suddette norme, non risulta
improntata ai principi sopra illustrati, in quanto non assicura la
primarieta' dell'interesse alla tutela del paesaggio (art. 9 Cost.) e
dei cardini del sistema di tutela delineato dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, che costituiscono, come detto, norme
fondamentali di grande riforma economico-sociale che si impongono
anche alla Regione siciliana.
La disciplina in esame si pone altresi' in contrasto con il
principio ambientale, di matrice comunitaria, del «chi inquina paga»,
nonche' con l'art. 117, comma 2, lett. l) della Cost. che riserva
allo Stato la materia dell'ordinamento penale.
Le suddette disposizioni appaiono, pertanto, costituzionalmente
illegittime, in quanto eccedono dalla competenza statutaria della
Regione prevista dall'art. 14, comma 1, lett. b), lett. f) e lett. n)
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione Siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2., e contrastano con la
legislazione emanata dallo Stato nell'esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di tutela del paesaggio, e
dell'ambiente e dell'ecosistema, e dell'ordinamento penale di cui
agli articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera l) e lettera
s), della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' dell'art. 8, comma 5, della legge regione Sicilia
n. 19 del 13 agosto 2020 per contrasto con l'art. 14, comma 1, lett.
n) dello statuto speciale, gli articoli 9, secondo comma, e 117,
secondo comma, lettera s), Cost. in relazione all'art. 145, comma 5,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
Come detto, il Codice dei beni culturali e del paesaggio assegna
al piano paesaggistico il ruolo di strumento primario di disciplina e
tutela del territorio, tanto che il carattere cogente delle sue
disposizioni prevale sul contenuto degli altri strumenti di
pianificazione eventualmente difformi. Correttamente, in questa
prospettiva, l'art. 20, comma 2, della legge regionale prevede che
«Le previsioni del PTR prevalgono sulle disposizioni eventualmente
difformi o non coerenti contenute nei piani territoriali degli enti
locali. In tal caso, questi ultimi, entro novanta giorni dalla data
di approvazione del PTR, conformano i propri strumenti pianificatori
al PTR mediante atto deliberativo consiliare».
Tale principio e', tuttavia, vanificato dalla disposizione
contenuta nel precedente art. 8, comma 5, secondo la quale «Per
assicurare la flessibilita' del sistema della pianificazione, il
piano di ampiezza territoriale minore puo' contenere esplicite
proposte di modifiche al piano di ampiezza territoriale maggiore,
qualora sia acquisito l'accordo del relativo ente con le procedure di
concertazione previste dalla presente legge».
La norma non esclude il piano paesaggistico dai piani «di
ampiezza territoriale maggiore» modificabili da quelli di ampiezza
minore, con cio' ponendosi in contrasto con il principio di gerarchia
dei piani stabilito dall'art. 145, comma 5, del Codice di settore. In
tal modo, il PTR, pur prevalendo sugli strumenti di pianificazione
urbanistica, assume pero' carattere "flessibile" ed e' esposto a
ordinarie procedure di variante, peraltro avviate anche in sede di
approvazione di uno strumento sotto ordinato. E cio' senza alcuna
distinzione tra le previsioni del PTR che si riferiscono ad ambiti
non tutelati e quelle che recano la disciplina d'uso dei beni
paesaggistici.
La suddetta disposizione viola, quindi, gli articoli 14 dello
statuto speciale, 9, 2°comma e 117, 2° comma, lett. s) della Cost.
per contrasto con l'art. 145 del codice di settore.
2. Illegittimita' dell'art. 15, commi 1 e 2, e dell'art 19, commi 1,
2, 3, 4, 5 e 6, lett. f) della legge regione Sicilia n. 19 del 13
agosto 2020 per contrasto con gli articoli 14, comma 1, lett. n),
dello statuto speciale, 9, 2° comma, e 117, 2° comma, lett. s) Cost.,
in relazione agli articoli 135, 143 e 145, comma 3, e 146 , comma 6,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
Gli articoli 15 e 19, dedicati alla pianificazione territoriale
regionale, sovvertono il modello di piano paesaggistico attualmente
vigente in Sicilia, elaborato dall'Assessorato dei beni culturali e
dell'identita' siciliana e di cui alle Linee guida del piano
paesistico territoriale regionale - PTPR approvate con D.A. n. 6080
del 21 maggio 1999.
Nelle predette Linee guida si precisa che la Regione siciliana,
nell'individuazione delle modalita' di esercizio dell'azione
amministrativa derivante dalle attribuzioni ad essa conferite, si e'
determinata con l'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1977,
stabilendo che «tutte le attribuzioni di competenza della Regione
nella materia dei beni culturali e ambientali sono svolte
dall'assessorato Regionale dei Beni culturali e ambientali e della
pubblica istruzione, che esercita le funzioni previste dal suddetto
decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n. 637».
Con la legge regionale n. 15 del 1991, la Regione siciliana ha
confermato la competenza, in materia di tutela paesaggistica,
dell'Assessorato regionale per i beni culturali e ambientali e per la
pubblica istruzione (art. 5, con specifico riferimento
all'individuazione, nelle zone di interesse paesistico, delle aree in
cui vietare le modificazioni fino all'approvazione dei piani
paesistici), competenze poi attribuite all'attuale Assessorato
regionale dei beni culturali e dell'identita' siciliana ( art. 8,
comma 1, lett. b), della legge regionale n. 28 del 1962, come
successivamente modificato).
Sulla base delle suddette Linee guida sono stati redatti i piani
di ambito. Attualmente, su undici piani d'ambito previsti per
l'Isola, otto sono vigenti: cinque risultano approvati (tra il 2010 e
il 2018) e tre adottati (tra il 2013 e il 2018). Dei restanti piani,
due sono in fase di concertazione e uno in fase istruttoria.
L'attuale quadro pianificatorio della Regione Siciliana, relativo
alla tutela del paesaggio, risulta, pertanto, in gran parte
operativo, sperimentato, o in fase finale di definizione.
La disciplina prevista dalla legge regionale in esame, all'art.
15, prevede, invece che:
«1. L'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, in
relazione alle competenze istituzionali proprie, di concerto con
l'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita'
siciliana, anche avvalendosi dei dati del SITR, elabora ed aggiorna
il piano territoriale regionale (PTR) di cui al Titolo IV» (comma 1).
Nell'ambito delle funzioni di cui al comma 1, l'Assessorato
regionale del territorio e dell'ambiente gestisce il PTR. (...)
(comma 2).
Il successivo art. 19, - «Contenuti del Piano territoriale
regionale con valenza paesaggistica (PTR)» nei commi da 1 a 6,
dispone che:
«1. Il Piano territoriale regionale con valenza paesaggistica,
di seguito denominato PTR, costituisce lo strumento di proiezione
territoriale delle strategie di sviluppo economico, sociale e
culturale di breve, medio e lungo termine con le quali la Regione
realizza, orienta, indirizza e coordina la programmazione delle
risorse e la pianificazione strategica, di coordinamento territoriale
e urbanistica delle Citta' metropolitane, dei liberi Consorzi
comunali e dei comuni, singoli o associati, nonche' la valorizzazione
dei paesaggio;
2. I contenuti e le procedure del PTR sono definiti da apposite
linee guida proposte dall'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente di concerto con I 'Assessorato regionale dei beni
culturali e dell'identita' siciliana e approvate con delibera della
Giunta regionale entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge. Il PTR, per la sua valenza economica,
sociale, culturale, ambientale e paesaggistica, assume il ruolo di
quadro di coerenza territoriale finalizzato a definire le invarianti
e le condizionanti del territorio regionale che assicurino la piena
coerenza con i valori ambientali, paesaggistici e territoriali di
tutte le pianificazioni di settore di eguale livello o di livello
inferiore;
3. Le Linee guida di cui al comma 2 sono aggiornate
periodicamente, con particolare riferimento all'introduzione di norme
nazionali o regionali inerenti alle materie di pertinenza del piano;
4. Il PTR assicura la tutela, la conservazione e la
valorizzazione del paesaggio e dell'ambiente assumendo la valenza di
piano paesaggistico ai sensi dell'art. 135 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni. Il PTR coordina ed
integra ogni altro piano settoriale riguardante l'utilizzo del
territorio regionale;
5. Il PTR, in relazione alle prescrizioni di tutela,
conservazione e valorizzazione del paesaggio e dell'ambiente,
contiene il quadro generale degli obiettivi di qualita' paesaggistica
e le misure generali di tutela da perseguire nelle diverse parti del
territorio regionale, costituendo questi elementi invarianti o
complementari alle scelte di sviluppo territoriale e socio-economico.
il PTR e' elaborato su una base informativa prodotta dal SITR che ne
costituisce parte integrante in maniera dinamica; il PTR, pertanto,
rappresenta il quadro conoscitivo unificato regionale di tutti i
processi di pianificazione e governo del territorio.
6. Il PTR contiene:
a) gli elementi costitutivi del territorio regionale, con
particolare riferimento alle caratteristiche naturali, culturali,
paesaggistico - ambientali, geologiche, rurali, antropiche e
storico-archeologiche dello stesso, nonche' alle specializzazioni,
funzioni e ruoli delle Citta' Metropolitane, dei liberi Consorzi
comunali e dei comuni, singoli o associati, alfine di assicurarne la
migliore sinergia ed efficacia della loro azione;
b) il quadro conoscitivo, a scala adeguata, del proprio
territorio come risultante delle trasformazioni avvenute e dei
programmi in atto;
c) i criteri generali e gli indirizzi per la programmazione e
la pianificazione territoriale degli enti locali, al fine di
garantirne la complessiva coerenza; a tal fine, definisce gli
elementi costituenti limiti essenziali di salvaguardia della
sostenibilita' ambientale dello sviluppo socio-economico del
territorio regionale;
d) il quadro delle iniziative inerenti alla realizzazione sul
territorio regionale delle infrastrutture e delle opere pubbliche di
interesse regionale, nazionale e sovranazionale;
e) l'individuazione delle zone di preservazione e salvaguardia
ambientale;
f) i criteri operativi generali per la tutela e la
valorizzazione delle risorse culturali, naturali, paesaggistiche e
ambientali, in conformita' con le previsioni del piano regionale
delle aree protette, dei piani di bacino, e degli altri atti di
programmazione e regolamentazione regionale e nazionale in materia di
salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche,
agricole, forestali, di riduzione dell'inquinamento acustico,
elettromagnetico ed atmosferico, di smaltimento dei rifiuti;
g) gli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai
fini della prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici,
ed ai fini della riduzione dell'inquinamento nei centri abitati e
nelle zone industriali;
h) i criteri di conservazione, recupero e riqualificazione
degli insediamenti esistenti con particolare riferimento ai centri
storici;
i) l'individuazione e la regolamentazione degli ambiti che
hanno vocazioni specifiche o siano localizzazioni di impianti ad alta
tecnologia o che devono essere riqualificati per gravi carenze di
urbanizzazione primaria e secondaria, di significativa ampiezza e
consistenza territoriale;
l) i criteri e le modalita' per favorire il coordinamento tra
le pianificazioni degli enti locali e per incentivare
l'associazionismo tra essi;
m) i criteri di definizione della rete infrastrutturale e delle
altre opere di interesse regionale nonche' i criteri per la
localizzazione e il dimensionamento delle stesse;
n) gli indirizzi finalizzati ad assicurare la compatibilita'
territoriale degli insediamenti industriali esistenti e il recupero
delle aree industriali dismesse;
o) l'individuazione di aree agricole strategiche.
(...)».
La disciplina regionale in esame, pertanto, incardina il «Piano
territoriale regionale con valenza paesaggistica (PTR)» e la
definizione delle relative Linee guida nell'Assessorato regionale del
territorio e dell'ambiente, assegnando un ruolo meramente concertante
all'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita'
siciliana, che viene addirittura escluso dalla gestione dello stesso
piano.
L'attribuzione delle funzioni di elaborazione, aggiornamento e
gestione del PTR, che attengono alla materia della tutela del
paesaggio e non del governo del territorio, all'Assessorato regionale
del territorio e dell'ambiente, competente in materia di urbanistica
e pianificazione ai sensi della citata legge regionale n. 28 del 1962
(art. 8, comma 1, lett. m), risulta in contrasto non solo con il
sistema delle attribuzioni degli Assessorati regionali delineato
dalla normativa regionale, ma soprattutto - per quanto qui rileva -
con il principio della differenziazione delle funzioni di tutela
paesaggistica da quelle in materia urbanistico - edilizia, che come
detto si radica direttamente nell'art. 9 della Costituzione e trova
emersione, a livello di disciplina primaria, nell'espressa
enunciazione contenuta all'art. 146, comma 6, del Codice di settore,
oltre che nelle previsioni che impongono la copianificazione del
paesaggio, sin dalla fase di elaborazione del relativo piano, con
l'Amministrazione preposta alla tutela (articoli 135 e 143 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio).
Al fine di evitare che la valutazione urbanistica possa
condizionare quella paesaggistica il legislatore nazionale ha imposto
una distinzione, gia' sul piano organizzativo, tra l'ufficio che si
occupa della tutela paesaggistica e quello che ha competenza in
materia urbanistica. Al riguardo, si precisa che non e' sufficiente
la sola distinzione di funzioni, ma e' necessaria l'attribuzione
delle due funzioni a due soggetti diversi, cosi' da assicurare che,
contrariamente a quanto emerge dall'impugnata disciplina,
l'Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio non sia posta in
un ruolo meramente ancillare rispetto a quella dotata di competenza
urbanistica.
Tale principio e' stato puntualizzato anche dal Consiglio di
Stato che, con la sentenza n. 2784 del 2015, ha ritenuto che «La
doverosa distinzione organizzativa (...) riflette la distinzione
sostanziale tra la funzione di tutela del paesaggio e quella di
governo del territorio o urbanistica: e' una distinzione che ha base
nell'art. 9 della Costituzione (e oggi e' confermata dall'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost.) e che e' rimarcata dalla costante
giurisprudenza specie costituzionale (a muovere da Corte cost., 24
luglio 1972, n. 141 e, ad es., a Corte cost., 23 novembre 2011, n.
309)».
Per quanto riguarda le Linee guida previste dall'art. 19, comma
2, oltre alla evidenziata necessita' di assicurare la preminenza del
ruolo del competente Assessorato dei beni culturali e dell'identita'
siciliana per cio' che attiene ai profili di disciplina dei beni
paesaggistici, si rileva anche l'esigenza che le procedure e i
contenuti del PTR siano definiti nel rispetto delle norme e dei
principi contenuti nella Parte III del Codice dei beni culturali e
del paesaggio (articoli 135, 143 e 145).
Sotto tale profilo, si osserva che l'art. 19 della legge
regionale, pur richiamando genericamente, al comma 4, l'art. 135 del
Codice di settore, declina poi i contenuti del PTR senza dare
specifica evidenza ai contenuti propri della pianificazione
paesaggistica, come disciplinati dall'art. 143 del Codice di settore.
Inoltre, il comma 5 del medesimo art. 19 della legge regionale
assegna al PTR soltanto il compito di dettare «il quadro generale
degli obiettivi di qualita' paesaggistica e le misure generali di
tutela da perseguire nelle diverse parti del territorio regionale,
costituendo questi elementi invarianti o complementari alle scelte di
sviluppo territoriale e socio-economico». Il Piano regionale non
reca, dunque, come dovrebbe, la compiuta disciplina d'uso dei beni
paesaggistici, destinata a rimanere immodificabile da parte della
pianificazione urbanistica, ma si limita a definire solo il quadro
generale degli obiettivi di qualita' paesaggistica e le misure
generali di tutela che, peraltro, non sempre costituiranno le
«invarianti» delle scelte di sviluppo territoriale e socio-economico,
ma potranno eventualmente assumere carattere meramente
«complementare» a tali scelte.
L'alterazione del rapporto di gerarchia tra gli strumenti di
pianificazione territoriale emerge, poi, palesemente dalle previsioni
del comma 6, lett. f), del medesimo art. 19, ove si prevede che il
PTR definisce i «criteri operativi», anche qui soltanto «generali»,
per la tutela e la valorizzazione - tra l'altro - dei beni culturali
e del paesaggio, stabilendo espressamente che tali criteri debbano
essere fissati «in conformita' con le previsioni del piano regionale
delle aree protette, dei piani di bacino, e degli altri atti di
programmazione e regolamentazione regionale e nazionale in materia di
salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche,
agricole, forestali, di riduzione dell'inquinamento acustico,
elettromagnetico ed atmosferico, di smaltimento dei rifiuti».
Si afferma, quindi, espressamente che il piano paesaggistico e'
subordinato rispetto agli altri strumenti di pianificazione
territoriale, ai quali deve conformarsi, in aperto contrasto con il
principio fondamentale in materia, posto dall'art. 145, comma 3, del
Codice di settore, in base al quale «Le previsioni dei piani
paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei
comuni, delle citta' metropolitane e delle province, sono
immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente
contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di
salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti
urbanistici e sono altresi' vincolanti per gli interventi settoriali.
Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei
piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni
contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette.».
Le impugnate disposizioni violano l'art. 14 dello Statuto
speciale e gli articoli 9, 2° comma, e 117, 2° comma, lett. s) Cost.,
per contrasto con gli articoli 135, 143 e 145, comma 3, e 146, comma
6, del codice di settore.
3. Illegittimita' dell'art. 21, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7 legge regione
Sicilia n. 19 del 13 agosto 2020 per contrasto con gli articoli 14,
comma 1°, lett. n), dello statuto speciale, 9, 2° comma, e 117, 2°
comma, lett. s) Cost., in relazione agli articoli 135, 140, 2 comma,
143, 145 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio).
L'art. 21 disciplina il procedimento di formazione del Piano
territoriale regionale, mediante conferenze di pianificazione (commi
3, 4 e 5), stabilendo anche una durata del piano e il suo
aggiornamento (comma 7).
L'iter di approvazione tramite «conferenza di pianificazione»,
alla quale partecipa un numero larghissimo di soggetti, rende
nettamente minoritaria la rappresentativita' delle istanze legate ai
beni culturali e al paesaggio, in contrasto con il valore primario e
assoluto assegnato al paesaggio dall'art. 9 della Costituzione (Corte
cost., sentenza n. 367 del 2007).
Le citate disposizioni dell'art 21 si espongono alle medesime
censure di incostituzionalita' formulate in relazione agli articoli
15 e 19 della legge in esame con riferimento all'assegnazione delle
competenze all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente
anziche' al competente Assessorato dei beni culturali e
dell'identita' siciliana.
Infatti, nel procedimento di formazione del piano previsto dai
commi 1 e 2 dell'articolo in esame, la partecipazione
dell'assessorato dei beni culturali e dell'identita' siciliana e' in
funzione di mero concerto con l'assessorato del territorio e
dell'ambiente.
La disciplina regionale in esame concentra, infatti, la redazione
del Piano territoriale regionale con valenza paesaggistica (PTR)
nell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, assegnando
un ruolo meramente concertante all'Assessorato regionale dei beni
culturali e dell'identita' siciliana.
L'attribuzione delle funzioni di redazione del PTR, che attengono
alla materia della tutela del paesaggio e non del governo del
territorio, all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente,
competente in materia di urbanistica e pianificazione, ai sensi della
citata legge regionale n. 28 del 1962 (art. 8, comma 1, lett. m),
risulta in contrasto non solo con il sistema delle attribuzioni degli
Assessorati regionali delineato dalla gia' richiamata normativa
regionale, ma soprattutto - per quanto qui rileva - con il principio
della differenziazione delle funzioni di tutela paesaggistica da
quelle in materia urbanistico - edilizia che, come detto, si radica
direttamente nell'art. 9 della Costituzione e trova emersione, a
livello di disciplina primaria, nell'espressa enunciazione contenuta
all'art. 146, comma 6, del Codice di settore, oltre che nelle
previsioni che impongono la co-pianificazione del paesaggio, sin
dalla fase di elaborazione del relativo piano, con l'Amministrazione
preposta alla tutela (articoli 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
Il comma 7, inoltre, fissa in dieci anni la durata del PTR,
disponendone l'aggiornamento ogni cinque anni o anche in qualsiasi
momento prima di tale termine, su istanza dei comuni o altri enti
pubblici interessati o soggetti privati rappresentativi di interessi
collettivi o diffusi, anche ai sensi delle risultanze del documento
di programmazione economico-finanziaria regionale (DEF).
La fissazione di una durata decennale del PTR appare illegittima,
in quanto non trova fondamento in analoga previsione del Codice, ne'
nel sistema dei vincoli paesaggistici i quali, a differenza dei
vincoli urbanistici, sono permanenti e non sono neppure sottoponibili
a revoca o revisione da parte del Piano (art. 140, comma 2, del
Codice di settore).
Anche in questo caso, il disegno sotteso alla legge regionale
censurata risulta quello di assorbire la disciplina di tutela del
paesaggio in quella urbanistica, fissandone nel PTR solo i tratti
generali, peraltro da sottoporre a revisione con cadenza periodica.
Viene meno, quindi, il ruolo centrale di «Costituzione del paesaggio»
proprio del piano paesaggistico, di cui sopra si e' detto, in quanto
non viene assicurata la stabilita' del regime di tutela dei beni
paesaggistici, affermandosi anzi l'opposto principio
dell'obbligatoria revisione di tale regime a scadenze prestabilite.
Inoltre, ulteriore profilo di criticita' e' rappresentato dalla
mancanza, nella legge in esame, di una disciplina transitoria che
affronti il rapporto e l'eventuale passaggio tra il sistema attuale a
quello previsto con il PTR. Infatti, tra le abrogazioni non sono
citati i piani attuali e le misure di salvaguardia sono menzionate
solo a proposito dei piani urbanistici comunali (art. 54, comma 6).
La volonta' della Regione di superare la normativa vigente non
sembra infatti assicurare la tutela degli attuali piani
paesaggistici. Emerge in particolare la questione dei beni
paesaggistici individuati e delimitati a seguito della redazione dei
piani stessi, ai sensi dell'art. 134, comma 1, lett. c), (nella
versione non piu' vigente) che consentiva di tutelare immobili ed
aree direttamente con il piano.
Al riguardo, interessa evidenziare che i beni paesaggistici gia'
vincolati a opera dei piani paesaggistici adottati sulla base della
previgente disciplina di cui alla predetta lettera c), una volta
individuati, sono qualificati ai sensi di legge come beni
paesaggistici e rimangono pertanto integralmente soggetti al regime
di tutela. Tali beni rientrano ormai a pieno titolo tra i beni
paesaggistici, e non possono essere ignorati dalla successiva
attivita' di pianificazione, che di essi deve, necessariamente,
tenere conto.
La suddetta disciplina e' quindi illegittima perche' contrasta
con gli articoli agli articoli 135, 140, 2° comma, 143, 145 e 146 del
codice di settore in violazione dell'art. 14 dello Statuto speciale e
degli articoli 9, secondo comma, e 117, 2 comma, lett. s) Cost.
4. Illegittimita' degli articoli 22, 25 e 26, comma, 4, lett. f)
della legge regione Sicilia n. 19 del 13 agosto 2020 per contrasto
con gli articoli 14, 1° comma, lett. n) dello statuto speciale, 9, 2°
comma, e 117, 2° comma, lett. s) Cost. in relazione agli articoli
135, 136, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Gli articoli 22 e 25, nel disciplinare i «Contenuti del piano
territoriale consortile (PTC) e del piano della Citta' metropolitana
(PCM)» (art. 22) e i «Contenuti del piano urbanistico comunale (PUG)»
(art. 25), assegnano ai predetti strumenti anche il compito di
dettare «disposizioni volte ad assicurare la tutela e la
valorizzazione dei beni ambientali e culturali presenti sul
territorio» (art. 22, comma 2, lett. d) e di annoverare "i beni
paesaggistici, ambientali, culturali e storico-architettonici da
sottoporre a tutela e ne specifica il relativo regime normativo
compatibile con la tutela di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 e successive modificazioni, anche nelle aree sottoposte a
vincolo paesaggistico e nei manufatti sottoposti a vincolo
storico-artistico» (art. 25, comma 3, lett. l).
Coerentemente con tali disposizioni, il successivo art. 26,
recante il «Procedimento di formazione ed approvazione del PUG e
delle relative varianti», stabilisce, al comma 4, che «Entro il
termine di novanta giorni dall'avvio del procedimento, il comune,
tenendo conto dell'atto di indirizzo dell'amministrazione e dei
contributi eventualmente pervenuti, elabora un documento preliminare
del PUG che: (...) f) descrive le risorse territoriali e naturali e
identifica i beni culturali e paesaggistici da considerare quali
invarianti e determinanti per le scelte di sviluppo».
Il disegno del legislatore regionale e', quindi, quello di
definire nel PTR solo i tratti essenziali della disciplina d'uso dei
beni paesaggistici, che risulta compiutamente definita soltanto in
sede di pianificazione urbanistica.
Al riguardo, si osserva che, se e' indubbio che gli strumenti di
pianificazione urbanistica possono incrementare il livello della
tutela dei valori testimoniali del territorio rispetto a quanto gia'
previsto mediante gli ordinari strumenti di tutela del paesaggio, e'
parimenti indiscutibile che non e' consentito demandare alla
pianificazione urbanistica comunale la definizione in concreto della
disciplina d'uso dei beni paesaggistici, atteso che la predetta
funzione deve essere svolta dal piano paesaggistico, al quale deve
essere attribuita una posizione sovraordinata e preminente rispetto
agli strumenti urbanistici comunali.
Le suddette disposizioni violano, quindi, gli articoli 14 dello
statuto speciale e 117, 2° comma, lett. s) della Cost. per contrasto
con gli articoli 135, 136,143 e 145 del codice di settore.
5. Illegittimita' dell'art. 27 della legge regione Sicilia n. 19 del
13 agosto 2020 per contrasto con gli articoli 14, 1° comma, lett. n)
dello statuto speciale, 9, 2° comma, e 117, 2° comma, lett. s) Cost.
in relazione agli articoli 134, 135, 136, 143 e 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio).
L'art. 27 concerne la disciplina del patrimonio culturale dei
beni isolati, i quali - ancora una volta - sono individuati
esclusivamente nel piano urbanistico generale (PUG), anche con
riferimento agli interventi e alla destinazione d'uso.
Al riguardo, si deve rilevare che, pur disciplinando manufatti
«di particolare valenza ed interesse storico-architettonico,
tipologico ed etno-antropologico», che possono quindi rivestire
interesse culturale e anche ricadere in aree di interesse
paesaggistico, la norma impugnata non contiene una disciplina di
raccordo con il Codice di settore, e non fa espressamente salvo il
regime di tutela dei beni vincolati, ai sensi degli articoli 134,
135, 136, 143 e 145 del predetto codice, nonche', con riferimento ai
beni paesaggistici, e non ammette gli interventi soltanto nei casi e
limiti previsti dal piano paesaggistico.
Le suddette disposizioni violano, quindi, gli articoli 14 dello
statuto speciale e 117, 2° comma, lett. s) della Cost. per contrasto
con gli articoli 134, 135, 136, 143 e 145 del codice di settore.
6. Illegittimita' dell'art. 36 della legge regione Sicilia n. 19 del
13 agosto 2020 per contrasto con gli articoli 14, 1° comma, lett. b)
e lett. f) dello statuto speciale, 9, 2° comma, e 117, 1° e 2° comma,
lett. l) e lett. s) Cost., in relazione agli articoli 36 e 37 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001; agli
articoli 3-ter, 242, 242-bis e 244 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale»; all'art. 191,
paragrafo 2, del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea
(TFUE); all'art. 1 della direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004.
L'art. 36 dell'impugnata legge regionale, nel disciplinare gli
«Interventi di compensazione urbanistica a tutela dell'ambiente», al
comma 3, stabilisce che «Nell'ipotesi di delocalizzazione o
riqualificazione di siti produttivi dismessi o di manufatti in
degrado o incongrui, in quanto suscettibili, per impatto visivo, per
dimensioni planivolumetriche o per caratteristiche tipologiche e
funzionali, di snaturare o di alterare in modo permanente la
caratteristica di un luogo, della sua identita' storica, culturale o
paesaggistica, la compensazione si connota come paesaggistico -
ambientale e consiste nell'attribuzione premiale di diritti
edificatori ai proprietari interessati. L'attribuzione di tali
diritti edificatori puo' essere finalizzata al recupero dei costi di
bonifica dei siti industriali dismessi per la fornitura di servizi
eco sistemici nelle zone rurali del territorio comunale.».
Tale disposizione consente di attribuire premi volumetrici per la
delocalizzazione di manufatti incongrui rispetto al contesto
paesaggistico e anche per il recupero dei costi di bonifica dei siti
industriali dismessi, senza limitare i suddetti benefici al solo caso
di delocalizzazione di opere legittimamente realizzate e senza tenere
conto della circostanza che, in base ai principi europei e nazionali,
i costi di bonifica devono seguire la regola fondamentale del c.d.
«chi inquina paga», e non possono essere quindi addossati alla
collettivita' mediante l'attribuzione di volumetrie edilizie
premiali.
Per quanto attiene alla delocalizzazione di volumi «incongrui»,
si osserva che, con l'incentivazione di un premio volumetrico, la
norma consente una forma surrettizia di condono edilizio.
La norma regionale non limita il proprio ambito applicativo ai
soli volumi legittimamente realizzati, sicche' il carattere
«incongruo» dei predetti volumi puo' facilmente dipendere
dall'abusiva realizzazione delle opere.
Risultano, pertanto, violati l'art. 14, 1° comma, lett. f) dello
statuto speciale e l'art. 117, 2° comma, lett. l).
Infatti, i casi e i limiti della sanatoria delle opere abusive
sono stabiliti dalla legge statale (articoli 36 e 37 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, oltre alle norme
eccezionali di condono edilizio emanate in passato) e si impongono
anche alle regioni a statuto speciale. Nel caso di specie,
l'introduzione di una surrettizia forma di condono edilizio eccede la
competenza legislativa esclusiva attribuita alla Regione in materia
di urbanistica dall'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto,
con conseguente invasione della sfera di competenza esclusiva statale
in materia di «ordinamento penale» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Al riguardo codesta Corte costituzionale, proprio con riferimento
alla Regione Siciliana, ha affermato che il principio
dell'accertamento di conformita' di cui all'art. 36 del testo unico
dell'edilizia, che costituisce «principio fondamentale nella materia
governo del territorio» (da ultimo, sentenza n. 107 del 2017), e'
«finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della disciplina
urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra
la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad
ottenere l'accertamento di conformita'» (sentenza n. 101 del 2013).
Tale istituto si distingue dal condono edilizio, in quanto «fa
riferimento alla possibilita' di sanare opere che, sebbene
sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia,
sono state realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero con
varianti essenziali», laddove il condono edilizio «ha quale effetto
la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a
prescindere dalla conformita' delle opere realizzate alla disciplina
urbanistica ed edilizia» (sentenza n. 50 del 2017). Anche a
prescindere da tali classificazioni, occorre ricordare che, sebbene
questa Corte abbia riconosciuto che la disciplina dell'accertamento
di conformita' attiene al governo del territorio, ha comunque
precisato che spetta al legislatore statale la scelta sull'an, sul
quando e sul quantum della sanatoria, potendo il legislatore
regionale intervenire solo per quanto riguarda l'articolazione e la
specificazione di tali disposizioni (sentenza n. 233 del 2015).
Quanto alle Regioni ad autonomia speciale, ove nei rispettivi statuti
si prevedano competenze legislative di tipo primario, si e'
puntualizzato che esse devono, in ogni caso, rispettare il limite
della materia penale e di «quanto e' immediatamente riferibile ai
principi di questo intervento eccezionale di grande riforma», come
nel caso del titolo abilitativo edilizio in sanatoria (sentenza n.
196 del 2004).» (Corte cost. n. 232 del 2017).
Sotto altro profilo, la disposizione censurata, nella parte in
cui rimette in capo alla collettivita' i costi di bonifica di siti
industriali dismessi - in deroga, come innanzi detto, al principio
fondamentale del c.d. «chi inquina paga» - si pone in contrasto con
l'art. 14 dello statuto speciale e con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, con riferimento all'art. 191, paragrafo 2, del Trattato
sul Funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il quale espressamente
prevede che la politica dell'Unione in materia ambientale e' fondata,
fra l'altro sul principio «chi inquina paga», nonche' con riguardo
all'art. 1 della direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004, sulla
responsabilita' ambientale in materia di prevenzione e riparazione
del danno ambientale e al considerando n. 18 della stessa, alla cui
stregua «Secondo il principio «chi inquina paga», l'operatore che
provoca un danno ambientale o e' all'origine di una minaccia
imminente di tale danno dovrebbe di massima sostenere il costo delle
necessarie misure di prevenzione o di riparazione. Quando l'autorita'
competente interviene direttamente o tramite terzi al posto di un
operatore, detta autorita' dovrebbe far si' che il costo da essa
sostenuto sia a carico dell'operatore. E' inoltre opportuno che gli
operatori sostengano in definitiva il costo della valutazione del
danno ambientale ed eventualmente della valutazione della minaccia
imminente di tale danno».
Inoltre, la disposizione in esame si pone, altresi', in contrasto
con l'art. 14, lett. b) dello statuto speciale, e con l'art. 117,
secondo comma, lett. s), della Costituzione, in riferimento agli
articoli 3-ter, 242, 242-bis e 244 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», dai quali emerge
come la tutela dell'ambiente e degli ecosistemi naturali (oltreche'
del patrimonio culturale) deve essere garantita da tutti gli enti
pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o
private mediante una adeguata azione che sia informata, fra l'altro
al principio del «chi inquina paga». Nel dettaglio, con riferimento
agli interventi di bonifica di siti inquinati, i citati articoli 242,
242-bis e 244 del decreto legislativo n. 152 del 2006, precisano che
gli stessi gravano sul responsabile della contaminazione, cioe' sul
soggetto al quale sia oggettivamente imputabile l'inquinamento in
quanto lo abbia causalmente determinato.
Al riguardo, occorre ricordare che la soggezione anche della
Regione Siciliana al principio «chi inquina paga» e' stata affermata
da codesta Corte costituzionale (sentenza n. 93 del 2017) e che, piu'
in generale, non e' dubbio che le disposizioni adottate dallo Stato
nella materia di competenza esclusiva «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema» debbano essere qualificate quali norme di riforma
economico-sociale, capaci di imporsi, come tali, anche alle Regioni a
statuto speciale (sentenza n. 198 del 2018). Cio' in quanto la
disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente "costituisce
«un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome
dettano in altre materie di loro competenza» (sentenza n. 67 del
2010), anche ove si tratti (...) di competenze esclusive" (Corte
cost. n. 232 del 2017).
7. Illegittimita' dell'art. 37, commi 3, 4, 5 e 6 lett. c) e lett.
d), 7, 8 e 9 della legge regione Sicilia n. 19 del 13 agosto 2020 per
contrasto con gli articoli 14, 1° comma, lett. f) ed n) dello Statuto
speciale, 9, 2° comma, e 117, 2° comma, lett. l) e lett. s) Cost., in
relazione agli articoli 134, 135, 136, 143 e 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio); agli articoli 36 e 37 del testo unico dell'edilizia di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
L'art. 37 contiene disposizioni di tutela e pianificazione del
territorio rurale e di tutela dei boschi e delle foreste.
In particolare, il comma 3 subordina la realizzazione di tutti
gli interventi edilizi nel territorio rurale al rispetto delle
«specifiche norme di tutela del paesaggio rurale indicate da apposite
linee guida approvate con decreto dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente di concerto con l'Assessore regionale per
l'agricoltura, lo sviluppo rurale e la pesca mediterranea».
Al riguardo, si rileva che la disciplina di tutela del paesaggio
rurale di riferimento deve essere quella del piano paesaggistico, al
quale la norma dovrebbe rinviare. Al fine di assicurare la tutela del
paesaggio rurale nelle more dell'approvazione del piano, si ritiene
legittimo il rinvio alle linee guida, da recepirsi poi nel predetto
strumento, che dovrebbero pero' essere elaborate dall'Assessorato
competente in materia di tutela del paesaggio.
Il comma 4 prevede poi che «Nelle more dell'approvazione del
decreto di cui al comma 3, sugli immobili ricadenti all'interno del
territorio rurale di cui al comma 2, sono consentiti esclusivamente
gli interventi di recupero e riqualificazione delle volumetrie
esistenti, che risultino catastate alla data di entrata in vigore
della presente legge, e gli ampliamenti per l'insediamento di
attivita' agrituristiche di cui al comma 5. E' altresi' consentito,
previa autorizzazione delle amministrazioni competenti, il mutamento
della destinazione d'uso di fabbricati realizzati con regolare titolo
abilitativo, ancorche' non ultimati, a destinazione
ricettivo-alberghiera e di ristorazione e per l'insediamento delle
attivita' di bed and breakfast, agriturismo ed annesse attivita' di
ristorazione ove sia verificata la compatibilita' ambientale della
nuova destinazione ed il rispetto di tutte le prescrizioni
igienico-sanitarie nonche' di sicurezza.».
La disposizione consente; quindi, il recupero e la
riqualificazione delle volumetrie «catastate», indipendentemente dal
fatto che tali volumetrie siano state legittimamente realizzate
ovvero siano abusive. Il cambio di destinazione d'uso - questo si'
limitato ai soli manufatti legittimamente realizzati - e' poi
consentito senza attendere ne' la pianificazione paesaggistica, e
neppure le linee guida di cui al comma 3, ossia al di fuori di
qualsiasi disegno pianificatorio, e cio' anche in ambiti sottoposti a
tutela.
Il comma 6 prevede che il PUG individua e classifica con adeguate
perimetrazioni il territorio rurale, articolandolo in zone, per
ognuna delle quali sono stabiliti parametri limitativi, senza alcun
richiamo espresso al necessario rispetto della normativa di tutela
del paesaggio rurale. Tra le zone individuate, sono previste «zone di
produzione intensiva con l'uso di serre e tecnologie meccaniche
avanzate, anche sedi di impianti di energia alternativa, con obbligo
di smaltimento alla fine del ciclo produttivo» (lett. c) e «zone per
aziende artigianali/industriali, anche connesse alle attivita'
agricole, di lavorazione e/o conservazione e/o trasformazione dei
prodotti agricoli» (lett. d). L'individuazione e classificazione,
nell'ambito del territorio rurale, delle predette categorie c) e d)
porterebbe di fatto a un notevole incremento delle potenzialita'
edilizie e del consumo di suolo in zone agricole, in potenziale
contrasto con gli obiettivi generali della «tutela del paesaggio
rurale», perseguiti dall'art. 37 in esame, e del «contenimento del
consumo di suolo» (art. 34).
I commi 5, 7, 8 e 9 consentono rilevanti trasformazioni degli
edifici rurali.
In particolare, il comma 5 prevede incrementi volumetrici, del
dieci per cento, in favore delle attivita' agrituristiche. Il comma 7
pone limiti agli interventi di recupero di edifici esistenti;
tuttavia, nel caso di recupero di edifici con originaria funzione
abitativa, per i quali e' generalmente esclusa la possibilita' di
ampliamento volumetrico se la cubatura esistente gia' supera quella
consentita dal PUG, si prevede che la clausola puo' tener conto di un
incremento volumetrico, del trenta per cento, in caso di
utilizzazione agrituristica, con obbligo di trascrizione decennale
nella conservatoria dei registri immobiliari (cfr. lett. b). Il comma
8 prevede che siano consentite attivita' di ristorazione e
intrattenimento in tutti gli edifici esistenti, previo intervento di
restauro, ri-funzionalizzazione e ristrutturazione edilizia nonche'
l'uso stagionale o periodico dei manufatti abitativi, anche per
attivita' di ristorazione e intrattenimento. Il comma 9 stabilisce
che, per le finalita' stabilite dal comma 8, «i fabbricati esistenti
possono essere ampliati fino ad un massimo del trenta per cento della
cubatura esistente».
Con tali previsioni, sostanzialmente, il Legislatore regionale
consente un considerevole e indiscriminato incremento di cubatura
(dieci o trenta per cento), in contrasto con gli obiettivi generali
della «tutela del paesaggio rurale» e del «contenimento del consumo
di suolo», determinando il superamento ex lege delle previsioni della
pianificazione paesaggistica. Si permette inoltre la trasformazione
indiscriminata degli edifici rurali per attivita' di ristorazione e
intrattenimento.
Le suddette previsioni appaiono irragionevoli, oltre che lesive
dei principi fondamentali in materia di tutela dei beni culturali e
del paesaggio.
Invero, gli incrementi volumetrici e i cambi di destinazione
d'uso sono consentiti in modo indiscriminato, anche su immobili
soggetti a tutela, quali beni culturali o paesaggistici, senza essere
valutati nel quadro necessario della pianificazione paesaggistica, in
violazione degli articoli 134, 135, 136, 143 e 145 del codice di
settore, i quali, come si e' detto, rilevano come norme di grande
riforma economico-sociale.
Tale disciplina si pone, quindi in contrasto con l'art. 14 dello
Statuto di autonomia, e con l'art. 117, 2 comma, lett. s) cost.
Inoltre, l'incremento volumetrico e' previsto a regime, rispetto
alla cubatura «esistente», senza richiedere che i volumi esistenti
siano stati legittimamente realizzati e senza stabilire neppure a
quale data debba riferirsi tale esistenza, con la conseguenza che, in
astratto, il predetto incremento sarebbe spendibile in ogni tempo e,
cio' che e' peggio, applicabile piu' volte sullo stesso immobile.
Sotto questo profilo, oltre alla violazione dei parametri sopra
richiamati, emerge anche il contrasto con il principio - posto dagli
articoli 36 e 37 del testo unico dell'edilizia, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 - che stabilisce
esattamente casi e termini per la sanatoria delle opere realizzate
senza titolo, atteso che, con le norme censurate, la Regione
legittima sostanzialmente anche volumi edilizi potenzialmente
abusivi, consentendone persino l'incremento. I principi di cui ai
predetti articoli 36 e 37 si impongono, come detto, anche alla
Regione Siciliana, alla quale e' comunque preclusa l'individuazione
di ipotesi di sanatoria non previste dalla disciplina statale (Corte
cost. n. 232 del 2017, cit.). Emerge, pertanto, la violazione
dell'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto speciale e
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.