Ricorso ex art. 127 della Costituzione nell'interesse del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (codice fiscale
della Presidenza del Consiglio dei ministri n. 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
(codice fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 e' domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo
Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), nei confronti della Regione
siciliana, in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dei
seguenti articoli della legge regionale 10 agosto 2022, n. 16,
recante «Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla
legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al bilancio di
previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024»,
pubblicata nel B.U.R. Sicilia n. 38 del 13 agosto 2022:
art. 12;
art. 13, comma 11;
art. 13, commi 20, 21 e 57;
art. 13, comma 43;
art. 13, comma 71;
art. 13, comma 92;
art. 13, comma 108;
art. 20;
in virtu' della deliberazione del Consiglio dei ministri in data 11
ottobre 2022.
La Regione siciliana ha emanato la legge regionale in epigrafe
indicata, la quale e' censurabile relativamente a molteplici
disposizioni che eccedono dalle competenze statutarie riconosciute
alla Regione siciliana dal proprio statuto speciale (R.D. legislativo
15 maggio 1946, n. 455, cui e' stato attribuito valore di legge
costituzionale con la legge costituzionale n. 2/1948), nonche' con
svariate disposizioni della stessa Costituzione repubblicana, e con
diverse norme statali, costituenti parametri interposti di
costituzionalita'.
Il Consiglio dei ministri ha pertanto ritenuto di dovere
impugnare le anzidette disposizioni della legge regionale de qua, ed
a tanto in effetti si provvede mediante il presente ricorso.
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge regionale
Sicilia n. 16/2022, per contrasto con gli articoli 81, 97, secondo
comma, e 119, primo comma, della Costituzione, nonche' con l'art. 17
della legge n. 196/2009 (quale norma statale interposta).
1.1 L'art. 12 della legge regionale Sicilia n. 16/2022 ha
apportato modifiche alle modalita' di copertura finanziaria indicate
dall'art. 3 della legge regionale Sicilia n. 13/2022, a fronte
dell'incremento dei fondi per il trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, nonche' dell'integrazione
delle risorse, gia' stanziate per il rinnovo del CCRL 2019-2021, da
destinare alla revisione del sistema di classificazione del
personale.
Esso cosi' testualmente dispone:
«Art. 12 (Modifiche all'art. 3 della legge regionale 25 maggio
2022, n. 13). - 1. All'art. 3 della legge regionale 25 maggio 2022,
n. 13 sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 1 le parole «si provvede a valere sui risparmi
di spesa di cui ai commi 3 e 4.» sono sostituite dalle parole «si
provvede mediante utilizzo delle maggiori entrate di cui al Titolo 1,
Tipologia 103, capitolo 1026.»;
b) il comma 2 e' sostituito dal seguente:
«2. Al fine di recepire la normativa statale in materia di revisione
del sistema di classificazione professionale da applicare al
personale dell'Amministrazione regionale, nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 1, comma 612, della legge 30 dicembre 2021, n. 234
e successive modificazioni e dal punto 2, lettera e), dell'Accordo
Stato-regione sottoscritto in data 14 gennaio 2021, le risorse
finanziarie per i rinnovi dei contratti collettivi di lavoro relativi
al triennio 2019-2021, stanziate con legge regionale 15 aprile 2021,
n. 10 e dall'art. 14 della legge regionale 27 dicembre 2021, n. 35,
sono integrate, a decorrere dall'anno 2022, di un importo pari a euro
3.300.000,00 comprensivo degli oneri riflessi a carico
dell'amministrazione e dell'IRAP, da destinare al rinnovo
contrattuale del personale del comparto non dirigenziale. Alla
conseguente copertura dell'onere, pari ad euro 3.300.000,00, a
decorrere dall'anno 2022 si provvede mediante utilizzo delle maggiori
entrate di cui al Titolo 1, Tipologia 103, capitolo 1026, per gli
importi di euro 3.300.000,00 nell'anno 2022, di euro 2.988.040,94
nell'anno 2023 e di euro 3.300.000,00 nell'anno 2024 e mediante
riduzione della Missione 20, Programma 1, capitolo 215744 per
l'importo di euro 311.959,06 nell'anno 2023 (Missione 1, Programma
10, capitolo 212017).»;
c) dopo il comma 4 e' inserito il seguente:
«4-bis. Le somme corrispondenti ai risparmi di spesa di cui ai commi
3 e 4, pari a complessivi euro 4.385.134,00 per ciascun anno del
triennio 2022, 2023 e 2024, affluiscono a beneficio del bilancio
regionale e sono iscritte in un apposito capitolo del dipartimento
regionale del bilancio e del tesoro, non utilizzabili ai fini della
gestione della spesa (Missione 20, Programma 3).».
1.2 In via preliminare, occorre rammentare che la copertura
finanziaria oggetto di modifica (portata dall'art. 3 della legge
regionale Sicilia n. 13/2022) e' gia' stata impugnata avanti codesta
Corte costituzionale (cfr. ricorso iscritto n. 48/2022), in quanto
indebitamente assicurata con i risparmi di natura strutturale
derivanti dalle riduzioni di spesa del trattamento accessorio, quali
indicati ai commi 3 e 4 dello stesso articolo, gia' finalizzati a
dare attuazione al punto 2), lettere d) ed e), dell'Accordo
Stato-Regione siciliana del 14 gennaio 2021, ed in quanto tali resi
indisponibili per altre finalita' o diversi utilizzi. Anche la
diversa copertura finanziaria, definita con l'art. 12 della legge
regionale n. 16/2022, e' affetta da consimili vizi di
costituzionalita', in quanto la stessa e' assicurata mediante
l'utilizzo delle maggiori entrate - di natura tributaria - di cui al
Titolo 1, Tipologia 103, capitolo 1026.
Occorre in effetti evidenziare che le predette entrate non
rivestono il necessario carattere di certezza e stabilita', tale da
garantire la copertura degli oneri derivanti dalle spese di personale
di natura strutturale e incomprimibile nel tempo indicate nella norma
regionale, in quanto trattasi di ritenute sugli interessi e redditi
di capitale di cui la Regione siciliana aggiorna la quantificazione
in relazione all'andamento del gettito comunicato dall'Istituto
cassiere, e che pertanto non assume natura permanente e stabile anche
per il futuro, essendo correlato a future variabili dei mercati
finanziari non prevedibile e consolidabili nel tempo.
1.3 In proposito, occorre ricordare che l'art. 17, comma 1,
lettera c), della legge n. 196/2009 (legge di contabilita' e finanza
pubblica), consente la copertura delle maggiori spese mediante
modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate:
cosa che l'odierna norma regionale all'evidenza non prevede,
quantomeno con il dovuto grado di certezza e prevedibilita'.
Parimenti, il comma 1-bis del citato art. 17 della legge n.
196/2009 prevede espressamente che le maggiori entrate rispetto a
quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni
degli andamenti a legislazione vigente non possono essere utilizzate
per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di
entrate, e sono finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza
pubblica.
In relazione a tali principi, il consolidato indirizzo della
Corte costituzionale e' nel senso che la copertura finanziaria di una
spesa e l'equilibrio del bilancio non possono essere assicurati
solamente dall'armonia numerica degli stanziamenti in parte entrata e
spesa (ex multis, cfr. sentenze n. 197 e n. 6 del 2019), ma devono
fondarsi anche sulla ragionevolezza dei presupposti giuridici ed
economici che ne sorreggono l'iscrizione in bilancio.
In particolare, con la sentenza n. 197/2019, la Corte ha
ricordato che l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, pone il
principio fondamentale della copertura delle spese richiedendo la
contestualita', tanto dei presupposti che giustificano le previsioni
di spesa, quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di
entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime. E'
costante, infatti, l'orientamento secondo cui le risorse stanziate in
entrata devono essere congrue e attendibili, poiche' dalla loro
effettiva realizzazione dipende la tutela dell'equilibrio di
bilancio, il cui canone costituzionale (art. 81, terzo comma, della
Costituzione) «opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte» (cfr. sentenza n. 26/2013).
Piu' di recente, la sentenza costituzionale n. 155/2022 ha
dichiarato l'illegittimita' dell'art. 12 della legge regionale
Sicilia n. 22/2021 per violazione dell'art. 81 della Costituzione,
precisando che «devono essere dichiarate incostituzionali quelle
leggi in cui l'individuazione degli interventi e la relativa
copertura finanziaria e' stata effettuata dal legislatore regionale
in modo generico e risulta priva di quella chiarezza finanziaria
minima richiesta dalla costante giurisprudenza di questa Corte in
riferimento all'art. 81 della Costituzione (ex multis, sentenza n.
227/2019)». Tale regola, ha argomentato la Corte, trova applicazione
anche per la Regione siciliana che, con l'art. 7, comma 8, della
legge regionale n. 47/1977, e con l'art. 4, comma 8, del D.P. 17
marzo 2004 («Testo coordinato delle norme in materia di bilancio e
contabilita' applicabili alla Regione siciliana»), ha recepito i
contenuti del decreto legislativo n. 118/2011 («disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi»).
In effetti, e' proprio la correlazione tra la parte dell'entrata
e quella della spesa a rendere indefettibile l'indicazione dei mezzi
necessari per fronteggiare le spese di esercizio e assicurare «una
visione globale del bilancio, nel quale tutte le spese si confrontano
con tutte le entrate [cosi' da assicurare] il mantenimento
dell'equilibrio complessivo del bilancio presente e di quelli futuri,
senta pretendere di spezzarne l'unita'» (cfr. sentenza n. 1/1966).
La copertura finanziaria delle spese deve dunque necessariamente
avere un fondamento giuridico, dal momento che, diversamente
opinando, sarebbe sufficiente inserire qualsiasi numero nella parte
attiva del bilancio per realizzare nuove o maggiori spese.
Tanto premesso, l'art. 12 della legge regionale, in parola si
pone in contrasto con l'obbligo di copertura finanziaria delle norme
(anche regionali) che comportino nuovi o maggiori oneri a carico dei
bilanci pubblici, e quindi viola l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione (a mente del quale - giova ricordare - «ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte»),
e con le sue norme di attuazione.
1.4 Il comma 4-bis dell'art. 3 della legge regionale Sicilia n.
13/2022 (introdotto dall'art. 12 qui impugnato) prevede poi che le
somme corrispondenti ai risparmi di spesa di cui ai commi 3 e 4 del
medesimo art. 3, derivanti dalla riduzione del fondo per il
finanziamento della retribuzione di posizione, parte variabile, e di
risultato del personale dell'area della dirigenza
dell'amministrazione regionale e del fondo risorse decentrate del
personale del comparto non dirigenziale della medesima
amministrazione, pari a complessivi euro 4.385.134,00 per ciascun
anno del triennio 2022-2024, affluiscano a beneficio del bilancio
regionale mediante iscrizione in apposito capitolo del dipartimento
regionale del bilancio e del tesoro e non siano utilizzabili ai fini
della gestione della spesa.
Sul punto, tale sostanziale «congelamento» dei predetti risparmi
di spesa, si pone in contrasto con il perseguimento delle finalita'
contemplate nel citato Accordo Stato - Regione siciliana del 14
gennaio 2021, il quale subordina il raggiungimento dell'obiettivo di
risanamento ad una serie di interventi che prevedono l'obbligo per la
regione di adottare specifici impegni di contenimento e di
riqualificazione della spesa regionale mediante la riduzione
strutturale di diverse componenti della spesa corrente, ivi incluse
le spese di personale. In particolare, tra le misure indicate nel
piano e' ricompresa anche la riduzione del trattamento economico
accessorio dei dipendenti regionali, compresi quelli di livello
dirigenziale.
Pertanto la norma regionale in esame, prevedendo il
«congelamento» dei sopracitati risparmi di spesa derivanti dalle
riduzioni di spesa del trattamento accessorio di cui al punto 2),
lettere d) ed e), dell'Accordo Stato-regione, sottrae di fatto gli
stessi dal concorso alla riduzione del disavanzo finanziario,
generando una economia di bilancio utilizzabile in futuro con
successive previsioni normative regionali, che potrebbero determinare
un utilizzo diverso di tali risparmi temporaneamente congelati, ove
non anche un loro ritorno nell'ambito delle risorse destinate al
trattamento accessorio del personale, in palese contrasto con i
contenuti del citato Accordo del 14 gennaio 2021.
Per completezza di informazione, si evidenzia che,
successivamente alla sottoscrizione dell'Accordo, la Regione
siciliana ha legiferato norme in materia di incremento del
trattamento accessorio del personale in palese contrasto con la
finalita' dell'Accordo stesso di pervenire al contenimento di tale
spesa, le quali sono state impugnate e tutte dichiarate
incostituzionali dalla Corte con le seguenti pronunce:
sentenza n. 190/2022, pronunciatasi su disposizioni della
legge regionale Sicilia n. 9/2021 e della legge regionale Sicilia n.
29/2021;
sentenza n. 200/2022, pronunciatasi sulle LL.RR. Sicilia n.
28/2021 e n. 1/2022;
1.5 D'altro canto, codesta Corte ha reiteratamente chiarito che
gli interventi finalizzati al contenimento della spesa pubblica
costituiscono principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio,
rilevando altresi' che «la spesa per il personale, per la sua
importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto stabilita'
interno (data la sua rilevante entita'), costituisce non gia' una
minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione
statale» (cfr. sentenza n. 69/2011, che richiama la sentenza n.
169/2007).
Cio' posto, la disposizione in esame assume carattere
manifestatamente contraddittorio, laddove da un lato sottrae i
risparmi derivanti dalla riduzione del trattamento accessorio del
personale al concorso del ripiano del disavanzo, e mantiene di fatto
tali risorse nella disponibilita' futura del bilancio regionale,
pervenendo cosi' a porsi in violazione, oltre che con il gia'
richiamato art. 81 della Costituzione, anche con l'art. 97, secondo
comma, della Costituzione, e con l'art. 119, primo comma, della
Costituzione (in punto di equilibrio dei bilanci pubblici e di
sostenibilita' del debito pubblico).
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 11, della
legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con l'art. 97,
secondo e quarto comma, della Costituzione e con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, nonche' con l'art. 19, commi 2
e 5, del decreto legislativo n. 175/2016 (quali norme statali
interposte).
La norma regionale indicata in epigrafe (art. 13, comma 1)
prevede che «le disposizioni di cui all'art. 12, comma 15, della
legge regionale n. 13/2022 non si applicano alle procedure
discendenti dall'applicazione del comma 17 dell'art. 3 della legge
regionale 29 dicembre 2016, n. 27 e successive modificazioni».
Essa in sostanza dispone che il divieto di procedere a nuove
assunzioni, promozioni e modifiche della pianta organica in societa'
partecipate, in Irfis - Finsicilia S.p.a., ed in enti sottoposti a
controllo e vigilanza della Regione (appunto disposto dall'art. 12,
comma 15, della legge regionale Sicilia n. 13/2022), non si applichi
alle procedure discendenti dall'attuazione del comma 17 dell'art. 3
della legge regionale Sicilia n. 27/2016, secondo cui la Regione
siciliana adotta le iniziative necessarie per l'assunzione con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato presso apposito ente
regionale o societa' partecipata, per i soggetti titolari di
contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, che alla data
del 31 dicembre 2018 risultino ancora titolari di siffatti contratti
a tempo determinato con la regione, con gli enti sottoposti a
vigilanza e tutela della stessa e con gli enti del settore sanitario
o con gli enti pubblici territoriali della regione.
In pratica, la norma de qua fa salve le stabilizzazioni gia'
previste dalla legge regionale n. 27/2016, consentendo de facto, e
fra l'altro, la stabilizzazione - anche presso societa' a
partecipazione regionale - di personale precario della regione e di
altri enti regionali.
Essa si pone pertanto in frontale contrasto con l'art. 19, commi
2 e 5, del decreto legislativo n. 175/2016, e quindi determina la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, con riferimento al settore dell'ordinamento civile
(ambito di esclusiva competenza legislativa statale), nonche' dei
principi costituzionali di buon andamento, imparzialita' e
selettivita' della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97,
commi secondo e quarto, della Costituzione.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, commi 20, 21 e 57,
della legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto:
con l'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione,
nonche' con l'art. 40 del decreto legislativo n. 165/2001 (quale
norma statale interposta);
con l'art. 81 della Costituzione e con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, nonche' con l'art. 2, comma 80, della
legge n. 191/2009, e con l'art. 8-sexies del decreto legislativo n.
502/1992 (quali norme statali interposte).
3.1 L'art. 13, comma 20, della legge regionale Sicilia n. 16/2022
autorizza, per l'esercizio finanziario 2022, la spesa di «500
migliaia di euro» al fine di assicurare agli operatori impegnati
nell'emergenza COVID-19 presso l'Azienda ospedali riuniti Villa
Sofia-Cervello di Palermo il riconoscimento dell'indennita' di cui
all'art. 5, comma 8, della legge regionale Sicilia n. 9/2020,
prevedendone la copertura con le disponibilita' di cui al comma 9 del
medesimo art. 5.
Il comma 21 dell'art. 13 estende poi il beneficio previsto
dall'art. 5, comma 8, della legge regionale n. 9/2020, al personale
dipendente dalla Societa' servizi ausiliari S.p.a., impegnato nei
servizi ausiliari presso le aziende sanitarie afferenti pazienti
COVID, individuandone la copertura nelle disposizioni di cui al comma
9 della medesima precedente legge regionale n. 9/2020.
Il successivo comma 57 dell'art. 13 dispone infine come segue:
«Al fine di garantire il riconoscimento del beneficio di cui al comma
8 dell'art. 5 della legge regionale n. 9/2020, agli operatori
sanitari che hanno prestato servizio in costanza dell'emergenza
pandemica presso l'Ospedale Buccheri La Ferla-Fatebenefratelli e
presso l'Ismett di Palermo, e' autorizzata, per l'esercizio
finanziario 2022, la spesa di 600 migliaia di euro, di cui 150
migliaia per gli operatori dell'Ospedale Buccheri La Ferla -
Fatebenefratelli e 450 migliaia per quelli dell'Ismett (Missione 12,
Programma 5)».
Occorre premettere che il riconoscimento della indennita' di cui
al citato art. 5, comma 8, della legge regionale Sicilia n. 9/2020,
era ab origine previsto per euro 1.000,00/mese, e per il periodo che
decorre dal 1° marzo 2020 e fino al termine dello stato d'emergenza
sanitaria, e diretto agli operatori sanitari di ruolo con afferenza
COVID del S.S.R. e di emergenza/urgenza, SEUS/118, autisti
soccorritori, infermieri, medici e medici 118 EST, impegnati
nell'emergenza COVID, e gli oneri derivanti sono coperti ai sensi del
comma 9 del citato art. 5, anche attraverso l'utilizzo delle risorse
extraregionali non impegnate.
Quindi, i commi 13, 20 e 57 dell'art. 13 della legge regionale n.
16/2022 qui in discorso, nell'individuare in maniera puntuale i
«nuovi» destinatari della stessa, prefigura una nuova fattispecie
rispetto a quella disciplinata dal citato comma 8 dell'art. 5 della
legge regionale Sicilia n. 9/2020, con necessita' di nuova copertura,
appunto anche attraverso l'utilizzo delle risorse extraregionali non
impegnate.
3.2 Sempre in via preliminare sul meccanismo di cui ai commi 8 e
9 dell'art. 5 della precedente legge regionale n. 9/2022, che le
disposizioni in esame mirano ad estendere agli ulteriori soggetti ivi
indicati, occorre piu' dettagliatamente precisare quanto segue.
L'art. 5, comma 8, della legge regionale Sicilia n. 9/2020, ha
riconosciuto al personale del S.S.R. coinvolto nella gestione della
pandemia COVID-19, assunto a tempo indeterminato o a tempo
determinato anche con forme flessibili, e, con esclusione di quello
reclutato in deroga, mediante avvisi legati all'emergenza, un
riconoscimento economico mensile di euro 1000,00 per il periodo che
decorre dal 1° marzo 2020 e genericamente fino al termine dello stato
d'emergenza sanitaria, in aggiunta al sistema premiante aggiuntivo
ordinario.
Il successivo comma 9 ha previsto che agli oneri di cui al
precedente comma si provvede con il «fondo sanitario regionale», come
integrato dalle risorse nazionali per l'emergenza COVID-19, e con le
risorse extraregionali liberate, previa riprogrammazione, ai sensi
della vigente regolamentazione comunitaria. La legge regionale n.
9/2020 e' stata in effetti emanata anteriormente all'entrata in
vigore del decreto-legge n. 34/2020, il quale - merita ricordare - ha
esteso la finalizzazione delle risorse di cui al all'art. 1, comma 1,
del decreto-legge n. 18/2020 (1) , oltre che alla remunerazione del
lavoro straordinario, prioritariamente alla remunerazione delle
prestazioni correlate alle particolari condizioni di lavoro del
personale dipendente nonche', per la restante parte, ai relativi
fondi incentivanti [art. 2, comma 6, lettera a)], consentendo
altresi' alle regioni ed alle province autonome di incrementare, fino
al doppio delle risorse ivi previste, con proprie risorse disponibili
a legislazione vigente, fermo restando l'equilibrio economico
sanitario della regione e provincia autonoma [art. 2, comma 6,
lettera b)].
L'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 18/2020, per l'anno 2020,
ha quindi previsto, in deroga all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75/2017, un finanziamento aggiuntivo in favore del
personale dipendente del Servizio sanitario nazionale, da destinare
prioritariamente alla remunerazione delle prestazioni correlate alle
particolari condizioni di lavoro del personale dipendente delle
aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale direttamente
impiegato nelle attivita' alla emergenza epidemiologica determinata
dal diffondersi del COVID-19, nonche', per la restante parte, ai
relativi fondi incentivanti, consentendo altresi' alle regioni ed
alle province autonome di incrementare, fino al doppio delle risorse
ivi previste, con proprie risorse disponibili a legislazione vigente,
fermo restando l'equilibrio economico sanitario della regione e
provincia autonoma.
3.3 Tanto premesso, occorre evidenziare che il beneficio mensile
previsto dal primo periodo del comma 8 dell'art. 5 della legge
regionale n. 9/2020 non e' contemplato dai decreti legge sopra
ricordati (ne' dal n. 34/2020, ne' dal n. 18/2020), ne', in effetti,
risulta compatibile con l'attuale sistema di determinazione dei
trattamenti economici previsto dalla contrattazione collettiva, a cui
e' riservata la disciplina dei trattamenti economici dei dipendenti
pubblici contrattualizzati ai sensi dell'art. 40 del decreto
legislativo n. 165/2001, e che non contempla la possibilita' di
erogare benefici al di fuori della cornice definita dalla stessa
contrattazione nazionale e da quella integrativa, quest'ultima a
valere sui fondi per il trattamento accessorio.
Ne consegue che il legislatore regionale - con le norme del 2022
in questione - ha introdotto criteri propri con riferimento ai nuovi
destinatari del beneficio (gli operatori prestanti servizio presso la
Societa' servizi ausiliari S.p.a., presso l'Ospedale Buccheri La
Ferla - Fatebenefratelli e presso l'Ismett di Palermo), appunto non
presi in considerazione dal citato decreto-legge n. 18/2020, e cio'
in quanto le disposizioni statali sono state indirizzate al solo
personale dipendente del Servizio sanitario nazionale ovvero al
personale contrattualizzato.
Le norme regionali in esame sono pertanto incompatibili con
l'attuale sistema di determinazione dei trattamenti economici
previsto dalla contrattazione collettiva, a cui - si ripete - e'
riservata in via esclusiva la disciplina dei trattamenti economici
dei dipendenti pubblici contrattualizzati ai sensi dell'art. 40 del
decreto legislativo n. 165/2001.
In conclusione, dunque, le norme regionali impugnate con il
presente motivo di ricorso, si pongono anzitutto in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
considerata la riserva esclusiva dello Stato sulla materia
dell'ordinamento civile, e quindi sui rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile e dai contratti collettivi di categoria.
3.4 In seconda e concorrente battuta, le medesime norme regionali
non risultano coerenti neppure con la programmazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario, cui la Regione siciliana e' tuttora
sottoposta, ed in base al quale - si rammenta - essa non puo' erogare
livelli ulteriori di assistenza rispetto a quelli previsti dalla
normativa statale.
Al riguardo, l'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009, in
merito alla cogenza degli interventi individuati dai piani di rientro
dal disavanzo sanitario regionale, che sono vincolanti per le regioni
destinatarie (quale la Regione siciliana), sancisce che le regioni
medesime sono obbligate a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del suddetto Piano.
D'altro canto, le norme regionali in questione dispongono ancora
la corresponsione del beneficio di che trattasi al perdurare dello
stato di emergenza, che - si rammenta - e' formalmente cessato sin
dal marzo 2022. Esse hanno in sostanza l'effetto di estendere il
ristoro di cui al citato art. 5, comma 8, della legge regionale
Sicilia n. 9/2020 oltre la fine dello stato di emergenza, e senza
indicazione di alcun termine finale di applicazione.
Ed invero, i riflessi finanziari di queste norme - verosimilmente
superiori a quelli consentiti dalla legislazione statale - si pongono
anche in contrasto con l'art. 81 della Costituzione, nonche' con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, poiche' le vigenti
disposizioni in materia di piani di rientro dal disavanzo sanitario
regionale si configurano quali «principi di coordinamento della
finanza pubblica».
3.5 In aggiunta, vale anche considerare che il comma 57 dell'art.
13 della legge regionale n. 16/2022 prevede l'estensione del
beneficio anche agli operatori sanitari che hanno prestato servizio
presso le strutture sanitarie private «accreditate» con il S.S.R. ivi
indicate.
Orbene, in base alla legislazione nazionale, i rapporti del
Servizio sanitario nazionale con gli erogatori privati «accreditati»
sono regolati da appositi accordi contrattuali, ai sensi dell'art.
8-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992, ed i predetti
accordi remunerano le prestazioni rese dai privati accreditati
attraverso la corresponsione di tariffe omnicomprensive, ai sensi
dell'art. 8-sexies del medesimo decreto legislativo n. 502/1992: (2)
non sono pertanto remunerabili i singoli fattori produttivi delle
imprese sanitarie che vengano a convenzionarsi con il S.S.R., ivi
compreso il costo del personale.
Anche per tale profilo, dunque, le norme in questione si pongono
in ulteriore contrasto con l'art. 81 e con l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, e con l'art. 8-sexies del decreto legislativo n.
502/1992, quale norma statale interposta.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 43, della
legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con gli articoli 1,
3, 5 e 114 della Costituzione, in relazione agli articoli 14, primo
comma, lettera o), e 15 dello statuto speciale della Regione
siciliana, approvato con R.D.L. n. 455/1946, e convertito con legge
costituzionale n. 2/1948, ed all'art. 1, commi 1 e 145, della legge
n. 56/2014.
4.1 L'art. 13, comma 43, della legge regionale Sicilia n.
16/2022, stabilisce quanto segue:
alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 e successive
modificazioni sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 dell'art. 6 e al comma 7 dell'art. 14-bis le
parole «nel turno elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2022»
sono sostituite dalle parole «nel turno elettorale ordinario da
svolgersi nell'anno 2023»;
b) al comma 1 dell'art. 51 le parole «e comunque non oltre
il 31 agosto 2022» sono sostituite dalle parole «e comunque non oltre
il 3 1 agosto 2023».
Tale norma, in sostanza, rinvia al 2023 l'elezione dei presidenti
dei liberi consorzi comunali e dei consigli metropolitani, e proroga
al 31 agosto 2023 le funzioni degli attuali commissari straordinari
che svolgono le funzioni di presidente dei liberi consorzi comunali,
in attesa delle elezioni di secondo livello previste in origine dalla
legge regionale Sicilia n. 15/2015 («Disposizioni in materia di
liberi consorzi comunali e citta' metropolitane»), e da allora mai
indette in quanto sempre rinviate.
In particolare, la lettera a) del citato comma 43, intervenendo
sull'art. 6, comma 2, della citata legge regionale n. 15/2015,
stabilisce che, in sede di prima applicazione (originariamente
prevista per il 2015 ma, come detto, mai realizzatasi), il Presidente
della regione fissa la data delle elezioni dei presidenti dei liberi
consorzi comunali entro sessanta giorni dall'ultima proclamazione
degli eletti nei comuni interessati dal rinnovo degli organi nel
turno elettorale del 2023 (a seguito della novella, il previgente
termine riferito al 2022 era gia' stato prorogato dall'art. 1 della
legge regionale n. 31/2021).
Analogamente, la lettera a) del citato comma 43 proroga oggi al
2023 l'elezione dei consigli metropolitani, la cui indizione spetta
ai rispettivi sindaci metropolitani, ai sensi dell'art. 14-bis, comma
7, della legge regionale n. 15/2015.
4.2 Al riguardo, le elezioni per il rinnovo dei consigli comunali
e dei sindaci dei Comuni di Palermo e Messina si sono svolte da
ultimo il 12 giugno 2022. Come detto, tuttavia, ad esse non sono
seguite quelle dei consigli metropolitani delle rispettive citta'
metropolitane.
La disposizione previgente prevedeva (art. 1, comma 1, lettera
a), della citata legge regionale Sicilia n. 31 /2021) che, in sede di
prima applicazione, l'elezione del consiglio metropolitano si sarebbe
dovuta svolgere entro sessanta giorni dall'ultima proclamazione degli
eletti nei comuni interessati dal rinnovo degli organi nel turno
elettorale ordinario da svolgersi nel 2022.
Come detto, tale termine, gia' prorogato costantemente dal 2015,
e' stato di nuovo disatteso, in quanto la norma regionale qui
impugnata lo ha ulteriormente rimandato al 2023.
Dal canto suo, la lettera b) del comma 43 in argomento novella il
comma 1 dell'art. 51 della legge regionale n. 15/2015, prevedendo
che, fino al 31 agosto 2023, le funzioni di presidente del libero
Consorzio comunale continuano ad essere svolte da un commissario
straordinario.
In sintesi, dal 2015 ad oggi, la regione ha rinviato per ben
undici volte le elezioni degli organi dei liberi consorzi comunali e
delle citta' metropolitane, prorogando contemporaneamente la gestione
commissariale di tali enti di area vasta:
con legge regionale n. 5/2016 (art. 13) al 30 settembre 2016;
con legge regionale n. 15/2016 [art. 1, comma 1, lettera c)]
al 30 novembre 2016;
con legge regionale n. 23/2016 [art. 1 comma 1, lettera d)]
al 30 dicembre 2017;
con legge regionale n. 17/2017 (art. 7, comma 1, lettera e)]
al 30 giugno 2018;
con legge regionale n. 7/2018 [art. 1, comma 1, lettera b)]
al 31 dicembre 2018;
con legge regionale n. 23/2018 (art. 9) al 31 luglio 2019;
con legge regionale n. 6/2020 [art. 1, comma 1, lettera e)]
al 15 novembre 2020;
con legge regionale n. 11/2020 [art. 2, comma 1, lettera c)]
al 31 gennaio 2021;
con legge regionale n. 34/2020 [art. 1, comma 2, lettera b)]
al 30 aprile 2021;
con legge regionale n. 13/2021 [art. 2, comma 1, lettera c)]
al 31 gennaio 2022;
con legge regionale n. 31/2021 [art. 1, comma 1, lettera b)]
al 31 agosto 2022.
Mentre le proroghe disposte con le LL.RR. nn. 11/2020, 34/2020 e
13/2021 erano state motivate dall'emergenza epidemiologica legata
alla pandemia da COVID-19, la proroga disposta con la legge regionale
n. 31/2021 prevedeva espressamente che il rinvio delle elezioni degli
organi degli enti di area vasta avvenisse nelle more
dell'insediamento degli organi dei liberi Consorzi comunali e dei
consigli metropolitani, nonche' dell'approvazione di una legge
regionale di riordino della materia.
4.3 Il reiterato rinvio delle elezioni e le conseguenti proroghe
dei commissariamenti violano i principi di democraticita' di cui
all'art. 1, primo comma, della Costituzione, in quanto i referendum e
le elezioni (ancorche' indirette) rappresentano il momento piu' alto
di manifestazione della sovranita' popolare (cfr. sentenza
costituzionale n. 1/2014), e contrastano altresi' con gli articoli 5
e 114 della Costituzione, in quanto l'autonomia e la
rappresentativita' degli enti de quibus sono svuotate da un
commissariamento che di fatto dura sine die.
Esse si pongono inoltre in contrasto con il principio di
ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della Costituzione. La
situazione di eccezionalita' che poteva giustificare,
nell'immediatezza dell'entrata in vigore, della disciplina di riforma
la proroga originariamente disposta nel 2016, non puo' infatti porsi
come plausibile ragione giustificativa delle successive 10 proroghe
che si sono susseguite in un arco temporale di sei anni: cio' che
stabilizza l'eccezionalita' oltre ogni ragionevole limite.
Il legislatore siciliano non ha tenuto conto della giurisprudenza
di codesta Corte (cfr. sentenza n. 168/2018), secondo cui il
novellato art. 114 della Costituzione, nel richiamare al proprio
interno, per la prima volta, l'ente territoriale «citta'
metropolitana», ha imposto alla Repubblica il dovere di istituirlo
concretamente. Pertanto, la proroga del commissariamento di tali
enti, una volta ancora disposta con la previsione regionale qui
impugnata, si pone in palese contrasto anche con l'art. 114 della
Costituzione.
4.4 Ne', del resto, il nuovo ente potrebbe avere disciplina e
struttura diversificate da regione a regione, nel presupposto di
livelli di governo di disciplina uniforme, con riferimento agli
aspetti essenziali (cfr. sentenza n. 50/2015).
La Regione siciliana, pur avendo dato apparente seguito, con la
legge regionale n. 15/2015, all'obbligo di riordino delle
circoscrizioni provinciali, ha in realta' finora rinviato le elezioni
degli organi provinciali (rectius, «liberi consorzi comunali»), ed ha
pertanto disatteso la legge statale n. 56/2014 (c.d. «legge Del
Rio»), ponendosi al di fuori della cornice normativa di quest'ultima,
le cui disposizioni valgono come principi di grande riforma economica
e sociale (art. 1, commi 5 e 145), al cui rispetto anche le regioni a
statuto speciale sono tenute (cfr. sentenze n. 168/2018 e n.
160/2021).
A tali principi anche la Regione siciliana soggiace, posto che le
disposizioni statutarie di cui all'art. 14 trovano il loro limite
nelle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, secondo
quanto espressamente statuito dalla Corte costituzionale (per tutte,
cfr. sentenza n. 168/2018).
Il continuo protrarsi dei commissariamenti degli enti di area
vasta determina in conclusione una derivazione e dipendenza degli
stessi dall'ente regionale, in dispregio della loro autonomia e del
principio di riforma sancito dalla richiamata legge n. 56/2014, che
concepisce gli enti di area vasta come espressione del livello di
governo inferiore (comunale) e non superiore, come di fatto si e'
realizzato.
5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 71, della
legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con l'art. 43 dello
statuto speciale della Regione siciliana, approvato con R.D.L. n.
455/1946 e convertito con legge costituzionale n. 2/1948, con l'art.
116 della Costituzione, e con l'art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione, in relazione agli articoli 68 e 69 del regio
decreto n. 773/1931 («testo unico delle leggi in materia di pubblica
sicurezza») e agli articoli 116-151 del regio decreto n. 635/1940
(«Regolamento per l'esecuzione del TULPS»), quali norme statali
interposte.
5.1 L'art. 13, comma 71, della legge regionale Sicilia n.
16/2022, dispone come segue: «Trovano applicazione nella regione fino
al 31 dicembre 2022, in attuazione del comma 1 dell'art. 10 del
decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 convertito con modificazioni dalla
legge 19 maggio 2022, n. 52, le disposizioni di cui all'art. 38-bis
del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni
dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 e successive modificazioni».
Secondo tale disposizione, si prevede che anche in Sicilia
vengano applicate, fino al 31 dicembre 2022, alcune norme di
semplificazione, emanate durante l'emergenza epidemiologica da
COVID-19, in materia di attivita' di intrattenimento e culturali.
In particolare, secondo il richiamato art. 38-bis, comma 1, del
decreto-legge n. 76/2020, «fuori dei casi di cui agli articoli 142 e
143 del regolamento di cui al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635, al
fine di far fronte alle ricadute economiche negative per il settore
dell'industria culturale conseguenti alle misure di contenimento
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, in via sperimentale fino
al 31 dicembre 2021, per la realizzazione di spettacoli dal vivo che
comprendono attivita' culturali quali il teatro, la musica, la danza
e il musical, che si svolgono in un orario compreso tra le ore 8 e le
ore 23, destinati ad un massimo di 1.000 partecipanti, ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o
nulla osta comunque denominato, richiesto per l'organizzazione di
spettacoli dal vivo, il cui rilascio dipenda esclusivamente
dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o
da atti amministrativi a contenuto generale, e' sostituito dalla
segnalazione certificata di inizio attivita' di cui all'art. 19 della
legge 7 agosto 1990, n. 24 1, presentata dall'interessato allo
sportello unico per le attivita' produttive o ufficio analogo, fermo
restando il rispetto delle disposizioni e delle linee guida adottate
per la prevenzione e il contrasto della diffusione del contagio da
COVID-19 e con esclusione dei casi in cui sussistono vincoli
ambientali, paesaggistici o culturali nel luogo in cui si svolge lo
spettacolo in oggetto».
Sono tuttavia fatti salvi i casi - espressamente menzionati nella
clausola di esclusione posta nell'incipit del citato art. 38-bis - in
cui occorra il parere della commissione provinciale di vigilanza per
i pubblici spettacoli, nonche' sia previsto che la SCIA possa essere
utilizzata a condizione che il rilascio dell'atto amministrativo
dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti
richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale.
L'efficacia temporale dell'art. 38-bis del decreto-legge n.
76/2020, originariamente prevista fino al 31 dicembre 2021, e' stata
poi prorogata alla medesima data del 2022 dall'art. 10, comma 1, del
decreto-legge n. 24/2022.
5.2 Nella Regione siciliana le autorizzazioni in materia di
pubblici spettacoli, di cui agli articoli 68 e 69 del regio decreto
n. 773/1931 («Testo unico delle leggi in materia di pubblica
sicurezza», c.d. TULPS) e agli articoli 116-151 del regio decreto n.
635/1940 (Regolamento per l'esecuzione del TULPS), sono - ancora - di
competenza dei questori.
Cio' perche' la regione non ha portato a compimento il
recepimento, nel proprio ordinamento ad autonomia speciale, dell'art.
19 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, nella
parte in cui - primo comma, nn. 5) e 6) - sono state attribuite ai
comuni le funzioni di rilascio delle licenze ai sensi dei richiamati
articoli 68 e 69 del TULPS. Con il citato art. 19, infatti, e' stato
realizzato un significativo trasferimento ai comuni di specifiche
funzioni in materia di polizia amministrativa, tra le quali, come
anticipato, quelle concernenti:
la concessione della licenza per rappresentazioni teatrali o
cinematografiche, accademie, feste da ballo, corse di cavalli, altri
simili spettacoli o trattenimenti, per aperture di esercizio di
circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di audizione, di cui
all'art. 68 del TULPS;
la licenza per pubblici trattenimenti, esposizioni di
rarita', persone, animali, gabinetti ottici ed altri oggetti di
curiosita' o per dare audizioni all'aperto di cui all'art. 69 del
TULPS.
Piu' recentemente il legislatore statale, con il decreto-legge n.
91/2013, ha modificato sia l'art. 68 che l'art. 69 del TULPS,
prevedendo, a determinate condizioni modali e temporali (eventi fino
ad un massimo di 200 partecipanti e che si svolgono entro le ore 24
del giorno di inizio), la sostituzione della licenza del sindaco con
la SCIA di cui all'art. 19 della legge n. 241/1990.
Quest'ultima disposizione, tuttavia, prevede - al comma 1 - che
la SCIA non si applichi, tra l'altro, agli atti «rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze ( ... )».
Tale clausola di esclusione e' coerente, dal punto di vista
logico-sistematico, sia con il vasto programma di trasferimento e
delegazione delle funzioni amministrative avviato con il menzionato
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 (e proseguito
fino agli anni duemila), che con le piu' recenti misure di
semplificazione, perche' il legislatore statale ha prima trasferito o
delegato funzioni statali agli enti locali, poi ne ha accelerato
l'iter procedurale con strumenti «anticipativi» e «speditivi» come la
SCIA.
Allo stesso modo si e' proceduto con le licenze di cui agli
articoli 68 e 69 TULPS, che prima [art. 19, comma 1, nn. 5) e 6), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977] sono state
conferite ai comuni; quindi, sono state semplificate (con il
decreto-legge n. 91/2013 e, da ultimo, con il decreto-legge n.
76/2020) con il meccanismo procedurale della SCIA.
Riguardo alle licenze di pubblica sicurezza rimaste nell'alveo di
competenza statale (e segnatamente delle autorita' di P.S.), invece,
il legislatore ha mantenuto saldo il disposto negativo di cui al
comma 1 dell'art. 19 della legge n. 241/1990, e non ne ha previsto la
«surrogabilita'» con la SCIA.
Cio' anche con l'ultima manovra «di sistema», operata con il
decreto legislativo n. 222/2016 (c.d. «decreto SCIA 2», adottato nel
solco tracciato dalla legge di riforma della pubblica amministrazione
n. 124/2015), che ha previsto la SCIA come regime amministrativo
tipico per numerose tipologie di attivita' economiche (esercizi di
vicinato, strutture ricettive, stabilimenti balneari), devolute alla
competenza dei comuni, ovvero per attivita' che non rivestono profili
di diretto e primario interesse per l'Amministrazione dell'interno.
5.3 Diverso e' stato il percorso normativo seguito dalla Regione
siciliana, con circoscritto riferimento alla materia degli spettacoli
e dei trattenimenti: il ricostruito assetto normativo nazionale in
subiecta materia, caratterizzato dalla licenza del sindaco (cui
corrisponde, simmetricamente, il parere di agibilita' statica e
dinamica del locale di pubblico spettacolo / trattenimento reso dalla
Commissione comunale di vigilanza ex art. 80 del TULPS, sotto il
profilo dell'incolumita' pubblica e della sicurezza) e, a determinate
condizioni, dalla SCIA presentata presso lo sportello unico per le
attivita' produttive - SUAP, in detta regione non e' stato ancora
perfezionato in mancanza delle necessarie norme attuative del
relativo statuto speciale.
L'art. 22 della legge regionale Sicilia n. 1/1979, in materia di
attribuzione ai comuni di funzioni amministrative regionali,
stabilisce, infatti che «ai comuni sono attribuite le funzioni di
polizia amministrativa di cui al testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 733, e
successive modiche. L'esercizio delle stesse funzioni sara'
determinato sulla base delle relative norme di attuazione dello
statuto».
Tale ultimo intervento normativo non e' stato ancora posto in
essere, sicche' in Sicilia le licenze per i pubblici spettacoli sono
ancora di competenza del questore.
Siffatta conclusione e' stata convalidata anche dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana, che, nella
pronuncia n. 236/1989, ha statuito che l'art. 22 della legge
regionale n. 1/1979, nell'attribuire ai comuni siciliani le funzioni
di polizia amministrativa contemplate nel TULPS, precisa che
l'esercizio di tali funzioni sara' determinato sulla base delle
relative norme di attuazione dello statuto, e che, in mancanza di
dette norme attuative, l'esercizio delle funzioni in questione
continua a rimanere nella competenza dell'Autorita' di P.S.
Tale orientamento e' stato confermato dal Consiglio di Stato,
che, in un parere (n. 1510/2002) reso su richiesta del Ministero
dell'interno, ha ribadito che, ai fini del trasferimento delle
funzioni di polizia amministrativa alla Regione siciliana e alle
province e ai comuni della stessa regione, non siano ammissibili
procedure diverse da quella prevista dall'art. 43 dello statuto
speciale.
Il trasferimento delle funzioni di polizia amministrativa
contemplate dal TULPS (tra cui le licenze ex articoli 68 e 69) ai
comuni siciliani, dunque, assume valore pregiudiziale sia rispetto al
loro esercizio in concreto che, a fortiori, per la loro
semplificazione.
La Regione siciliana, pertanto, ha recepito con la disposizione
legislativa qui in discorso una norma statale di semplificazione
(appunto l'art. 38-bis del decreto-legge n. 76/2020), senza aver
preliminarmente attuato la trasposizione delle predette funzioni di
polizia amministrativa ai comuni.
5.4 Alla luce di tanto, l'art. 13, comma 71, della legge
regionale n. 16/2022, che recepisce le previsioni procedurali e
temporali di cui agli articoli 38-bis del decreto-legge n. 76/2020, e
10 del decreto-legge n. 24/2022, e' in contrasto con le previsioni
statutarie (art. 43 dello statuto regionale) e costituzionali (art.
116 della Costituzione, e legge costituzionale n. 2/1948), nonche'
lesiva delle competenze statali in materia di ordine e sicurezza
pubblica di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), della
Costituzione.
Difatti, dall'asseverazione - normativa e giurisprudenziale - per
cui, in mancanza delle necessarie norme di attuazione, le
autorizzazioni di cui agli articoli 68 e 69 del TULPS permangono
formalmente e sostanzialmente in capo al questore, discende la logica
conseguenza dell'inapplicabilita' di quanto previsto dalla
disposizione regionale sotto esame, ovvero la sostituzione della
licenza questorile con la SCIA di cui all'art. 19 della legge n.
241/1990, atteso che tale norma, come detto, esclude esplicitamente
dal proprio ambito di applicazione gli atti rilasciati
dall'Amministrazione della P.S.
6. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 92, della
legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 (quale norma
statale interposta)
6.1 Il comma 92 dell'art. 13 della legge regionale Sicilia n.
16/2022 prevede che, «relativamente alle forme di ristoro da
riconoscere ai centri di riabilitazione di cui all'art. 26 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 e successive modificazioni ed ai
centri diurni per i soggetti affetti da disturbi dello spettro
autistico, destinatari di apposito budget per l'anno 2020, che hanno
temporaneamente sospeso l'attivita' a causa dell'emergenza da
COVID-19 e che non abbiano attivato le procedure di cassa
integrazione per i propri dipendenti, si applicano le disposizioni di
cui all'art. 48 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito
con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificata
dall'art. 109 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con
modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77».
Sono dunque riconosciuti ristori ai centri di riabilitazione ed
ai centri diurni per i soggetti affetti da disturbi dello spettro
autistico, destinatari di apposito budget per l'anno 2020, che hanno
temporaneamente sospeso l'attivita' a causa dell'emergenza da
COVID-19, e che non abbiano attivato le procedure di cassa
integrazione per i propri dipendenti, stabilendo, al riguardo, che si
applicano le disposizioni di cui all'art. 48 del decreto-legge n.
18/2020.
Le norme statali ivi richiamate (DD.LL. n. 18/2020 e n. 34/2020)
sono tuttavia norme adottate in periodo emergenziale, che esaurivano
i loro effetti limitatamente a tale periodo.
Il comma in esame e' invece in vigore per l'anno 2022, al di
fuori del periodo emergenziale (cessato a marzo 2022), e non coperto
dalla legislazione vigente.
Pertanto, quanto disposto dall'articolo in esame non risulta
coerente con la programmazione del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario della Regione siciliana, ne' con la legislazione vigente.
La disposizione si pone dunque in contrasto con l'art. 81 e art.
117, terzo comma, della Costituzione, poiche', come detto in
precedenza, le vigenti disposizioni in materia di Piano di rientro
dal disavanzo sanitario si configurano quali principi di
coordinamento della finanza pubblica.
6.2 Secondo il disposto dell'art. 2, comma 80, della legge n.
191/2009, gli interventi individuati dal Piano di rientro sono
vincolanti per la regione, che e' obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del suddetto piano.
Come anche da ultimo e' stato rilevato dalla giurisprudenza di
codesta Corte con la sentenza n. 190/2022, resa proprio in sede di
impugnazione di una legge della Regione siciliana, «l'art. 2, comma
80, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», stabilisce altresi' che gli interventi
individuati dal piano di rientro sono assolutamente obbligatori. Ne
consegue che l'effettuazione di altre spese, in una condizione di
risorse contingentate, pone anche il problema della congruita' della
copertura della spesa «necessaria» (art. 81, terzo comma, della
Costituzione), posto che un impiego di risorse per prestazioni «non
essenziali» verrebbe a ridurre corrispondentemente le risorse per
quelle essenziali».
La norma in esame incorre dunque nella violazione denunciata in
quanto e' precluso alle regioni sottoposte a piano di rientro erogare
prestazioni «non obbligatorie» (da ultimo, in questo senso, cfr.
sentenza n. 161/2022).
7. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 108, della
legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con gli articoli 3,
9 e 97 della Costituzione, con l'art. 14, comma 1, lettera f), dello
statuto della Regione siciliana, in relazione all'art. 41-quinquies,
commi ottavo e nono, della legge n. 1150/1942, nonche' all'art. 10
della legge n. 104/1992 (quali norme statali interposte), e con
l'art. 14, lettera n), dello statuto della Regione siciliana, e con
l'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143, 145 e 146 del
codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n.
42/2004), ed agli articoli 3, 5, lettera d), e 6, lettere D ed E,
della «Convenzione europea del paesaggio», cui e' stata data
esecuzione con legge n. 14/2006 (quali norme statali interposte).
7.1 L'art. 13, comma 108, della legge regionale Sicilia n.
16/2022 prevede quanto segue: «Nelle more della formazione ed
approvazione dei PUG, i titoli abilitativi regolarmente rilasciati in
deroga agli strumenti urbanistici in forza dell'art. 10 della legge
n. 104/ 1992 e successive modificazioni e/o di altre disposizioni
determinano la modifica permanente della programmazione urbanistica
purche' gli immobili siano stati gia' realizzati ed i titoli
rilasciati almeno diciotto mesi prima della data di entrata in vigore
della legge regionale 3 febbraio 2021, n. 2. In sede di formazione ed
approvazione del nuovo PUG si deve tenere conto della destinazione
urbanistica impressa all'area dal titolo edilizio di cui al presente
comma. E' altresi' consentito per i sei mesi successivi alla data di
entrata in vigore della presente legge, entro i limiti e con le
modalita' di cui all'art. 47 della legge regionale 28 gennaio 2014,
n. 5 e successive modificazioni, il cambio di destinazione
urbanistica per usi non residenziali e/ o commerciali su richiesta
degli aventi titolo».
L'art. 10, comma 6, della legge n. 104/1992, stabilisce che
«l'approvazione dei progetti edilizi presentati da soggetti pubblici
o privati concernenti immobili da destinare alle comunita' alloggio
ed ai centri socio-riabilitativi di cui ai commi 1 e 3, con vincolo
di destinazione almeno ventennale all'uso effettivo dell'immobile per
gli scopi di cui alla presente legge, ove localizzati in aree
vincolate o a diversa specifica destinazione, fatte salve le norme
previste dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e successive
modificazioni, e dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 43 1,
costituisce variante del piano regolatore. Il venir meno dell'uso
effettivo per gli scopi di cui alla presente legge prima del
ventesimo anno comporta il ripristino della originaria destinazione
urbanistica dell'area».
La prima parte del citato comma 108 dell'art. 13 si pone dunque
in evidente contrasto con quanto previsto dalla ripetuta norma
nazionale, di cui il legislatore regionale predica la conforme
attuazione («in forza dell'art. 10 della legge n. 104/ 1992 e
successive modificazioni»), in realta' compendiandone invece una
surrettizia violazione: essa rende infatti «permanente» il cambio
d'uso che la legge nazionale, invece, prevede come destinato a
cessare in caso di venir meno dell'uso effettivo prima del ventesimo
anno.
L'ultimo periodo del medesimo comma 108 stabilisce poi che gli
immobili destinati, in deroga agli strumenti urbanistici, all'uso da
parte delle comunita' alloggio ed ai centri socio-riabilitativi,
possano essere destinati a usi non residenziali e/o commerciali, su
richiesta degli «aventi titolo», entro sei mesi dall'entrata in
vigore della legge regionale n. 16/2022.
Al riguardo, la disposizione di cui all'art. 10, comma 6, della
legge n. 104/1992 (3) , persegue la finalita' di soddisfare le
esigenze abitative e riabilitative dei soggetti con disabilita'. In
contrasto con lo scopo e con la ratio di tale previsione, l'art. 13,
comma 108, della legge regionale n. 16/2022 appare distorcere il dato
della norma nazionale, piegando l'effetto di variante agli strumenti
urbanistici a finalita' che risultano estranee alle necessita' di
tutela delle persone con disabilita'.
Si stabilizza, infatti, l'effetto di variante, che in base alla
norma nazionale e' legato all'uso effettivo dell'immobile da parte
delle comunita' - alloggio e dei centri socio-riabilitativi, e
inoltre si consente, una volta ottenuto tale effetto, di destinare
l'immobile a usi non residenziali, e quindi slegati dalle attivita'
proprie di tali comunita' e centri. Per di piu', tale effetto, del
tutto privo di giustificazione, si produce solo nel caso in cui le
istanze siano presentate entro il ristretto termine di sei mesi
dall'entrata in vigore della legge regionale: previsione,
quest'ultima, anch'essa difficilmente spiegabile.
7.2 Alla luce di tanto, risulta chiaro che la disposizione citata
sia in contrasto con i principi di ragionevolezza e buon andamento
della pubblica amministrazione, in quanto sacrifica l'esigenza di
ordinato assetto del territorio, connaturata alla pianificazione
urbanistica, non piu' in vista dell'interesse costituzionale primario
alla tutela della salute e delle necessita' esistenziali delle
persone con disabilita', bensi' per la mera soddisfazione di
interessi privati, neppure evincibili dal dettato normativo.
Il sacrificio delle esigenze urbanistiche - alle quali e'
connaturata anche la considerazione di profili di interesse culturale
e paesaggistico - e' quindi privo di giustificazione. Di conseguenza,
la previsione normativa si pone in contrasto (anche) con il principio
di proporzionalita' di cui all'art. 3 della Costituzione, che deve
sorreggere ogni valutazione concernente il contemperamento di opposti
interessi, anche in sede legislativa.
In proposito, occorre tenere presente che codesta Corte
costituzionale ha piu' volte affermato che dall'art. 3 della
Costituzione si desume un canone di razionalita' della legge
ordinaria, rintracciato nell'esigenza di conformita' dell'ordinamento
a valori di giustizia e di equita' ed a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica, che costituisce un presidio contro
l'eventuale manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze
della stessa (cfr., ex multis, sentenze costituzionali n. 87 del
2012, n. 421 del 1991, n. 46 del 1993, n. 81 del 1992). Da cio' la
violazione del combinato disposto degli articoli 3, 9 e 97 della
Costituzione.
7.3 Sotto concorrente profilo, il comma 108 dell'art. 13 si pone
in contrasto anche l'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto
della Regione siciliana, il quale attribuisce la materia
dell'urbanistica alla competenza legislativa esclusiva regionale, ma
pur sempre «senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali
deliberate dalla Costituente del popolo italiano», e comunque con il
limite delle norme statali di grande riforma economico-sociale.
Al riguardo, costituisce dunque parametro interposto l'art.
41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150/1942 (c.d.
«legge urbanistica»), a mente dei quali, rispettivamente, «in tutti i
comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti
inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza tra i
fabbricati, nonche' rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, a verde pubblico o a parcheggi», e «i
limiti e i rapporti previsti dal precedente comma sono definiti per
zone territoriali omogenee, con decreto del Ministro per i lavori
pubblici di concerto con quello per l'interno, sentito il Consiglio
superiore dei lavori pubblici. In sede di prima applicazione della
presente legge, tale decreto viene emanato entro sei mesi
dall'entrata in vigore della medesima».
Tali previsioni relative alla «zonizzazione» dei territori
comunali, con l'individuazione della relativa disciplina d'uso e dei
relativi limiti di edificazione, tuttora vigenti, costituiscono in
effetti norme di grande riforma economico- sociale, rappresentando
dunque preciso limite alla legislazione regionale in materia
urbanistica, nella specie ed in concreto non rispettato
dall'impugnato comma 108 dell'art. 13 della legge regionale n.
16/2022.
7.4 Sotto ulteriore concorrente profilo, va rimarcato che l'art.
10 della legge n. 104/1992 fa espressamente salva la applicazione
della disciplina in materia del paesaggio, che, invece, la
disposizione regionale non prevede. Pertanto, la deroga introdotta
dalla norma regionale determina anche un abbassamento della tutela
paesaggistica assicurata dall'art. 9 della Costituzione, dalla
«Convenzione europea del paesaggio», cui e' stata data esecuzione con
legge n. 14/2006, e dal Codice dei beni culturali e del paesaggio
(decreto legislativo n. 42/2004).
Tale abbassamento della tutela paesaggistica, pertanto, determina
la violazione dell'art. 14, comma 1, lettera n), dello statuto
regionale, e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione del quale rappresentano parametri interposti gli
articoli 135, 143, 145 e 146 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonche' - ancora - dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti dagli
obblighi internazionali ed in particolare dall'art. 3, dell'art. 5,
lettera d), e dell'art. 6, lettere D ed E, della «Convenzione europea
del paesaggio», cui e' stata data esecuzione con legge n. 14/2006 (4)
Codesta Corte ha al riguardo gia' avuto occasione di affermare che,
in attesa della sua approvazione, e' necessario salvaguardare la
complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo
dalla pluralita' e dalla parcellizzazione degli interventi delle
amministrazioni locali (cfr. sentenza n. 182/2006, sentenza n.
74/2021, sentenza n. 219/2021, e sentenza n. 135/2022).
8. Illegittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 1, lettera l),
della legge regionale Sicilia n. 16/2022, per contrasto con l'art. 81
della Costituzione e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
in relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191/2009 (quale
norma statale interposta).
8.1 L'art. 20 della legge regionale n. 16/2022 ha previsto
«ulteriori modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13».
Segnatamente, al comma 1, lettera l), si prevede quanto segue:
«l) al comma 73 dell'art. 13 sono apportate le seguenti
modifiche:
1) le parole «contributo di euro 300» sono sostituite dalle
parole «contributo una tantum dell'importo massimo di euro 300 per
l'anno 2022»;
2) le parole «P istituita la Banca dei capelli' con la
funzione di radicare la cultura della donazione.» sono soppresse;
3) le parole «in via sperimentale,» sono soppresse;
4) le parole «Per gli anni successivi l'entita' degli
stanziamenti e' determinata annualmente con legge di bilancio ai
sensi dell'art. 38 del decreto legislativo 23 giugno 20 11, n. 118 e
successive modificazioni.» sono soppresse».
Il testo aggiornato dell'art. 13, comma 73, della legge regionale
Sicilia n. 13/2022, viene in definitiva ad essere il seguente:
«73. La regione eroga un contributo una tantum dell'importo
massimo di euro 300 per l'anno 2022 per l'acquisto di una parrucca,
quale presidio necessario al benessere della persona ammalata, in
favore delle donne residenti in Sicilia, colpite dallo stato
patologico della perdita dei capelli in conseguenza della
sottoposizione a trattamenti chemioterapici o affette da alopecia
conseguente ad altre patologie. Con delibera della Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale per la salute, da adottarsi
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, previo parere della competente Commissione legislativa
dell'Assemblea regionale siciliana, sono stabiliti i criteri, i
requisiti e le modalita' per l'attuazione delle disposizioni di cui
al presente comma. E' previsto, per la facilitazione della procedura
di erogazione del contributo, il coinvolgimento e la collaborazione
delle associazioni di donne e delle associazioni di volontariato che
promuovono l'assistenza e il sostegno dei malati oncologici o affette
da alopecia presenti nel territorio regionale e assumano la
disponibilita' a farsi carico, nell'ambito delle attivita' di
informazione e sostegno alle donne, degli adempimenti necessari ai
fini dell'inoltro della istanza. Per le finalita' di cui al presente
articolo e' autorizzata, per l'esercizio finanziario 2022, la spesa
di euro 309.864,60».
8.2 Occorre rimarcare che la Regione siciliana e' tuttora
assoggettata al rispetto del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario, approvato ai sensi dell'art. 2, comma 80, della legge n.
191 /2009, ed essa non puo' pertanto erogare livelli di assistenza
sanitaria ulteriori rispetto a quelli previsti dalla normativa
statale.
La disposizione legislativa regionale in discorso - che nel
complesso prevede un intervento (rimodulato) di assistenza a donne
assoggettate agli interventi terapeutici invasivi cola' individuati,
o a patologia specifica, del tutto eccentrico rispetto ai livelli di
assistenza definiti a livello statale, ed appositamente finanziato
con risorse regionali - si pone dunque in contrasto con l'art. 81
della Costituzione, e con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Si ribadisce al riguardo quanto disposto dall'art. 2, comma 80,
della legge n. 191/2009 in merito alla cogenza degli interventi
individuati dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che sono
vincolanti per la Regione siciliana, la quale e' obbligata a
rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di
nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del suddetto Piano.
(1) Articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 18/2020 -
"Finanziamento aggiuntivo per incentivi in favore del personale
dipendente del Servizio sanitario nazionale": "Per l'anno 2020,
allo scopo di incrementare le risorse da destinare
prioritariamente alla remunerazione delle prestazioni correlate
alle particolari condizioni di lavoro del personale dipendente
delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale
direttamente impiegato nelle attivita' di contrasto alla
emergenza epidemiologica determinata dal diffondersi del
COVID-19, i fondi contrattuali per le condizioni di lavoro della
dirigenza medica e sanitaria dell'area della sanita' e i fondi
contrattuali per le condizioni di lavoro e incarichi del
personale del comparto sanita', nonche', per la restante parte, i
relativi fondi incentivanti sono complessivamente incrementati,
per ogni regione e provincia autonoma, in deroga all'art. 23,
comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 e ai
vincoli previsti dalla legislazione vigente in materia di spesa
di personale, dell'importo indicato per ciascuna di esse nella
tabella A allegata al presente decreto".
(2) Art. 8-sexies del decreto legislativo n.
502/1992-"Remunerazione": "Le strutture che erogano assistenza
ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario
nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale
predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all'art.
8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e
alle attivita' svolte nell'ambito e per conto della rete dei
servizi di riferimento".
(3) Articolo 10, comma 6, della legge n. 104/1992: «L'approvazione
dei progetti edilizi presentati da soggetti pubblici o privati
concernenti immobili da destinare alle comunita' alloggio ed ai
centri socio-riabilitativi di cui ai commi 1 e 3, con vincolo di
destinazione almeno ventennale all'uso effettivo dell'immobile
per gli scopi di cui alla presente legge, ove localizzati in aree
vincolate o a diversa specifica destinazione, fatte salve le
norme previste dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e successive
modificazioni, e dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431,
costituisce variante del piano regolatore. Il venir meno dell'uso
effettivo per gli scopi di cui alla presente legge prima del
ventesimo anno comporta il ripristino della originaria
destinazione urbanistica dell'area».
(4) Convenzione europea del paesaggio - legge n. 14/2006: Articolo 3:
"La presente Convenzione si prefigge lo scopo di promuovere la
salvaguardia, la gestione e la pianificazione dei paesaggi e di
organizzare la cooperazione europea in questo campo". Articolo 5,
lettera d): "Ogni Parte si impegna a: ( ... ) d) integrare il
paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio,
urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale,
agricolo, sociale ed economico, nonche' nelle altre politiche che
possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul paesaggio".
Articolo 6 ("Misure specifiche"), lettere D) ed E): "D) Obiettivi
di qualita' paesaggistica: Ogni Parte si impegna a stabilire
degli obiettivi di qualita' paesaggistica riguardanti i paesaggi
individuati e valutati, previa consultazione pubblica,
conformemente all'art. 5.c. E) Applicazione: Per attuare le
politiche del paesaggio, ogni Parte si impegna ad attivare gli
strumenti di intervento volti alla salvaguardia, alla gestione
e/o alla pianificazione dei paesaggi".