ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
della legge della Regione siciliana 12 agosto 2014, n. 21
(Assestamento del bilancio della Regione per l'anno finanziario 2014.
Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio
finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n.
5 "Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di
stabilita' regionale". Disposizioni varie), promosso dal Tribunale
ordinario di Gela nel procedimento vertente tra G.L. e il Consorzio
per l'Area di sviluppo industriale (ASI) di Gela in liquidazione -
gestione separata IRSAP (Istituto regionale per lo sviluppo delle
attivita' produttive), con ordinanza del 4 novembre 2014, iscritta al
n. 150 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno
2015.
Visto l'atto di intervento della Regione siciliana;
udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 novembre 2014, iscritta al n. 150 del
registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Gela, in funzione
di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge della Regione
siciliana 12 agosto 2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della
Regione per l'anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche
alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita'
regionale". Disposizioni varie), in riferimento agli artt. 2, 3, 36,
primo comma, 38, secondo, terzo, quarto e quinto comma, della
Costituzione.
Il giudice rimettente e' investito della domanda cautelare,
proposta, ai sensi dell'art. 700 del codice di procedura civile, da
G.L., dipendente del Consorzio per l'Area di sviluppo industriale di
Gela (d'ora innanzi, «Consorzio ASI»).
Il ricorrente nel giudizio principale asserisce di percepire, dal
1° gennaio 2004, una pensione erogata in via sostitutiva dal
Consorzio ASI in base alle previsioni dell'art. 12, comma 3, del
regolamento interno, adottato con decreto dell'Assessore regionale
per l'industria 5 aprile 2001 (Approvazione del testo coordinato del
regolamento di organizzazione-tipo e del regolamento organico del
personale-tipo dei consorzi per l'area di sviluppo industriale della
Sicilia), che recita: «Nel caso in cui il dipendente non abbia
maturato il diritto a pensione da parte dell'INPDAP, sulla base delle
norme vigenti all'atto del provvedimento, ed abbia invece maturato
tale diritto sulla base delle norme in vigore per i dipendenti
dell'Amministrazione regionale, il Consorzio dovra' corrispondere
allo stesso quest'ultimo trattamento, provvedendo nel contempo a
richiedere la costituzione di una posizione assicurativa presso
l'INPS ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322 o presso lo stesso
INPDAP».
Il giudice a quo evidenzia che sulla posizione del ricorrente,
beneficiario del trattamento previdenziale corrisposto in via
sostitutiva dal Consorzio ASI, incide la disposizione censurata: «A
decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e'
fatto divieto, per l'Amministrazione regionale e per gli enti e gli
organismi di cui all'articolo 1 della legge regionale 30 aprile 1991,
n. 10 e successive modifiche ed integrazioni, nonche' per le societa'
a partecipazione totale o maggioritaria della Regione, di erogare
trattamenti di previdenza e quiescenza integrativi o sostitutivi in
assenza di una espressa previsione legislativa regionale e/o statale
che ne definisca l'ambito di applicazione, i presupposti, l'entita' e
la relativa copertura a carico dei rispettivi bilanci».
Per corroborare la valutazione di rilevanza, il giudice
rimettente passa in rassegna gli enunciati che tale norma
racchiudeva, prima della promulgazione definitiva.
Nella versione originaria l'art. 8 della legge regionale n. 21
del 2014 si prefiggeva di mantenere inalterata l'erogazione dei
trattamenti previdenziali gia' maturati.
Le disposizioni che escludevano il divieto di corrispondere
trattamenti di previdenza e quiescenza integrativi o sostitutivi per
i trattamenti in godimento e per i rapporti gia' avviati alla data
del 31 dicembre 1991, impugnate dal Commissario dello Stato per la
carente indicazione delle coperture finanziarie, sono state espunte
dal testo promulgato.
In forza delle disposizioni cadute al momento della
promulgazione, le gestioni separate dei Consorzi ASI avrebbero dovuto
erogare i trattamenti previdenziali stabiliti da leggi e regolamenti
vigenti alla data di entrata in vigore della legge della Regione
siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione dell'Istituto regionale
per lo sviluppo delle attivita' produttive). In caso di incapienza
delle liquidazioni, l'Istituto regionale per lo sviluppo delle
attivita' produttive avrebbe anticipato il pagamento dei trattamenti
previdenziali, rivalendosi nei confronti delle gestioni separate.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente argomenta che la
disciplina, cosi' come promulgata a seguito dell'impugnazione del
Commissario dello Stato, preclude l'erogazione del trattamento
pensionistico e conduce al rigetto delle pretese del ricorrente,
pensionato affetto, tra l'altro, da una disabilita' grave. Questi,
per effetto della normativa sopravvenuta, rischierebbe di vedere
sacrificato in maniera irreparabile il diritto a condurre
un'esistenza libera e dignitosa.
Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo osserva che la disposizione censurata interrompe con
effetto immediato l'erogazione della pensione fino all'emanazione di
una normativa regionale e statale. In tal modo essa vanificherebbe
l'affidamento riposto dall'avente diritto e sopprimerebbe in maniera
definitiva e irragionevole un diritto gia' sorto, definito dal
rimettente "diritto quesito".
Secondo il giudice a quo, la disciplina in esame viola il diritto
a un trattamento previdenziale proporzionato, al pari della
retribuzione, alla quantita' e alla qualita' del lavoro prestato e
idoneo ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia i mezzi
adeguati a condurre un'esistenza libera e dignitosa.
Il riferimento all'obbligo di assicurare l'equilibrio economico e
finanziario (art. 81 Cost.) non giustificherebbe la lesione di un
diritto inviolabile della persona, ne' il venir meno dei doveri
inderogabili di solidarieta' economica e sociale (art. 2 Cost.).
2.- E' intervenuta nel giudizio la Regione siciliana, chiedendo
di dichiarare inammissibile o, comunque, infondata la questione
sollevata dal Tribunale ordinario di Gela.
Dal punto di vista della Regione intervenuta, il giudice
rimettente non ha compiutamente ricostruito il quadro normativo
regionale in tema di previdenza sostitutiva, che si affianca al
sistema pensionistico generale e al sistema puramente privatistico, e
ha evocato i parametri costituzionali, senza svolgere argomentazioni
sufficienti circa le ragioni del paventato contrasto e senza
sperimentare un'interpretazione conforme alla Costituzione.
Da tali lacune discenderebbe l'inammissibilita' della questione
proposta.
Nel merito, non sarebbe pertinente il richiamo all'art. 36 Cost.,
che concerne il diritto alla retribuzione e non il trattamento
pensionistico in senso stretto.
Quanto alle censure incentrate sulla violazione dell'art. 38
Cost., rientrerebbe nella discrezionalita' del legislatore
salvaguardare la parte di pensione necessaria a garantire mezzi
adeguati alle esigenze di vita e razionalizzare il vigente quadro
normativo.
La Regione, a tale riguardo, ricorda che la magistratura
contabile siciliana, in sede di controllo, ha ricondotto la
disciplina a un disegno complessivo, preordinato ad assicurare
l'equilibrio delle risorse del bilancio. In tale ottica, oneri
continuativi, destinati a protrarsi nel tempo, sarebbero
incompatibili con la finalita' di spedita definizione dei rapporti
facenti capo ai soppressi Consorzi ASI.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Gela, in funzione di giudice del
lavoro, nell'ambito di un procedimento d'urgenza (art. 700 del codice
di procedura civile), dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 1, della legge della Regione siciliana 12 agosto
2014, n. 21 (Assestamento del bilancio della Regione per l'anno
finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione
per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28
gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale". Disposizioni varie).
Il giudice rimettente assume che la disposizione impugnata
contrasti con gli artt. 2, 3, 36, primo comma, e 38, secondo, terzo,
quarto e quinto comma, della Costituzione, in quanto lederebbe
"diritti quesiti", sopprimendoli ex abrupto con scelta irrazionale ed
arbitraria (art. 3 Cost.), e pregiudicherebbe il diritto a una
retribuzione proporzionata al lavoro svolto e sufficiente a garantire
un'esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost.).
Secondo il giudice a quo, tale diritto presiede anche
all'attuazione del rapporto previdenziale (art. 38 Cost.) e si
raccorda, per altro verso, a un diritto inviolabile dell'uomo e
all'adempimento dei doveri inderogabili di solidarieta' economica e
sociale (art. 2 Cost.).
Il giudice rimettente, prima di decidere sulla cautela invocata,
chiede a questa Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale
«dell'art. 8, comma 1, della legge della Regione Sicilia n. 21 del 12
agosto 2014 (Legge di stabilita' regionale) in relazione agli
articoli 36, comma 1, 38, commi 2, 3, 4 e 5, 3, commi 1 e 2 e 2 della
Costituzione, nella parte in cui sancisce il divieto di erogare il
trattamento pensionistico, di natura sostitutiva, gia' maturato e
goduto dal lavoratore grazie alla normativa regionale illo tempore
applicabile, sino alla emanazione di una legge, statale o regionale,
che ne definisca l'ambito di applicazione, i presupposti, l'entita' e
la relativa copertura a carico dei rispettivi bilanci».
2.- La questione proposta si sottrae alle eccezioni di
inammissibilita', formulate dalla Regione siciliana.
2.1.- La ricostruzione del quadro normativo, tratteggiata dal
giudice rimettente, non presenta le carenze denunciate dalla difesa
della Regione.
Il giudice a quo prende le mosse dall'art. 17, lettera f), dello
statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 - Approvazione dello statuto della Regione siciliana,
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), che
consente all'Assemblea regionale di legiferare in materia di
«rapporti di lavoro, previdenza ed assistenza sociale», e si premura
di collocare la disposizione censurata all'interno di un quadro
evolutivo, che ha interessato i trattamenti pensionistici integrativi
e sostitutivi dei dipendenti della Regione siciliana e dei Consorzi
per le aree di sviluppo industriale (Consorzi ASI).
2.2.- Anche l'eccezione di genericita' delle censure deve essere
disattesa.
Per ciascuno dei parametri evocati, il giudice rimettente
illustra i profili di contrasto con la Carta fondamentale e avvalora
tali notazioni con il richiamo alla giurisprudenza di questa Corte,
che dagli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost. enuclea
il principio di proporzionalita' e di adeguatezza del trattamento
previdenziale.
2.3.- Il giudice rimettente ha anche esplorato un'interpretazione
conforme al dettato costituzionale.
Nel dar conto delle ragioni sottese all'interpretazione
prescelta, egli ritiene invalicabile il tenore letterale della
disposizione che e' chiamato ad applicare e afferma che: «All'esito
dell'impugnazione da parte del Commissario regionale della normativa
sopra richiamata, il pagamento della pensione del ricorrente e' stato
integralmente interrotto e, applicandosi l'art. 8 della legge citata
al caso di specie, non sussiste alcuna interpretazione, per quanto
estensiva essa possa essere, per far dire alla legge l'esatto
contrario di quanto essa dice ora (o meglio per interpretarla nel
senso delle disposizioni che sono state soppresse nella versione
definitiva)».
La fondatezza dell'interpretazione privilegiata dal giudice
rimettente non si riverbera sull'ammissibilita' della questione e
attiene piuttosto al merito, che e' ora possibile scrutinare, dopo
aver sgombrato il campo dalle eccezioni preliminari (sentenza n. 262
del 2015, punto 2.3. del Considerato in diritto).
3.- La questione non e' fondata.
3.1.- La legge della Regione siciliana 4 gennaio 1984, n. 1
(Disciplina dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i
nuclei di industrializzazione della Sicilia), nell'alveo delle
previsioni dettate dal decreto del Presidente della Repubblica 6
marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel
Mezzogiorno), ha disciplinato le competenze e gli organi dei consorzi
per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di
industrializzazione della Sicilia (Consorzi ASI), configurandoli come
«enti di diritto pubblico non economici sottoposti alla vigilanza e
tutela dell'Assessore regionale per l'industria» (art. 2, comma 1),
deputati a «favorire l'insediamento di piccole e medie imprese nelle
aree attrezzate secondo gli indirizzi stabiliti dagli organi
regionali all'uopo preposti» (art. 3, comma 1).
La legge regionale citata ha demandato ai Consorzi ASI la
potesta' di adottare «nuovi regolamenti organici del personale
adeguati alla normativa regionale, sulla base di apposito
regolamento-tipo predisposto dall'Assessore regionale per
l'industria» (art. 37).
Tale regolamento-tipo sul personale dei consorzi, adottato con
decreto dell'Assessore per l'industria 5 aprile 2001 (Approvazione
del testo coordinato del regolamento di organizzazione-tipo e del
regolamento organico del personale-tipo dei consorzi per l'area di
sviluppo industriale della Sicilia) e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana 1° giugno 2001, n. 27, ha dettato
prescrizioni in tema di trattamenti previdenziali sostitutivi,
rilevanti nell'odierno giudizio di costituzionalita', e, in tale
ambito, ha cosi' disposto: «Nel caso in cui il dipendente non abbia
maturato il diritto a pensione da parte dell'INPDAP, sulla base delle
norme vigenti all'atto del provvedimento, ed abbia invece maturato
tale diritto sulla base delle norme in vigore per i dipendenti
dell'Amministrazione regionale, il consorzio dovra' corrispondere
allo stesso quest'ultimo trattamento, provvedendo nel contempo a
richiedere la costituzione di una posizione assicurativa presso
l'INPS, ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322 o presso lo stesso
INPDAP» (art. 12, comma 3).
3.2.- La legge della Regione siciliana 12 gennaio 2012, n. 8
(Costituzione dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita'
produttive), allo scopo di promuovere «l'insediamento delle imprese
nelle aree destinate allo svolgimento di attivita' produttive
attraverso lo sviluppo e l'implementazione delle azioni necessarie
per favorire l'avvio di nuove iniziative produttive e per potenziare
ed innovare quelle gia' esistenti» (art. 2, comma 1), ha dato impulso
alla creazione dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle
attivita' produttive (IRSAP), «ente pubblico non economico,
sottoposto alla vigilanza, indirizzo, controllo e tutela della
Regione per il tramite dell'Assessorato regionale delle attivita'
produttive» (art. 1, comma 1).
All'istituzione dell'IRSAP hanno fatto riscontro la soppressione
e la liquidazione dei Consorzi ASI, secondo le fasi scandite
dall'art. 19.
La legge prefigura il compimento delle operazioni di liquidazione
entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
regionale, «con l'approvazione del bilancio finale di liquidazione e
la definizione delle posizioni attive e passive della gestione
liquidatoria» (art. 19, comma 4, primo periodo).
Ultimata la procedura, «la gestione dei singoli Consorzi per le
aree di sviluppo industriale transita all'Istituto» (art. 19, comma
4, secondo periodo).
Ove il termine di centottanta giorni trascorra infruttuosamente,
«i rapporti attivi e passivi dei soppressi Consorzi per le aree di
sviluppo industriale transitano in apposite gestioni a contabilita'
separata presso l'Istituto tale da garantire ed assicurare l'assoluta
distinzione delle masse patrimoniali, dei rapporti di credito e delle
passivita' di ogni singolo Consorzio soppresso, e cio' sino alla
definitiva chiusura delle operazioni di liquidazione» (art. 19, comma
8, primo periodo).
In sede d'interpretazione autentica (art. 64, comma 1, primo
periodo, della legge della Regione siciliana 15 maggio 2013, n. 9,
recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2013.
Legge di stabilita' regionale»), il legislatore regionale ha
specificato che i Consorzi ASI, transitati nella gestione separata
presso l'IRSAP, «mantengono la propria originaria autonoma
personalita' giuridica», finche' l'Assessore regionale per le
attivita' produttive, di concerto con l'Assessore regionale per
l'economia, non attesti con decreto la chiusura delle operazioni di
liquidazione.
La legge interpretativa ripropone la netta distinzione delle
masse patrimoniali delle gestioni separate dei Consorzi ASI e
dell'IRSAP: «In nessun caso e' consentito che le singole posizioni
debitorie dei soppressi Consorzi ASI transitino all'IRSAP ovvero nel
bilancio della Regione» (art. 64, comma 1, ultimo periodo, della
legge regionale n. 9 del 2013).
3.3.- La disciplina censurata corre parallela alla travagliata
transizione dai Consorzi ASI all'IRSAP e offre il fianco a incertezze
applicative, oltre a ingenerare interpretazioni contrastanti.
Sia le Corti di merito, adite con ricorsi d'urgenza, sia
l'Assemblea regionale, con atti di sindacato ispettivo, si sono
cimentate con le concrete implicazioni di tale normativa e, in
particolare, con la sua discussa incidenza sui trattamenti
previdenziali integrativi e sostitutivi, corrisposti dai Consorzi
ASI.
4.- Il giudice rimettente muove dalla premessa che la disciplina
sottoposta al vaglio di costituzionalita' inibisca - con effetto
immediato - la corresponsione dei trattamenti previdenziali
integrativi e sostitutivi, originariamente a carico dei Consorzi ASI.
Tale interpretazione sarebbe suffragata dalla mancata
promulgazione delle norme volte a salvaguardare i trattamenti gia'
corrisposti e a regolare il riparto degli oneri tra le gestioni
separate e l'IRSAP.
5.- Il presupposto interpretativo che accomuna le molteplici
censure si rivela, nondimeno, erroneo.
5.1.- Il divieto di erogare «trattamenti di previdenza e
quiescenza integrativi o sostitutivi in assenza di una espressa
previsione legislativa regionale e/o statale che ne definisca
l'ambito di applicazione, i presupposti, l'entita' e la relativa
copertura a carico dei rispettivi bilanci» non sospende i diritti
previdenziali dei dipendenti dei Consorzi ASI in maniera
indiscriminata, ma li pone in connessione con un fondamento
normativo, che ne determini i presupposti, gli importi, la copertura
finanziaria.
Per quel che riguarda i Consorzi ASI, tale fondamento normativo,
limitatamente ai trattamenti gia' liquidati, si rinviene in una
complessa trama di disposizioni, che lega la disciplina speciale del
personale dei Consorzi (art. 37 della legge regionale n. 1 del 1984)
alle previsioni generali, dettate dalla legge della Regione siciliana
23 febbraio 1962, n. 2, con riguardo alle «Norme per il trattamento
di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale della Regione».
Da questa disciplina di portata generale si evince che i diritti
vantati dai titolari di trattamenti previdenziali sostitutivi e
integrativi riflettono la natura pubblicistica dei consorzi.
5.2.- La disciplina della liquidazione dei Consorzi ASI, pur
modulando con caratteri peculiari i rapporti tra i Consorzi
soppressi, le gestioni separate dei Consorzi e l'IRSAP, non soltanto
non ha scalfito il fondamento normativo prima indicato, ma lo assume
come presupposto.
Questo e' dato intendere dalla scelta del legislatore regionale
che ha disciplinato l'avvicendarsi dei soggetti obbligati (art. 19,
comma 8, della legge regionale n. 8 del 2012) e ha cosi' confermato
il permanere dei diritti previdenziali, coinvolti nella successione
tra gli enti. L'assetto descritto e' coerente con il carattere
spiccatamente pubblicistico della procedura di liquidazione e non
dovrebbe dunque tramutarsi in un'impropria vicenda estintiva dei
diritti e degli obblighi riconducibili ai Consorzi.
5.3.- Non rilevano, a questo proposito, circostanze contingenti,
che hanno accompagnato l'approvazione della legge. In particolare, e'
ininfluente che il legislatore, nell'originaria formulazione della
norma, avesse introdotto un'espressa clausola di salvaguardia dei
trattamenti gia' maturati e avesse disposto il permanere dell'obbligo
delle gestioni separate dei Consorzi e la correlativa facolta'
dell'IRSAP di anticipare alle gestioni separate gli importi dovuti a
titolo di trattamento previdenziale sostitutivo o integrativo.
Alla mancata approvazione di una specifica disciplina transitoria
non si puo' annettere un significato dirimente, giacche' operano le
previsioni dell'art. 19, comma 8, della legge regionale n. 8 del
2012, finalizzate a regolare i rapporti tra le gestioni separate dei
Consorzi e l'IRSAP.
Il giudice rimettente da' rilievo al raffronto con un testo che
non ha mai visto la luce e, nell'accentuare le imperfezioni della
legge promulgata, tralascia di ricostruirne in chiave sistematica il
contenuto precettivo. Tale prospettiva sistematica fuga ogni dubbio
sul fondamento normativo che, per i Consorzi ASI, assiste
l'erogazione dei trattamenti previdenziali e sul fatto che il divieto
di corrispondere tali trattamenti operi soltanto quando un fondamento
normativo, sul versante della legislazione statale o regionale, non
si ravvisi.
Rimane ferma la necessita', gia' affermata dal legislatore, di
garantire adeguatamente la copertura finanziaria.
Non e' dunque pertinente il richiamo alla giurisprudenza di
questa Corte, che distingue tra la modificazione, rispettosa del
canone di ragionevolezza, delle situazioni sostanziali fondate su
leggi anteriori e l'eliminazione integrale di una pensione
legittimamente attribuita, lesiva dei diritti fondamentali connessi
al rapporto previdenziale (sentenze n. 446 del 2002, n. 416 del 1999
e n. 211 del 1997).
6.- Tali considerazioni implicano l'infondatezza delle censure
proposte.