ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettere b), c) e g), e comma 2, dell'art. 11, comma 1, lettere a),
b), numero 2), c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n),
o), p) e q), e comma 2, dell'art. 16, commi 1 e 4, dell'art. 17,
comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t),
dell'art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7),
dell'art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t)
e u), e dell'art. 23, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124
(Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 12 ottobre 2015, depositato in cancelleria il 19
ottobre 2015 ed iscritto al n. 94 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2015, depositato il
successivo 19 ottobre, la Regione Veneto ha promosso questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 81, 97,
117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione,
nonche' al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost., di alcune disposizioni della legge 7 agosto 2015, n. 124
(Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), e, in particolare: dell'art. 1, comma 1,
lettere b), c) e g), e comma 2; dell'art. 11, comma 1, lettere a),
b), numero 2), c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n),
o), p) e q), e comma 2; dell'art. 16, commi 1 e 4; dell'art. 17,
comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t);
dell'art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7);
dell'art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t)
e u); dell'art. 23, comma 1.
1.1.- In primo luogo la Regione impugna l'art. 1, comma 1, della
citata legge, nella parte in cui delega il Governo ad adottare uno o
piu' decreti legislativi volti a modificare e integrare, anche
disponendone la delegificazione, il codice dell'amministrazione
digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice
dell'amministrazione digitale), e fissa alcuni criteri e principi
direttivi.
In particolare, la ricorrente impugna: 1) la lettera b) del comma
1 dell'art. 1, nella parte in cui indica, fra i principi e criteri
direttivi ai quali il Governo dovrebbe attenersi, quello di
«ridefinire e semplificare i procedimenti amministrativi, in
relazione alle esigenze di celerita', certezza dei tempi e
trasparenza nei confronti dei cittadini e delle imprese, mediante una
disciplina basata sulla loro digitalizzazione e per la piena
realizzazione del principio "innanzitutto digitale" (digital first),
nonche' l'organizzazione e le procedure interne a ciascuna
amministrazione»; 2) la lettera c) del medesimo comma 1, la' dove
impone di «garantire, in linea con gli obiettivi dell'Agenda digitale
europea, la disponibilita' di connettivita' a banda larga e
ultralarga e l'accesso alla rete internet presso gli uffici pubblici
e altri luoghi che, per la loro funzione, richiedono le suddette
dotazioni, anche attribuendo carattere prioritario, nei bandi per
accedere ai finanziamenti pubblici per la realizzazione della
strategia italiana per la banda ultralarga, all'infrastrutturazione
con reti a banda ultralarga nei settori scolastico, sanitario e
turistico, agevolando in quest'ultimo settore la realizzazione di
un'unica rete wi-fi ad accesso libero, con autenticazione tramite
Sistema pubblico per la gestione dell'identita' digitale (SPID),
presente in tutti i luoghi di particolare interesse turistico, e
prevedendo la possibilita' di estendere il servizio anche ai non
residenti in Italia, nonche' prevedendo che la porzione di banda non
utilizzata dagli uffici pubblici sia messa a disposizione degli
utenti, anche non residenti, attraverso un sistema di autenticazione
tramite SPID; garantire l'accesso e il riuso gratuiti di tutte le
informazioni prodotte e detenute dalle amministrazioni pubbliche in
formato aperto, l'alfabetizzazione digitale, la partecipazione con
modalita' telematiche ai processi decisionali delle istituzioni
pubbliche, la piena disponibilita' dei sistemi di pagamento
elettronico nonche' la riduzione del divario digitale sviluppando le
competenze digitali di base»; la lettera g) del medesimo comma 1,
nella parte in cui individua, fra i principi direttivi, quello di
«favorire l'elezione di un domicilio digitale da parte di cittadini e
imprese ai fini dell'interazione con le amministrazioni, anche
mediante sistemi di comunicazione non ripudiabili, garantendo
l'adozione di soluzioni idonee a consentirne l'uso anche in caso di
indisponibilita' di adeguate infrastrutture e dispositivi di
comunicazione o di un inadeguato livello di alfabetizzazione
informatica, in modo da assicurare, altresi', la piena accessibilita'
mediante l'introduzione, compatibilmente con i vincoli di bilancio,
di modalita' specifiche e peculiari, quali, tra le altre, quelle
relative alla lingua italiana dei segni».
Tali disposizioni violerebbero l'art. 117, secondo, terzo e
quarto comma, Cost. in quanto, stabilendo una serie di prescrizioni
innovative destinate a interessare tutti i procedimenti
amministrativi con cui l'amministrazione regionale e locale si
rapporta con cittadini e imprese, trascenderebbero la mera funzione
del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale», assegnata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato dal secondo comma,
lettera r), dell'art. 117 Cost., e invaderebbero vari ambiti di
competenza regionale quali la sanita', il turismo, l'attivita'
d'impresa e l'organizzazione amministrativa regionale.
Esse, inoltre, sarebbero lesive del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., considerato che al
comma 2 del medesimo art. 1 e' stabilito che i relativi decreti
legislativi delegati siano adottati su proposta del Ministro delegato
per la semplificazione e la pubblica amministrazione «previa
acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», da
rendere «nel termine di quarantacinque giorni dalla data di
trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il
quale il Governo puo' comunque procedere». La previsione del mero
parere della Conferenza unificata sarebbe, infatti, inidonea ad
assicurare un'adeguata ponderazione degli interessi e delle
competenze delle autonomie coinvolte dal decreto e lesiva del
principio di bilateralita', poiche' il mancato raggiungimento
dell'accordo, il cui termine peraltro sarebbe troppo breve,
legittimerebbe l'assunzione unilaterale di atti normativi da parte
del Governo, in contrasto con la giurisprudenza costituzionale.
1.1.1.- La Regione Veneto formula particolari censure nei
confronti degli artt. 1, comma 1, e 23, comma 1, nella parte in cui
stabiliscono che dall'attuazione della legge in oggetto e dai decreti
legislativi da essa previsti (volti a modificare e integrare il
codice dell'amministrazione digitale) non derivino nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica statale.
Tali disposizioni sono impugnate in riferimento agli artt. 81 e
119 Cost., in quanto imporrebbero un nuovo e improprio onere di
finanziamento della riforma in capo alle Regioni. La Regione
ricorrente deduce che l'assunzione di nuovi modelli tecnologici
imposta dalla normativa statale comporterebbe inevitabilmente costi a
suo carico, rispetto ai quali lo Stato ometterebbe di destinare le
risorse aggiuntive necessarie a coprire gli oneri conseguenti
all'espletamento delle azioni necessarie.
1.2.- Sono, poi, impugnati il comma 1 dell'art. 11, lettere a),
b), numero 2), c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n),
o), p) e q), della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui detta
principi e criteri direttivi relativi alla delega al Governo ad
adottare uno o piu' decreti legislativi in materia di dirigenza
pubblica, e il comma 2 del medesimo art. 11, la' dove stabilisce che
i decreti legislativi delegati siano adottati «previa acquisizione
del parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», che deve essere reso
«nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di
ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo
puo' comunque procedere».
La Regione Veneto, in particolare, censura: 1) la lettera a),
nella parte in cui prescrive l'istituzione del sistema della
dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati,
aventi requisiti omogenei di accesso e procedure analoghe di
reclutamento; 2) la lettera b), numero 2), che, con riferimento
all'inquadramento dei dirigenti delle Regioni, dopo aver stabilito
che sia istituito, previa intesa in sede di Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, un ruolo unico dei dirigenti regionali, prescrive, in
sede di prima applicazione, la «confluenza nel suddetto ruolo dei
dirigenti di ruolo nelle regioni, negli enti pubblici non economici
regionali e nelle agenzie regionali», nonche' la «attribuzione della
gestione del ruolo unico a una Commissione per la dirigenza
regionale», la «inclusione nel suddetto ruolo unico della dirigenza
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e
della dirigenza amministrativa, professionale e tecnica del Servizio
sanitario nazionale ed esclusione dallo stesso [...] della dirigenza
medica, veterinaria e sanitaria del Servizio sanitario nazionale»; 3)
la lettera c), nella parte in cui stabilisce anche per i dirigenti
regionali criteri e principi direttivi relativi all'accesso alla
dirigenza nelle forme del corso-concorso (numero 1) e del concorso
(numero 2); 4) la lettera e), che prescrive la formazione permanente
dei dirigenti; 5) la lettera f), che amplia la previsione della
mobilita' della dirigenza, nella parte in cui non e' richiesto il
previo assenso delle amministrazioni di appartenenza per la mobilita'
della dirigenza medica e sanitaria; 6) la lettera g), nella parte in
cui indica una serie di criteri direttivi per il conferimento di
incarichi dirigenziali; 7) la lettera h), che detta criteri in ordine
alla durata degli incarichi predetti; 8) la lettera i), nella parte
in cui stabilisce criteri e principi direttivi della delega in ordine
ai dirigenti privi di incarico; 9) la lettera l), ove indica criteri
e principi direttivi per la disciplina della valutazione dei
risultati; 10) la lettera m), che individua i principi e criteri
direttivi della delega in relazione alla disciplina della
responsabilita' dei dirigenti; 11) la lettera n), che definisce
principi e criteri in tema di retribuzione; 12) la lettera o), nella
parte in cui indica principi e criteri per la disciplina transitoria;
13) la lettera p), nella parte in cui detta principi e criteri
direttivi con riferimento «al conferimento degli incarichi di
direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore
sanitario, nonche', ove previsto dalla legislazione regionale, di
direttore dei servizi socio-sanitari, delle aziende e degli enti del
Servizio sanitario nazionale» e nella parte in cui impone «selezione
unica, per titoli, previo avviso pubblico, dei direttori generali in
possesso di specifici titoli formativi e professionali e di
comprovata esperienza dirigenziale, effettuata da parte di una
commissione nazionale composta pariteticamente da rappresentanti
dello Stato e delle regioni, per l'inserimento in un elenco nazionale
degli idonei istituito presso il Ministero della salute, aggiornato
con cadenza biennale, da cui le regioni e le province autonome devono
attingere per il conferimento dei relativi incarichi da effettuare
nell'ambito di una rosa di candidati costituita da coloro che,
iscritti nell'elenco nazionale, manifestano l'interesse all'incarico
da ricoprire, previo avviso della singola regione o provincia
autonoma [...]; sistema di verifica e di valutazione dell'attivita'
dei direttori generali che tenga conto del raggiungimento degli
obiettivi sanitari e dell'equilibrio economico dell'azienda, anche in
relazione alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza e dei
risultati del programma nazionale valutazione esiti dell'Agenzia
nazionale per i servizi sanitari regionali; decadenza dall'incarico e
possibilita' di reinserimento soltanto all'esito di una nuova
selezione nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi,
accertato decorsi ventiquattro mesi dalla nomina, o nel caso di gravi
o comprovati motivi, o di grave disavanzo o di manifesta violazione
di leggi o regolamenti o del principio di buon andamento e
imparzialita'; selezione per titoli e colloquio, previo avviso
pubblico, dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari,
nonche', ove previsti dalla legislazione regionale, dei direttori dei
servizi socio-sanitari, in possesso di specifici titoli
professionali, scientifici e di carriera, effettuata da parte di
commissioni regionali composte da esperti di qualificate istituzioni
scientifiche, per l'inserimento in appositi elenchi regionali degli
idonei, aggiornati con cadenza biennale, da cui i direttori generali
devono obbligatoriamente attingere per le relative nomine; decadenza
dall'incarico nel caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti
o del principio di buon andamento e imparzialita'; definizione delle
modalita' per l'applicazione delle norme adottate in attuazione della
presente lettera alle aziende ospedaliero-universitarie»; 14) la
lettera q), nella parte in cui stabilisce la «previsione di ipotesi
di revoca dell'incarico e di divieto di rinnovo di conferimento di
incarichi in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione,
in presenza di condanna anche non definitiva, da parte della Corte
dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose».
Le citate disposizioni violerebbero gli artt. 117, secondo, terzo
e quarto comma, 118 e 119 Cost., poiche' detterebbero principi e
criteri direttivi volti a disciplinare in maniera puntuale anche la
dirigenza regionale, che sarebbe invece riconducibile alla potesta'
legislativa regionale in materia di ordinamento e organizzazione
amministrativa regionale. Tali principi e criteri non sarebbero,
pertanto, configurabili come "principi generali dell'ordinamento",
che soli sarebbero idonei a vincolare la predetta competenza
legislativa regionale residuale.
Le medesime disposizioni violerebbero, inoltre, il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., in quanto, pur
incidendo su ambiti di competenza regionale (ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale), si limiterebbero a
prevedere che i decreti legislativi siano adottati previa intesa solo
con riferimento all'istituzione del ruolo unico dei dirigenti
regionali (art. 11, comma 1, lettera a, numero 2), disponendo,
invece, al comma 2 dell'art. 11, con riguardo a tutte le altre
previsioni, che i medesimi decreti legislativi siano adottati previa
acquisizione del mero parere della Conferenza unificata nel termine
di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione. Anche in tal
caso la ricorrente lamenta che la forma prescelta per il raccordo con
le Regioni, quella del parere, sia inidonea ad assicurare un'adeguata
ponderazione degli interessi e delle competenze delle autonomie e
lesiva del principio di bilateralita'. Il mancato raggiungimento
dell'accordo, entro un termine peraltro molto breve, legittimerebbe
l'assunzione unilaterale di atti normativi da parte del Governo in
contrasto con la giurisprudenza costituzionale.
1.2.1.- La Regione Veneto propone, poi, specifiche censure in
relazione ad alcune disposizioni della delega sulla dirigenza
pubblica.
In particolare, denuncia l'art. 11, comma 1, lettera f), della
citata legge n. 124 del 2015, che prescrive al Governo di indicare
casi e condizioni in cui non e' richiesto il previo assenso delle
amministrazioni di appartenenza per la mobilita' della dirigenza
medica e sanitaria. Tale disposizione sarebbe lesiva degli artt. 3 e
97 Cost., poiche' stabilirebbe un principio generale di ampliamento
delle ipotesi di mobilita', senza considerare che la selezione dei
dirigenti in servizio e' avvenuta sulla base dell'accertamento di
specifiche competenze tecniche da parte dell'ente che ha bandito il
concorso, in contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon
andamento dell'amministrazione, la cui lesione ridonderebbe sulle
competenze regionali.
Anche l'art. 11, comma 1, lettera i), della citata legge n. 124
del 2015, nella parte in cui prescrive che il Governo preveda la
decadenza dal ruolo unico dei dirigenti privi di incarico, violerebbe
gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto determinerebbe una reformatio in
peius del regime vigente, con conseguente violazione dei principi del
legittimo affidamento e del buon andamento dell'amministrazione, che
ridonderebbe in una lesione delle competenze regionali.
Infine, l'art. 11, comma 1, lettera p), della legge n. 124 del
2015, la' dove detta principi e criteri direttivi con riferimento «al
conferimento degli incarichi di direttore generale, di direttore
amministrativo e di direttore sanitario, nonche', ove previsto dalla
legislazione regionale, di direttore dei servizi socio-sanitari,
delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale»,
recherebbe norme di dettaglio, atte a comprimere indebitamente
competenze regionali, in ragione dell'attinenza della materia alla
tutela della salute e all'organizzazione amministrativa regionale e
tali da configurare una disciplina irragionevole e contraria al
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, in
violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
1.3.- La Regione impugna altresi' l'art. 16 della legge n. 124
del 2015, nella parte in cui prevede, al comma 1, l'elaborazione di
distinti testi unici diretti alla semplificazione dei settori del
lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, delle
partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche, nonche'
dei servizi pubblici di interesse economico generale e stabilisce, al
comma 4, che i relativi decreti siano adottati previo parere della
Conferenza unificata reso nel termine di quarantacinque giorni,
decorso il quale il Governo puo' comunque procedere.
Le citate disposizioni violerebbero gli artt. 117, secondo, terzo
e quarto comma, 118 e 119 Cost. e il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. Esse, infatti,
conterrebbero una delega non alla mera semplificazione, ma anche alla
riorganizzazione, incidendo su competenze regionali di cui all'art.
117, terzo e quarto comma, Cost., come l'organizzazione
amministrativa regionale, il trasporto pubblico locale e i servizi
pubblici, e di cui all'art. 119 Cost., e, nonostante cio',
prescriverebbero, per l'adozione dei relativi decreti legislativi,
una forma di raccordo con le Regioni insufficiente. Tale e' ritenuto
il parere in Conferenza unificata, lesivo del principio di leale
collaborazione.
1.4.- Viene, inoltre, impugnato l'art. 17, comma 1, lettere a),
b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t), della medesima legge
n. 124 del 2015, nella parte in cui definisce i principi e i criteri
direttivi della delega al Governo per il riordino della disciplina
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, per
violazione degli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119
Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost.
In particolare sono censurate: 1) la lettera a), nella parte in
cui fissa, fra i predetti principi e criteri, il riconoscimento nei
concorsi pubblici della professionalita' acquisita da coloro che
abbiano avuto rapporti di lavoro flessibile con amministrazioni
pubbliche; 2) la lettera b), la' dove impone l'adozione di un
disciplina delle prove concorsuali tale da privilegiare
l'accertamento della capacita' dei candidati di utilizzare e
applicare a problemi specifici e casi concreti nozioni teoriche; 3)
la lettera c), che prescrive l'accentramento dei concorsi per tutte
le amministrazioni pubbliche e la revisione delle modalita' di
espletamento degli stessi; 4) la lettera d), che impone la
soppressione del requisito del voto minimo di laurea per la
partecipazione ai concorsi per l'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni; 5) la lettera e), che prescrive
l'accertamento della conoscenza della lingua inglese e di altre
lingue, quale requisito di partecipazione al concorso o titolo di
merito valutabile dalle commissioni giudicatrici, secondo modalita'
definite dal bando anche in relazione ai posti da coprire; 6) la
lettera f), che indica quale ulteriore principio direttivo la
valorizzazione del titolo di dottore di ricerca; 7) la lettera l),
che prescrive l'attribuzione all'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) delle competenze in tema di accertamento medico legale
in caso di assenze dei dipendenti pubblici per malattia al fine di
garantire l'effettivita' dei controlli; 8) la lettera m), che, fra i
principi direttivi, annovera la definizione di obiettivi di
contenimento delle assunzioni, differenziati in relazione agli
effettivi fabbisogni; 9) la lettera o), che prescrive l'introduzione
di una disciplina delle forme del lavoro flessibile, con
individuazione di limitate e tassative fattispecie, caratterizzate
dalla compatibilita' con la peculiarita' del rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni e con le esigenze
organizzative e funzionali di queste ultime, anche al fine di
prevenire il precariato; 10) la lettera q), che prevede il
progressivo superamento della dotazione organica come limite per le
assunzioni, anche al fine di facilitare i processi di mobilita'; 11)
la lettera r), nella parte in cui impone la semplificazione delle
norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di
riconoscimento del merito e di premialita', la razionalizzazione e
l'integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della
migliore valutazione delle politiche, lo sviluppo di sistemi distinti
per la misurazione dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei
risultati raggiunti dai singoli dipendenti, nonche' il potenziamento
dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e
qualita' dei servizi e delle attivita' delle amministrazioni
pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche mediante il
ricorso a standard di riferimento e confronti; 12) la lettera s), che
prevede l'introduzione di norme in materia di responsabilita'
disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate ad accelerare e
rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione
l'esercizio dell'azione disciplinare; 13) la lettera t), che impone
il rafforzamento del principio di separazione tra indirizzo
politico-amministrativo e gestione.
La ricorrente sostiene che le richiamate disposizioni
stabiliscono principi e criteri direttivi volti a disciplinare
direttamente anche il pubblico impiego regionale, senza che
intervenga alcuna distinzione e qualificazione di quei "principi
generali dell'ordinamento" che soli sarebbero idonei a vincolare la
potesta' legislativa regionale in materia. Anche con riferimento a
tali disposizioni, lette in combinato disposto con il comma 4
dell'art. 16, la Regione denuncia la violazione del principio di
leale collaborazione. Nonostante le molteplici interferenze dei
principi e dei criteri direttivi previsti dall'art. 17 con le
competenze regionali, non risolvibili con il mero criterio della
prevalenza del legislatore statale, la forma di raccordo con le
Regioni che esse prescrivono - il parere in Conferenza unificata -
sarebbe lesiva del principio di bilateralita', sulla base degli
stessi argomenti svolti con riguardo alle disposizioni prima
indicate.
1.5.- La Regione Veneto promuove questione di legittimita'
costituzionale anche nei confronti dell'art. 18, lettere a), b), c),
e), i), l) e m), numeri da 1) a 7), della legge n. 124 del 2015, la'
dove delega il Governo ad operare un riordino della disciplina delle
partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche e
stabilisce, fra i principi e criteri direttivi: la previsione del
ricorso ad una varieta' di tipologie societarie in relazione alle
attivita' svolte e agli interessi pubblici di riferimento, con
applicazione di distinte discipline, derogando proporzionalmente alla
disciplina privatistica (lettera a); l'individuazione delle regole,
delle condizioni e dei limiti per la costituzione di societa' o per
l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie da parte
di amministrazioni pubbliche (lettera b); la definizione di un
preciso regime di responsabilita' degli amministratori delle
amministrazioni partecipanti e degli organi delle societa'
partecipate (lettera c); la razionalizzazione del regime
pubblicistico per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i
vincoli alle assunzioni e le politiche retributive (lettera e); la
previsione di piani di rientro per le societa' con bilanci in
disavanzo con eventuale commissariamento (lettera i); la regolazione
dei flussi finanziari, sotto qualsiasi forma, tra amministrazione
pubblica e societa' partecipate secondo i criteri di parita' di
trattamento tra imprese pubbliche e private e operatore di mercato
(lettera l); la puntuale individuazione di regole inerenti al
riordino delle societa' partecipate dagli enti locali (lettera m,
numeri da 1 a 7).
Le citate disposizioni violerebbero gli artt. 117, secondo, terzo
e quarto comma, 118 e 119 Cost., poiche' la fissazione di tali
principi e criteri eccederebbe dalle competenze statali in materia di
«tutela della concorrenza» e di «coordinamento della finanza
pubblica», invadendo sfere di competenza regionali. Inoltre, esse
violerebbero il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost., poiche' prescriverebbero, in combinato disposto con il
comma 4 dell'art. 16, per l'attuazione della delega, una forma di
raccordo con le Regioni - il parere in Conferenza unificata - da
ritenersi insufficiente, tenuto conto delle molteplici interferenze
con le attribuzioni regionali.
In particolare, la Regione ritiene che l'art. 18, nella parte in
cui vieta (alle lettere a e b) alle Regioni di assumere o mantenere
partecipazioni in societa', sottrarrebbe alle medesime la scelta
delle modalita' organizzative di svolgimento delle attivita' di
produzione di beni e servizi strumentali alle proprie finalita'
istituzionali, con conseguente lesione della competenza regionale
residuale in materia di organizzazione e funzionamento della Regione.
Lo stesso art. 18, nella parte in cui delega al Governo la
definizione della responsabilita' non solo degli organi delle
societa' partecipate, ma anche degli amministratori delle
amministrazioni partecipanti (lettera c), inciderebbe nell'ambito
della responsabilita' amministrativa del personale regionale, che
esula dalla competenza statale. Inoltre, la' dove prevede la
razionalizzazione del regime pubblicistico per gli acquisti e il
reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le
politiche retributive (lettera e), l'art. 18 inciderebbe sulle
competenze regionali in materia di organizzazione e funzionamento
della Regione, di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. Quanto alla
delega al Governo a prevedere la possibilita' di piani di rientro per
le societa' con bilanci in disavanzo con eventuale commissariamento
(lettera i), la Regione ne deduce l'illegittimita' costituzionale,
ritenendo che sia di sua competenza regolare dettagliatamente
modalita' e termini di esercizio del proprio potere sostitutivo
nell'ambito delle materie di potesta' legislativa regionale. Infine,
l'attribuzione al Governo del compito di regolare i flussi
finanziari, sotto qualsiasi forma, tra amministrazione pubblica e
societa' partecipate (lettera l), determinerebbe una lesione
dell'autonomia finanziaria della Regione di cui all'art. 119 Cost.
Con riguardo ai principi e criteri direttivi relativi al riordino
delle societa' partecipate dagli enti locali, definiti dall'art. 18,
lettera m), numeri da 1) a 7), della legge n. 124 del 2015, la
ricorrente ne argomenta l'illegittimita' costituzionale, poiche'
imporrebbero al Governo: l'individuazione dei criteri di scelta della
forma societaria piu' adeguata per le societa' che gestiscono servizi
strumentali e funzioni amministrative; l'individuazione, per le
societa' che gestiscono servizi pubblici di interesse economico
generale, di un numero massimo di esercizi con perdite di bilancio
che comportino obblighi di liquidazione delle societa'; il
rafforzamento delle misure volte a garantire il raggiungimento di
obiettivi di qualita', efficienza, efficacia ed economicita', anche
attraverso la riduzione dell'entita' e del numero delle
partecipazioni e l'incentivazione dei processi di aggregazione,
intervenendo sulla disciplina dei rapporti finanziari fra ente locale
e societa' partecipate nel rispetto degli equilibri di finanza
pubblica e al fine di una maggiore trasparenza; la promozione della
trasparenza; l'introduzione di un sistema sanzionatorio per la
mancata attuazione dei principi di razionalizzazione e riduzione di
cui allo stesso art. 18, basato anche sulla riduzione dei
trasferimenti dello Stato alle amministrazioni che non ottemperano
alle disposizioni in materia; l'introduzione di strumenti, anche
contrattuali, volti a favorire la tutela dei livelli occupazionali
nei processi di ristrutturazione e privatizzazione relativi alle
societa' partecipate; la revisione degli obblighi di trasparenza e
rendicontazione delle societa' partecipate nei confronti degli enti
locali soci.
In tal modo, essi non lascerebbero alcuno spazio per l'intervento
regolativo della Regione e sarebbero in contrasto con il principio di
proporzionalita', giacche' non si configurerebbero come il mezzo meno
invasivo per disciplinare la concorrenza e il coordinamento della
finanza pubblica, con ridondanza sulle competenze regionali.
1.6.- Viene, infine, impugnato dalla Regione Veneto l'art. 19,
lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u), della
legge n. 124 del 2015, nella parte in cui delega il Governo a operare
il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali d'interesse
economico generale e a tale scopo fissa una serie di principi e
criteri direttivi che andrebbero ben al di la' dei limiti entro cui
deve attenersi la trasversalita' della materia «tutela della
concorrenza», incidendo su una pluralita' di altri ambiti, rientranti
nella sfera di competenza regionale residuale o concorrente (quali,
per esempio, quello del trasporto pubblico locale e
dell'organizzazione amministrativa regionale e degli enti locali), in
violazione del criterio di proporzionalita'.
In particolare, l'art. 19 determinerebbe la violazione degli
artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. nella parte
in cui, fra i principi e criteri direttivi della delega, prevede: 1)
alla lettera b), la soppressione, previa ricognizione, dei regimi di
esclusiva, comunque denominati, non conformi ai principi generali in
materia di concorrenza e comunque non indispensabili per assicurare
la qualita' e l'efficienza del servizio; 2) alla lettera c),
l'individuazione della disciplina generale in materia di regolazione
e organizzazione dei servizi di interesse economico generale di
ambito locale, compresa la definizione dei criteri per l'attribuzione
dei diritti speciali o esclusivi; 3) alla lettera d), la definizione,
anche mediante rinvio alle normative di settore e armonizzazione
delle stesse, dei criteri per l'organizzazione territoriale ottimale
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica; 4) alla lettera
g), l'individuazione dei criteri per la definizione dei regimi
tariffari che tengano conto degli incrementi di produttivita' al fine
di ridurre l'aggravio sui cittadini e sulle imprese; 5) alla lettera
h), la definizione delle modalita' di tutela degli utenti dei servizi
pubblici locali; 6) alla lettera l), la previsione di una netta
distinzione tra le funzioni di regolazione e controllo e le funzioni
di gestione dei servizi, anche attraverso la modifica della
disciplina sulle incompatibilita' o sull'inconferibilita' di
incarichi o cariche; 7) alla lettera m), la revisione della
disciplina dei regimi di proprieta' e gestione delle reti, degli
impianti e delle altre dotazioni, nonche' di cessione dei beni in
caso di subentro, in base a principi di tutela e valorizzazione della
proprieta' pubblica, di efficienza, di promozione della concorrenza,
di contenimento dei costi di gestione, di semplificazione; 8) alla
lettera n), l'individuazione e l'allocazione dei poteri di
regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le
autorita' indipendenti, al fine di assicurare la trasparenza nella
gestione e nell'erogazione dei servizi, di garantire l'eliminazione
degli sprechi, di tendere al continuo contenimento dei costi,
aumentando nel contempo gli standard qualitativi dei servizi; 9) alla
lettera o), la previsione di adeguati strumenti di tutela non
giurisdizionale per gli utenti dei servizi; 10) alla lettera p),
l'introduzione e il potenziamento di forme di consultazione dei
cittadini e di partecipazione diretta alla formulazione di direttive
alle amministrazioni pubbliche e alle societa' di servizi sulla
qualita' e sui costi degli stessi; 11) alla lettera s), la
definizione del regime delle sanzioni e degli interventi sostitutivi,
in caso di violazione della disciplina in materia; 12) alla lettera
t), l'armonizzazione con la disciplina generale delle disposizioni
speciali vigenti nei servizi pubblici locali, relative alla
disciplina giuridica dei rapporti di lavoro; 13) alla lettera u), la
definizione degli strumenti per la trasparenza e la pubblicizzazione
dei contratti di servizio, relativi a servizi pubblici locali di
interesse economico generale, da parte degli enti affidanti anche
attraverso la definizione di contratti di servizio tipo per ciascun
servizio pubblico locale di interesse economico generale.
Le citate disposizioni violerebbero, inoltre, il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., poiche', pur
incidendo su ambiti di competenza regionale e sacrificando la
possibilita' per la Regione di adottare proprie scelte organizzative,
prescriverebbero una forma di raccordo con la Regione inadeguata,
considerato che, per effetto del combinato disposto tra l'art. 19 e
l'art. 16, e' stabilito che i relativi decreti legislativi di
riordino siano adottati previa acquisizione del mero parere della
Conferenza unificata, peraltro entro il breve termine di
quarantacinque giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il
Governo puo' comunque procedere.
2.- Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che il ricorso promosso dalla Regione Veneto sia
dichiarato infondato.
2.1.- In linea preliminare, la difesa statale sostiene che le
censure rivolte in particolare all'art. 11, comma 1, lettere f) e i),
della legge n. 124 del 2015, in riferimento al principio di
ragionevolezza e buon andamento, siano inammissibili, considerato che
si assume violato un precetto costituzionale diverso da quelli
attinenti al riparto di competenza fra Stato e Regioni, che non
ridonderebbe nella compressione di sfere di attribuzione
costituzionalmente garantite alle Regioni.
Quanto, poi, alle censure promosse nei confronti dell'art. 16,
commi 1 e 4, l'Avvocatura generale dello Stato ne segnala la
genericita' e rileva che non e' stata impugnata la disposizione (il
comma 2) nella quale sarebbero indicati i principi e criteri
direttivi cui deve attenersi il Governo nell'esercizio della delega.
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero prive di fondamento in
quanto tutte le disposizioni impugnate sarebbero riconducibili ad
ambiti di competenza statale, quali, quello dell'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali,
dell'ordinamento civile, della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire
sul territorio nazionale, della tutela della concorrenza.
2.2.1.- In particolare, la difesa statale ritiene che l'oggetto
della disciplina contenuta nell'art. 1, comma 1, lettere b), c) e g),
e comma 2, della legge n. 124 del 2015, debba essere ricondotto alla
materia «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale» di competenza
legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
r), Cost.
La disciplina contenuta nelle disposizioni impugnate, volta a
promuovere progetti strategici in tema di digitalizzazione della
pubblica amministrazione, atterrebbe unicamente al coordinamento sul
piano tecnico delle varie iniziative di innovazione tecnologica, allo
scopo di consentire la condivisione di linguaggio, procedure e
standard omogenei, in un ambito unitario, in modo da permettere la
piu' efficace comunicabilita' tra i sistemi informatici delle varie
amministrazioni.
La previsione del mero parere della Conferenza unificata sarebbe
del tutto idonea ad assicurare il necessario coinvolgimento delle
Regioni e degli enti locali, in considerazione del rilievo
eminentemente tecnico delle operazioni regolate dalla fonte statale.
Anche le censure promosse nei confronti dell'art. 11, comma 1,
lettere a), b), numero 2, c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l),
m), n), o), p) e q), e comma 2, della legge n. 124 del 2015 sarebbero
prive di fondamento. Queste disposizioni, infatti, inciderebbero in
un ambito, quello del pubblico impiego, nel quale si intrecciano
aspetti relativi alla competenza esclusiva dello Stato con altri che
eccedono dalle competenze statali, in modo che non sarebbe possibile
determinare in via preventiva e astratta quali dovranno essere
ritenute vincolanti e lesive per le Regioni. D'altro canto, la difesa
statale ricorda che la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto
alla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva statale,
numerosi ambiti del lavoro pubblico, fra cui non solo la disciplina
della fase costitutiva, le vicende del rapporto inerenti alla
trasformazione e conversione dei contratti di lavoro e quelle del
recesso dal rapporto di lavoro propriamente subordinato, ma anche
differenti ipotesi rientranti nella cosiddetta parasubordinazione
(quali le collaborazioni coordinate e continuative a progetto), la
trasformazione dei contratti di lavoro (da tempo parziale a tempo
pieno), la disciplina delle liberta' e dei diritti sindacali, i
contratti a contenuto formativo, la disciplina dell'orario di lavoro
e dei trattamenti economici, ordinari e accessori, la disciplina dei
rimborsi spese e dell'indennita' di trasferta, quali componenti del
trattamento economico del dipendente pubblico regionale.
Il resistente precisa che la previsione di un ruolo unico della
dirigenza pubblica, caratterizzata dalla piena mobilita' tra i ruoli,
configurerebbe una modalita' per rendere effettivo il diritto al
lavoro di cui all'art. 4 Cost. e rimuovere gli ostacoli all'esercizio
di tale diritto in qualunque parte del territorio nazionale (art. 120
Cost.).
Egualmente prive di fondamento sarebbero le censure promosse nei
confronti dell'art. 17, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l),
m), o), q), r), s) e t), della legge n. 124 del 2015. Alcune delle
disposizioni citate sarebbero, infatti, riconducibili, come per la
dirigenza pubblica, alla materia «ordinamento civile». Altre
conterrebbero principi direttivi (come quello della centralizzazione
delle procedure concorsuali, dell'introduzione del sistema
informativo nazionale per orientare la programmazione delle
assunzioni, della rilevazione delle competenze dei lavoratori) volti
a perseguire l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica e
dell'equilibrio dei conti consolidati degli enti pubblici e quindi
configurabili quali principi di coordinamento della finanza pubblica.
Anche le censure promosse nei confronti delle disposizioni
dell'art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7),
della legge n. 124 del 2015, che recano la delega per la
riorganizzazione, semplificazione e tutela della concorrenza nella
materia delle partecipazioni azionarie delle pubbliche
amministrazioni, sarebbero prive di fondamento.
Le disposizioni impugnate non rientrerebbero nella materia
dell'organizzazione amministrativa perche' non sarebbero volte a
regolare una modalita' di svolgimento dell'attivita' amministrativa,
bensi' dell'«ordinamento civile», in quanto mirerebbero a definire il
regime giuridico di soggetti di diritto privato e a tracciare il
confine tra attivita' amministrativa e attivita' di persone
giuridiche private. Tali disposizioni, inoltre, volte ad evitare che
soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali,
quindi ad impedire che le societa' con partecipazione pubblica
costituiscano fattori di distorsione della concorrenza, sarebbero
riconducibili anche alla materia «tutela della concorrenza» di
competenza legislativa esclusiva statale.
Quanto alle censure rivolte all'art. 19, lettere b), c), d), g),
h), l), m), n), o), p), s), t) e u), della legge n. 124 del 2015, la
difesa statale ne sostiene l'infondatezza, sull'assunto che esse,
volte a definire criteri e principi direttivi di riordino della
disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico
generale, siano riferibili alla materia «tutela della concorrenza»,
oltre che a quella inerente alle «funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Citta' metropolitane», entrambe di competenza legislativa
statale esclusiva. Peraltro, in considerazione del fatto che,
attraverso la prestazione dei servizi pubblici locali si
concretizzano molteplici ed importanti diritti sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale, si delineerebbe
anche la competenza del legislatore statale in ordine alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali».
Le disposizioni di cui all'art. 19, infine, finalizzate al
contenimento ed alla razionalizzazione della spesa pubblica,
rientrerebbero nel novero dei principi di «coordinamento della
finanza pubblica» ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
In ogni caso, non sarebbe leso neanche il principio di leale
collaborazione, poiche' il parere della Conferenza unificata sarebbe
idoneo ad assicurare tutte le necessarie fasi dialogiche per
l'adozione dei relativi decreti attuativi che incidano su materie in
cui sussistano forme di interferenza tra le relative competenze.
3.- La Regione Veneto, con memoria depositata nell'imminenza
dell'udienza, ha ribadito gli argomenti gia' svolti nell'atto
introduttivo a sostegno della richiesta declaratoria di
illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni censurate. La
ricorrente ha inoltre rilevato che alcune delle medesime disposizioni
si sono gia' tradotte in decreti legislativi e precisamente nel
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 (Modifiche ed integrazioni
al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge
7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), nel decreto legislativo 19 agosto 2016,
n. 175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica)
e nel decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della
delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p, della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria). A tal
proposito la Regione si riserva la valutazione sull'impugnazione di
tali decreti.
4.- All'udienza pubblica le parti hanno ribadito le conclusioni
svolte nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha promosso questione di legittimita'
costituzionale, in via principale, di alcune disposizioni contenute
negli artt. 1, 11, 16, 17, 18, 19 e 23 della legge 7 agosto 2015, n.
124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 117,
secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione, nonche'
al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
In particolare, la Regione ricorrente censura:
- l'art. 1, comma 1, lettere b), c) e g), e comma 2, nella parte
in cui detta principi e criteri direttivi in ordine alla delega al
Governo all'adozione di uno o piu' decreti legislativi volti a
modificare e integrare, anche disponendone la delegificazione, il
codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7
marzo 2005, n. 82 (comma 1), e nella parte in cui stabilisce che i
decreti legislativi delegati siano deliberati su proposta del
Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica
amministrazione «previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281», da rendere «nel termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo,
decorso il quale il Governo puo' comunque procedere» (comma 2);
- l'art. 11, comma 1, lettere a), b), numero 2), c), numeri 1) e
2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q), e comma 2, nella
parte in cui detta principi e criteri direttivi in ordine alla delega
al Governo all'adozione di uno o piu' decreti legislativi in materia
di dirigenza pubblica, prevedendo l'istituzione del sistema della
dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati,
aventi requisiti omogenei di accesso e procedure analoghe di
reclutamento e fondati sui principi del merito, dell'aggiornamento e
della formazione continua (comma 1), e nella parte in cui stabilisce
che i decreti legislativi delegati siano deliberati «previa
acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281», che
deve essere reso «nel termine di quarantacinque giorni dalla data di
trasmissione», «decorso il quale il Governo puo' comunque procedere»
(comma 2);
- l'art. 16, commi 1 e 4, nella parte in cui prevede
l'elaborazione di distinti testi unici diretti alla semplificazione
nei settori del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, delle partecipazioni societarie delle
amministrazioni pubbliche, nonche' dei servizi pubblici di interesse
economico generale (comma 1), e nella parte in cui stabilisce che i
decreti legislativi siano adottati previa acquisizione del parere
della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del
1997, che deve essere reso nel termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione di ciascuno schema di decreto, decorso il quale
il Governo puo' comunque procedere (comma 4);
- l'art. 17, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l), m), o),
q), r), s) e t), nella parte in cui definisce i principi e i criteri
direttivi della delega al Governo per il riordino della disciplina
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
- l'art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a
7), nella parte in cui delega il Governo ad operare un riordino della
disciplina delle partecipazioni azionarie delle amministrazioni
pubbliche e fissa una serie di principi e criteri direttivi;
- l'art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s),
t) e u), nella parte in cui reca una delega legislativa al Governo
per il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali
d'interesse economico generale, che mira alla definizione della
disciplina generale in materia di regolazione e organizzazione dei
servizi di interesse economico generale di ambito locale.
Tutte le citate disposizioni sono impugnate sotto un duplice
profilo.
Anzitutto esse andrebbero al di la' delle sfere di competenza
legislativa statale esclusiva e invaderebbero vari ambiti di
competenza legislativa regionale residuale (organizzazione
amministrativa regionale, turismo, servizi pubblici locali, trasporto
pubblico locale) o concorrente (tutela della salute, coordinamento
della finanza pubblica), in quest'ultimo caso in quanto, recando una
disciplina di dettaglio, eliminerebbero ogni spazio di intervento
della Regione.
Inoltre, nonostante le molteplici interferenze con le competenze
regionali, non risolvibili mediante il criterio della prevalenza del
legislatore statale, esse prescriverebbero, per l'adozione dei
decreti legislativi delegati, una insufficiente forma di raccordo con
le Regioni - il parere in Conferenza unificata - ritenuto lesivo del
principio di leale collaborazione. Il mancato raggiungimento
dell'accordo, entro il breve termine di quarantacinque giorni,
legittimerebbe, infatti, l'assunzione unilaterale di un provvedimento
da parte del Governo.
Piu' specificamente, poi, la Regione impugna:
- l'art. 11, comma 1, lettera f), nella parte in cui, con
riferimento alla mobilita' della dirigenza, prescrivendo che il
Governo preveda i casi e le condizioni in cui non e' richiesto il
previo assenso delle amministrazioni di appartenenza per la mobilita'
della dirigenza medica e sanitaria, porrebbe un principio generale di
ampliamento delle ipotesi di mobilita' dei dirigenti, senza
considerare che la selezione dei dirigenti in servizio e' avvenuta
sulla base dell'accertamento di specifiche competenze tecniche da
parte dell'ente che ha bandito il concorso, in contrasto con il
principio di ragionevolezza e buon andamento dell'amministrazione
(artt. 3 e 97 Cost.), e conseguentemente delle relative competenze
regionali;
- l'art. 11, comma 1, lettera i), nella parte in cui, stabilendo
criteri e principi direttivi in ordine ai dirigenti privi di incarico
e in specie prevedendo la decadenza dal ruolo unico, entrerebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. in quanto determinerebbe una
reformatio in peius del regime vigente con una violazione del
principio del legittimo affidamento e del buon andamento
dell'amministrazione, che, incidendo sul principio di autonomia
dell'amministrazione dalla politica, ridonderebbe in una lesione
delle competenze regionali;
- l'art. 11, comma 1, lettera p), la' dove, dettando principi e
criteri direttivi con riferimento «al conferimento degli incarichi di
direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore
sanitario, nonche', ove previsto dalla legislazione regionale, di
direttore dei servizi socio-sanitari, delle aziende e degli enti del
Servizio sanitario nazionale», recherebbe norme di dettaglio, atte a
comprimere indebitamente competenze regionali, in ragione
dell'attinenza della materia alla tutela della salute e
all'organizzazione amministrativa regionale e tali da configurare una
disciplina irragionevole e contraria al principio del buon andamento
della pubblica amministrazione, in violazione degli artt. 3, 97, 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost.;
- gli artt. 1, comma 1, e 23, nella parte in cui stabiliscono che
dall'attuazione della legge in oggetto e dai decreti legislativi da
essa previsti (volti a modificare e integrare il codice
dell'amministrazione digitale) non derivino nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica statale. Tali disposizioni sono
impugnate in riferimento agli artt. 81 e 119 Cost. in quanto
imporrebbero un nuovo e improprio onere di finanziamento della
riforma in capo alle Regioni.
2. - In via preliminare, non si riscontrano ostacoli all'esame
nel merito delle censure promosse, per il sol fatto che esse sono
contenute in una legge delega.
Questa Corte ha, gia' da tempo, riconosciuto che la legge di
delegazione, in quanto atto avente forza di legge, non si sottrae, ai
sensi dell'art. 134 Cost., al controllo di costituzionalita' in via
principale, di cui puo' divenire oggetto, quando sia possibile
riscontrare una lesione dell'autonomia regionale (sentenza n. 224 del
1990; e, fra le altre, sentenze n. 205 del 2005, n. 50 del 2005 e n.
359 del 1993). In tali casi, l'attenzione deve cadere non tanto
«sulla natura dell'atto impugnato, di per se' inequivocabilmente
capace di integrare l'ordinamento giuridico con norme primarie»,
quanto piuttosto «sulla ricorrenza dell'interesse regionale ad
impugnarlo» (sentenza n. 278 del 2010).
Nella specie, il carattere puntuale delle disposizioni oggetto
delle censure della legge n. 124 del 2015, contenenti deleghe, e'
sufficiente a dimostrare l'attitudine lesiva delle medesime, ritenute
dalla ricorrente invasive delle sfere di competenza legislativa
regionale concorrente e residuale, indicate nel ricorso. Quest'ultimo
e' dunque ammissibile.
2.1.- Ancora preliminarmente, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
nei confronti delle censure concernenti l'art. 11, comma 1, lettere
f) e i), in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
La difesa statale sostiene che tali censure siano inammissibili,
poiche' si assume violato un precetto costituzionale diverso da
quelli attinenti al riparto di competenza fra Stato e Regioni, che
non ridonderebbe nella compressione di sfere di attribuzione
costituzionalmente garantite alle Regioni.
Tali eccezioni sono prive di fondamento.
Questa Corte ha piu' volte affermato che «le Regioni possono
evocare parametri di legittimita' diversi da quelli che sovrintendono
al riparto di attribuzioni solo quando la violazione denunciata sia
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e n. 199 del
2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili
di una possibile ridondanza della predetta violazione sul riparto di
competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria indicazione
della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione (nello stesso senso, le sentenze n. 29
del 2016, n. 251, n. 189, n. 153, n. 140, n. 89 e n. 13 del 2015)»
(sentenza n. 65 del 2016).
Nella specie le richiamate condizioni sono soddisfatte,
considerato che la Regione censura le disposizioni citate
congiuntamente alle altre di cui all'art. 11, comma 1, perche',
dettando principi direttivi puntuali, volti a disciplinare anche la
dirigenza regionale, invaderebbero la sfera di competenza regionale
residuale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale. Tale invasione, con particolare riguardo alla disciplina
recata dalla lettera f), si rivelerebbe anche irragionevole e lesiva
del buon andamento dell'amministrazione, posto che priverebbe
l'amministrazione (regionale), che ha bandito il concorso e
selezionato i dirigenti sulla base dell'accertamento di specifiche
competenze tecniche, della possibilita' di interloquire (e quindi
eventualmente assentire) in ordine alla mobilita' della dirigenza
medica e sanitaria. Con riguardo alla lettera i), l'invasione sarebbe
del pari irragionevole e lesiva del buon andamento, nella parte in
cui prevede la decadenza dal ruolo unico dei dirigenti privi di
incarico, comprimendo l'autonomia amministrativa regionale.
Sono, pertanto, chiaramente individuati gli specifici ambiti di
competenza regionale incisi dalla norma statale, cosi' come e'
soddisfatto l'onere di motivazione gravante sulla Regione.
2.2.- Sulla base dei medesimi argomenti appena svolti devono
ritenersi ammissibili le censure di violazione degli artt. 3 e 97
Cost. nei confronti dell'art. 11, comma 1, lettera p), in tema di
disciplina della dirigenza sanitaria. Anche in tal caso, infatti, le
predette censure sono meramente strumentali a quelle di invasione
delle competenze legislative regionali residuali in materia di
organizzazione amministrativa regionale e di quelle concorrenti in
materia di tutela della salute.
2.3.- Del pari priva di fondamento e' l'eccezione di
inammissibilita' proposta dalla difesa del Presidente del Consiglio
dei ministri per genericita' delle censure svolte nei confronti
dell'art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge n. 124 del 2015.
La disposizione e' censurata perche' non conterrebbe solo la
delega alla semplificazione, cui fanno riferimento i principi e
criteri direttivi indicati al comma 2, non impugnati, ma anche alla
riorganizzazione dei settori del lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni, delle partecipazioni societarie delle
amministrazioni pubbliche, nonche' dei servizi pubblici di interesse
economico generale, secondo i principi indicati agli artt. 17, 18 e
19, oggetto delle censure. La delega invaderebbe, pertanto, sfere di
competenze regionali di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
(organizzazione amministrativa regionale, trasporto pubblico locale e
servizi pubblici). Essa violerebbe anche il principio di leale
collaborazione, nella parte in cui prevede, al comma 4, che i decreti
legislativi attuativi, nonostante l'incidenza sulle richiamate
materie di competenza regionale, siano adottati previo parere della
Conferenza unificata, forma di raccordo con le Regioni ritenuta
insufficiente e lesiva del principio di bilateralita', poiche' il
mancato raggiungimento dell'accordo entro il termine di
quarantacinque giorni legittimerebbe, di per se', l'assunzione
unilaterale di atti normativi da parte del Governo.
Le censure sono, pertanto, chiaramente proposte, in quanto sono
state identificate le materie di competenza regionale sulle quali
interferirebbe la normativa impugnata e conseguentemente e' stata
denunciata la violazione del principio di leale collaborazione.
2.4.- Ancora preliminarmente, deve essere dichiarata
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
promossa nei confronti degli artt. 1, comma 1, e 23, nella parte in
cui stabilisce che dall'attuazione della legge in oggetto e dai
decreti legislativi da essa previsti non derivino nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica statale.
Tali disposizioni sono impugnate in riferimento agli artt. 81 e
119 Cost., poiche' imporrebbero un nuovo e improprio onere di
finanziamento della riforma in capo alle Regioni, di cui, tuttavia,
non e' fornita alcuna dimostrazione. La ricorrente, infatti, denuncia
la violazione dell'art. 81 Cost. senza fornirne le ragioni e senza
considerare che al successivo comma 2 e' espressamente stabilito che
«[i] decreti legislativi di attuazione delle deleghe contenute nella
presente legge sono corredati di relazione tecnica che dia conto
della neutralita' finanziaria dei medesimi ovvero dei nuovi o
maggiori oneri da essi derivanti e dei corrispondenti mezzi di
copertura». Essa omette, altresi', di spiegare in che modo dalla
pretesa lesione dell'art. 81 Cost. deriverebbe una violazione della
propria autonomia finanziaria, corrispondente all'imposizione di un
nuovo onere di finanziamento della riforma a proprio carico,
considerato che il comma 1 dell'art. 23 espressamente dispone che
dall'attuazione della legge in oggetto e dai decreti legislativi da
essa previsti (volti a modificare e integrare il codice
dell'amministrazione digitale) non devono derivare nuovi o maggiori
oneri a carico, in generale, della finanza pubblica e quindi anche di
quella regionale.
3.- Nel passare, per ciascuna delle questioni promosse, all'esame
del merito, occorre svolgere preliminarmente alcune considerazioni
generali.
Tutte le disposizioni impugnate riflettono l'intento del
legislatore delegante di incidere sulla «riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», secondo un criterio di diversificazione
delle misure da adottare nei singoli decreti legislativi. Esse
spaziano dalla cittadinanza digitale (art. 1), alla dirigenza
pubblica (art. 11), dal lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni (art. 17), alle partecipazioni azionarie delle
amministrazioni pubbliche (art. 18), ai servizi pubblici locali di
interesse economico generale (art. 19) e, proprio per questo,
influiscono su molteplici sfere di competenza legislativa anche
regionale. Nella complessa struttura delle norme contenenti le
deleghe riguardanti i settori indicati, occorre verificare se vi sia
una prevalente competenza statale, cui ricondurre il disegno
riformatore nella sua interezza.
Un simile intervento del legislatore statale rientra, infatti,
nel novero di quelli, gia' sottoposti all'attenzione di questa Corte,
volti a disciplinare, in maniera unitaria, fenomeni sociali
complessi, rispetto ai quali si delinea una «fitta trama di
relazioni, nella quale ben difficilmente sara' possibile isolare un
singolo interesse», quanto piuttosto interessi distinti «che ben
possono ripartirsi diversamente lungo l'asse delle competenze
normative di Stato e Regioni» (sentenza n. 278 del 2010),
corrispondenti alle diverse materie coinvolte.
In tali casi occorre valutare se una materia si imponga sulle
altre, al fine di individuare la titolarita' della competenza.
Talvolta la valutazione circa la prevalenza di una materia su
tutte le altre puo' rivelarsi impossibile e avallare l'ipotesi,
diversa da quella in precedenza considerata, di concorrenza di
competenze, che apre la strada all'applicazione del principio di
leale collaborazione. In ossequio a tale principio il legislatore
statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle
Regioni, a difesa delle loro competenze. L'obiettivo e' contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario delle stesse con la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65
del 2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012).
Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non puo' non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre piu' valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016). Quel
principio e' tanto piu' apprezzabile se si considera la «perdurante
assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, piu'
in generale, dei procedimenti legislativi» (sentenza n. 278 del 2010)
e diviene dirimente nella considerazione di interessi sempre piu'
complessi, di cui gli enti territoriali si fanno portatori.
Un'analoga esigenza di coinvolgere adeguatamente le Regioni e gli
enti locali nella forma dell'intesa e' stata riconosciuta anche nella
diversa ipotesi della attrazione in sussidiarieta' della funzione
legislativa allo Stato, in vista dell'urgenza di soddisfare esigenze
unitarie, economicamente rilevanti, oltre che connesse all'esercizio
della funzione amministrativa. In tal caso, l'esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di
legittimita' costituzionale - e giustificare la deroga al riparto di
competenze contenuto nel Titolo V - «solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, sentenza n. 7 del 2016).
Questa Corte ha individuato nel sistema delle conferenze «il
principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (sentenza n. 401 del
2007) e «[u]na delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di
regole destinate ad integrare il parametro della leale
collaborazione» (sentenza n. 31 del 2006). In armonia con tali
indicazioni, l'evoluzione impressa al sistema delle conferenze
finisce con il rivelare una fisiologica attitudine dello Stato alla
consultazione delle Regioni e si coniuga con il riconoscimento,
ripetutamente operato da questa Corte, dell'intesa in sede di
Conferenza unificata, quale strumento idoneo a realizzare la leale
collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis, sentenze n.
88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), «qualora non siano coinvolti
interessi esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente
autonomo» (sentenza n. 1 del 2016).
Inserite in questo quadro evolutivo, le procedure di
consultazione devono «prevedere meccanismi per il superamento delle
divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici
strumenti di mediazione» (sentenza n. 1 del 2016; nello stesso senso,
sentenza n. 121 del 2010). Non si prefigura una «drastica previsione,
in caso di mancata intesa, della decisivita' della volonta' di una
sola delle parti, la quale riduce all'espressione di un parere il
ruolo dell'altra» (sentenza n. 24 del 2007). La reiterazione delle
trattative, al fine di raggiungere un esito consensuale (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005), non
comporta in alcun modo che lo Stato abdichi al suo ruolo di decisore,
nell'ipotesi in cui le strategie concertative abbiano esito negativo
e non conducano a un accordo (sentenze n. 7 del 2016, n. 179 del
2012, n. 165 del 2011; in generale, con riferimento al «principio
dell'accordo», sentenza n. 19 del 2015).
E' pur vero che questa Corte ha piu' volte affermato che il
principio di leale collaborazione non si impone al procedimento
legislativo. La' dove, tuttavia, il legislatore delegato si accinge a
riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessita' del ricorso
all'intesa.
Quest'ultima si impone, dunque, quale cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale e' rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.
Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi,
condizionati quanto alla validita' a tutte le indicazioni contenute
non solo nella Costituzione, ma anche, per volonta' di quest'ultima,
nella legge di delegazione, finiscono, infatti, con l'essere attratti
nelle procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto
del riparto costituzionale delle competenze.
Nel seguire le cadenze temporali entro cui esercita la delega,
riferita a «oggetti distinti suscettibili di separata disciplina»
(art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri»), il Governo puo' fare ricorso a tutti gli
strumenti che reputa, di volta in volta, idonei al raggiungimento
dell'obiettivo finale. Tale obiettivo consiste nel vagliare la
coerenza dell'intero procedimento di attuazione della delega, senza
sottrarlo alla collaborazione con le Regioni.
4.- Poste tali premesse, si puo' passare all'esame delle
questioni promosse nei confronti delle disposizioni impugnate che
recano le deleghe inerenti a singoli settori.
4.1.- Si devono, anzitutto, scrutinare le disposizioni di cui
all'art. 1, comma 1, lettere b), c) e g), e comma 2, nella parte in
cui dettano principi e criteri direttivi in ordine alla delega al
Governo all'adozione di «uno o piu' decreti legislativi volti a
modificare e integrare, anche disponendone la delegificazione, il
codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7
marzo 2005, n. 82», previo parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali),
censurate in riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e quarto
comma, 118 e 119 della Costituzione, nonche' al principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
4.1.1.- La questione non e' fondata.
Le disposizioni impugnate si prefiggono l'obiettivo di agevolare
la realizzazione, da parte di tutte le amministrazioni, della Agenda
digitale italiana, gia' attuata in ambito nazionale con il
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221, «nel quadro delle
indicazioni sancite a livello europeo» (art. 1).
Esse indicano al Governo di: «ridefinire e semplificare», non
solo «i procedimenti amministrativi, in relazione alle esigenze di
celerita', certezza dei tempi e trasparenza nei confronti dei
cittadini e delle imprese, mediante una disciplina basata sulla loro
digitalizzazione e per la piena realizzazione del principio
"innanzitutto digitale"», ma anche «l'organizzazione e le procedure
interne a ciascuna amministrazione» (comma 1, lettera b). Dettano
anche previsioni puntuali inerenti all'adozione di specifiche e
peculiari modalita' di espletamento dei servizi e di impiego della
banda ultralarga in vari settori, fra i quali quello scolastico,
quello sanitario e quello turistico, e vincolano il Governo
all'introduzione di modalita' telematiche per garantire la
partecipazione ai «processi decisionali delle istituzioni pubbliche»
(comma 1, lettera c). Prescrivono, inoltre, di «favorire l'elezione
di un domicilio digitale da parte di cittadini e imprese ai fini
dell'interazione con le amministrazioni» (comma 1, lettera g).
Le disposizioni impugnate, che pure intersecano sfere di
attribuzione regionale come il turismo e l'organizzazione
amministrativa regionale, costituiscono, in via prevalente,
espressione della competenza statale nella materia del «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale» (art. 117, secondo comma, lettera r,
Cost.). Esse sono anzitutto strumentali per «assicurare una comunanza
di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da
permettere la comunicabilita' tra i sistemi informatici della
pubblica amministrazione» (sentenza n. 17 del 2004; nello stesso
senso, fra le altre, sentenze n. 23 del 2014 e n. 46 del 2013).
Assolvono, inoltre, all'esigenza primaria di offrire ai cittadini
garanzie uniformi su tutto il territorio nazionale, nell'accesso ai
dati personali, come pure ai servizi, esigenza che confina anche con
la determinazione di livelli essenziali delle prestazioni. Tanto
basta per confermare la piena competenza dello Stato, coerente con
l'impegno, dallo stesso assunto, di uniformarsi alle indicazioni
provenienti dall'Unione europea.
La riconduzione alla competenza legislativa statale della
normativa impugnata esclude anche ogni profilo di violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., in
particolare con riguardo alla procedura di adozione dei decreti
legislativi, subordinata, ai sensi del comma 2, all'acquisizione del
parere in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo n. 281 del 1997.
4.2.- Le disposizioni contenute nell'art. 11, comma 1, lettere
a), b), numero 2), c), numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m),
n), o), p) e q), e comma 2, sono impugnate perche' ritenute lesive
della competenza legislativa regionale residuale in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, nella parte in
cui dettano principi e criteri direttivi della delega al Governo
anche in tema di dirigenza regionale, nonche' del principio di leale
collaborazione, per la previsione dell'adozione dei decreti
legislativi attuativi, previo parere in Conferenza unificata.
4.2.1.- La questione e' fondata nei termini di seguito precisati.
Si tratta di disposizioni che contribuiscono a definire una serie
di principi e criteri direttivi molto puntuali, relativi alla delega
al Governo in tema di riorganizzazione di tutta la dirigenza
pubblica. La delega intende innovare profondamente la disciplina
previgente, mediante l'istituzione del sistema della dirigenza
pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati dei dirigenti
dello Stato, dei dirigenti regionali e dei dirigenti degli enti
locali, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure
analoghe di reclutamento (comma 1, lettera a), nonche' mediante la
previsione di regole unitarie inerenti non solo al trattamento
economico e al regime di responsabilita' dei dirigenti, ma anche alla
formazione e al conferimento, alla durata e alla revoca degli
incarichi. Le disposizioni impugnate si inseriscono nel quadro degli
interventi volti a definire regole omogenee e unitarie in tema di
dirigenza pubblica, in un'ottica di miglioramento del "rendimento"
dei pubblici uffici e dunque di garanzia del buon andamento
dell'amministrazione.
Riguardo all'istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali,
si deve osservare che - diversamente da altre disposizioni impugnate
- e' espressamente prevista l'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni (comma 1, lettera b, numero 2). Sono poi dettate regole
puntuali e dettagliate, la cui attuazione e' demandata al Governo
mediante decreti legislativi, inerenti all'inquadramento dei
dirigenti delle Regioni nella fase di prima applicazione (comma 1,
lettera b), all'accesso al ruolo (comma 1, lettera c, numeri 1 e 2),
alla formazione permanente (lettera e), alla mobilita' (lettera f),
al conferimento e alla durata degli incarichi (lettere g e h), al
trattamento e ai diritti dei dirigenti privi di incarico (lettera i),
alla valutazione dei risultati (lettera l), alla responsabilita'
(lettera m), alla retribuzione (lettera n), al regime della dirigenza
sanitaria (lettera p), alla revoca degli incarichi (lettera q).
E' innegabile che tali disposizioni incidano su ambiti
riconducibili alla competenza del legislatore statale in materia di
«ordinamento civile», nella parte in cui attengono a profili inerenti
al trattamento economico (fra le tante, sentenze n. 211 e n. 61 del
2014) o al regime di responsabilita' (sentenza n. 345 del 2004), o
comunque a profili relativi al rapporto di lavoro privatizzato, o a
competenze statali concorrenti, come quella, relativa alla disciplina
della dirigenza sanitaria, costituita dalla determinazione dei
principi fondamentali in materia di tutela della salute.
Altrettanto innegabile e' che le disposizioni in esame siano in
parte riconducibili alla competenza regionale residuale in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa regionale, entro cui si
collocano le procedure concorsuali pubblicistiche per l'accesso al
ruolo (cosi' come a tutto il pubblico impiego: sentenze n. 310 del
2011 e n. 324 del 2010), il conferimento degli incarichi (sentenza n.
105 del 2013) e la durata degli stessi.
Questa Corte ha ritenuto tali aspetti inerenti ai profili
pubblicistico-organizzativi della dirigenza pubblica, cosi' come di
tutto il lavoro pubblico (fra le tante, sentenza n. 149 del 2012). Il
legislatore statale interviene in questi casi solo per fissare
principi generali a garanzia del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione (sentenza n. 105 del 2013).
Le medesime disposizioni sono anche riferite alla competenza
regionale residuale in materia di formazione o a quella concorrente
in materia di tutela della salute, con riguardo alla disciplina di
dettaglio della dirigenza regionale (sentenze n. 124 del 2015, n. 233
e n. 181 del 2006).
E' dunque palese il concorso di competenze, inestricabilmente
connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente, ma ciascuna delle
quali concorre alla realizzazione dell'ampio disegno di riforma della
dirigenza pubblica. Pertanto, non e' costituzionalmente illegittimo
l'intervento del legislatore statale, se necessario a garantire
l'esigenza di unitarieta' sottesa alla riforma. Tuttavia, esso deve
muoversi nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile anche in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato
e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 26 e n. 1 del
2016, n. 140 del 2015, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n.
50 del 2008). Poiche' le disposizioni impugnate toccano sfere di
competenza esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di
espressione della leale collaborazione deve essere individuato nella
Conferenza Stato-Regioni.
Si deve osservare, infatti, che la disposizione contenuta
nell'art. 11, comma 1, lettera b), numero 2), specifica che
l'istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali deve avvenire
previa intesa nella Conferenza Stato-Regioni. Il legislatore statale
svela, in questo caso, l'esigenza di procedere al coinvolgimento
delle Regioni, poiche' e' consapevole di incidere sulle sfere di
competenze regionali.
Appare dunque irragionevole non estendere il vincolo concertativo
all'individuazione specifica dei requisiti di accesso al ruolo e di
reclutamento e anche dei criteri di conferimento, durata e revoca
degli incarichi, requisiti che attengono ai profili
pubblicistico-organizzativi del lavoro pubblico, come tali
riconducibili alla materia dell'organizzazione amministrativa
regionale (sentenza n. 149 del 2012). La dettagliata enunciazione di
principi e criteri direttivi nella legge di delegazione, pur
riconducibile a apprezzabili esigenze di unitarieta', incide
profondamente sulle competenze regionali e postula, per questo
motivo, l'avvio di procedure collaborative nella fase di attuazione
della delega.
4.2.2.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 1, lettere a), b), numero 2, c),
numeri 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q), e comma
2, nella parte in cui, nonostante le molteplici interferenze con le
competenze regionali non risolvibili mediante il criterio della
prevalenza del legislatore statale, prescrive, per l'adozione dei
decreti legislativi delegati attuativi, una forma di raccordo con le
Regioni - il parere in Conferenza unificata - da ritenersi lesiva del
principio di leale collaborazione perche' non idonea a realizzare un
confronto autentico con le autonomie regionali, necessario a
contemperare la compressione delle loro competenze. Solo l'intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni, contraddistinta da una procedura
che consente lo svolgimento di genuine trattative, garantisce un
reale coinvolgimento.
4.2.3.- Restano assorbite le specifiche questioni promosse nei
confronti dell'art. 11, comma 1, lettere f), i) e p), in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost.
5.- Le questioni promosse nei confronti dei commi 1 e 4 dell'art.
16 sono strettamente connesse a quelle riferite agli artt. 17, 18 e
19 della medesima legge.
Infatti, l'art. 16 e' censurato nel suo comma 1, poiche'
conterrebbe una delega alla "riorganizzazione" della disciplina
vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, di partecipazione azionaria delle amministrazioni
pubbliche e di servizi pubblici locali di interesse economico
generale, i cui principi e criteri direttivi sono indicati,
rispettivamente, all'art. 17, all'art. 18 e all'art. 19. Il comma 4
del medesimo art. 16 e' censurato nella parte in cui stabilisce le
modalita' procedurali dell'attuazione delle deleghe, relative alle
richiamate materie, e in particolare subordina l'adozione dei
relativi decreti legislativi al mero parere della Conferenza
unificata, nonostante le molteplici interferenze delle deleghe in
ambiti di competenza regionale, in violazione del principio di leale
collaborazione.
L'esame di tali questioni deve, pertanto, essere svolto
congiuntamente a quello delle questioni inerenti agli artt. 17, 18 e
19.
6.- Anche le disposizioni di cui all'art. 17, comma 1, lettere
a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t), sono impugnate
nella parte in cui, definendo i principi e i criteri direttivi della
delega al Governo per il riordino della disciplina del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche, sono riferite anche al
lavoro pubblico regionale, con conseguente violazione della
competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di
organizzazione amministrativa regionale. Esse inoltre demandano
l'attuazione di tali principi e criteri a decreti legislativi
delegati, da adottarsi previo parere in sede di Conferenza unificata
(ai sensi dell'art. 16, comma 4), in violazione del principio di
leale collaborazione.
6.1.- La questione e' fondata, in conformita' agli argomenti
svolti con riguardo alle disposizioni di cui all'art. 11 della
medesima legge n. 124 del 2015.
Ancora una volta occorre collocare le disposizioni impugnate nel
quadro complessivo delineato dall'art. 17. Quest'ultimo si propone di
riordinare la disciplina del lavoro alle dipendenze di tutte le
pubbliche amministrazioni e di riformare la disciplina vigente in
prospettiva unitaria, ma in ambiti disparati, che spaziano dal
reclutamento, al rapporto di lavoro, al contenimento delle
assunzioni, al lavoro flessibile, alla valutazione e alla
responsabilita' disciplinare dei dipendenti pubblici.
Le disposizioni specificamente impugnate dettano puntuali
indicazioni al Governo riguardo alle procedure concorsuali per
l'accesso al lavoro pubblico, sia con la previsione di requisiti di
ammissione e criteri di valutazione (la' dove impongono, alla lettera
a, di privilegiare «l'esperienza professionale acquisita da coloro
che hanno avuto rapporti di lavoro flessibile con le amministrazioni
pubbliche», o, alla lettera b, «l'accertamento della capacita' dei
candidati di utilizzare e applicare a problemi specifici e casi
concreti nozioni teoriche», o ancora la' dove prescrivono, alla
lettera d, la soppressione del requisito del voto minimo di laurea
per la partecipazione ai concorsi per l'accesso agli impieghi, o,
alla lettera e, l'accertamento della conoscenza della lingua inglese
e di altre lingue, o, alla lettera f, la valorizzazione del titolo di
dottore di ricerca); sia imponendo modalita' di espletamento delle
prove (come alla lettera c, che prescrive l'accentramento dei
concorsi per tutte le amministrazioni pubbliche e la revisione delle
modalita' di espletamento degli stessi).
Le disposizioni in esame assegnano inoltre al Governo il compito
di attribuire all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
le competenze in tema di accertamento medico legale in caso di
assenze dei dipendenti pubblici per malattia al fine di garantire
l'effettivita' dei controlli (lettera l), di definire gli obiettivi
di contenimento delle assunzioni, differenziati in relazione agli
effettivi fabbisogni (lettera m), di introdurre una disciplina delle
forme del lavoro flessibile (lettera o), di prevedere il «progressivo
superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni
[...] anche al fine di facilitare i processi di mobilita'» (lettera
q), di semplificare la disciplina in tema di valutazione dei
dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialita', e
razionalizzare i sistemi di valutazione (lettera r), di ridefinire il
regime della responsabilita' disciplinare dei pubblici dipendenti al
fine di accelerare e rendere concreto e certo nei tempi di
espletamento e di conclusione l'esercizio dell'azione disciplinare
(lettera s), infine di rafforzare il principio di separazione tra
indirizzo politico-amministrativo e gestione (lettera t).
Dall'esame appena svolto emerge chiaramente che le disposizioni
impugnate incidono in parte in ambiti riconducibili alla competenza
dello Stato, in specie ove dettano indicazioni inerenti al rapporto
di lavoro dei dipendenti, anche regionali e degli enti locali, ormai
privatizzato e dunque soggetto alle norme dell'ordinamento civile di
spettanza esclusiva del legislatore statale (fra le tante, sentenza
n. 62 del 2013); ove regolano il regime di responsabilita',
egualmente riconducibile all'ordinamento civile; ove impongono
obiettivi di contenimento delle assunzioni delineando principi di
coordinamento della finanza pubblica. Esse, tuttavia, mettono in
gioco, in misura rilevante, anche la competenza regionale residuale
in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni e degli
enti pubblici regionali, in specie quando intervengono a dettare
precisi criteri inerenti alle procedure concorsuali pubblicistiche
per l'accesso al lavoro pubblico regionale, ripetutamente ricondotto
da questa Corte alla competenza residuale delle Regioni di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 100 del 2010, n. 95
del 2008, n. 233 del 2006 e n. 380 del 2004).
Tali competenze si pongono in un rapporto di "concorrenza",
poiche' nessuna di esse prevale sulle altre, ma tutte confluiscono
nella riorganizzazione del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, in una prospettiva unitaria, rivelandosi
inscindibili e strumentalmente connesse. Tale vincolo di
strumentalita', se da un lato costituisce fondamento di validita'
dell'intervento del legislatore statale, dall'altro impone a
quest'ultimo il rispetto del principio di leale collaborazione
nell'unica forma adeguata a garantire il giusto contemperamento della
compressione delle competenze regionali, che e' quella dell'intesa.
Come gia' detto in precedenza, l'intesa consente alle Regioni di
partecipare con il Governo nella definizione della disciplina finale,
sfruttando gli spazi lasciati aperti dal legislatore delegante, che
ha indicato principi e criteri direttivi puntuali, nell'intento di
imprimere unitarieta' al proprio intervento.
Anche in tal caso, tenuto conto che gli interessi e le competenze
coinvolte dalle disposizioni impugnate sono solo quelle statali e
regionali, deve ritenersi che sia la Conferenza Stato-Regioni il
luogo idoneo per il raggiungimento dell'intesa.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l), m), o),
q), r), s) e t), nella parte in cui, in combinato disposto con l'art.
16, commi 1 e 4, prevede che il Governo adotti i relativi decreti
legislativi attuativi previo parere in sede di Conferenza unificata,
anziche' previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
7.- Occorre ora esaminare la questione promossa nei confronti
dell'art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7),
nella parte in cui delega il Governo a operare un riordino della
disciplina delle partecipazioni azionarie delle amministrazioni
pubbliche e fissa una serie di principi e criteri direttivi, che
eccederebbero dalle competenze statali in materia di «tutela della
concorrenza» e di «coordinamento della finanza pubblica» e
violerebbero l'autonomia organizzativa e finanziaria delle Regioni.
Anche tale articolo e', inoltre, censurato nella parte in cui
prevede, in combinato disposto con l'art. 16, comma 4, una forma di
raccordo con le Regioni, quella del parere in Conferenza unificata,
lesiva del principio di leale collaborazione.
7.1.- La questione e' fondata in riferimento alla violazione del
principio di leale collaborazione sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle gia' svolte con riguardo alle questioni promosse
nei confronti degli artt. 11 e 17.
Le disposizioni censurate si inseriscono nel contesto delineato
dall'intero art. 18. Quest'ultimo contiene specifici criteri di
delega per il riordino della disciplina delle partecipazioni
societarie delle amministrazioni pubbliche al «fine prioritario di
assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione
normativa e la tutela e promozione della concorrenza» (comma 1), a
fronte di un quadro normativo complesso e diversificato, composto da
numerose disposizioni speciali che si intrecciano con la disciplina
di carattere generale.
In questa prospettiva, il "riordino" cui mira l'art. 18 si
realizza assegnando al Governo, fra l'altro, il compito di
differenziare le tipologie societarie in relazione alle attivita'
svolte, agli interessi pubblici e alla quotazione in borsa (lettera
a), di ridefinire regole, condizioni e limiti per la costituzione di
societa' o per l'assunzione e il mantenimento di partecipazioni
societarie da parte di amministrazioni pubbliche (lettera b), di
delineare un preciso regime di responsabilita' degli amministratori
degli enti partecipanti e degli organi di gestione e dei dipendenti
delle societa' partecipate (lettera c), di razionalizzare il regime
pubblicistico per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i
vincoli alle assunzioni e le politiche retributive (lettera e), di
prevedere la possibilita' di piani di rientro per le societa' con
bilanci in disavanzo con eventuale commissariamento (lettera i), di
regolare i flussi finanziari, sotto qualsiasi forma, tra
amministrazione pubblica e societa' partecipate (lettera l), nonche'
di definire una serie di regole puntuali relative alle partecipazioni
azionarie degli enti locali (lettera m), fra le quali:
l'individuazione dei criteri di scelta della forma societaria piu'
adeguata per le societa' che gestiscono servizi strumentali e
funzioni amministrative; l'individuazione, per le societa' che
gestiscono servizi pubblici di interesse economico generale, di un
numero massimo di esercizi con perdite di bilancio che comportino
obblighi di liquidazione delle societa'; il rafforzamento delle
misure volte a garantire il raggiungimento di obiettivi di qualita',
efficienza, efficacia ed economicita', anche attraverso la riduzione
dell'entita' e del numero delle partecipazioni e l'incentivazione dei
processi di aggregazione.
Questa Corte si e' piu' volte pronunciata sul tema delle societa'
a partecipazione pubblica. Da un lato essa ha ricondotto le
disposizioni inerenti all'attivita' di societa' partecipate dalle
Regioni e dagli enti locali alla materia dell'«ordinamento civile»,
di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto volte a
definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato, nonche'
a quella della «tutela della concorrenza» in considerazione dello
scopo di talune disposizioni di «evitare che soggetti dotati di
privilegi operino in mercati concorrenziali» (sentenza n. 326 del
2008). Dall'altro ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di
disposizioni statali che, imponendo a tutte le amministrazioni,
quindi anche a quelle regionali, di sciogliere o privatizzare proprio
le societa' pubbliche strumentali, sottraevano alle medesime la
scelta in ordine alle modalita' organizzative di svolgimento delle
attivita' di produzione di beni o servizi strumentali alle proprie
finalita' istituzionali, violando la competenza legislativa regionale
residuale in materia di organizzazione amministrativa regionale
(sentenza n. 229 del 2013).
Cio' dimostra che un intervento del legislatore statale, come
quello operato con le disposizioni impugnate dell'art. 18,
finalizzato a dettare una disciplina organica delle partecipazioni
azionarie delle amministrazioni pubbliche, coinvolge,
inevitabilmente, profili pubblicistici, che attengono alle modalita'
organizzative di espletamento delle funzioni amministrative e dei
servizi riconducibili alla competenza residuale regionale, anche con
riguardo alle partecipazioni degli enti locali che non abbiano come
oggetto l'espletamento di funzioni fondamentali. Tale intervento
coinvolge anche profili privatistici, inerenti alla forma delle
societa' partecipate, che trova nel codice civile la sua radice, e
aspetti connessi alla tutela della concorrenza, riconducibili alla
competenza esclusiva del legislatore statale.
Da qui la "concorrenza" di competenze statali e regionali,
disciplinata mediante l'applicazione del principio di leale
collaborazione. Ai principi e criteri direttivi il Governo deve dare
attuazione solo dopo aver svolto idonee trattative con Regioni e enti
locali nella sede della Conferenza unificata. Quest'ultima e' la
sede, come si e' gia' detto, piu' idonea a consentire l'integrazione
dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze degli enti
territoriali coinvolti, tutte le volte in cui siano in discussione
temi comuni a tutto il sistema delle autonomie, inclusi gli enti
locali.
E', pertanto, costituzionalmente illegittimo l'art. 18, lettere
a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7), nella parte in cui,
in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4, prevede che il
Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo
parere, anziche' previa intesa, in sede di Conferenza unificata.
8.- Si deve, infine, procedere all'esame delle questioni promosse
nei confronti dell'art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n),
o), p), s), t) e u), in riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e
quarto comma, 118 e 119 Cost. e al principio di leale collaborazione
di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Tali disposizioni sono impugnate nella parte in cui stabiliscono
una serie di principi e criteri direttivi relativi alla delega al
Governo per il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali
d'interesse economico generale che inciderebbero su materie di
competenza regionale, la cui attuazione e' peraltro demandata a
decreti legislativi del Governo da adottarsi previo parere in
Conferenza unificata.
8.1.- La questione e' fondata, in riferimento al principio di
leale collaborazione, secondo le argomentazioni gia' prima svolte.
Si tratta di una disciplina oggetto di numerosi interventi del
legislatore statale, spesso frammentari e in via d'urgenza, su cui
questa Corte si e' piu' volte pronunciata, ravvisando una competenza
legislativa statale esclusiva a disciplinare il regime dei servizi
pubblici locali di interesse economico «per gli aspetti che hanno una
diretta incidenza sul mercato» (sentenze n. 160 del 2016 e n. 325 del
2010) e che siano volti, «in via primaria, alla tutela e alla
promozione della concorrenza» (sentenza n. 325 del 2010), nel limite
della proporzionalita' e adeguatezza dell'intervento (sentenze n. 160
del 2016, n. 443 del 2007, n. 272 del 2004). Ha anche ravvisato una
competenza legislativa regionale residuale (che si accompagna alla
competenza regolamentare degli enti locali di cui all'art. 117, sesto
comma, Cost.) a disciplinare tutti quei profili (ivi compreso il
trasporto pubblico locale) che non siano strumentali a garantire la
concorrenza (sentenza n. 325 del 2010, n. 307 del 2009, n. 272 del
2004).
Da questi riferimenti emerge con chiarezza che le impugnate
disposizioni dell'art. 19 contengono principi e criteri direttivi
entro cui si intrecciano previsioni strettamente finalizzate alla
tutela della concorrenza (lettera b, che attiene alla soppressione
dei regimi di esclusiva, comunque denominati, non conformi ai
principi generali in materia di concorrenza; lettera g, inerente alla
definizione dei regimi tariffari), riconducibili alla competenza
statale, e previsioni palesemente eccedenti tale finalita', inerenti
alla gestione e organizzazione dei medesimi servizi (lettera b, che
prescrive la soppressione dei regimi di esclusiva, comunque
denominati, non indispensabili per assicurare la qualita' e
l'efficienza del servizio; lettera d, relativa alla definizione dei
criteri per l'organizzazione territoriale ottimale dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica; lettera h, che impone la
definizione delle modalita' di tutela degli utenti; lettera p, che
dispone l'introduzione e il potenziamento di forme di consultazione
dei cittadini e della partecipazione diretta alla formulazione di
direttive alle amministrazioni pubbliche e alle societa' di servizi
sulla qualita' e sui costi degli stessi), espressione della
competenza legislativa regionale residuale, insieme a previsioni
incidenti in ambiti ancora diversi, come quelle inerenti alla
disciplina dei rapporti di lavoro (lettera t).
Queste disposizioni sono tenute insieme da forti connessioni,
proprio perche' funzionali al progetto di riordino dell'intero
settore dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Sebbene costituiscano espressione di interessi distinti, che
corrispondono alle diverse competenze legislative dello Stato e delle
Regioni, esse risultano inscindibili l'una dall'altra, inserite come
sono in un unico progetto. Nel dare attuazione a principi e criteri
direttivi in esse contenuti, il Governo supera lo scrutinio di
legittimita' costituzionale se rispetta il principio di leale
collaborazione, avviando le procedure inerenti all'intesa con Regioni
e enti locali nella sede della Conferenza unificata.
E', pertanto, costituzionalmente illegittimo l'art. 19, lettere
b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u), nella parte in
cui, in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4, prevede che il
Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo
parere, anziche' previa intesa, in sede di Conferenza unificata.
9.- Le pronunce di illegittimita' costituzionale, contenute in
questa decisione, sono circoscritte alle disposizioni di delegazione
della legge n. 124 del 2015, oggetto del ricorso, e non si estendono
alle relative disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di
tali disposizioni, si dovra' accertare l'effettiva lesione delle
competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che
il Governo riterra' di apprestare al fine di assicurare il rispetto
del principio di leale collaborazione.