ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di
adeguamento della normativa regionale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-17 giugno 2015,
depositato in cancelleria il 17 giugno 2015 ed iscritto al n. 65 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2016 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gabriele Pafundi
per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13-17 giugno 2015, depositato il 17
giugno 2015 e iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha, tra l'altro, impugnato
l'art. 1 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), sostitutivo
dell'art. 91, comma 1-bis, della legge regionale 21 giugno 1999, n.
18 (Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli
enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia), per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione alle norme interposte previste dagli artt.
74, comma 2, lettere f) e g), 75, comma 3, 118 e 120 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
nonche' dal decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare 16 giugno 2008, n. 131, intitolato «Regolamento
recante i criteri tecnici per la caratterizzazione dei corpi idrici
(tipizzazione, individuazione dei corpi idrici, analisi delle
pressioni) per la modifica delle norme tecniche del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante: "Norme in materia
ambientale", predisposto ai sensi dell'articolo 75, comma 4, dello
stesso decreto» e dal decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare 27 novembre 2013, n. 156
(Regolamento recante i criteri tecnici per l'identificazione dei
corpi idrici artificiali e fortemente modificati per le acque
fluviali e lacustri, per la modifica delle norme tecniche del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante Norme in materia
ambientale, predisposto ai sensi dell'articolo 75, comma 3, del
medesimo decreto legislativo).
1.1.- Il ricorrente reputa che la disposizione impugnata,
attribuendo alla Giunta regionale il potere di individuare, sulla
base di criteri attuativi parzialmente indeterminati, e, comunque,
non coordinati ne' coerenti rispetto a quelli specificati dalla
normativa statale, una serie di corpi idrici, si porrebbe in
contrasto con le disposizioni sopra richiamate, violando
conseguentemente l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che
stabilisce la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in tema di
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
2.- Il 24 luglio 2015 si e' costituita in giudizio la Regione
Liguria, sostenendo l'infondatezza delle censure prospettate dal
Presidente del Consiglio dei ministri e chiedendone il rigetto.
2.1.- La Regione Liguria sostiene che, con la norma censurata, il
legislatore regionale avrebbe, semplicemente, inteso favorire la
gradazione e la diversificazione degli adempimenti in materia di
polizia idraulica e di gestione del demanio idrico, divenuta piu'
onerosa e di difficile attuazione a seguito dell'entrata in vigore
del principio di generale pubblicita' delle acque, stabilito dal
decreto del Presidente della Repubblica 18 febbraio 1999, n. 238
(Regolamento recante norme per l'attuazione di talune disposizioni
della legge 5 gennaio 1994, n. 36, in materia di risorse idriche) e
dall'art. 144 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La difesa della Regione resistente rileva, inoltre, che nessun
obiettivo di tutela delle acque dall'inquinamento andrebbe ricercato
nella norma impugnata, in quanto questa sarebbe stata introdotta al
solo scopo di consentire l'assoggettamento alla disciplina di polizia
idraulica e di demanio idrico di corsi d'acqua di modeste dimensioni,
prevalentemente tombinati e ricadenti in contesti di tessuto urbano
consolidato, che, altrimenti, in considerazione delle loro
caratteristiche, sfuggirebbero ad ogni regolamentazione.
Da cio' deriverebbe che la disposizione impugnata non violerebbe
affatto, per il tramite delle norme statali richiamate, l'art. 117,
comma secondo, lettera s), Cost., che stabilisce la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», costituendo piuttosto
espressione della diversa materia della «difesa del suolo», di
competenza regionale sulla base di quanto previsto dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
3.- Con memoria depositata il 30 agosto 2016, il Governo ha
ulteriormente precisato gli argomenti posti a fondamento
dell'impugnazione.
3.1.- Con memoria depositata il 30 agosto 2016, la Regione
resistente ha ribadito
le proprie difese.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha, tra l'altro,
promosso questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di
adeguamento della normativa regionale), sostitutivo dell'art. 91,
comma 1-bis, della legge regionale 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento
delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in
materia di ambiente, difesa del suolo ed energia).
Il ricorrente deduce la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione alle norme interposte
previste dagli artt. 74, comma 2, lettere f) e g) (la quale ultima
richiama gli artt. 118 e 120) e 75, comma 3, del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nonche' dal
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare 16 giugno 2008, n. 131, intitolato «Regolamento recante i
criteri tecnici per la caratterizzazione dei corpi idrici
(tipizzazione, individuazione dei corpi idrici, analisi delle
pressioni) per la modifica delle norme tecniche del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante: "Norme in materia
ambientale", predisposto ai sensi dell'articolo 75, comma 4, dello
stesso decreto» e dal decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare 27 novembre 2013, n. 156
(Regolamento recante i criteri tecnici per l'identificazione dei
corpi idrici artificiali e fortemente modificati per le acque
fluviali e lacustri, per la modifica delle norme tecniche del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante Norme in materia
ambientale, predisposto ai sensi dell'articolo 75, comma 3, del
medesimo decreto legislativo).
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria, in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, sostenendo
l'infondatezza della impugnativa.
La norma censurata, a parere della Regione, dovrebbe essere,
infatti, ricondotta, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente,
alla materia della difesa del suolo e, quindi, ad un ambito
rientrante, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., nella
potesta' legislativa concorrente di Stato e Regioni in tema di
«governo del territorio».
Da cio' deriverebbe che, esulando dalla disposizione impugnata
ogni finalita' di tutela dell'ambiente, le censure avanzate
dovrebbero considerarsi prive di fondamento.
3.- La questione proposta non e' fondata, nei sensi di seguito
precisati.
Preliminarmente, va evidenziato che questa Corte, gia' nella
sentenza n. 407 del 2002, ha ritenuto che la tutela dell'ambiente non
possa identificarsi con una materia in senso stretto, dovendosi
piuttosto intendere come un valore costituzionalmente protetto,
integrante una «materia "trasversale"» e che la difesa del suolo
rientra nella materia della «tutela dell'ambiente» (in questo senso,
sentenze n. 83 del 2016, n. 109 del 2011, n. 341 del 2010 e n. 232
del 2009).
Proprio la trasversalita' della materia implica, peraltro,
l'esistenza di «competenze diverse che ben possono essere regionali»,
con la conseguenza che, in relazione a queste, allo Stato sarebbe
riservato «il potere di fissare standards di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo
settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali» (cosi' la sentenza n.
407 del 2002).
Successivamente, questa Corte ha chiarito che alle Regioni non e'
consentito apportare deroghe in peius rispetto ai parametri di tutela
dell'ambiente fissati dalla normativa statale e che «le disposizioni
legislative statali adottate in tale ambito fungono da limite alla
disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale, dettano nei
settori di loro competenza, essendo ad esse consentito soltanto
eventualmente di incrementare i livelli della tutela ambientale,
senza pero' compromettere il punto di equilibrio tra esigenze
contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato»
(sentenza n. 300 del 2013).
Pertanto, la difesa della Regione, secondo cui la norma impugnata
dovrebbe considerarsi estranea alla materia della «tutela
dell'ambiente», in quanto attinente alla difesa del suolo,
riconducibile alla diversa materia di legislazione concorrente del
«governo del territorio», evoca una prospettiva superata, in
contraddizione con quanto, in piu' occasioni, affermato da questa
Corte.
4.- Cio' posto, il ricorrente ritiene che la disposizione
impugnata attribuisca alla Giunta regionale il potere di individuare
tratti di corsi d'acqua sulla base di criteri attuativi indeterminati
e, comunque, non coordinati, ne' coerenti rispetto a quelli
specificati dalla normativa statale, in violazione di quanto
stabilito negli artt. 74, comma 2, lettere f) e g), e 75, comma 3,
del d.lgs., n. 152 del 2006 e nei decreti del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare del 16 giugno 2008, n. 131 e
del 27 novembre 2013, n. 156.
A ben vedere, tale contrasto non ricorre nel caso di specie.
Va, infatti, rilevato che nessuna delle previsioni normative
statali richiamate dal ricorrente appare, effettivamente,
contraddetta dalla disposizione impugnata, dovendosi intendere in una
prospettiva di integrazione e rafforzamento della disciplina posta a
tutela dell'ambiente.
In particolare, l'art. 74, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006
contiene alla lettera f) la definizione di corpo idrico artificiale
(«un corpo idrico superficiale creato da un'attivita' umana») e alla
lettera g) la definizione di corpo idrico fortemente modificato («un
corpo idrico superficiale la cui natura, a seguito di alterazioni
fisiche dovute a un'attivita' umana, e' sostanzialmente modificata,
come risulta dalla designazione fattane dall'autorita' competente in
base alle disposizioni degli articoli 118 e 120» dello stesso decreto
legislativo).
Il successivo art. 75, comma 3, precisa, poi, che «le
prescrizioni tecniche necessarie all'attuazione della parte terza del
presente decreto sono stabilite negli Allegati al decreto stesso e
con uno o piu' regolamenti adottati ai sensi dell'articolo 17, comma
3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare previa intesa
con la Conferenza Stato-regioni; attraverso i medesimi regolamenti
possono altresi' essere modificati gli Allegati alla parte terza del
presente decreto per adeguarli a sopravvenute esigenze o a nuove
acquisizioni scientifiche o tecnologiche».
La disposizione regionale censurata stabilisce che la Giunta
regionale puo' individuare, sulla base di specifici criteri
attuativi, corsi d'acqua o loro tratti, che presentino almeno le
caratteristiche di sottendere bacini idrografici di modeste
dimensioni, prevalentemente tombinati, ricadenti in contesti
urbanistico-edilizi di tessuto urbano consolidato, e che, pur non
potendosi classificare canali di drenaggio urbano, abbiano perso, a
causa delle trasformazioni territoriali ed urbanistiche verificatesi
nel tempo, le caratteristiche originali del corso d'acqua in modo
irreversibile, tanto da non rendere possibile il loro recupero in
termini di spazi e capacita' di deflusso. Essa evidenzia, invece, un
oggetto diverso da quello disciplinato dalla normativa statale,
attinente ai corpi idrici superficiali, e rivela l'unica finalita' di
consentire una graduazione e una diversificazione degli obblighi e
degli adempimenti in materia di polizia idraulica.
Anche le disposizioni contenute nei richiamati decreti del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, non
appaiono violate dalla norma impugnata, correttamente interpretata
nel senso di integrare, e non di derogare, la disciplina statale,
allo scopo di evitare che corsi d'acqua, assimilabili, per
caratteristiche oggettive, a canali di drenaggio urbano o a
fognature, rimangano esclusi dal reticolo idrografico regionale,
sfuggendo all'ambito di applicazione delle normative di polizia
idraulica.
Pertanto, la norma impugnata di cui all'art. 1 della legge della
Regione Liguria n. 12 del 2015, sostitutivo dell'art. 91, comma
1-bis, della legge regionale, n. 18 del 1999, reca una disciplina che
risulta compatibile con quella statale, in quanto volta ad
individuare ed inserire nel reticolo idrografico regionale, nel
rispetto della normativa posta a tutela dell'ambiente, corpi idrici
che, altrimenti, sfuggirebbero ad una opportuna classificazione, pur
conservando il comportamento tipico dei corsi d'acqua.