ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 2,
della legge della Regione Veneto 26 marzo 1999, n. 10 (Disciplina dei
contenuti e delle procedure di valutazione d'impatto ambientale),
promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra F. D.V.
e altri e la Regione Veneto e altri, con ordinanza del 14 aprile
2015, iscritta al n. 199 del registro ordinanze 2015 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di F. D.V. e altri, della
Provincia di Belluno e altra e della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2017 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Matteo Ceruti per F. D.V. ed altri e l'avvocato
Alfredo Biagini per la Provincia di Belluno ed altra e per la Regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 aprile 2015, iscritta al n. 199 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2015, il Consiglio
di Stato ha sollevato la questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 7, comma 2, in relazione all'allegato C4, punto 7,
lettera f), della legge della Regione Veneto 26 marzo 1999, n. 10
(Disciplina dei contenuti e delle procedure di valutazione d'impatto
ambientale), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, ritenendolo contrastante con l'art. 23, comma 1,
lettera c), in relazione all'allegato III, elenco B, punto 7, lettera
g), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
Il Consiglio di Stato riferisce di essere chiamato a decidere in
ordine all'appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Veneto, sede di Venezia, che ha rigettato, ritenendolo
infondato, il ricorso di F. D.V. e altri avverso gli atti del
procedimento di approvazione di una variante, di circa 3,3 km di
lunghezza, alla strada provinciale n. 1 della Provincia di Belluno.
2.- Ad avviso del Collegio rimettente la norma regionale
censurata, stabilendo la procedura di assoggettamento alla verifica
di valutazione di impatto ambientale solo per le strade extraurbane
secondarie di lunghezza superiore a 5 chilometri, si porrebbe in
contrasto con l'art. 23, comma 1, lettera c), e relativo allegato
III, elenco B, punto 7, lettera g), del d.lgs. n. 152 del 2006, che
impone di sottoporre alla detta procedura tutti i progetti di strade
extraurbane secondarie, a prescindere dalle loro dimensioni, con cio'
invadendo illegittimamente la competenza esclusiva del legislatore
statale in materia di tutela dell'ambiente stabilita dall'art.117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Il giudice rimettente evidenzia che la questione di legittimita'
costituzionale deve considerarsi rilevante poiche', risultando
infondati tutti gli altri motivi di appello, «qualora la norma
regionale venisse eliminata dall'ordinamento, nella parte non
conforme alla norma nazionale, effettivamente sul progetto dovrebbe
procedersi, come sostengono gli appellanti, mediante la richiesta di
"verifica" all'autorita' competente (il c.d. "screening"), al fine di
stabilire se l'impatto sull'ambiente, in relazione alle
caratteristiche del progetto e alla localizzazione, comporta la
necessita' dello svolgimento della procedura di valutazione di
impatto ambientale (VIA). Da qui discenderebbe l'illegittimita' dei
provvedimenti impugnati che in applicazione della norma regionale non
hanno sottoposto preventivamente ne' l'accordo di programma, ne' il
progetto definitivo alla suddetta verifica».
In punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
richiama numerose sentenze della Corte di Giustizia dell'Unione
europea, a tenore delle quali gli Stati non possono esercitare la
propria discrezionalita' nell'identificare criteri e soglie di
esenzione alla procedura di assoggettamento alla verifica di
valutazione di impatto ambientale che siano fondati esclusivamente
sulle dimensioni dei progetti, nonche' la sentenza n. 93 del 2013 di
questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale degli
allegati A1, A2, B1 e B2 alla legge della Regione Marche 26 marzo
2012, n. 3, (Disciplina regionale della valutazione di impatto
ambientale (VIA) ), nella parte in cui, nell'individuare i criteri
per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o
provinciale ed a verifica di assoggettabilita' regionale o
provinciale, non prevedevano che si dovesse tener conto, caso per
caso, di tutti i criteri indicati nell'Allegato III alla direttiva
del 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati).
3.- Con memoria depositata in data 2 novembre 2015, si sono
costituiti in giudizio F. D.V. e altri, parti appellanti nel giudizio
principale, che, con argomenti analoghi a quelli svolti dal Consiglio
di Stato nella ordinanza di rimessione, hanno chiesto che la
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata fondata.
4.- Con memorie distinte, ma di identico contenuto, in data 3
novembre 2015, si sono costituite in giudizio la Regione Veneto, la
Provincia di Belluno e la Veneto Strade spa, parti resistenti nel
giudizio principale, concludendo per l'inammissibilita' ovvero
l'infondatezza della questione.
4.1.- Le parti resistenti eccepiscono, in primo luogo, che la
norma interposta ritenuta violata non sarebbe, in realta', conferente
al caso, non avendo il Consiglio di Stato considerato che la
conferenza di servizi conclusiva del procedimento per l'approvazione
del progetto risulta essersi svolta in data 19 luglio 2006, mentre
l'entrata in vigore dell'intera parte seconda del d.lgs. n. 152 del
2006 e, quindi, anche del richiamato art. 23, e' avvenuta
successivamente, in data 31 luglio 2007.
Pertanto, in applicazione del principio tempus regit actum, la
normativa statale richiamata dal Consiglio di Stato, in quanto
sopravvenuta alla conclusione del procedimento, non sarebbe
applicabile al giudizio, conformemente a quanto statuito dal testo
originario dell'articolo 52, secondo comma, del d.lgs. n. 152 del
2006, a tenore del quale «[i] procedimenti amministrativi in corso
alla data di entrata in vigore della parte seconda del presente
decreto, nonche' i procedimenti per i quali a tale data sia gia'
stata formalmente presentata istanza introduttiva da parte
dell'interessato, si concludono in conformita' alle disposizioni ed
alle attribuzioni di competenza in vigore all'epoca della
presentazione di detta istanza».
Le parti resistenti eccepiscono, inoltre, che il giudice a quo
non avrebbe, in ogni caso, fornito una sufficiente motivazione in
ordine alla rilevanza della questione, essendosi limitato ad
affermare, del tutto genericamente, che, in caso di dichiarata
illegittimita' costituzionale della disposizione censurata, sarebbe
stato possibile annullare i provvedimenti impugnati.
Eccepiscono, infine, che il Consiglio di Stato avrebbe
completamente omesso il doveroso tentativo di ricercare
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma
censurata.
4.2.- Nel merito, ad avviso delle parti resistenti, la questione
sarebbe, comunque, infondata.
Infatti, la disciplina contenuta nella norma regionale impugnata
sarebbe coerente rispetto alla normativa statale applicabile, ratione
temporis, al procedimento di approvazione dell'opera viaria oggetto
del giudizio, da individuare non gia' nel Codice dell'ambiente, ma
nel decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996 (Atto di
indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1,
della L. 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in
materia di valutazione di impatto ambientale).
Piu' precisamente, l'art. 1, comma 1, del d.P.R. 12 aprile 1996,
attribuendo, in via generale, alle Regioni il compito di assicurare
che l'esecuzione della procedura di VIA per i progetti indicati negli
allegati A e B avvenga nel rispetto delle disposizioni della
direttiva del 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati), aveva individuato le strade extraurbane
secondarie tra le opere per le quali la scelta sull'assoggettamento
alla procedura di VIA restava affidata all'apprezzamento
discrezionale dell'amministrazione procedente.
Di qui, la conseguente e del tutto legittima previsione da parte
della norma regionale censurata di specifici limiti (la lunghezza
superiore a 5 chilometri) per l'assoggettamento alla verifica di
valutazione di impatto ambientale delle strade extraurbane
secondarie.
5.- In data 3 gennaio 2017, F. D.V. e altri, parti appellanti nel
giudizio principale, richiamando quanto gia' illustrato nell'atto di
costituzione in giudizio, hanno depositato ulteriore memoria,
formulando controdeduzioni ai rilievi esposti dalle difese delle
parti resistenti.
6.- Con decreto del 12 gennaio 2017, il Presidente della Corte
costituzionale ha disposto il rinvio a nuovo ruolo della discussione
del giudizio, fissandone la trattazione, con decreto del 31 gennaio
2017, nell'udienza pubblica del 4 luglio 2017.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 7, comma 2, in relazione all'allegato
C4, punto 7, lettera f), della legge della Regione Veneto 26 marzo
1999, n. 10 (Disciplina dei contenuti e delle procedure di
valutazione d'impatto ambientale), per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La disposizione censurata prevede l'assoggettamento alla
procedura di verifica della valutazione di impatto ambientale dei
soli progetti relativi alla realizzazione di strade extraurbane
secondarie di lunghezza superiore a 5 km, ponendosi, ad avviso del
rimettente, in contrasto con la disciplina statale dell'art. 23,
comma 1, lettera c), e relativo allegato III, elenco B, punto 7,
lettera g), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), che impone di sottoporre alla detta procedura
tutti i progetti di strade extraurbane secondarie, senza consentire
alcuna esclusione a priori fondata su criteri meramente dimensionali.
2.- In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita' avanzate dalle parti resistenti nel giudizio
principale, costituitesi nel giudizio innanzi alla Corte.
Nessuna di tali eccezioni puo' trovare accoglimento.
2.1.- Con riferimento alla dedotta inapplicabilita', ratione
temporis, nel giudizio a quo, della norma interposta ritenuta
violata, va rammentato che, secondo l'orientamento consolidato di
questa Corte, la valutazione di rilevanza e' riservata al giudice a
quo, «potendo la Corte interferire su tale valutazione solo se essa,
a prima vista, appare assolutamente priva di fondamento» (cosi'
sentenze n. 106 del 2013 e n. 242 del 2011).
Nel caso in questione, invece, il Consiglio di Stato ha operato,
nell'ordinanza di rimessione, una dettagliata ricostruzione della
successione temporale degli atti del procedimento oggetto del
giudizio al fine, appunto, di individuare, in applicazione del
principio tempus regit actum, gli esatti termini normativi della
questione.
2.2.- Neppure, sotto altro profilo, puo' ritenersi, come
sostenuto dalle parti resistenti, che il rimettente non abbia fornito
un'adeguata motivazione in ordine alla rilevanza della questione,
essendo sufficiente, a tali fini, che il giudice a quo proponga una
motivazione plausibile, «sempreche', dalla descrizione della
fattispecie, il carattere pregiudiziale della stessa questione emerga
con immediatezza ed evidenza» (cosi' sentenza n. 120 del 2015; nello
stesso senso, sentenze n. 201 del 2014 e n. 369 del 1996).
2.3.- Del pari da respingere e' l'ulteriore eccezione di
inammissibilita', secondo cui il giudice a quo avrebbe omesso il
doveroso tentativo di interpretare la disposizione censurata in modo
conforme alla Costituzione.
Va, infatti, rilevato che il dato testuale della norma regionale
impugnata, che stabilisce l'assoggettamento alla procedura di
verifica della valutazione di impatto ambientale per le sole strade
extraurbane secondarie di lunghezza superiore a 5 chilometri, e'
inequivoco e, quindi, tale da non consentire diverse interpretazioni.
3.- Nel merito la questione e' fondata.
3.1.- Questa Corte, gia' nella sentenza n. 407 del 2002, ha
ritenuto che la tutela dell'ambiente non possa identificarsi con una
materia in senso stretto, dovendosi piuttosto intendere come un
valore costituzionalmente protetto, integrante una sorta di «materia
trasversale».
La trasversalita' della materia implica, di per se' stessa,
l'esistenza di «competenze diverse che ben possono essere regionali»,
con la conseguenza che allo Stato rimane riservato «il potere di
fissare standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza
regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali» (cosi' sentenza n. 407 del 2002). Alle
Regioni non e', tuttavia, consentito, in nessun caso, di apportare
deroghe in peius rispetto ai parametri di tutela dell'ambiente
fissati dalla normativa statale.
Cio', in quanto «le disposizioni legislative statali adottate in
tale ambito fungono da limite alla disciplina che le Regioni, anche a
statuto speciale, dettano nei settori di loro competenza, essendo ad
esse consentito soltanto eventualmente di incrementare i livelli
della tutela ambientale, senza pero' compromettere il punto di
equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuato dalla
norma dello Stato» (cosi' sentenza n. 300 del 2013).
Venendo allo specifico thema decidendum, va evidenziato che le
disposizioni del Codice dell'ambiente, richiamate dal giudice a quo,
stabiliscono che la verifica di assoggettabilita' alla valutazione di
impatto ambientale (c.d. screening, consistente nella procedura
finalizzata a valutare, in via preliminare, se un progetto puo'
determinare impatti negativi e significativi sull'ambiente), debba
svolgersi sulla base della valutazione congiunta di una serie di
elementi relativi alle caratteristiche dei progetti (il cumulo con
altri progetti, l'utilizzazione di risorse naturali, le dimensioni,
la produzione di rifiuti, l'inquinamento, i disturbi ambientali e il
rischio di incidenti), alla loro localizzazione (considerando,
quindi, le peculiarita' del territorio in cui il progetto si situa) e
alle caratteristiche dell'impatto potenziale (la portata, durata o
reversibilita' del progetto).
A tale procedura di verifica risultano sottoposti tutti i
progetti richiamati dal comma 1, lettera c), dell'art. 23 del d.lgs.
n. 152 del 2006, tra cui, appunto, le strade extraurbane secondarie,
specificamente indicate alla lettera g) del punto 7 dell'elenco B
dell'allegato III alla parte seconda del detto decreto legislativo.
La previsione dello screening da parte del legislatore statale va
ricondotta all'esigenza di sottoporre a detta procedura, in
attuazione di quanto previsto sul punto dalla normativa europea,
qualsivoglia tipologia di progetto, a prescindere che questo sia di
competenza statale o regionale, senza consentire esenzioni a priori e
in via generale, fondate esclusivamente su parametri dimensionali.
In questa prospettiva, la Corte ha gia' avuto modo di evidenziare
che «[l]'obbligo di sottoporre il progetto alla procedura di VIA, o,
nei casi previsti, alla preliminare verifica di assoggettabilita'
alla VIA, attiene al valore della tutela ambientale (sentenze n. 225
e n. 234 del 2009), che, nella disciplina statale, costituisce, anche
in attuazione degli obblighi comunitari, livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale. La disciplina statale
uniforme non consente, per le ragioni sopra esaminate, di introdurre
limiti quantitativi all'applicabilita' della disciplina, anche se
giustificati dalla ritenuta minor rilevanza dell'intervento
configurato o dal carattere tecnico dello stesso» (cosi' sentenza n.
127 del 2010).
La disposizione regionale censurata sottopone, invece, a
screening solo le strade extraurbane secondarie di dimensioni
superiori a 5 chilometri, esentando da tale procedura tutte le strade
di dimensioni pari o inferiori, con una statuizione in evidente
contrasto con quanto stabilito, anche in attuazione degli obblighi
comunitari, dalla disciplina statale.
E, invero, la limitata lunghezza dei percorsi viari esclusi dalla
verifica di assoggettabilita' non esclude, per cio' solo, la
rilevanza di questi ai fini dell'eventuale impatto ambientale, che
ben puo' essere compromesso dalla costruzione di un tratto stradale,
ancorche' di modeste dimensioni.
3.2.- L'art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006, richiamato dal
giudice a quo come norma interposta violata, risulta entrato in
vigore, insieme a tutta la parte seconda del Codice dell'ambiente, in
data 31 luglio 2007.
Ne consegue che l'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata deve ritenersi sopravvenuta rispetto al
momento della sua originaria entrata in vigore.
In particolare, il contrasto tra la norma del Codice
dell'ambiente, espressione della competenza statale in materia di
tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., e la disposizione regionale e' insorto, appunto, alla data del
31 luglio 2007.
L'art. 50 del d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, stabilendo che
«[l]e regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono affinche' le disposizioni legislative e regolamentari
emanate per adeguare i rispettivi ordinamenti alla parte seconda del
presente decreto entrino in vigore entro il termine di centoventi
giorni dalla pubblicazione del presente decreto», ha imposto il
tempestivo adeguamento degli ordinamenti regionali alla disciplina
statale contenuta nella parte seconda del Codice dell'ambiente.
Cio', allo scopo di consentire che il processo di armonizzazione
risultasse gia' concluso alla data di entrata in vigore della nuova
disciplina, fissata, in origine, al compimento del centoventesimo
giorno successivo alla pubblicazione del decreto legislativo nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica (cosi' art. 52 del d.lgs. n. 152
del 2006).
In questo senso depone, in modo inequivoco, il testo
dell'articolo 52 del d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel rinviare al
centoventesimo giorno dalla pubblicazione del decreto legislativo la
data di entrata in vigore delle disposizioni contenute nella parte
seconda, faceva, pero', espressamente salvo «quanto disposto dagli
articoli 49 e 50», stabilendo, quindi, l'immediata vigenza di queste
sole norme.
Pertanto, l'obbligo di adeguamento, a differenza di quanto
previsto per le altre disposizioni della parte seconda del d.lgs. n.
152 del 2006, e' entrato in vigore immediatamente, alla data del 29
aprile 2006 di scadenza dell'ordinario termine di vacatio legis.
Ne', come di seguito chiarito, tale statuizione risulta essere
stata modificata in occasione dei successivi rinvii, disposti dal
legislatore, dell'entrata in vigore delle norme contenute nella parte
seconda del Codice dell'ambiente.
Invero, con una prima disposizione (l'art. 1-septies del
decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, recante «Proroga di termini per
l'emanazione di atti di natura regolamentare e legislativa»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2006, n. 228),
il legislatore ha provveduto a rinviare al 31 gennaio 2007 la data di
entrata in vigore delle dette disposizioni, senza pero' modificare
quanto stabilito dall'art. 50 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Successivamente, l'art. 5, comma 2, del decreto-legge 28 dicembre
2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito con modificazioni dalla legge 26 febbraio
2007, n. 17, nel posticipare ulteriormente al 31 luglio 2007 la data
di entrata in vigore delle disposizioni contenute nella parte seconda
del d.lgs. n. 152 del 2006 ha espressamente ribadito la salvezza di
quanto disposto dall'art. 50 del decreto.
E, cioe', l'immediata vigenza dell'obbligo di adeguamento.
Pertanto, deve ritenersi che il termine assegnato alle Regioni
per conformare le rispettive normative alle disposizioni della parte
seconda del Codice dell'ambiente fosse gia' spirato alla data del 31
luglio 2007, che va, quindi, individuata come il momento temporale in
cui e' insorto il contrasto tra la norma regionale impugnata e il
precetto di cui all'art. 23, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 152
del 2006.
Peraltro, in relazione alla norma censurata, la Regione Veneto
non si e' adoperata per rimuovere la situazione di contrasto neppure
successivamente, in occasione della emanazione del d.lgs. 16 gennaio
2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale).
Consegue l'illegittimita' costituzionale, sopravvenuta dal 31
luglio 2007, dell'articolo 7, comma 2, della legge della Regione
Veneto 26 marzo 1999, n. 10 (Disciplina dei contenuti e delle
procedure di valutazione d'impatto ambientale) per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.