16.3.- A proposito del meccanismo di proroga di cui all'art. 31,
comma 3, della legge n. 234 del 2012, la lettura estensiva offerta
dall'Avvocatura non sarebbe praticabile, in quanto la fissazione del
termine e' contenuta in una norma speciale, rappresentata dal solo
art. 31, comma 1, della citata legge. Interpretazione estensiva,
d'altra parte, contraddittoria rispetto alla ritenuta natura
recettizia del richiamo operato dall'art. 1, comma 2, della legge di
delega, giacche' allo stesso rinvio verrebbe attribuito un valore
diverso a due effetti: recettizio, nella misura de termine, e mobile
quanto alla "procedura" di proroga.
16.4.- Sul tema della acquisizione dei pareri, la tesi
dell'Avvocatura, secondo la quale in tema di VIA, attesa la
competenza esclusiva dello Stato, il parere della Conferenza
Stato-Regioni sarebbe non "obbligatorio per legge", la Provincia
ricorrente osserva che nella specie non viene in discorso la sentenza
n. 251 del 2016 (ipotesi di intreccio di competenze non risolvibile
sul piano della prevalenza, la quale darebbe luogo, piuttosto, alla
necessita' della intesa e non del parere), ma la previsione dettata
dall'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, per il quale il
parere della Conferenza e' obbligatorio nelle materie di competenza
delle Regioni o delle Province autonome, conformemente al principio
di leale collaborazione, di cui all'art. 120, secondo comma, Cost. La
disposizione indicata si riferirebbe, infatti, a tutti i casi di
interferenza tra ambiti competenziali, come, dopo la riforma del
Titolo V, della Parte seconda della Costituzione, avviene in tutte le
materie trasversali, quali la disciplina ambientale: in particolare,
con riferimento alla VIA e alla Valutazione di incidenza ambientale
(VINCA), «che condiziona direttamente la regolazione dei procedimenti
amministrativi regionali (e provinciali) e le stesse funzioni
amministrative esercitate da Regione e Province autonome, nei termini
gia' compiutamente esposti nel ricorso». Si conclude sul punto
osservando che se il legislatore fosse intervenuto con legge
ordinaria non sarebbe stato necessario acquisire il parere della
Conferenza per i profili di prevalente competenza statale: nel caso
di decreto delegato, il Governo era obbligato ad acquisire il parere.
16.5.- A proposito dell'applicazione della disciplina della
proroga del termine per l'esercizio della delega, si ribadisce che la
doglianza si e' concentrata sull'abuso del procedimento, che avrebbe
ingenerato una proroga artificiosa, e sulla violazione dell'obbligo
costituzionale - desumibile dall'art. 117, primo comma, Cost. - di
tempestivo recepimento della direttiva. Ragione per la quale il caso
di specie sarebbe diverso da quello che e' stato scrutinato con la
sentenza n. 261 del 2017. La disciplina dettata dall'art. 1, comma 3,
della legge di delega, riflettendosi nei rapporti con l'Unione
europea, prevedeva una scansione precisa che faceva scattare la
proroga solo nel momento in cui mancasse l'ultimo parere che veniva
riservato alle Commissioni parlamentari.
16.6.- A proposito delle censure relative agli artt. 5, comma 1,
22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 104 del
2017, connesse al massiccio spostamento in capo allo Stato di
funzioni provinciali, si contesta l'assunto dell'Avvocatura relativo
alla competenza statale esclusiva in materia, evocando la
giurisprudenza costituzionale che avrebbe sempre riconosciuto che la
Provincia autonoma dispone di funzioni regolatorie ed esecutive in
materia, mentre il dovere di rispettare i limiti derivanti dalla
legislazione statale non contrasta con tale competenza, dal momento
che anche le potesta' statutarie si imbattono nei limiti tracciati
dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale. Si ribadisce, al riguardo
la pertinenza del richiamo al gia' citato art. 19-bis del d.P.R. n.
381 del 1974, di attuazione dello Statuto in tema di competenza
provinciale in tema di VIA, circa le funzioni delegate dallo Stato in
materia di opere pubbliche e, quindi, "anche" alle funzioni delegate,
presupponendo che la legislazione provinciale riguardi la VIA, anche
per cio' che attiene alle materie "proprie" della Provincia autonoma.
Il tutto - afferma la Provincia ricorrente - sarebbe asseverato da
quanto previsto dal novellato art. 13 dello statuto speciale, ove,
nella determinazione delle concessioni in materia di demanio idrico,
siano valutati anche "gli aspetti paesaggistici e di impatto
ambientale".
16.7.- Errato sarebbe anche l'assunto secondo il quale la nuova
allocazione delle competenze era necessario in ragione dell'assetto
delle competenze derivante dalla riforma del Titolo V della seconda
parte della Costituzione, dal momento che, per un verso, l'originaria
ripartizione era stata gia' rivista dal d.lgs. n. 152 de 2006 e, per
altro, simile linea sarebbe stata «giocata contro» le Province
autonome e dunque contro l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
16.8.- In merito agli obblighi di adeguamento, stabiliti
dall'impugnato art. 23, comma 4 - in contrasto con le garanzie
contenute nell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, e con la disciplina
del potere sostitutivo di cui all'art. 117, quinto comma, e con
l'art. 120, secondo comma, Cost., nonche' rispetto alle norme di
attuazione dello statuto speciale contenute nell'art. 8 del d.P.R. n.
526 del 1987 - si osserva, a fronte dei rilievi della Avvocatura, che
lo Stato nell'esercitare la propria competenza a norma dell'art. 117,
secondo coma, Cost., non puo' cancellare i poteri normativi
provinciali previsti dallo statuto e dalle relative norme di
attuazione; ribadendosi, per il resto, i rilievi gia' svolti nel
ricorso.
17.- Con ricorso notificato il 4-7 settembre 2017 e depositato
l'8 settembre 2017 (reg. ric. 69 del 2017), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, comma 1 - nella parte in cui introduce
i commi 2 e 3 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 - 12, 13,
comma 1, 14, 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 104 del 2017, deducendo la violazione degli artt. 3, 5, 76,
97, 117, primo, secondo e terzo comma, e 118 Cost., nonche' degli
artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
17.1.- L'impugnato art. 5, introducendo i commi 2 e 3 dell'art.
7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, opera un rinvio agli appositi
allegati, ripartiti per progetti sottoposti a VIA statale, progetti
sottoposti a verifica di assoggettabilita' VIA in sede statale,
progetti sottoposti a VIA e a verifica di assoggettabilita' VIA in
sede regionale.
17.2.- Ad avviso della ricorrente, l'impugnato art. 22, a sua
volta, opera una modifica del contenuto degli elenchi in senso
"unidirezionale", giacche', attraverso le nuove classificazioni, si
determina un sensibile depotenziamento delle competenze regionali,
con contestuale incremento della competenza statale. Gli spostamenti
all'ambito rimesso all'attivita' amministrativa statale sono
completati attraverso l'abrogazione della precedente disciplina da
parte del censurato art. 26 del d.lgs. n. 104 del 2017.
La contestata riduzione delle competenze dell'amministrazione
regionale determinerebbe un'ulteriore limitazione delle competenze
regionali, definite dagli artt. 4 e 5 dello statuto di autonomia e
dall'art. 117, terzo comma, Cost., venendo queste in rilievo in
procedimenti complessi come quello di valutazione dell'impatto
ambientale.
17.3.- Il censurato art. 12 sostituisce l'art. 23, comma 4,
secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006, ove si prevede che, a
seguito della presentazione dell'istanza e della sua eventuale
integrazione, «l'autorita' competente comunica contestualmente per
via telematica a tutte le Amministrazioni e a tutti gli enti
territoriali potenzialmente interessati e comunque competenti ad
esprimersi sulla realizzazione del progetto, l'avvenuta pubblicazione
della documentazione nel proprio sito web»; l'art. 13, comma 1, ha
riformato l'art. 24, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del
2006, ove si prevede che «Entro il medesimo termine [60 giorni
dall'avviso pubblico di presentazione dell'istanza di VIA, ai sensi
del novellato art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del
2006] sono acquisiti per via telematica i pareri delle
Amministrazioni e degli enti pubblici che hanno ricevuto la
comunicazione di cui all'art. 23, comma 4»; l'impugnato art. 13,
comma 1, ha riformato l'art. 24, comma 5, secondo periodo, del d.lgs.
n. 152 del 2006, ove si prevede che, in caso di richiesta di
modifiche o integrazioni della documentazione da parte dell'istante,
«in relazione alle sole modifiche o integrazioni apportate agli
elaborati progettuali e alla documentazione si applica il termine di
trenta giorni per la presentazione delle osservazioni e la
trasmissione dei pareri delle Amministrazioni e degli enti pubblici
che hanno ricevuto la comunicazione di cui all'art. 23, comma 4»;
ancora, l'impugnato art. 14 ha modificato l'art. 25, comma 1, primo
periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006, in base al quale «[l]'autorita'
competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente
conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali
informazioni supplementari fornite dal proponente, nonche', dei
risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e
delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e
32».
17.3.1.- Il profilo di lesione emergerebbe dal raffronto con la
precedente formulazione dell'art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 152 del
2006: «l'autorita' competente acquisisce e valuta tutta la
documentazione presentata, le osservazioni, obiezioni e suggerimenti
inoltrati ai sensi dell'art. 24, nonche', nel caso dei progetti di
competenza dello Stato, il parere delle regioni interessate che
dovra' essere reso entro novanta giorni dalla presentazione di cui
all'art. 23, comma l».
Nella precedente formulazione il ruolo regionale nella «VIA
statale» sarebbe stabilito «in maniera esplicita», fugando ogni
dubbio sulla necessaria consultazione delle Regioni nel procedimento
stesso; la nuova formulazione, invece, ridurrebbe simile garanzia di
partecipazione procedimentale, atteso che le disposizioni impugnate
farebbero riferimento soltanto alle «Amministrazioni» e agli «enti
territoriali potenzialmente interessati» alla realizzazione del
progetto.
Per la ricorrente, l'amministrazione statale competente, alla
quale verrebbe affidato, senza la determinazione di criteri
valutativi, l'apprezzamento di quali siano tali «Amministrazioni» ed
«enti», potrebbe opinare la mancata competenza della Regione in
proposito, con la conseguenza che la essa sarebbe «messa di fronte al
fatto compiuto», anche dopo la scadenza dei termini utili per far
valere le proprie ragioni in sede giurisdizionale.
Ad avviso della Regione autonoma, le menzionate disposizioni non
avrebbero adeguatamente recepito la direttiva 2014/52/UE; al
contrario, ne avrebbero violato l'art. 6, paragrafo 1, lettera a).
Il d.lgs. n. 104 del 2017 non avrebbe rispettato i criteri della
legge di delega n. 114 del 2015, espressi dagli artt. 1 e 14 e dagli
artt. 31 e 32 della legge n. 234 del 2012, in quanto richiamati
dall'art. 1 della legge delega stessa, nonche' dalla direttiva da
recepire (atteso che, per costante giurisprudenza costituzionale,
«nel caso di delega per l'attuazione di una direttiva comunitaria, i
principi che quest'ultima esprime si aggiungono a quelli dettati dal
legislatore nazionale e assumono valore di parametro interposto» in
riferimento all'art. 76 Cost.; sono richiamate le sentenze n. 250 del
2016 e n. 210 del 2015).
Per la ricorrente il dato normativo di riferimento, rappresentato
dal richiamato art. 6, paragrafo 1, della direttiva 2014/52/UE,
imporrebbe la consultazione delle amministrazioni territoriali
competenti sul territorio sul quale si riverberano gli effetti
ambientali dell'intervento sottoposto a VIA. Per la Regione autonoma
la disposizione della direttiva richiederebbe la consultazione di
ogni amministrazione che risponda al criterio di competenza
«funzionale» (responsabilita' in materia di ambiente) o territoriale
(«competenze locali o regionali»). Sarebbe pertanto sufficiente che
un'amministrazione avesse una sola di queste caratteristiche per
entrare nell'ambito d'applicazione della norma, sicche' l'istruttoria
non potrebbe considerarsi completa se l'autorita' statale avesse
consultato solamente un'amministrazione che ha responsabilita'
ambientali «o» una che ne ha di territoriali.
Per recepire adeguatamente la direttiva, lo Stato avrebbe dovuto
garantire la partecipazione al procedimento di tutte le
amministrazioni territoriali (vengono citati gli artt. 7 e seguenti
della Convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione
del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in
materia ambientale, con due allegati, fatta ad Aahrus il 25 giugno
1998 e ratificata con legge 16 marzo 2001, n. 108, e richiamata nel
considerando n. 18 della direttiva 2011/92/UE); le impugnate
disposizioni pertanto non avrebbero adeguatamente recepito la
direttiva richiamata, prevedendo genericamente la consultazione degli
enti territoriali interessati.
17.3.2.- Risulterebbe evidente anche il vizio di eccesso di
delega, per violazione degli artt. 1 e 14 della legge n. 114 del
2015, con conseguente violazione dell'art. 76 Cost., nonche', la
lesione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della
pubblica amministrazione ex artt. 3 e 97 Cost., atteso che il
legislatore statale, invece di «designare» in astratto gli enti da
consultare avrebbe lasciato l'amministrazione statale procedente
«arbitra dell'intero procedimento» nel coinvolgimento degli enti,
determinando un «irragionevole malfunzionamento» del procedimento
stesso.
Il vizio di eccesso di delega emergerebbe anche dalla violazione
dei principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega,
sanciti dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del
2012, richiamato dall'art. 1 della citata legge delega n. 114 del
2015, che indicano l'individuazione delle «opportune forme di
coordinamento» procedimentale per i casi di coinvolgimento delle
competenze di piu' amministrazioni.
Nella specie il procedimento di VIA determinerebbe una
«sovrapposizione di competenze» tra amministrazione statale e
regionale; ciononostante, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
Cost., sarebbe stato negato il necessario coinvolgimento regionale
derivante dall'intreccio delle competenze.
Il procedimento di VIA avrebbe ad oggetto la localizzazione, la
realizzazione e la successiva gestione di interventi di rilievo per
l'ambiente, le comunita' locali, il loro sviluppo e la salute
pubblica. Si tratterebbe di procedimenti che concernono la gestione
tanto dei beni ambientali quanto delle altre risorse socio-economiche
di un territorio. In simile contesto, il procedimento inciderebbe su
numerose competenze che lo statuto di autonomia e l'art. 117, comma
3, Cost., attribuiscono alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
in particolare: le materie di competenza primaria regionale ex art. 4
dello statuto, quali «industria e commercio»; «viabilita', acquedotti
e lavori pubblici di interesse locale e regionale»; «turismo e
industria alberghiera»; «trasporti su funivie e linee
automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale»;
«urbanistica»; «acque minerali e termali»; le materie di competenza
concorrente ex art. 5 dello statuto «disciplina dei servizi pubblici
di interesse regionale ed assunzione di tali servizi»; «miniere, cave
e torbiere»; «linee marittime di cabotaggio tra gli scali della
Regione»; «utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi
derivazioni: opere idrauliche di 4ª e 5ª categoria»; «igiene e
sanita'»; «servizi antincendi»; «opere di prevenzione e soccorso per
calamita' naturali»; le materie di competenza concorrente ex art.
117, comma 3, Cost. (applicabile alle Regioni speciali secondo l'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001) «tutela e sicurezza del lavoro»;
«ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i
settori produttivi»; «tutela della salute»; «protezione civile»;
«porti e aeroporti civili»; «grandi reti di trasporto e di
navigazione»; «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia»; «valorizzazione dei beni culturali e ambientali.
Emergerebbe la competenza della Regione autonoma, quale ente
esponenziale della comunita' territoriale (e' richiamata la sentenza
n. 81 del 2013, oltre alle sentenze n. 303 del 2003, n. 407 e n. 536
del 2002). La ricorrente valorizza anche la giurisprudenza
amministrativa che avrebbe sottolineato il «carattere ampiamente
discrezionale che connota la valutazione di impatto ambientale»
(sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta, 23 marzo 2015, n.
1564; 31 maggio 2012, n. 3254; 22 giugno 2009, n. 4206; sezione
quarta, 5 luglio 2010, n. 4246; sezione sesta, 17 maggio 2006, n.
2851).
Conseguentemente, nel disciplinare il procedimento di adozione
della VIA statale, il d.lgs. n. 104 del 2017 avrebbe dovuto
espressamente prevedere la partecipazione al procedimento della
Regione ricorrente per gli interventi che ricadono nel suo
territorio, e non genericamente la consultazione delle
amministrazioni «potenzialmente interessate», in lesione dei principi
e criteri direttivi della legge delega e di conseguenza dell'art. 76
Cost., che determinerebbe un'irragionevole compressione delle
competenze della ricorrente, di cui agli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale e dell'art.117 Cost.
17.3.3.- Per la ricorrente, inoltre, l'inespressa previsione
dell'obbligo di richiedere il parere regionale nel procedimento di
VIA statale, per contrasto con l'art. 32, comma 1, lettera g), della
legge n. 234 del 2012, determinerebbe anche la violazione del
principio di leale collaborazione. Ricorda la ricorrente che la
giurisprudenza costituzionale imporrebbe l'adozione di meccanismi di
partecipazione procedimentale delle Regioni, sia quando la funzione
pubblica regolata si pone all'incrocio di varie materie regionali e
statali, legate «in un nodo inestricabile» (e' richiamata la sentenza
n. 21 del 2016), sia quando un giudizio di prevalenza e' possibile
(sentenza n. 230 del 2013). Ancorche' la disciplina della VIA sarebbe
riconducibile alla materia della «tutela dell'ambiente», l'incidenza
sugli ambiti competenziali regionali imporrebbe «una reale e
significativa partecipazione della Regione» al procedimento,
assicurata solo attraverso la garanzia della consultazione regionale.
Anche per questo profilo la violazione del principio di leale
collaborazione determinerebbe un'irragionevole e illegittima
compressione dell'autonomia della ricorrente negli ambiti materiali
sopra elencati, ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto e dell'art.
117, terzo comma, Cost.
17.3.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene
altresi' illegittimo l'art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017,
nella parte in cui sostituisce l'art. 24, comma 5, del d.lgs. n. 152
del 2006. La disposizione sarebbe illegittima nella parte in cui, in
caso di VIA statale, rimetterebbe alla discrezionalita' dello Stato
la richiesta di un supplemento di parere da parte delle altre
amministrazioni consultate, in caso di modifiche o integrazioni agli
elaborati progettuali, anziche' prevedere che ad esse sia sempre
consentito di formulare ulteriori osservazioni e pareri.
Il mancato riconoscimento di tale garanzia procedimentale
determinerebbe la violazione dell'art. 76 Cost., per violazione dei
principi direttivi espressi dall'art. 1, paragrafo 6, della direttiva
2014/52/UE, nonche' dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n.
234 del 2012, richiamato dall'art. 1 della legge n. 114 del 2015;
l'illegittimo esercizio della competenza legislativa statale in
materia di «tutela dell'ambiente», ex art. 117, comma 2, lettera s),
Cost.; la violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento
della pubblica amministrazione e leale collaborazione, ex artt. 3, 5,
97, 117 e 118, Cost. Tali vizi determinerebbero un'irragionevole
compressione dell'autonomia regionale, negli ambiti di competenza
legislativa, ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e
dell'art. 117, comma terzo, Cost.
17.3.5.- La ricorrente censura altresi' gli artt. 5, 12, 13, 14,
22 e 26 del d.lgs. n. 104 del 2017, per violazione del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5, 117 e 118 Cost. (per un
ulteriore profilo), oltre che per violazione degli artt. 4 e 5 dello
statuto speciale e dell'art. 117 Cost.
Ribadisce la Regione autonoma di non contestare la competenza
statale nel regolare il procedimento di VIA; lamenta pero' la
violazione del principio di leale collaborazione per il profilo
relativo al procedimento di adozione del decreto delegato n. 104, in
conformita' ai dettami della sentenza n. 251 del 2016 (e' richiamata
anche la sentenza n. 81 del 2013).
Anche ove si configurasse la «prevalenza» della competenza
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente», sarebbe
comunque necessario il ricorso all'intesa con la ricorrente per
l'adozione del decreto delegato qui impugnato (si richiama la
sentenza n. 230 del 2013); anche in questo caso la partecipazione
regionale non sarebbe garantita dalla formula «sentite le regioni
interessate».
Nella definizione del decreto delegato, lo Stato, dopo aver
acquisito il «parere favorevole condizionato» della Conferenza
Stato-Regioni (richiamato l'atto rep. n. 61/ESR del 4 maggio 2017),
non avrebbe ritenuto di attivare le ulteriori «procedure di
consultazione» tese al «superamento delle divergenze, basate sulla
reiterazione delle trattative o su specifici strumenti di mediazione»
(sono richiamate le sentenze n. 1 e n. 251 del 2016; n. 121 del 2010)
e avrebbe confermato il testo dello schema di decreto sottoposto
all'esame della Conferenza, senza recepire alcuna indicazione
formulata nel parere.
Non sarebbero state recepite le proposte emendative relative al
ruolo delle Regioni nel procedimento di VIA in sede statale (artt.
12, 13 e 14 del d. lgs. n. 104 del 2017; sono richiamate le pagine
«5, 12, 17 del parere della Conferenza Stato-Regioni»); alla
riduzione delle competenze regionali sugli interventi sottoposti alla
valutazione d'impatto ambientale e alla verifica di assoggettabilita'
alla VIA (artt. 5 e 22 del d.lgs. n. 104 del 2017; «cfr. p. 5, 6, 7,
12, 22 e 27 del parere della Conferenza Stato-Regioni»); alla deroga
per i progetti concernenti interventi di protezione civile (art. 3
del d.lgs. n. 104 del 2017; «cfr. p. 15 del parere della Conferenza
Stato-Regioni»), determinando cosi' una condotta «di blocco»,
estranea al principio di leale collaborazione.
17.3.6.- Premessi tali rilievi, la ricorrente deduce la
insussistenza, nella legge di delega, di principi e criteri direttivi
che legittimassero una simile operazione di riparto di competenze.
D'altra parte, la Corte di giustizia dell'Unione europea avrebbe
rimesso agli Stati la liberta' di regolare le competenze normative
sul piano interno. Nel caso di specie dovrebbe applicarsi la
giurisprudenza costituzionale che, in tema di delega per il riassetto
di complessi normativi, permette di modificare il riparto delle
competenze tra Stato e Regioni solo nel caso in cui la legge di
delega lo abbia espressamente consentito. Non ricorrendo tale ultima
condizione, risulterebbe violato l'art. 76 Cost. ed illegittimamente
esercitata la competenza statale in materia di tutela dell'ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), con correlativa
illegittima compressione della competenza della ricorrente, garantita
dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
18.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha depositato il 13
ottobre 2017, memoria di costituzione, chiedendo il rigetto del
ricorso.
18.1.- A proposito della dedotta violazione delle norme
statutarie, congiuntamente a quella dell'art. 117, secondo e terzo
comma, Cost., il relativo motivo di ricorso sarebbe inammissibile per
genericita' e carenza di motivazione.
La ricorrente avrebbe infatti lamentato la violazione degli artt.
4 e 5 dello statuto speciale, senza indicare le ragioni per le quali
la disciplina statale sulla VIA inciderebbe sulle materie previste
dalle indicate disposizioni statutarie, ne' quali progetti attribuiti
alla competenza statale ricadrebbero fra quelle materie. Sarebbero
state poi cumulativamente evocate le disposizioni statutarie e quelle
costituzionali senza operare differenziazioni fra le stesse, tenuto
conto della clausola di adeguamento automatico prevista dall'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
18.2.- La censura sarebbe comunque infondata, in quanto la nuova
allocazione di funzioni si inquadrerebbe nei criteri di
semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure e
di rafforzamento delle procedure di valutazione di impatto ambientale
e di rafforzamento della qualita' delle stesse, enunciati nell'art.
14, comma 1, della legge delega n. 114 del 2015. Infatti, sottolinea
l'Avvocatura, armonizzare, razionalizzare e rafforzare le procedure
comporta anche la possibilita' di modificare il quadro allocativo
delle competenze, non senza sottolineare come tale nuova ripartizione
risulti rispondente al generale criterio di delega contenuto
nell'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012, in
tema di ripartizione delle funzioni fra enti in caso di
sovrapposizioni di competenze o coinvolgimento di competenze fra piu'
amministrazioni, in vista della unitarieta' dei processi decisionali
e della ottimizzazione dell'azione amministrativa. Dunque, il
legislatore delegato era chiamato a verificare il rispetto dei
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione, anche alla luce dell'esperienza maturata nel tempo, e
ad adeguare tale assetto al quadro delle competenze che la
Costituzione «riconosce e garantisce alle Regioni tanto sul piano
della potesta' normativa quanto sul piano della potesta'
amministrativa, ove il primo non fosse conforme al secondo».
Il che sarebbe puntualmente avvenuto nel caso di specie.
Attraverso le modifiche apportate con le norme impugnate, il
legislatore delegato avrebbe infatti conseguito l'obiettivo
strategico - sottolinea l'Avvocatura - di razionalizzare il riparto
di competenze amministrative tra Stato e regioni, attraendo a livello
statale le procedure per i progetti relativi alle infrastrutture ed
agli impianti energetici sulla base della dimensione sovra-regionale
degli impatti da valutare, fatte salve le valutazioni di progetti ad
impatto endo-regionale. Valutazioni che, agli effetti dello scrutinio
di adeguatezza o inadeguatezza del livello regionale, devono essere
effettuate ex ante e per classi di casi, presentandosi il criterio
"dimensionale" degli impianti come espressivo del principio sancito
dall'art. 118, primo comma, Cost., per la corretta allocazione delle
funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo.
18.3.- A proposito del motivo di ricorso nel quale si lamenta la
violazione del principio di leale collaborazione ex artt. 5, 117 e
118 Cost., per mancata richiesta della intesa nell'esercizio della
delega legislativa, nonche' la violazione degli artt. 4 e 5 dello
statuto di autonomia, si osserva che, versandosi in materia
«trasversale» e «prevalente», la normativa statale in tema di tutela
dell'ambiente si imporrebbe integralmente nei confronti delle Regioni
che non possono contraddirla. Il che vale anche nei confronti delle
Regioni ad autonomia speciale. La giurisprudenza costituzionale,
d'altra parte, ha in varie occasioni puntualizzato come la tematica
della VIA debba ascriversi esclusivamente alla competenza statale in
materia ambientale, malgrado la possibile incidenza rispetto
all'esercizio delle funzioni regionali. Il che assevera la
legittimita' delle disposizioni censurate, non trascurando il fatto
che, nel novellare l'art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006, il decreto
impugnato ha previsto il necessario coinvolgimento non soltanto della
Regione, ma di tutte le amministrazioni potenzialmente interessate.
La difesa regionale, dunque, avrebbe confuso fra loro i piani
dell'«intreccio inestricabile» tra materie, che avrebbe comportato
l'intesa, rispetto alla semplice «incidenza» rispetto a funzioni
regionali, che e' quanto normalmente accade per materie trasversali,
come la tutela dell'ambiente o la fissazione dei livelli essenziali
delle prestazioni.
In merito, poi, alle doglianze relative al mancato recepimento
delle proposte emendative avanzate in sede di Conferenza
Stato-Regioni, si segnala come nella relazione illustrativa che ha
accompagnato lo schema di decreto, siano state «dettagliatamente
analizzate tutte le condizioni e proposte emendative formulate dalle
Regioni, fornendo per tutte quelle non accolte una puntuale
descrizione delle motivazioni alla base del mancato accoglimento».
18.4.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce anche
l'infondatezza delle censure di cui agli artt. 12, 13 e 14, in quanto
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, nella procedura di
VIA ascrivibile alla competenza statale, come disciplinata dal
novellato art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006, dette disposizioni
assicurerebbero la piena e completa attuazione della normativa
europea e la partecipazione «e la tempestiva informazione di tutte le
Amministrazioni e di tutti gli enti territoriali che siano
interessati» e comunque competenti ad esprimersi sulla realizzazione
del progetto.
18.5.- Infondata sarebbe la censura, sempre riferibile agli
impugnati artt. 12, 13 e 14, con riferimento alla violazione dei
principi di ragionevolezza e buon andamento, in quanto non
esisterebbe alcuna discrezionalita' in capo allo Stato quanto al
coinvolgimento degli enti territoriali interessati.
18.6.- L'Avvocatura dello Stato eccepisce, infine,
l'inammissibilita' della censura riferita all'eccesso di delega, in
violazione dell'art. 76 Cost., perche' non sarebbe mai stata
sollevata la questione di costituzionalita' della legge delega.
18.6.1.- La censura sarebbe comunque infondata per le motivazioni
gia' illustrate, riferite all'ampia partecipazione delle
amministrazioni interessate alla realizzazione del progetto su cui
interviene la VIA. Ritiene erronea la ricostruzione dell'assetto
competenziale in materia di VIA, con particolare riguardo alla
sussistenza di un «intreccio di competenze», ribadendo che l'istituto
della VIA ricadrebbe nell'ambito materiale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., da cui si ricaverebbe l'inesistenza
di alcuna violazione del principio di leale collaborazione.
19.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato, il
29 maggio 2018, memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni
gia' rassegnate.
19.1.- A proposito della eccezione di inammissibilita', per
genericita' e difetto di motivazione, delle censure rivolte agli
artt. 5, 22 e 26 del decreto impugnato, si osserva che nel ricorso
sono stati analiticamente indicati i progetti gia' attribuiti alla
competenza regionale trasferiti a quella statale.
In merito, poi, all'eccezione di inammissibilita' perche' la
ricorrente avrebbe cumulativamente dedotto la violazione dei
parametri statutari e di quelli costituzionali, dal momento che solo
uno tra i due e' destinato ad applicarsi, alla stregua della clausola
di adeguamento automatico di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001, si osserva che - a differenza di quanto accade nel caso di
ricorso dello Stato contro una legge di una Regione ad autonomia
speciale - la Regione ad autonomia speciale puo' evocare
congiuntamente il parametro statutario e quello costituzionale, dal
momento che le garanzie costituzionali si aggiungono a quelle
statutarie.
Nel merito, le deduzioni svolte dall'Avvocatura per contestare la
fondatezza della questione relativa all'eccesso di delega, sarebbero
non fondate. Si osserva, infatti, che tanto per i profili di
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure», che per quelli di «rafforzamento della qualita' della
procedura» e di «smart regulation», l'identificazione dell'autorita'
procedente sarebbe del tutto irrilevante.
20.- Con ricorso notificato il 1°-6 settembre 2017 e depositato
il 13 settembre 2017 (reg. ric. n. 70 del 2017), la Regione autonoma
Sardegna ha promosso questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 5, comma 1, 12, 13 e 14, 22, commi da 1 a 4, e 26, identiche a
quelle sollevate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg.
ric. n. 69 del 2017), salvo il riferimento - quanto ai parametri
statutari che si assumono violati - agli artt. 3 e 4 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna).
20.1.- Le restanti censure di cui agli artt. 3, comma 1, lettere
g) e h), 8, 16 e 17, riguardano la partecipazione al procedimento di
VIA (e/o ai procedimenti connessi) da parte del Ministero dei beni e
delle attivita' culturali e del turismo (MIBACT), come
amministrazione incaricata della protezione del paesaggio.
20.1.1.- L'art. 3, comma 1, lettera g), viene censurato nella
parte in cui rimette al Ministro dell'ambiente, dopo una valutazione
caso per caso, l'esclusione di progetti aventi come obiettivo la
difesa nazionale e la protezione civile dal campo di applicazione
delle norme di cui al Titolo III della Parte II dello stesso d.lgs.
n. 104 del 2017, qualora ritenga che tale applicazione possa
pregiudicare i suddetti obiettivi.
20.1.1.1.- Per la ricorrente, la «protezione civile» rientrerebbe
tra le materie di competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost. (ad essa applicabile, ai sensi dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001). Ne conseguirebbe l'illegittimita' della
disposizione, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e dei
parametri gia' richiamati, nella parte in cui non prevede che la
decisione di deroga sia assunta anche d'intesa con la Regione
autonoma, in virtu' della sua specifica competenza in materia. La
Regione autonoma Sardegna reitera le proprie argomentazioni per
dimostrare che le disposizioni impugnate sono illegittime nella parte
in cui non prevedono un coinvolgimento delle Regioni al medesimo
livello di intensita' e di efficacia giuridica assicurato al MIBACT.
Ove questa Corte non dovesse ritenere di dover sancire il
parallelismo tra le attribuzioni del MIBACT e quelle della ricorrente
nei procedimenti indicati, la ricorrente chiede che sia garantita la
partecipazione procedimentale almeno nella forma del parere
obbligatorio.
20.1.2.- L'art. 3, comma 1, lettera h), prevede che: «Fatto salvo
quanto previsto dall'art. 32 [ovverosia i casi di consultazione
transfrontaliera], il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare puo', in casi eccezionali, previo parere del
Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, esentare
in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni di cui
al titolo III della parte seconda del presente decreto, qualora
l'applicazione di tali disposizioni incida negativamente sulla
finalita' del progetto, a condizione che siano rispettati gli
obiettivi della normativa nazionale ed europea in materia di
valutazione di impatto ambientale».
20.1.3.- L'art. 8, nella parte in cui modifica l'art. 19, comma
8, del d.lgs. n. 152 del 2006, stabilisce: «qualora l'autorita'
competente stabilisca di non assoggettare il progetto al procedimento
di VIA, specifica i motivi principali alla base della mancata
richiesta di tale valutazione in relazione ai criteri pertinenti
elencati nell'allegato V, e, ove richiesto dal proponente, tenendo
conto delle eventuali osservazioni del Ministero dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo per i profili di competenza,
specifica le condizioni ambientali necessarie per evitare o prevenire
quelli che potrebbero altrimenti rappresentare impatti ambientali
significativi e negativi».
20.1.4.- L'art. 16, nella parte in cui modifica l'art. 27, comma
8, del d.lgs. n. 152 del 2006, prescrive che: «fatto salvo il
rispetto dei termini previsti dall'art. 32, comma 2, per il caso di
consultazioni transfrontaliere, entro dieci giorni dalla scadenza del
termine di conclusione della consultazione ovvero dalla data di
ricevimento delle eventuali integrazioni documentali, l'autorita'
competente convoca una conferenza di servizi alla quale partecipano
il proponente e tutte le amministrazioni competenti o comunque
potenzialmente interessate al rilascio del provvedimento di VIA e dei
titoli abilitativi in materia ambientale richiesti dal proponente. La
conferenza di servizi si svolge secondo le modalita' di cui
all'articolo 14-ter, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 7, della legge 7 agosto
1990, n. 241. Il termine di conclusione dei lavori della conferenza
di servizi e' di duecentodieci giorni. La determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi, che costituisce il
provvedimento unico in materia ambientale, reca l'indicazione
espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresi', i titoli
abilitativi compresi nel provvedimento unico. La decisione di
rilasciare i titoli di cui al comma 2 e' assunta sulla base del
provvedimento di VIA, adottato dal Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei
beni e delle attivita' culturali e del turismo, ai sensi dell'art.
25».
20.1.5.- L'art. 17 modifica l'art. 28, comma 2, del d.lgs. n. 152
del 2006, statuendo che l'autorita' competente, in collaborazione con
il Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo per i
profili di competenza, «verifica l'ottemperanza delle condizioni
ambientali di cui al comma 1 al fine di identificare tempestivamente
gli impatti ambientali significativi e negativi imprevisti e di
adottare le opportune misure correttive».
20.1.6.- Le disposizioni richiamate sarebbero illegittime nella
parte in cui, per i procedimenti concernenti interventi da realizzare
nel territorio sardo, o che su di esso possono produrre impatti
ambientali, non prevedono la partecipazione procedimentale della
Regione autonoma Sardegna.
La ricorrente rammenta di essere titolare di una competenza in
materia di tutela del paesaggio, ai sensi degli artt. 3 dello statuto
e 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna). Tale
ultima disposizione darebbe attuazione allo statuto d'autonomia e
avrebbe trasferito all'amministrazione regionale le attribuzioni del
Ministero per i beni e le attivita' culturali in materia di
«redazione» e «approvazione dei piani territoriali paesistici».
In virtu' di tale competenza, la ricorrente, nell'esercizio della
propria competenza legislativa primaria, potrebbe intervenire sulla
regolamentazione dei beni di pregio paesaggistico, ancorche' nel
rispetto delle disposizioni di tutela fissate dal legislatore statale
(e' citata la sentenza n. 308 del 2013). Tale competenza sarebbe
rilevante nel procedimento di VIA, atteso che uno dei suoi elementi
fondamentali sarebbe la localizzazione dell'intervento che
inciderebbe nell'esercizio della competenza legislativa in materia di
«edilizia e urbanistica» (art. 3, comma 1, lettera f, dello statuto
speciale), la quale si estenderebbe alla tutela paesaggistica.
Per i procedimenti concernenti gli interventi che ricadono nel
territorio sardo, il legislatore statale dovrebbe garantire alla
ricorrente una partecipazione avente la medesima efficacia giuridica
assicurata al MIBACT; tale partecipazione procedimentale si
imporrebbe in ossequio al principio di leale collaborazione, anche
nel caso di «prevalenza» della materia di competenza esclusiva
statale, anche sulla base di quanto indicato dall'art. 32, comma 1,
lettera g), della legge n. 234 del 2012, richiamato dall'art. 1 della
legge delega n. 114 del 2015.
21.- Costituitosi in giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale
dello Stato, con atto depositato l'11 ottobre 2017, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto il rigetto del ricorso, svolgendo
difese del tutto analoghe a quelle prospettate in rapporto al ricorso
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, per quanto attiene alle
censure coincidenti con detto ricorso.
21.1.- Ad avviso dell'Avvocatura, risulterebbero infondate anche
le censure degli artt. 3, 8, 14, 16 e 17, in riferimento all'art. 3
dello statuto speciale, all'art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975, al
principio di leale collaborazione e all'art. 76 Cost., in relazione
all'art. l della legge delega n. 114 del 2015, e in relazione
all'art. 32 della legge n. 234 del 2012, nonche' in violazione dei
principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica
amministrazione.
L'art. 3 dello statuto speciale, infatti, tra le materie di
competenza legislativa esclusiva della Regione autonoma Sardegna non
contemplerebbe ne' la tutela del paesaggio, ne' quella dell'ambiente.
Pur riconoscendo la titolarita' regionale della potesta'
legislativa primaria in materia di «edilizia ed urbanistica» ai sensi
dell'art. 3, comma l, lettera f), dello statuto speciale e la
competenza esclusiva in materia di «piani territoriali paesistici»,
ai sensi dell'art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 480 del 1975, per
l'Avvocatura esse devono essere esercitate in armonia con la
Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico, rispettando
gli obblighi internazionali, gli interessi nazionali, nonche' le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, quali sarebbero
quelle in tema di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», adottate dallo Stato in base alla competenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sono richiamate le
sentenze n. 51 del 2006 e n. 536 del 2002).
21.2.- Priva di fondamento sarebbe anche la censura
dell'impugnato art. 3, comma 1, lettera g), sulla possibilita' di
sottrarre alla VIA gli interventi aventi quali unico obiettivo la
risposta alle emergenze che riguardano la protezione civile.
I commi 10 e 11 del nuovo art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006,
introdotti dall'art. 3 del d.lgs. n. 104 del 2017, avrebbero lo scopo
di allineare la disciplina nazionale alla richiamata direttiva,
distinguendo, da un lato, i progetti aventi quale unico obiettivo la
difesa e la risposta alle emergenze che riguardano la protezione
civile (comma 10); dall'altro, le piu' stringenti condizioni di
esenzione nei casi eccezionali (comma 11). La disciplina introdotta
si rivelerebbe garantista con riferimento alla potenziale esclusione
dei progetti dalla disciplina recata dal Titolo III della Parte II
del d.lgs. n. 152 del 2006, grazie alla riserva del potere di
esenzione dalla VIA in capo al Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, che ne assume la responsabilita'
politicoamministrativa sul territorio nazionale e nei confronti
dell'Unione europea. Non si ravviserebbero ragioni per ridurre lo
standard di tutela ambientale, consentendo che le esclusioni citate
possano essere disposte dalla singola Regione.
Sulla violazione del riparto costituzionale delle competenze,
ricorda l'Avvocatura come questa Corte comprenda la disciplina della
VIA nella competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.» (sono richiamate le sentenze n. 186 del 2010, n.
225 del 2009 e n. 117 del 2015); l'esclusivita' della competenza
statale in materia, pur incidendo sull'esercizio di competenze
regionali, determinerebbe la «prevalenza» della normativa statale (e'
richiamata la sentenza n. 234 del 2009).
21.3.- Infondata sarebbe anche la censura del richiamato art. 3,
comma l, lettera g), per violazione del principio di leale
collaborazione.
La disposizione sarebbe riconducibile alla legge 24 febbraio
1992, n. 225, (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile), che, all'art. 5, contiene la disciplina degli interventi da
operarsi durante la «dichiarazione dello stato di emergenza». In tale
contesto, il decreto del Ministro dell'ambiente, per disporre
l'esclusione di taluni progetti dal campo di applicazione delle norme
in materia di VIA, sarebbe consequenziale rispetto alla previa
valutazione - effettuata in via esclusiva dal Dipartimento della
protezione civile d'intesa con la Regione interessata - degli
interventi aventi quale obiettivo la risposta alle emergenze di
protezione civile. L'art. 5, comma 2, della legge n. 225 del 1992,
stabilirebbe che per l'attuazione degli interventi di protezione
civile da effettuarsi durante lo stato di emergenza si provvede con
apposita ordinanza da emanarsi «acquisita l'intesa delle regioni
territorialmente interessate».
22.- Alle difese statali ha replicato la ricorrente con memoria
illustrativa, anche in questo caso di contenuto pienamente
corrispondente a quello della memoria della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, per quanto riguarda le censure coincidenti in
essa contenute.
23.- Con ricorso notificato il 4-7 settembre 2017 e depositato il
13 settembre 2017 (reg. ric. n. 71 del 2017), la Regione Calabria ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, lettera g), 5, 16, commi 1 e 2, 21, 22, commi da 1 a 4, 26,
comma 1, lettera a), e 27 del d.lgs. n. 104 del 2017, deducendo la
violazione degli artt. 3, 5, 32, 76, 81, 117, 118 e 120 Cost.
23.1.- La ricorrente, dopo aver rievocato l'articolato
procedimento di approvazione del decreto impugnato, sottolineando
come le Regioni e le Province autonome avessero espresso in sede di
Conferenza Stato-Regioni una posizione nettamente divergente rispetto
al contenuto dello schema di decreto, considerato che l'ambito
materiale attinto dal provvedimento, che sottraeva numerose
competenze alle Regioni, si inseriva nell'ambito di materie oggetto
di potesta' legislativa concorrente. Poiche' tali divergenze non
sarebbero state prese in adeguata considerazione, e poiche' non
sarebbe stato nella specie assicurato un adeguato coinvolgimento dei
vari livelli di governo coinvolti, si sarebbe di conseguenza
determinata una lesione del principio di leale collaborazione.
23.2.- L'art. 3, comma 1, lettera g), viene censurato con
argomentazioni coincidenti con quelle dei ricorsi delle Regioni
Lombardia, Abruzzo, Puglia e Veneto: la disposizione avrebbe
introdotto la possibilita' di attribuire alla «autorita' competente
in sede statale» la valutazione caso per caso dell'esclusione della
VIA per i «progetti relativi ad opere ed interventi destinati
esclusivamente a scopo di difesa nazionale» e avrebbe inserito tra i
progetti che possono essere esclusi anche quelli che riguardano le
«emergenze di protezione civile». Si prevedrebbe, cosi', un
procedimento identico per progetti che riguardano due materie
diverse.
Lo Stato avrebbe avocato a se' la possibilita' di valutare caso
per caso i progetti per far fronte ad emergenze di protezione civile,
incidendo su materie di competenza concorrente, senza prevedere un
coinvolgimento regionale, in lesione del principio di leale
collaborazione, comprimendo le prerogative regionali anche in materia
di tutela della salute delle persone e dell'ambiente, in violazione
degli artt. 32 e 3 Cost. In particolare, la tutela del diritto alla
salute, di cui all'art. 32 Cost., nella sua dimensione sociale
esprimerebbe un diritto alla salubrita' dell'ambiente, nel rispetto
del principio della liberta' di iniziativa economica privata, che non
puo' svolgersi in modo dannoso per la sicurezza delle persone. Il
contenuto di tale diritto si tradurrebbe anche «nella tutela
costituzionale dell'integrita' psico-fisica, del diritto ad un
ambiente salubre» e sarebbe connesso al valore della dignita' umana,
di cui all'art. 3 Cost.
23.3.- L'impugnato art. 5 ha introdotto l'art. 7-bis nel d.lgs.
n. 152 del 2006, ove vengono definite, con un sensibile
ridimensionamento di quelle regionali, le competenze in materia di
VIA e di assoggettabilita' a VIA, con correlativa violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto sarebbe stato
compromesso l'esercizio della potesta' legislativa regionale in
materie concorrenti, (tra le altre, porti e aeroporti civili,
produzione, governo del territorio, trasporto e distribuzione
dell'energia), e, in particolare, in tema di tutela della salute,
attese le finalita' della valutazione di impatto ambientale, come
emergerebbe dal punto 41 delle premesse della direttiva da attuare,
nonche' dall'art. 4 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La necessita' di scomporre tra i vari ambiti di competenza le
diverse funzioni che la direttiva comunitaria coinvolge in modo
unitario, comporta che le diverse materie concorrono fra loro senza
alcun rapporto di prevalenza; cosicche' - osserva la ricorrente - la
complessita' del settore oggetto di recepimento evocava la necessita'
di un coinvolgimento piu' intenso dei vari livelli di governo e,
dunque, il ricorso allo strumento della intesa, in seno alla
Conferenza Stato-Regioni.
Si rileva, poi, con riferimento all'art. 76 Cost., che nella
specie la legge delega non avrebbe previsto una compressione della
potesta' normativa regionale nella materia, sicche', non essendovi
proporzionalita' ne' rispondenza logica di tale compressione rispetto
alle finalita' perseguite, sussisterebbe un eccesso di delega in
relazione ai principi e criteri direttivi posti dagli artt. 1 e 14
della legge delega n. 114 del 2015.
23.4.- E' impugnato altresi' l'art. 16, commi 1 e 2, per
violazione degli artt. 5, 76, 117, 118 e 120 Cost.
La disposizione introduce il cosiddetto provvedimento
autorizzatorio unico regionale. Fa presente la ricorrente che la
disposizione non era prevista nella bozza di schema di decreto
inviato dal Governo alla Conferenza permanente; la disposizione
sarebbe stata introdotta «senza che fosse concessa la possibilita'
alle regioni e alle province autonome di esaminare il testo della
disposizione e presentare le proprie osservazioni», in lesione del
principio di leale collaborazione.
Sotto altro profilo, la ricorrente sottolinea l'eccessivo
dettaglio delle disposizioni che introducono il provvedimento
autorizzatorio unico regionale. Esso comprenderebbe non solo la VIA,
ma anche i titoli abilitativi necessari per la realizzazione dei
relativi progetti e per l'esercizio delle attivita' da essi
derivanti. Viene richiamata la giurisprudenza costituzionale
contraria a «normative eccessivamente puntuali» (sentenze n. 189 del
2015, n. 278 del 2010).
23.5.- Si impugna, poi, l'art. 21, nel quale sono dettate norme
in tema di tariffe da applicare ai proponenti, nella parte in cui non
prevede un adeguato coinvolgimento delle Regioni nella fase di
approvazione del decreto ministeriale, con il quale si dispongono le
modalita' di determinazione delle tariffe per la copertura dei costi
istruttori, con correlativa lesione delle potesta' organizzative
delle Regioni e in violazione degli artt. 5, 117 e 120 Cost.
23.6.- Gli artt. 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a),
vengono censurati nella parte in cui, modificando gli Allegati alla
Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006, determinano una sottrazione alle
Regioni di un considerevole numero di tipologie progettuali
(riguardanti materie di competenza legislativa anche regionale), che
vengono attribuite alla competenza statale. Il tutto, si osserva, in
controtendenza rispetto ai precedenti interventi sul codice
dell'ambiente, ove era stato invece incrementato l'ambito applicativo
della VIA regionale, e neppure in linea con i criteri stabiliti
dall'art. 31, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012.
Deriverebbe da cio' la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto viene compromessa la potesta' legislativa regionale
in collegate materie a legislazione concorrente; la violazione
dell'art. 118 Cost., in quanto vengono ridimensionate le competenze
amministrative regionali e quelle conferite dalla stessa Regione agli
enti locali, prescindendo da valutazioni sulla adeguatezza del
livello istituzionale coinvolto, con correlativa violazione del
principio di leale collaborazione e, dunque, degli artt. 5 e 120
Cost., anche perche' la compressione del potere legislativo regionale
si sarebbe realizzato senza lo strumento della intesa.
Violato sarebbe infine anche l'art. 76 Cost., in quanto la legge
delega non contempla espressamente la revisione del riparto delle
potesta' legislative ed amministrative tra Stato e Regioni.
24.- Si impugna infine l'art. 27 del d.lgs. n. 104 del 2017, il
quale introduce una clausola di invarianza finanziaria, per
violazione degli artt. 76 e 81 Cost.
Si osserva che tale clausola sarebbe del tutto aleatoria, in
quanto le procedure VIA implicano nuovi oneri per le autorita'
competenti in ragione dei nuovi adempimenti procedurali, e in
contrasto con quanto previsto in tema di spese per l'attuazione delle
direttive da parte dell'art. 1, comma 4, della legge delega.
25.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha depositato il 13
ottobre 2017 memoria di costituzione chiedendo il rigetto del ricorso
in quanto infondato.
25.1.- Vengono utilizzate le medesime argomentazioni per
confutare la censura dell'impugnato art. 3, comma 1, lettera g), da
parte delle Regioni Abruzzo, Lombardia e Veneto.
25.2.- A proposito delle doglianze relative all'art. 5 del
decreto impugnato, l'Avvocatura osserva che la disciplina contestata
ha inteso rendere omogenea per tutto il territorio nazionale la
disciplina in materia di VIA, al fine di recepire fedelmente la
direttiva comunitaria, che ha previsto al riguardo regole dettagliate
sul procedimento, non trascurando peraltro lo spazio che e' stato
mantenuto in capo agli enti locali. Dalla analisi delle variazioni
intervenute in materia risulterebbe evidente che il legislatore
avrebbe correttamente ritenuto la materia della valutazione di
impatto ambientale come afferente alla tutela dell'ambiente, di
esclusiva competenza statale, pur se con incidenza su ambiti
materiali di competenza regionale.
25.3.- Viene eccepita altresi' l'infondatezza delle censure di
cui all'art. 16 commi 1 e 2, del d.lgs. n. 104 del 2017, sul
provvedimento autorizzatorio unico regionale, con argomenti spesi
nelle altre memorie difensive.
25.4.- Non fondate sarebbero anche le censure rivolte all'art. 21
del decreto impugnato, con le quali la Regione Calabria lamenta,
nella sostanza, il mancato coinvolgimento delle Regioni nel processo
decisionale per definire le risorse destinate a coprire i costi
istruttori dei procedimenti VIA, nonche' la lesione dei poteri
organizzativi in violazione dei principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza, nonche' leale collaborazione. Si
osserva, al riguardo, che la norma censurata si limita a sostituire
il comma 1 dell'art. 33 del d.lgs. n. 152 del 2006, mentre lascia
inalterato il comma 2 dello stesso articolo ove sono stabilite le
competenze regionali in tema di tariffe da stabilire a carico dei
proponenti. Dunque, la norma impugnata contiene un principio generale
per determinare le tariffe da applicare tanto per la VIA statale che
per quella regionale. Nella parte in cui la norma impugnata rimette
ad un decreto del ministro dell'ambiente la determinazione in
concreto delle tariffe, essa si riferisce esclusivamente alla VIA
statale; pertanto, le Regioni sono dunque «protagoniste» del
procedimento di determinazione delle tariffe per le procedure di
propria competenza, dovendo solo rispettare la norma di principio
circa i criteri di commisurazione.
Va poi rammentato, soggiunge l'Avvocatura, che le modalita' di
svolgimento del procedimento VIA vanno ricondotte alla competenza
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
inerente la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni,
in quanto la individuazione delle norme generali inerenti la
determinazione delle tariffe da applicare su tutto il territorio
nazionale deve ritenersi aspetto centrale del livello essenziale
della prestazione amministrativa fissata in materia dal legislatore.
25.5.- In merito, poi, alle censure relative agli artt. 22, commi
da 1 a 4, e 26 del decreto impugnato, l'Avvocatura eccepisce la
inammissibilita' del ricorso, in quanto non sarebbe stata sollevata
mai questione di legittimita' costituzionale della legge di delega.
La censura sarebbe inammissibile anche perche' generica e
immotivata, in quanto non sono individuati progetti la cui
sottrazione alla competenza regionale comporterebbe la lesione
dell'art. 118 Cost. e non viene svolto alcun argomento per sostenere
l'adeguatezza del livello regionale a svolgere la relativa funzione
amministrativa.
La censura sarebbe comunque infondata in quanto la revisione
dell'assetto delle competenze si inquadrerebbe nei principi e criteri
direttivi tracciati dall'art. 14, comma 1, della legge delega n. 114
del 2015, tanto sul versante della armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure che su quello del rafforzamento della qualita' delle
procedure, in vista delle sinergie con le politiche europee e
nazionali, specie in tema di politiche energetiche e
infrastrutturali. Non sarebbe neppure pertinente il richiamo al
criterio di cui all'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234
del 2012 per le ipotesi di sovrapposizioni di competenze tra
amministrazioni diverse, in quanto tale criterio direttivo si limita
a sancire il rispetto dei principi di sussidiarieta',
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione in ordine alle
competenze regionali sul piano normativo e amministrativo. Ed e'
quanto il legislatore avrebbe fatto, sul presupposto della dimensione
"sovra-regionale" delle procedure VIA in tema di infrastrutture e
impianti energetici attratti nella competenza statale, in linea con
quanto previsto dall'art. 118, primo comma, Cost. per la corretta
allocazione delle funzioni amministrative ai vari livelli
territoriali di governo.
25.6.- A proposito, infine, della clausola di invarianza
finanziaria di cui all'impugnato art. 27, l'Avvocatura deduce
l'inammissibilita' del motivo di ricorso perche' del tutto generica e
immotivata, e comunque infondata in quanto nessun nuovo onere
procedimentale sarebbe stato posto a carico delle Regioni. La pretesa
violazione dell'art. 1, comma 4, della legge delega sarebbe, poi,
oltre che non perspicua, comunque infondata, in quanto residua in
capo agli enti territoriali la possibilita' di definire, con proprie
modalita' di quantificazione, gli oneri da porre a carico dei
proponenti a copertura dei costi sopportati dalla autorita'
competente.
26.- La Regione Calabria ha depositato il 29 maggio 2018 memoria
con la quale ha insistito nelle conclusioni gia' rassegnate.
A proposito del motivo di ricorso riguardante l'art. 5 del d.lgs.
n. 104 del 2017, si ribadisce che, in mancanza di specifiche
direttive della legge di delega, non poteva ritenersi consentito al
legislatore delegato operare una cosi' profonda revisione della
ripartizione delle competenze in materia di VIA, ribadendosi che,
nella specie, il Governo avrebbe disatteso anche le previsioni
dettate dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del
2012.
In merito, poi, alle doglianze formulate in ordine agli artt. 22,
commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 104 del
2017, si osserva che, analizzando i progetti per i quali la
competenza e' passata dalle Regioni allo Stato, la materia
dell'ambiente si incrocia con diversi ambiti materiali di competenza
concorrente, e si attrae nella competenza statale anche la
valutazione su modifiche o estensioni di progetti anche se oggetto di
autorizzazioni regionali gia' intervenute.
Si insiste, ugualmente, sull'accoglimento anche degli altri
motivi di ricorso.
27.- Con ricorso notificato il 4-11 settembre 2017 e depositato
il 14 settembre 2017 (reg. ric. n. 73 del 2017), la Provincia
autonoma di Bolzano ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 1, «se ed in quanto riferito alle
Province autonome» - nella parte in cui introduce l'art. 7-bis, commi
2, 3, 7, 8 e 9, nel d.lgs. n. 152 del 2006 - dell'art. 8, «se ed in
quanto riferito alle Province autonome»; dell'art. 16, commi 1, «in
quanto non prevede un coinvolgimento delle Province autonome», e 2
«se ed in quanto riferito alle Province autonome»; dell'art. 22,
commi 1, 2, 3 e 4, «se riferito alle Province autonome», e dell'art.
23, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 104 del 2017.
27.1.- In via preliminare, la Provincia ricorrente passa in
rassegna i contenuti delle norme censurate, rilevando come i commi 2
e 3 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiunto dall'art. 5,
comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, individuino nel dettaglio i
progetti sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilita' a VIA in
sede statale (allegati II e II-bis alla Parte seconda del d.lgs. n.
152 del 2006) e quelli sottoposti alle predette procedure in sede
regionale (Allegati III e IV).
In forza del comma 8 del medesimo art. 7-bis, le Province
autonome, al pari delle Regioni, nell'esercizio delle proprie
potesta' legislative debbono conformarsi alla legislazione europea e
a quanto previsto dal d.lgs. n. 152 del 2006, fatto salvo il potere
di stabilire ulteriori regole per la semplificazione dei
procedimenti, per la consultazione del pubblico e degli altri
soggetti pubblici interessati, per il coordinamento dei procedimenti
di competenza regionale e locale, nonche' per la destinazione dei
proventi derivanti dalle sanzioni amministrative alle finalita'
indicate dallo stesso d.lgs. n. 152 del 2006, ferma restando
l'inderogabilita' dei termini procedimentali massimi.
Alla stregua di quanto previsto dall'art. 23, comma 4, del d.lgs.
n. 104 del 2017, le potesta' normative delle Province autonome (cosi'
come delle Regioni) si limitano, in pratica, al semplice adeguamento
dei rispettivi ordinamenti entro il termine perentorio di centoventi
giorni dall'entrata in vigore dello stesso decreto, con la previsione
che, decorso inutilmente detto termine, in assenza di disposizioni
regionali o provinciali vigenti idonee allo scopo, si applicano i
poteri sostitutivi di cui all'art. 117, quinto comma, Cost., secondo
quanto previsto dagli artt. 41 e 43 della legge n. 234 del 2012.
Il decreto delegato interviene in modo egualmente puntuale sulle
funzioni amministrative delle Province autonome (cosi' come delle
Regioni), imponendo loro, tra l'altro, di assicurare che le procedure
di VIA e verifica di assoggettabilita' a VIA di competenza regionale
siano svolte in conformita' agli artt. da 19 a 26 e da 27-bis a 29
del d.lgs. n. 152 del 2006 (comma 7 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 152
del 2006), nonche' di informare il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, a partire dal 31 dicembre 2017 e
con cadenza biennale, circa i provvedimenti adottati e i procedimenti
di verifica di assoggettabilita' a VIA e di VIA, fornendo una serie
di atti (comma 9 dell'art. 7-bis).
Con il decreto legislativo in questione viene, altresi',
sensibilmente modificato il riparto delle competenze amministrative,
attribuendo alla competenza dello Stato un rilevante numero di
progetti e interventi che nel regime previgenti erano invece
attribuiti alla competenza delle Regioni (art. 22 del d.lgs. n. 104
del 2017 e correlative abrogazioni disposte dall'art. 26). A questo
riguardo, il ricorso reca, «a titolo di esempio», un lungo elenco di
progetti attualmente inseriti negli Allegati II e II-bis, e dunque
tra quelli di competenza statale e non piu' regionale.
27.2.- Cio' premesso, la Provincia autonoma ricorrente assume che
il decreto legislativo in questione violerebbe anzitutto l'art. 76
Cost., per tardivita' dell'esercizio della delega legislativa da
parte del Governo. L'art. 1, comma 2, della legge n. 114 del 2015
individuava, infatti, il termine per l'esercizio della delega
mediante rinvio all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
recependo, in tal modo, le successive modifiche della norma
richiamata.
A seguito della modifica operata dall'art. 29, comma 1, lettera
b), della legge n. 115 del 2015, il richiamato art. 1 della legge n.
234 del 2012 stabilisce che, in relazione alle deleghe legislative
conferite con la legge di delegazione europea per il recepimento
delle direttive, il Governo debba adottare i decreti legislativi
entro il termine di quattro mesi antecedenti a quello di recepimento
indicato in ciascuna delle direttive. Nella specie, il recepimento
della direttiva 2014/52/UE sarebbe dovuto avvenire, ai sensi
dell'art. 2, paragrafo 1, entro il 16 maggio 2017. Di conseguenza, il
Governo avrebbe dovuto esercitare la delega entro il 16 gennaio 2017:
termine che non e' stato rispettato, essendo il decreto stato emanato
soltanto il 16 giugno 2017.
Irrilevante sarebbe la circostanza che nelle note del 16 marzo
2017, con le quali lo schema di decreto legislativo e' stato
trasmesso alla Conferenza Stato-Regioni e alle Camere per
l'espressione dei rispettivi pareri, venga indicato come termine per
l'esercizio della delega lo stesso 16 marzo 2017, sull'assunto che la
legge delega avrebbe fatto rinvio al testo originario dell'art. 31,
comma 1, della legge n. 234 del 2014, che prevedeva il termine di
scadenza di due mesi, anziche' quattro mesi, dal termine di
recepimento fissato nella direttiva.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, si deve
presumere che i rinvii contenuti nelle leggi abbiano carattere
mobile, anziche' fisso, sicche' la natura recettizia del rinvio deve
essere espressa, oppure desumibile da elementi univoci e concludenti
(e' citata la sentenza n. 258 del 2014): evenienze che non
ricorrerebbero nel caso di specie.
La ricorrente rileva, per altro verso, che - in assenza di una
chiara previsione di "cedevolezza" della normativa statale - le
disposizioni contenute nel decreto legislativo impugnato hanno
indubbie ripercussioni sulla legislazione gia' vigente nella
Provincia autonoma di Bolzano nelle materie di sua competenza
indicate piu' avanti nel ricorso, incidendo, quindi, sulla disciplina
di rango costituzionale e statutario del riparto di competenze tra lo
Stato e la Provincia: con la conseguenza che quest'ultima deve
ritenersi legittimata a far valere il vizio di eccesso di delega
legislativa, che pure esula dalla disciplina del riparto.
27.3.- Il decreto legislativo violerebbe l'art. 76 Cost., anche
sotto il profilo del mancato rispetto dei principi e criteri
stabiliti nella legge di delega.
Non sarebbero stati rispettati, infatti, ne' i principi generali
per l'attuazione delle direttive dell'Unione europea, tra cui,
principalmente, il divieto di aggravare i livelli di regolazione
rispetto a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse (art. 32,
comma l, lettera c, della legge n. 234 del 2012), ne' i principi
specifici indicati dall'art. 14 della legge n. 114 del 2015,
riconducibili essenzialmente ai concetti di semplificazione e
coordinamento con altre procedure del settore dell'ambiente, nonche'
di miglioramento della qualita' del procedimento («regolamentazione
intelligente»), e, in ultima analisi, di maggiore efficienza.
Il decreto legislativo censurato avrebbe spostato, in effetti,
pressoche' in blocco le competenze dalle Regioni allo Stato, andando
cosi' ben oltre non solo i principi della delega, ma anche la stessa
direttiva 2014/52/UE, la quale non potrebbe disporre un simile
spostamento di competenze nell'ordinamento interno degli Stati membri
e che neppure, peraltro, lo imporrebbe.
Risulterebbe violato, inoltre, il disposto dell'art. 32, comma 1,
lettera g), della legge n. 234 del 2012 (richiamato dall'art. 1,
comma 1, della legge delega n. 114 del 2015), in forza del quale,
quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra
amministrazioni diverse, i decreti legislativi debbono individuare,
«attraverso le piu' opportune forme di coordinamento, rispettando i
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali, le procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei
processi decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili».
Nel procedimento di adozione del decreto legislativo, il
principio di leale collaborazione non e' stato, per converso,
rispettato. Il Governo non si e', infatti, adeguato ai rilievi ne' ha
cercato un'intesa, benche' vi fosse tenuto in forza dell'intreccio di
materie di competenza dello Stato e delle Province autonome: cio', in
conformita' alla piu' recente giurisprudenza della Corte
costituzionale, che in simile situazione subordina alle intese
l'esercizio da parte del Governo della funzione legislativa delegata,
diversamente dalla funzione legislativa esercitata dal Parlamento (e'
citata la sentenza n. 251 del 2016).
Non sarebbe stato rispettato, per altro verso, neppure il
principio di sussidiarieta', con conseguente violazione dell'art. 118
Cost., cosi' come sarebbero state violate le regole che disciplinano
la chiamata in sussidiarieta'.
27.4.- La nuova normativa statale inciderebbe, altresi', in
ambiti di materia che, in forza del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), sono attribuiti alla
potesta' legislativa, nonche' alla corrispondente potesta'
regolamentare ed amministrativa delle Province autonome: potesta' che
da tempo sono state anche effettivamente esercitate.
Lo statuto speciale - in combinato disposto con l'art. 117 Cost.
e con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 - attribuisce,
infatti, alle Province autonome in via esclusiva la potesta'
legislativa in un'ampia gamma di materie, quali «tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare»,
«urbanistica e piani regolatori», «tutela del paesaggio», «porti
lacuali», «opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamita'
naturali» e, in altri termini, «protezione civile», «alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna», «viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale»,
«comunicazioni e trasporti di interesse provinciale», «turismo e
industria alberghiera», «agricoltura, foreste e corpo forestale»,
«artigianato», «opere idrauliche» (art. 8, numeri 3, 5, 6, 9, 11, 13,
16, 17, 18, 20, 21, 24) e «commercio» (art. 9, n. 3). Attribuisce,
altresi', alle Province autonome la potesta' legislativa concorrente
nella materia «igiene e sanita'» - riqualificata come piu' ampia
«tutela della salute» alla luce dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 - e
nella materia «utilizzazione delle acque pubbliche» (art. 9, numeri 9
e 10). In tutte tali materie le Province autonome esercitano anche le
correlate potesta' amministrative (art. 16).
Sul piano organizzativo - e, dunque, in un ambito comune alle
varie materie ora elencate - alle Province autonome competono,
altresi', per statuto la funzione normativa e quella amministrativa
in materia di «ordinamento degli uffici e del personale» (artt. 8,
numero 1, e 16), nell'esercizio della quale sono stati disciplinati
anche i procedimenti amministrativi.
L'assegnazione delle predette potesta' e' operata dalle
rispettive norme di attuazione statutaria. Al riguardo, assumerebbe
particolare rilievo il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), che trasferisce e
delega alle Province le funzioni dello Stato in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di
prevenzione e pronto soccorso per calamita' pubbliche, di viabilita',
acquedotti e lavori pubblici. L'art. 19-bis del citato decreto -
aggiunto dall'art. 8 del decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
- riconosce, infatti, espressamente alle Province autonome la
competenza in materia di VIA nell'esercizio delle funzioni delegate:
dal che si desumerebbe che a maggior ragione le Province debbono
ritenersi titolari di tale competenza nelle materie proprie.
Inoltre, gia' secondo la normativa di attuazione statutaria del
1987 (d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526), alle Province autonome e'
attribuito il potere di dare diretta attuazione alle direttive
europee nelle materie di competenza esclusiva: potere esteso nel
1989, con legge ordinaria, anche alle materie di competenza
concorrente (art. 9, commi 1 e 2, della legge 9 marzo 1989, n. 86,
recante «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari») e indi elevato, nel 2001, con norma di rango
costituzionale, a principio fondamentale dell'ordinamento della
Repubblica (art. 117, quinto comma, Cost., come modificato dalla
legge cost. n. 3 del 2001).
Sarebbe assodato, d'altro canto - alla luce del disposto
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 - che il sistema
normativo e organizzativo fondato sullo statuto speciale continui ad
operare anche dopo la riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, trattandosi di riforma che non restringe la sfera di
autonomia gia' spettante alle Province autonome, ma puo' solo
ampliarla.
In questa prospettiva, questa Corte ha recente affermato - con
particolare riguardo al servizio idrico - che il sistema delle
attribuzioni provinciali «non e' stato sostituito dalla competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e di
tutela dell'ambiente» (sentenza n. 51 del 2016).
27.5.- Analogamente, per quanto attiene alla disciplina del
potere sostitutivo, non vi potrebbero essere disposizioni, specie di
legge ordinaria, peggiorative rispetto all'assetto costituzionale e
statutario anteriore alla riforma del 2001. Questa Corte ha avuto
modo, in particolare, di chiarire che solo per le materie di nuova
acquisizione da parte delle Province autonome la disciplina del
potere sostitutivo statale e' demandata a nuova normativa di
attuazione statutaria, mentre per le materie gia' attribuite dallo
statuto rimangono ferme le previgenti norme di attuazione, e dunque
anche l'art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987 (e' citata la sentenza n.
236 del 2004).
Specifiche norme di attuazione statutaria - e, in particolare,
l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento) - prevedono,
inoltre, che la legislazione regionale e provinciale deve essere
adeguata unicamente ai principi e norme costituenti, limiti indicati
dagli artt. 4 e 5 dello statuto, recati da atto legislativo dello
Stato, entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso
stabilito e che, nel frattempo, restano applicabili le disposizioni
legislative regionali e provinciali preesistenti. Si tratta di
previsione di «rango parastatutario» e, comunque sia, sovraordinato
alla legislazione ordinaria, alla quale la giurisprudenza
costituzionale ha costantemente riconosciuto valore di parametro
costituzionale nel giudizio in via principale (sono citate le
sentenze n. 191 del 2017, n. 380 del 1997 e n. 356 del 1994).
Secondo quanto chiarito dalla Corte costituzionale (e' citata la
sentenza n. 380 del 1997), la citata disposizione statutaria vieta al
legislatore statale - salvo che negli ambiti in cui il comma 4 del
medesimo art. 2 fa salva l'immediata applicabilita' delle leggi
statali (leggi costituzionali e atti legislativi nelle materie in cui
alla Provincia e' attribuita delega di funzioni statali o potesta'
legislativa integrativa) - di riconoscere alle norme da esso dettate
nelle materie di competenza provinciale immediata e diretta
applicabilita', prevalente su quella della legislazione provinciale
preesistente. Le norme di attuazione garantiscono, in tal modo, alla
Provincia uno spazio temporale per procedere all'adeguamento della
propria legislazione ai vincoli che, in forza dello statuto,
discendano dalle nuove leggi statali.
Cio' comporterebbe l'illegittimita' dell'art. 23, comma 4, del
d.lgs. n. 104 del 2017, in forza del quale le Province autonome
debbono adeguare la loro disciplina in materia di VIA entro il
termine perentorio di centoventi giorni dall'entrata in vigore del
medesimo decreto.
Nell'esercizio delle potesta' statutarie, la Provincia autonoma
di Bolzano ha provveduto a disciplinare con proprie leggi e
regolamenti anche la procedura di VIA (legge della Provincia autonoma
di Bolzano 5 aprile 2007, n. 2, recante «Valutazione ambientale per
piani e progetti»; decreto del Presidente della Giunta provinciale 26
marzo 1999, n. 15, recante «Regolamento relativo alla valutazione
dell'impatto ambientale»; decreto del Presidente della Provincia 7
agosto 2002, n. 27, recante «Modifica dell'Allegato II della legge
provinciale 24 luglio 1998, n. 7, "Valutazione dell'impatto
ambientale"»). E', inoltre, attualmente in trattazione presso il
Consiglio provinciali il disegno di legge provinciale n. 135/17-XV,
recante «Valutazione ambientale per piani e progetti», finalizzato a
dare attuazione a plurime direttive europee.
Sarebbe, pertanto, evidente come la disciplina statale in
questione leda l'assetto statutario, costituendo esercizio della
funzione legislativa dello Stato nelle materie di loro competenza.
Cio', anche perche' essa non prevede una adeguata formula di
"cedevolezza", come e' richiesto per i provvedimenti sostitutivi
(art. 41, in relazione all'art. 40, comma 3, della legge n. 234 del
2012), limitandosi ad operare solo «un blando rinvio al predetto
articolo 41, in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato».
La normativa recata dal decreto legislativo censurato non
potrebbe determinare neppure l'abrogazione, decorso un certo termine,
della preesistente normativa della Provincia autonoma ricorrente,
dovendo quest'ultima essere, nel caso di mancato adeguamento ai nuovi
vincoli, eventualmente impugnata dal Governo davanti alla Corte
costituzionale, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 2, del
d.lgs. n. 266 del 1992: laddove invece, ai sensi dell'art. 23, comma
4, del d.lgs. n. 104 del 2017, la "inidoneita'" delle disposizioni
previgenti della Provincia autonoma legittimerebbe tout court
l'esercizio dei poteri sostitutivi statali, con conseguente
abrogazione delle norme preesistenti.
27.6.- Nel confronto con la direttiva 2014/52/UE, il decreto
legislativo in questione violerebbe anche con il «principio di
legalita', in relazione ai vincoli derivanti dall'Unione europea
(art. 117, primo comma, Cost.)». Il decreto legislativo e', infatti,
«un atto governativo ed incontra i limiti imposti dalla legge, in
senso formale, come atto parlamentare che lo autorizza, nonche' dalla
direttiva che attua»: sicche' «non puo' legittimamente vincolare le
autonomie territoriali al di la' di quanto discende dagli obblighi
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea».
27.7.- Le disposizioni censurate violerebbero, altresi', il
principio di ragionevolezza, e quindi gli artt. 3 e 97 Cost., non
essendo giustificato uno spostamento cosi' massiccio di competenze
dalle Regioni allo Stato in funzione di un miglioramento della
qualita' del procedimento, della semplificazione e della maggiore
efficienza. Non si comprenderebbe, infatti, come una gestione
accentrata e unitaria a livello statale possa essere piu' efficiente
di una decentrata e diversificate nelle varie autonomie territoriali.
Anche la violazione del principio di ragionevolezza verrebbe ad
incidere sulla preesistente normativa di attuazione delle direttive
europee adottata dalla Provincia ricorrente, di cui il d.lgs. n. 266
del 1992 garantisce la continuita', riflettendosi quindi sulla
disciplina costituzionale e statutaria di riparto delle competenze
tra lo Stato e le Province autonome.
Da ultimo, risulterebbe violato anche l'art. 4 del d.lgs. n. 266
del 1992, che esclude, in via generale, che la legge possa attribuire
ad organi statali l'esercizio di funzioni amministrative nelle
materie di competenza statutaria.
27.8.- Per la ricorrente sarebbero illegittime, in subordine,
alcune disposizioni del d.lgs. n. 104 del 2017, ove applicabili alle
province autonome: l'art. 8 che sostituisce l'art. 19 del d.lgs. n.
152 del 2006; l'art. 16, comma l, che sostituisce l'art. 27 del
d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto non prevede un coinvolgimento delle
province autonome; l'art. 16, comma 2, che introduce l'art. 27-bis
nel d.lgs. n. 152 del 2006; l'art. 24 che modifica l'art. 14 della
legge n. 241 del 1990.
Per effetto del richiamo agli artt. da «19 a 26 e da 27-bis a
29», contenuto nel comma 7 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del
2006, sarebbero lesive delle competenze provinciali le norme che
definiscono regole di procedimento «di estremo dettaglio e termini
perentori», sia per il procedimento di verifica di assoggettabilita'
a VIA di competenza regionale (art. 19 del d.lgs. n. 152 del 2006,
come introdotto dall'art. 8 del d.lgs. n. 104 del 2017), sia per il
procedimento finalizzato al rilascio del provvedimento autorizzatorio
unico regionale (art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, come
introdotto dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017). Il
carattere di estremo dettaglio delle disposizioni statali sarebbe
irragionevole e sproporzionato, in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost., rispetto allo scopo della semplificazione procedimentale.
Le disposizioni sul provvedimento autorizzatorio unico regionale
ed il relativo procedimento di VIA di competenza regionale, lasciando
alle Province autonome soltanto la disciplina delle forme e delle
modalita' di consultazione del pubblico (art. 27-bis del d.lgs. n.
152 del 2006, come introdotto dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n.
104 del 2017), nonche' la definizione a livello statale della
disciplina procedimentale con norme di dettaglio, si porrebbero in
contrasto con norme statutarie sulla potesta' legislativa e
amministrativa in materia di ordinamento degli uffici e del personale
(art. 8, n. 1, e art. 16 dello statuto speciale).
27.9.- La ricorrente dubita, inoltre, della legittimita'
costituzionale dell'art. 24 del d.lgs. n. 104 del 2017, che,
nell'ambito della disciplina del procedimento amministrativo per la
VIA di competenza regionale, prevedrebbe il ricorso alla Conferenza
di servizi con modalita' sincrona. Tale disposto, se riferito anche
alle Province autonome, sarebbe costituzionalmente illegittimo per
contrasto con la competenza in materia di ordinamento degli uffici,
considerato che la disposizione statale modificherebbe l'art. 29
della legge n. 241 del 1990, la quale conterrebbe una disposizione di
salvaguardia dell'autonomia speciale.
La disciplina del procedimento per l'adozione del provvedimento
unico in materia ambientale di competenza statale (art. 27 del d.lgs.
n. 152 del 2006, come introdotto dall'art. 16, comma 1, del d.lgs. n.
104 del 2017) sarebbe illegittima perche' non prevedrebbe alcuna
forma di collaborazione con le Regioni e le Province autonome,
contrastando con quanto richiesto dalla giurisprudenza di questa
Corte (richiamata la sentenza n. 303 del 2003), quando lo Stato
attragga in sussidiarieta' funzioni amministrative anche in materie
che ricadono negli ambiti di competenza concorrente o residuale delle
Regioni e delle Province autonome (ai sensi dell'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost., in combinato con l'art. 10 legge cost. n. 3
del 2001 e dello statuto speciale).
27.10.- La forma di partecipazione prevista (nuovo art. 27, commi
4 e 5) sarebbe «debole», in quanto la posizione della ricorrente
resterebbe assorbita da quella prevalente della Conferenza di servizi
(art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, richiamato nel comma 8 del
nuovo art. 27), in assenza di rimedi specifici per le amministrazioni
dissenzienti nella stessa legge organica sul procedimento
amministrativo (art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990).
La ricorrente censura le predette disposizioni, anche considerato
che non risultano accolte le richieste formulate dalla Provincia
autonoma di Bolzano in sede di espressione del preventivo parere
prescritto della Conferenza Stato-Regioni, nella seduta del 4 maggio
2017, con cui si chiedeva di sopprimere i riferimenti espressi alle
Province autonome contenuti nello schema di decreto legislativo e di
integrarlo con una apposita disposizione di salvaguardia delle norme
statutarie e di attuazione statutaria, anche con riferimento al
previsto potere sostitutivo statale per il caso di inattivita' nel
recepimento delle direttive UE. Le disposizioni impugnate,
introducendo, verosimilmente anche con riferimento alla Provincia
autonoma di Bolzano, una disciplina vincolante in materie in cui la
stessa ha potesta' legislativa, regolamentare ed amministrativa
proprie, che la ricorrente avrebbe gia' esercitato, comprimerebbero
illegittimamente le prerogative riconosciute alla stessa.
28.- Si e' costituito, con atto depositato il 20 ottobre 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato infondato.
28.1.- Quanto alla censura di violazione dell'art. 76 Cost., per
tardivita' dell'esercizio della delega legislativa, essa risulterebbe
inammissibile, stante la mancata corrispondenza tra il rilievo
formulato (che varrebbe a travolgere l'intero decreto legislativo) e
il petitum, limitandosi la Provincia ricorrente a richiedere la
declaratoria di illegittimita' costituzionale di singole previsioni
del decreto stesso.
Nel merito, la censura risulterebbe, comunque sia, infondata.
La legge di delega n. 114 del 2015 (entrata in vigore il 15
agosto 2015) individua il termine per l'attuazione della direttiva
sulla VIA per relationem, ossia mediante rinvio all'art. 31, comma 1,
della legge n. 234 del 2012. Tale ultima disposizione e' stata,
pero', oggetto di modifica ad opera della legge n. 115 del 2015
(entrata in vigore il 18 agosto 2015, e dunque in data successiva
alla legge di delega di cui si discute), per effetto della quale il
Governo adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi
- e non piu' due mesi, come nella versione originaria - antecedenti a
quello di recepimento indicato in ciascuna delle direttive.
La tesi della ricorrente, secondo la quale quello contenuto nella
legge n. 114 del 2015 sarebbe un rinvio mobile, esteso a tutte le
modifiche subite dalla fonte richiamata, non potrebbe essere
condiviso. Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, i
rinvii assumono carattere recettizio non solo ove la norma rinviante
li qualifichi espressamente come tali, ma anche quando tale natura
sia deducibile da elementi univoci e concludenti: elementi
riscontrabili nel caso di specie.
In secondo luogo, vi sarebbe almeno un caso nel quale la pretesa
di applicare retroattivamente la modifica in discorso, con
conseguente abbreviazione del termine, avrebbe prodotto la scadenza
di una delega ancora in corso. Cio' sarebbe avvenuto, in specie, con
riferimento alla delega per l'attuazione della direttiva 2012/29/UE,
non ancora esercitata al momento dell'entrata in vigore della legge
n. 115 del 2015. Posto che il termine di recepimento della direttiva
era fissato al 16 novembre 2015, opinando nel senso prospettato dalla
ricorrente il termine per l'esercizio della delega sarebbe passato
dal 16 settembre al 16 luglio 2015, e, dunque, a data addirittura
antecedente alla novella di cui alla stessa legge n. 115 del 2015.
Effetto, questo, paradossale e illogico, in quanto atto a determinare
il venir meno dello stesso potere delegato di attuazione della
direttiva, con grave pregiudizio per la tempestivita' che e'
richiesta nell'adempimento degli obblighi sovranazionali. Sarebbe
palese l'assoluta irragionevolezza di un tale esito, per il quale
l'abbreviazione dei termini per l'attuazione delle direttive -
verosimilmente disposta per favorirne il pronto recepimento -
conseguirebbe un effetto esattamente opposto.
Una volta, peraltro, che si sia stabilito il carattere recettizio
del rinvio operato dalla delega per l'attuazione della direttiva
2012/29/UE, alla medesima conclusione dovrebbe ovviamente pervenirsi
per tutte le deleghe antecedenti all'entrata in vigore della legge n.
115 del 2015, compresa quella di cui si discute, la quale sarebbe
stata, pertanto, esercitata entro i termini previsti dalla legge di
delegazione.
28.2.- La seconda censura di violazione dell'art. 76 Cost., per
mancato rispetto dei principi e criteri direttivi dettati dalla legge
di delegazione in tema di semplificazione e coordinamento,
risulterebbe parimente inammissibile per la genericita' delle
deduzioni della ricorrente, riferite in modo unitario e
indifferenziato all'intero decreto legislativo, senza che sia
consentito individuare le specifiche legislative della Provincia
autonoma che risulterebbero lese.
Nel merito, la censura sarebbe infondata per ragioni analoghe a
quelle esposte in relazione alla similare questione promossa dalla
Regione Puglia (reg. ric. n. 65 del 2017).
28.3.- Anche la terza censura generale, concernente la violazione
del principio di leale collaborazione nel procedimento di adozione
del decreto legislativo, risulterebbe inammissibile, non essendo
indicate le norme del decreto che si assumerebbero lesive delle
prerogative statutarie.
Nel merito, la censura sarebbe infondata. Premesso che, in quanto
"trasversale" e "prevalente", la normativa statale in materia di
tutela dell'ambiente si impone integralmente nei confronti delle
amministrazioni territoriali, l'Avvocatura generale dello Stato
formula considerazioni analoghe a quelle svolte in relazione al
ricorso della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 63
del 2017), riguardo al fatto che la ricorrente - nel richiamare la
sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale - avrebbe confuso
il paradigma giurisprudenziale dell'«intreccio» di competenze, non
pertinente al caso di specie, con quello della semplice «incidenza»
delle norme dello Stato su funzioni delle amministrazioni locali, che
naturalmente caratterizza le materie "trasversali".
Quanto al mancato recepimento delle proposte emendative avanzate
dalle Regioni e dalle Province autonome in sede di espressione del
parere - peraltro non obbligatorio - della Conferenza Stato-Regioni,
l'Avvocatura ribadisce come nella relazione illustrativa dello schema
di decreto delegato si dia puntuale conto delle ragioni del loro
mancato accoglimento.
28.4.- La quarta censura generale, relativa all'asserito mancato
rispetto del principio di sussidiarieta' e delle regole che
disciplinano la chiamata in sussidiarieta', sarebbe di nuovo
inammissibile per genericita', risultando priva di supporto
argomentativo.
Nel merito, anche tale censura si baserebbe sull'erroneo
presupposto che la disciplina in materia di VIA sia riconducibile a
una pluralita' di materie, anche di competenza provinciale, quando
essa invece si colloca nella competenza esclusiva dello Stato sulla
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Andrebbe, dunque, escluso che il legislatore delegato fosse
tenuto all'intesa con le Regioni e le Province autonome, in quanto
tale modulo procedurale e' richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale in relazione alla chiamata in sussidiarieta', peraltro
con riferimento alle modalita' di esercizio della funzione
amministrativa e non al procedimento di formazione dell'atto
legislativo.
28.5.- Priva di ogni fondamento sarebbe, poi, la censura di
violazione dell'art. 19-bis del d.P.R. n. 381 del 1974.
Tale disposizione prevede che le Province autonome di Trento e di
Bolzano applichino la normativa provinciale in materia di VIA in
riferimento alle sole funzioni delegate dallo Stato, diverse e
ulteriori rispetto a quelle statutariamente garantite, con
l'obiettivo di ammettere anche in relazione ad esse la legislazione
provinciale. Trattandosi, dunque, di previsione che fonda in capo
alla Provincia una competenza legislativa praeter statutum, essa non
puo' valere in rapporto a funzioni diverse da quelle alle quali si
riferisce.
D'altra parte, il d.lgs. n. 104 del 2017 circoscrive gli spazi
disponibili al legislatore provinciale in materia di VIA, ma non li
azzera, con la conseguenza che l'invocata norma di attuazione risulta
comunque sia rispettata.
28.6.- Quanto all'assunto della Provincia ricorrente, secondo il
quale le disposizioni impugnate violerebbero la propria competenza a
dare immediata attuazione alle direttive europee nelle materie
provinciali, sarebbe decisivo, in senso contrario, ancora una volta,
il rilievo della sicura riconducibilita' della disciplina della VIA
alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e - con riguardo alla regolamentazione del procedimento
amministrativo - anche a quella in materia di livelli essenziali
delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.)
Affatto inconferente risulterebbe, di conseguenza, il richiamo
all'art. 41 della legge n. 234 del 2012, in forza del quale la
disciplina statale deve caratterizzarsi come cedevole solo qualora lo
Stato abbia esercitato il potere sostitutivo previsto dall'art. 117,
quinto comma, Cost.: laddove, invece, nel caso in esame, lo Stato ha
inteso attuare la direttiva europea in un ambito di propria esclusiva
spettanza.
28.7.- Con riguardo alla questione che investe l'art. 23, comma
4, del d.lgs. n. 104 del 2017, censurato sul rilievo che la normativa
statale non potrebbe determinare l'abrogazione della preesistente
normativa della Provincia autonoma, il resistente osserva, in
contrario, come la circostanza che la Provincia abbia gia'
disciplinato la materia della VIA non impedisca allo Stato di
intervenire nuovamente, dettando, in attuazione della direttiva
europea e nell'esercizio delle sue competenze esclusive, regole
procedimentali vincolanti che consentano l'uniforme svolgimento del
procedimento di VIA su tutto il territorio nazionale.
Anche a questo proposito, varrebbe altresi' il rilievo che gli
spazi rimessi al legislatore provinciale, se pure ridimensionati, non
vengono pero' azzerati, potendo le Regioni e le Province autonome
intervenire con proprie leggi e regolamenti al fine di disciplinare
gli aspetti indicati dall'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del
2006, come introdotto dall'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017.
Improprio sarebbe, inoltre, il richiamo della ricorrente alla
clausola di salvaguardia prevista dall'art. 35-bis del d.lgs. n. 152
del 2006, la quale, da un lato, ha ad oggetto tutte le previsioni del
codice dell'ambiente, e non solo quelle relative ai procedimenti di
VIA; dall'altro, mira a far salve le competenze delle autonomie
speciali statutariamente fondate. Essa non sarebbe, dunque,
riferibile alla disciplina della VIA, riconducibile alla competenza
esclusiva dello Stato.
28.8.- Quanto alla denunciata violazione, con riferimento alla
direttiva 2014/52/UE, del principio di legalita' «in relazione ai
vincoli derivanti dall'Unione europea (art. 117, primo comma, Cost.),
la censura sarebbe inammissibile, non essendo stati puntualmente
individuati ne' il parametro della direttiva violato, ne' la
disposizione del decreto legislativo che determinerebbe la
violazione.
Nel merito, il d.lgs. n. 104 del 2017 risulterebbe, in ogni caso,
pienamente conforme alla direttiva e alla legge delega,
caratterizzata da principi e criteri direttivi che circoscrivono
adeguatamente la materia e gli obiettivi del decreto delegato,
dovendosi comunque sia riconoscere al Governo un margine di
discrezionalita' tecnica, in difetto del quale non sarebbe neppure
piu' utile il ricorso allo schema della delegazione legislativa.
28.9.- Le ulteriori censure generali della Provincia autonoma di
Bolzano, intese a denunciare la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
e dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, sarebbero inammissibili,
non essendo state puntualmente individuate le norme statali oggetto
di impugnazione.
Le censure riferite agli artt. 3 e 97 Cost., sarebbero altresi'
inammissibili per la loro genericita', non avendo la ricorrente
precisato quali siano le funzioni amministrative nelle materie di
competenza statutaria compresse dalla legislazione statale, ne' le
motivazioni che renderebbero irragionevole la riallocazione delle
competenze legislative in materia di VIA.
Nel merito, le censure risulterebbero infondate per le
considerazioni gia' addotte in relazione alla censura intesa a
lamentare l'indebito spostamento di competenze dalle Regione e
Province autonome allo Stato.
Egualmente infondata sarebbe la censura di violazione dell'art. 4
del d.lgs. n. 266 del 1992, nella parte in cui vieta di attribuire ad
organi statali l'esercizio di funzioni amministrative nelle materie
di competenza della Regione o delle Province autonome: ipotesi che
non ricorrerebbe nella specie, dal momento che - come piu' volte
osservato - la disciplina della VIA ricade nell'ambito della
competenza esclusiva dello Stato.
28.10.- Le considerazioni dinanzi esposte varrebbero a dimostrare
l'infondatezza anche delle censure riferite singolarmente agli artt.
5, comma 1, 22, commi 1, 2, 3 e 4, e 23, commi 1 e 4, del d.lgs. n.
104 del 2017.
Tali censure sarebbero, prima ancora, inammissibili per la loro
genericita', non essendo esattamente individuate le norme dello
statuto speciale che sarebbero lese.
28.11.- L'Avvocatura eccepisce altresi' l'inammissibilita' della
censura dell'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, introdotto
dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017, che contesta la
disciplina statale sul provvedimento unico regionale in materia di
VIA, nella parte in cui si riferisce genericamente a parametri gia'
evocati, senza chiarire con esattezza quali sarebbero le norme
statutarie violate in relazione al vizio specifico.
Essa sarebbe infondata, anche per la parte riferita alle
disposizioni dello statuto speciale relative alla competenza
provinciale sulla propria organizzazione interna.
Ribadisce l'Avvocatura che la disciplina in tema di VIA
rientrerebbe nella competenza esclusiva dello Stato sulla tutela
dell'ambiente e, per quanto concerne il procedimento di VIA
regionale, in quella, parimenti esclusiva, sui livelli essenziali
delle prestazioni. Di conseguenza, non si realizzerebbe alcuna
espropriazione delle competenze provinciali.
28.12.- Infondata sarebbe anche la censura dell'art. 16, comma l,
che ha modificato l'art. 27 del d.lgs. n. 152 del 2006, introducendo
il provvedimento autorizzatorio unico statale, il quale non
consentirebbe un idoneo coinvolgimento delle Regioni e delle Province
autonome.
Non si verificherebbe nel caso di specie una chiamata in
sussidiarieta', venendo in considerazione, in materia di VIA, solo
competenze statali di tipo esclusivo. Del pari, nessuna violazione
del principio di leale collaborazione discenderebbe dal meccanismo
delle posizioni prevalenti, previsto come criterio decisionale della
conferenza di servizi in modalita' asincrona nel quadro del
procedimento autorizzatorio unico statale. Tale modalita', infatti,
rappresenterebbe un ragionevole punto di equilibrio tra l'esigenza di
garantire la posizione delle amministrazioni che partecipano alla
conferenza e quella di assicurare la conclusione entro i termini
perentori di un procedimento di competenza dello Stato.
28.12.1.- Infondati sarebbero poi i dubbi formulati dalla
Provincia ricorrente a proposito dell'applicabilita' dei rimedi,
previsti dalla legge n. 241 del 1990, per le amministrazioni
dissenzienti.
Osserva la difesa statale che il rinvio dell'art. 27 del d.lgs.
n. 152 del 2006 all'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, non
escluderebbe il richiamo e il rinvio agli artt. 14-quater e
14-quinquies, che sarebbe implicito.
Non si riscontrerebbe alcuna violazione del principio di leale
collaborazione nel procedimento unico ambientale di competenza
statale, che determinerebbe «un efficiente coordinamento delle
amministrazioni statali e locali coinvolte a vario titolo nella
realizzazione del progetto», anche attraverso l'applicazione, ove
necessario, del rimedio per le amministrazioni dissenzienti (art.
14-quinques).
28.13.- Inammissibile, infine, sarebbe la censura relativa
all'art. 24 del d.lgs. n. 104 del 2017, per mancanza assoluta di
argomentazioni a sostegno.
29.- La Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria,
insistendo per l'accoglimento del ricorso.
29.1.- La Provincia ritiene infondate le eccezioni di
inammissibilita' delle censure di incostituzionalita', per
genericita' e carenza di adeguata motivazione, formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato, rilevando come nel ricorso
introduttivo siano stati individuati specificamente i trasferimenti
di competenze operati per effetto del decreto legislativo impugnato e
le singole norme che si hanno disposti, indicando altresi', con
argomentazioni tutt'altro che sintetiche, i diversi profili di
illegittimita' in rapporto a una specifica serie di norme sia della
Costituzione, sia dello statuto di autonomia e delle relative
disposizioni di attuazione.
In particolare, nel ricorso introduttivo sarebbero stati
individuati specificamente i trasferimenti di competenza operati per
effetto del decreto legislativo impugnato
29.2.- Per quanto attiene, poi, alla censura di violazione
dell'art. 76 Cost., per tardivita' dell'esercizio della delega
legislativa, la censura non sarebbe affatto inammissibile, posto che
l'interesse della Provincia e' di quello di far caducare le
disposizioni del d.lgs. n. 104 del 2017 invasive delle proprie
competenze legislative e amministrative.
Nel merito, la Provincia ribadisce che il rinvio all'art. 31,
comma 1, della legge n. 234 del 2012, operato dall'art. 1, comma 2,
della legge n. 114 del 2015 al fine di individuare il termine per
l'esercizio della delega, deve ritenersi di carattere mobile, e
dunque comprensivo anche delle modifiche apportate alla norma
richiamata dall'art. 29, comma 1, lettera b), della successiva legge
n. 115 del 2015.
29.3.- In relazione, poi, alla dedotta violazione dell'art. 76
Cost., per mancato rispetto dei principi di delega, contrariamente a
quanto sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, il massiccio
spostamento delle competenze dalle Regioni e Province autonome allo
Stato, disposto dal legislatore delegato, non potrebbe ritenersi
compreso in alcuno dei criteri fissati dall'art. 14 della legge n.
114 del 2015.
Tali competenze statutarie non potrebbero considerarsi
circoscritte dalla competenza in materia di ambiente attribuita allo
Stato con la legge cost. n. 3 del 2001, la quale, in virtu' del suo
art. 10, non ha ristretto lo spazio di autonomia spettanti agli enti
ad autonomia differenziata in virtu' dello statuto speciale, come
chiarito anche dalla giurisprudenza costituzionale (e' riportata la
sentenza n. 212 del 2017). Proprio per questo, la nuova ripartizione
delle competenze in materia di VIA, anziche' rispondere al generale
principio di delega di cui all'art. 32, comma l, lettera g), della
legge n. 234 del 2012, come vorrebbe l'Avvocatura, lo violerebbe in
modo evidente.
29.4.- Stante, quindi, la configurabilita' di un intreccio di
materie, e non di una semplice «incidenza», sarebbe altrettanto
evidente come nel procedimento di adozione del decreto legislativo
siano stati violati sia il principio di leale collaborazione - non
essendosi il Governo adeguato ai rilievi, ne' avendo cercato
un'intesa, benche' vi fosse tenuto - sia il principio di
sussidiarieta'.
29.5.- In tale prospettiva, sussisterebbe indubbiamente anche la
violazione della norma di attuazione allo Statuto speciale di
autonomia di cui all'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, ora
«consacrata» dall'art. 117, quinto comma, Cost., che riconosce alla
ricorrente Provincia il potere di dare immediata attuazione alle
direttive dell'Unione europea nelle materie di propria competenza,
salvo adeguarsi, nei limiti previsti dallo Statuto speciale di
autonomia, alle leggi statali di attuazione dei predetti atti
dell'Unione europea.
Sarebbe, pertanto, tutt'altro che inconferente il richiamo
all'art. 41 della legge n. 234 del 2012, ove si consideri che le
disposizioni impugnate vengono a sovrapporsi e a condizionare la
disciplina provinciale, recando una disciplina che non ha i caratteri
della suppletivita' e della cedevolezza richiesti per la finalita'
sostitutiva di cui al predetto articolo.
29.6.- La normativa statale non potrebbe determinare
l'abrogazione, neppure tacitamente e in via di fatto, della normativa
provinciale preesistente, stante la specifica norma di attuazione
statutaria di cui al citato art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
A questo riguardo, la Provincia segnala che, nelle more, e'
entrata in vigore la legge provinciale 13 ottobre 2017, n. 17
(Valutazione ambientale per piani, programmi e progetti), con la
quale e' stata data attuazione a tre direttive dell'Unione europea,
tra cui la direttiva 2011/92/UE, modificata dalla direttiva
2014/52/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, nonche' alla Parte seconda
del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale legge disciplina i diversi
procedimenti di valutazione ambientale a livello provinciale, tenendo
conto anche delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 104 del 2017, in
discussione, entro i limiti prescritti dall'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992. La ricorrente da', peraltro, atto che il Presidente del
Consiglio dei ministri ha proposto questioni di legittimita'
costituzionale di alcune disposizioni della citata legge provinciale.
Considerato in diritto
1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Regioni a statuto
ordinario Lombardia, Puglia, Abruzzo, Veneto e Calabria, le Regioni a
statuto speciale Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Friuli-Venezia Giulia
e Sardegna, e le due Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
promosso, in riferimento a plurimi parametri costituzionali e
statutari, questioni di legittimita' costituzionale dell'intero
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli artt. 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n.
114), o di sue singole disposizioni.
Il decreto legislativo impugnato e' stato adottato sulla base
della delega legislativa conferita dagli artt. 1 e 14 della legge 9
luglio 2015, n. 114 (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2014), al fine di dare attuazione alla
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati. Nel conferire al Governo la delega legislativa per
l'attuazione della direttiva, il legislatore delegante, per un verso,
ha fatto rinvio a talune disposizioni della legge 24 dicembre 2012,
n. 234, recante «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla
formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche
dell'Unione europea» (da ora in poi, anche: legge quadro europea), e,
per altro verso, ha stabilito specifici principi e criteri direttivi.
Sulla base delle norme di delega, il decreto legislativo
impugnato ha realizzato un'ampia riforma della disciplina delle
procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di verifica di
assoggettabilita' a VIA contenuta nel decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in poi,
anche: cod. ambiente). Le doglianze delle ricorrenti traggono origine
dal rilievo che le modifiche operate hanno comportato un riassetto -
nel segno di una marcata e, in assunto, illegittima centralizzazione
- delle competenze, tanto normative quanto amministrative, dello
Stato e delle Regioni nella materia considerata.
2.- In considerazione della identita', anche solo parziale, delle
norme impugnate e delle censure proposte, i giudizi devono essere
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica
pronuncia.
3.- Devono essere prioritariamente scrutinate, per ragioni di
pregiudizialita' logico-giuridica, le questioni di legittimita'
costituzionale dell'intero decreto legislativo, promosse da alcune
delle ricorrenti. Queste ultime hanno chiaramente ed esaustivamente
indicato le competenze regionali o provinciali asseritamente incise
dall'atto impugnato, con cio' assolvendo l'onere di motivare circa la
ridondanza del vizio di eccesso di delega sulle loro attribuzioni
costituzionalmente garantite.
3.1.- La Regione Puglia e la Provincia autonoma di Trento
assumono che il decreto legislativo sarebbe stato adottato in
violazione dell'art. 76 della Costituzione (e anche dell'art. 77,
secondo la Provincia autonoma di Trento), per tardivo esercizio della
delega.
Analoga censura, pur se formalmente rivolta ai soli artt. 5,
comma 1 - nella parte in cui introduce l'art. 7-bis, commi 2, 3, 7, 8
e 9, nel d.lgs. n. 152 del 2006 -, 22, commi 1, 2, 3 e 4, e 23, commi
1 e 4, del d.lgs. n. 104 del 2017, e' altresi' proposta dalla
Provincia autonoma di Bolzano.
Le ricorrenti osservano che l'art. 1, comma 2, della legge n. 114
del 2015 ha individuato il termine per l'esercizio della delega
mediante rinvio all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012.
Tale disposizione, nel testo vigente al momento dell'entrata in
vigore della legge di delega, prevedeva che i decreti legislativi per
l'attuazione delle direttive europee dovessero essere adottati entro
i due mesi antecedenti il termine di recepimento della direttiva da
attuare. La direttiva 2014/52/UE doveva essere recepita entro il 16
maggio 2017 e, pertanto, il termine per l'esercizio della delega
sarebbe scaduto il 16 marzo 2017.
Successivamente all'entrata in vigore della legge delega, l'art.
29 della legge 29 luglio 2015, n. 115 (Disposizioni per l'adempimento
degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea - Legge europea 2014), ha modificato la disposizione oggetto
del rinvio (l'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012),
prevedendo che i decreti legislativi di attuazione delle direttive
devono essere adottati entro i quattro mesi antecedenti il termine di
recepimento della direttiva.
Secondo le ricorrenti, il Governo era tenuto al rispetto di
questo diverso e piu' ristretto termine. Il rinvio operato dalla
legge delega andrebbe inteso, infatti, come rinvio mobile, e non gia'
come rinvio fisso o recettizio. Il rinvio fisso potrebbe essere
ravvisato - per ripetuta affermazione di questa Corte (e' richiamata,
in particolare, la sentenza n. 258 del 2014) - solo in presenza di
una volonta' espressa del legislatore, ovvero di elementi «univoci e
concludenti», non riscontrabili nella specie.
Il termine di esercizio della delega sarebbe scaduto, percio', il
16 gennaio 2017, con conseguente tardivita' del decreto delegato,
emanato invece il 16 giugno 2017.
3.1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni promosse dalla Provincia autonoma
di Bolzano, stante la mancata corrispondenza tra le censure (che
varrebbero a travolgere l'intero decreto legislativo) e il petitum,
limitandosi la Provincia ricorrente a richiedere la declaratoria di
illegittimita' costituzionale di singole disposizioni del decreto.
L'eccezione non e' fondata.
La ricorrente ha ritenuto di impugnare le sole disposizioni che
reputa lesive delle proprie competenze costituzionalmente garantite.
La circostanza che il vizio lamentato potrebbe determinare, in
ipotesi, l'illegittimita' costituzionale non solo delle disposizioni
censurate, ma del decreto legislativo nella sua interezza, non vale -
contrariamente a quanto sostenuto dal resistente - a rendere dovuta,
pena la sua inammissibilita', l'impugnazione dell'intero atto
normativo.
3.1.2.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
L'Avvocatura dello Stato ha correttamente rilevato, infatti, che
interpretare quale rinvio mobile il rinvio all'art. 31, comma 1,
della legge n. 234 del 2012, operato dalla legge delega, si porrebbe
in contrasto con il principio generale di irretroattivita' delle
leggi di cui all'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice
civile, il quale impone di ritenere che il "nuovo" termine per
l'esercizio delle deleghe di attuazione della normativa europea si
applica alle sole deleghe legislative conferite successivamente alla
modifica del richiamato art. 31, comma 1.
Non giova opporre, come fanno invece le ricorrenti, che il
principio di irretroattivita' vale solo per le norme sostanziali,
mentre nella specie si tratterebbe di una norma procedimentale,
soggetta al principio tempus regit actum. Di la' da ogni
considerazione sul fatto che la norma che fissa il termine entro cui
esercitare la delega non e' meramente procedimentale, perche'
determina quel «tempo limitato» (art. 76 Cost.) durante il quale il
Governo ha il potere di esercitare in via eccezionale una funzione,
quella legislativa, che ordinariamente spetta alle Camere, deve
escludersi, salvo espressa indicazione di segno contrario, che la
modifica - in senso abbreviativo - del termine per l'esercizio di un
potere o di una facolta' possa applicarsi in confronto a poteri e
facolta' gia' insorti e rispetto ai quali sta decorrendo il termine
originario: il che e' precisamente la situazione del caso di specie,
essendo la legge delega entrata in vigore prima della modifica
all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012. Una diversa
soluzione rischierebbe di produrre, d'altra parte, risultati
illogicamente penalizzanti, potendo determinare - in assenza di
un'univoca manifestazione in tal senso da parte del titolare della
funzione legislativa - il radicale azzeramento del potere del
delegato.
L'interpretazione del rinvio in esame quale rinvio fisso,
d'altronde, e' quella che risponde all'esigenza che il legislatore
delegante determini il «tempo limitato» entro cui puo' essere
esercitata la delega «in uno qualunque dei modi che consentano di
individuare, in via diretta, o anche indirettamente con l'indicazione
di un evento futuro ma certo, il momento iniziale e quello finale del
termine» (sentenza n. 163 del 1963). Se, infatti, il potere del
Governo di esercizio della funzione legislativa ex art. 76 Cost. deve
essere temporalmente delimitato dalla legge delega, l'individuazione
certa del termine ottenuta attraverso il rinvio ad una disposizione
di carattere generale (quale il procedimento, ed i relativi termini,
delineato dalla legge n. 234 del 2012) non puo' considerarsi
modificata, in mancanza di una espressa volonta' del legislatore
delegante, in caso di intervento normativo sulla disposizione oggetto
del rinvio. La necessita' che il termine per l'esercizio della delega
sia definito, pur se indirettamente determinato, rende obbligata,
dunque, l'opzione ermeneutica secondo cui l'art. 1, comma 2, della
legge n. 114 del 2015 e' disposizione recante un rinvio fisso: cosi'
interpretata la norma di delega, infatti, il delegante ha individuato
con certezza il «tempo limitato» di cui all'art. 76 Cost., senza,
peraltro, che cio' gli impedisca, in un momento successivo, di
intervenire espressamente, a delega aperta, per rideterminare, con
altrettanta certezza, il momento finale del termine.
3.2.- La Provincia autonoma di Trento (e la Regione Puglia, ma
soltanto nella memoria illustrativa, il che rende inammissibile la
questione da questa promossa) ritiene che, anche a voler considerare
fisso il rinvio di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 114 del
2015, il decreto legislativo sarebbe stato del pari adottato
tardivamente.
Come si e' gia' visto, infatti, il termine per l'esercizio della
delega sarebbe scaduto il 16 marzo 2017. In tale stessa data, il
Governo ha trasmesso lo schema di decreto legislativo alle Camere,
perche', secondo quanto prescritto dall'art. 1, comma 3, della legge
delega, venisse espresso il parere dei competenti organi
parlamentari: parere, questo, che doveva essere reso entro quaranta
giorni dalla trasmissione (art. 31, comma 3, della legge n. 234 del
2012). A opinione del Governo, si sarebbe in tal modo determinata la
condizione prevista dal medesimo art. 31, comma 3, per la proroga di
tre mesi (id est: dal 16 marzo 2017 al 16 giugno 2017) del termine
per l'esercizio della delega: ai sensi del citato art. 31, comma 3,
infatti, se il termine per rendere il parere parlamentare cade entro
i trenta giorni antecedenti la scadenza dei termini di delega o, come
nel caso di specie, successivamente a tale scadenza, quest'ultima e',
per l'appunto, prorogata di tre mesi. In ragione di tale slittamento
del termine, pertanto, la delega sarebbe stata esercitata
tempestivamente, dal momento che il d.lgs n. 104 del 2017 e' stato
emanato il 16 giugno 2017 (ed e' alla data di emanazione che, ai
sensi dell'art. 14, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
recante «Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri», deve farsi riferimento per
verificare il rispetto del requisito del «tempo limitato»).
La Provincia autonoma di Trento, tuttavia, sostiene che nel caso
di specie non poteva trovare applicazione l'art. 31, comma 3, della
legge n. 234 del 2012, poiche' l'art. 1, comma 2, della legge delega,
nell'individuare i termini per il suo esercizio, fa espressamente
rinvio al solo comma 1 di tale art. 31, e non anche al successivo
comma 3, il quale appunto prevede l'ipotesi della proroga. Il
Governo, pertanto, avrebbe potuto esercitare la delega,
invariabilmente, entro il 16 marzo 2017 e, conseguentemente,
l'emanazione del decreto legislativo sarebbe avvenuta fuori termine.
3.2.1.- La questione non e' fondata.
Come e' correttamente rilevato dall'Avvocatura dello Stato,
l'art. 1, comma 1, della legge n. 114 del 2015 testualmente delegava
il Governo ad esercitare la funzione legislativa «secondo le
procedure, i principi e i criteri direttivi di cui agli articoli 31 e
32» della legge n. 234 del 2012. L'espresso richiamo alle procedure
non puo' che riferirsi all'intero art. 31 - la cui rubrica
precisamente recita «Procedure per l'esercizio delle deleghe
legislative conferite al Governo con la legge di delegazione europea»
- e, dunque, anche al comma 3, il quale, d'altro canto, non fa altro
che prescrivere la procedura da seguire per l'acquisizione dei
previsti pareri sullo schema di decreto legislativo.
Nella memoria illustrativa, la Provincia autonoma di Trento ha
escluso la praticabilita' di tale opzione ermeneutica, sostenendo che
la fissazione del termine per l'esercizio della delega sarebbe
contenuta in una norma speciale, quale sarebbe l'art. 31, comma 1,
della legge n. 234 del 2012. E' sufficiente rilevare, in senso
contrario a quanto affermato dalla ricorrente, che la disposizione
pone, invece, una norma generale relativa all'individuazione del
termine per l'attuazione, tramite decreto legislativo, della
normativa europea, come del pari e' generale la norma che prevede, al
ricorrere di determinati sviluppi procedimentali nell'esercizio del
potere delegato, lo slittamento di detto termine.
Ne' varrebbe sostenere - come pure la Provincia autonoma di
Trento fa nella memoria illustrativa - che sarebbe contraddittorio
attribuire all'art. 1, comma 2, della legge delega ora valore
recettizio, nella determinazione del termine per l'esercizio del
potere delegato, ora valore mobile, quanto al meccanismo per la sua
eventuale proroga. Tale disposizione di delega viene in
considerazione, infatti, per la sola individuazione del termine per
l'adozione del decreto legislativo, tramite il rinvio fisso all'art.
31, comma 1, della legge n. 234 del 2012; l'applicabilita' delle
procedure complessivamente previste dal medesimo art. 31 - ivi
compresa, ove ne ricorrano i presupposti procedimentali,
l'operativita' della proroga del termine - e' prodotta, invece, dal
comma 1 dell'art. 1 della legge delega, a nulla rilevando, dunque, la
qualifica di rinvio recettizio da riconoscere al successivo comma 2.
E cio', a tacer del fatto che l'art. 31, comma 3, della legge n. 234
del 2012, comunque sia, e' ancora oggi vigente nella sua formulazione
originaria.
3.3.- La Provincia autonoma di Trento impugna l'intero decreto
legislativo anche sotto altro profilo.
La ricorrente osserva che l'art. 1, comma 3, della legge delega
prevedeva che lo schema di decreto fosse trasmesso alle Commissioni
parlamentari «dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla
legge». Nella specie, quindi, il Governo avrebbe dovuto provvedere a
tale trasmissione solo dopo aver acquisito il parere della Conferenza
Stato-Regioni, prescritto dall'art. 2, comma 3, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali), per gli schemi di decreto legislativo «nelle
materie di competenza delle regioni o delle province autonome»:
materie sicuramente incise dalla nuova disciplina della VIA.
Il Governo, invece, ha trasmesso lo schema alla Conferenza
Stato-Regioni e alle Commissioni parlamentari, per i rispettivi
pareri, lo stesso giorno (16 marzo 2017). Tale espediente sarebbe
servito a "lucrare" indebitamente la proroga del termine di esercizio
della delega di cui si e' detto, dando luogo, percio', ad un «abuso
di procedimento» in violazione dell'art. 76 Cost. e, inoltre,
eludendo il termine di recepimento previsto dalla direttiva europea,
con conseguente violazione anche dell'art. 117, primo comma, Cost. In
subordine, la ricorrente ritiene sia stato altresi' violato il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost., poiche' l'inversione dell'ordine dei pareri avrebbe impedito
alle Commissioni parlamentari di prendere cognizione delle posizioni
delle Regioni e Province autonome e di esprimersi sulle relative
osservazioni.
3.3.1.- Deve essere disattesa, anzitutto, la tesi difensiva
dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale, nella specie, non
sarebbe stato obbligatorio acquisire il parere della Conferenza
Stato-Regioni, posto che - per costante giurisprudenza costituzionale
- la disciplina della VIA non rientrerebbe nelle competenze
regionali, ma nella materia della tutela dell'ambiente, di competenza
statale esclusiva, con conseguente difetto del presupposto di
operativita' del citato art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997.
Va osservato, infatti, che tale ultima disposizione non puo'
essere riferita ai decreti legislativi che intendano invadere
competenze regionali esclusive, i quali, ovviamente, sarebbero di per
se' costituzionalmente illegittimi. Come ha correttamente osservato
la ricorrente, la necessita' di acquisire il parere,
obbligatoriamente previsto dall'appena citato decreto legislativo,
sussiste, invece, ogni qualvolta lo Stato, esercitando competenze
normative proprie in materie di cui all'art. 117, secondo comma,
Cost., oppure stabilendo principi fondamentali in materie di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., interferisce con ambiti di
competenza regionale.
E non puo' esservi dubbio che, a fronte di una materia
trasversale quale la «tutela dell'ambiente», per di piu' allorche' si
detti la disciplina della VIA, possa determinarsi una interferenza
con ambiti di competenza regionale. D'altronde, come attesta la
relazione allo schema di decreto legislativo, lo stesso Governo ha
inteso come obbligatorio il parere della Conferenza Stato-Regioni. E
cio' appare evidentemente assorbire qualsiasi diversa tesi avanzata,
in astratto, dall'Avvocatura dello Stato.
3.3.2.- Le questioni sono, comunque sia, non fondate.
3.3.3.- Movendo dalla questione proposta in riferimento all'art.
76 Cost., deve rilevarsi che questa Corte ne ha gia' scrutinato una
analoga, del pari promossa in base all'assunto che il decreto
legislativo impugnato fosse stato adottato in violazione della
scansione procedimentale, in ordine alla richiesta dei pareri,
prescritta dalla disposizione di delega, con cio' facendo scattare lo
slittamento del termine per l'esercizio della delega, pure allora
normativamente previsto.
Si e' affermato, in quella occasione, per un verso, che, al fine
di rispettare la norma di delega, «[l]'adempimento procedurale
imprescindibile» era che le Commissioni parlamentari «rendessero
parere dopo avere avuto contezza di quelli espressi» dagli altri
organi coinvolti nel procedimento; per un altro, che, le condizioni
per l'operativita' della proroga del termine per l'esercizio della
delega erano costituite dalla trasmissione della richiesta di parere
alle Commissioni parlamentari, dalla circostanza che il termine per
rendere tale parere sarebbe scaduto entro il lasso di tempo indicato
dalla norma di delega e, infine, dall'essere stato avviato il
procedimento anche in relazione agli altri organi coinvolti per
volonta' del legislatore delegante, «in modo da permettere a questi
ultimi di rendere il parere e di garantirne l'acquisizione da parte
delle Commissioni parlamentari entro un tempo in grado di assicurare
l'esaurimento del procedimento» (sentenza n. 261 del 2017).
L'art. 1, comma 3, della legge n. 114 del 2015, norma interposta
nel presente giudizio di legittimita' costituzionale, e' ispirato
alla medesima ratio. L'odierna disposizione delegante, infatti,
prescrivendo che la trasmissione alle Commissioni parlamentari dello
schema di decreto avvenisse una volta acquisiti gli altri pareri
previsti dalla legge, ha imposto che tali Commissioni, articolazione
interna del soggetto titolare della funzione legislativa, fossero
sentite e si esprimessero per ultime sullo schema di decreto, in modo
da rendere il proprio parere potendo tenere in considerazione le
osservazioni contenute negli «altri pareri previsti dalla legge».
Emerge chiaramente, dall'esame degli sviluppi procedimentali
successivi alla trasmissione dello schema di decreto legislativo a
tutti gli organi chiamati a esprimere parere (avvenuta il 16 marzo
2017, come attestato dagli atti parlamentari), che la ratio della
norma di delega e' stata rispettata, poiche' le Commissioni
parlamentari hanno reso il proprio parere avendo contezza di quello
precedentemente espresso dalla Conferenza Stato-Regioni. Difatti: il
4 maggio 2017 quest'ultima ha reso parere favorevole, con condizioni;
le Commissioni VIII (Ambiente) e XIV (Politiche dell'Unione europea)
della Camera dei deputati, successivamente alla formale trasmissione
del parere della Conferenza Stato-Regioni, hanno espresso il proprio
parere, rispettivamente, il 10 maggio e il 17 maggio 2017; infine, la
XIII Commissione del Senato della Repubblica (Territorio, ambiente,
beni ambientali) ha espresso il proprio parere il 16 maggio 2017,
dopo aver ricevuto il parere della Conferenza Stato-Regioni, e, per
di piu', aver sentito, nel corso di una audizione informale il 9
maggio 2017, i rappresentanti di detta Conferenza.
Va rilevato, a conferma della piena «interlocuzione sullo schema
di decreto delegato degli organi chiamati a rendere il parere»
(sentenza n. 261 del 2017), come questi ultimi si siano tutti
espressi oltre i termini indirettamente prescritti dalla legge
delega: la Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma 3,
del d.lgs. n. 281 del 1997, avrebbe dovuto rendere il parere entro
venti giorni dalla trasmissione dello schema di decreto e, dunque,
non oltre il 5 aprile 2017; le Commissioni parlamentari, dal canto
loro, disponevano, ai sensi dell'art. 31, comma 3, della legge n. 234
del 2012, richiamato dall'art. 1, comma 1, della legge delega, di
quaranta giorni, sempre a far data dalla trasmissione, e, pertanto,
si sarebbero dovute esprimere non oltre il 25 aprile 2017. Nonostante
l'avvenuta decorrenza dei termini, del resto ordinatori, il Governo,
invece di procedere con l'adozione del decreto legislativo e con la
trasmissione del medesimo al Presidente della Repubblica per la sua
emanazione, secondo quanto consentitogli dal richiamato art. 31,
comma 3, ha opportunamente deciso di attendere l'espressione dei
pareri.
Il complessivo procedimento, pertanto, si e' svolto con modalita'
che hanno consentito alle Commissioni parlamentari di avere
conoscenza - condizione ineludibile, questa, per la legittimita' del
procedimento di adozione del decreto legislativo - del parere
espresso dalla Conferenza Stato-Regioni. Cio' che, peraltro, e'
sufficiente per considerare non fondata la questione, promossa in via
subordinata e basata su un'asserita inversione dei pareri, per
violazione del principio di leale collaborazione.
La circostanza che il procedimento di adozione del decreto
legislativo sia avvenuto nel rispetto della ratio della norma di
delega, dunque senza l'«abuso di procedimento» denunciato dalla
ricorrente, esclude altresi' che la contestuale trasmissione dello
schema a Commissioni parlamentari e Conferenza Stato-Regioni sia
valsa soltanto a ottenere indebitamente lo slittamento del termine
per l'esercizio della delega. Tale slittamento, che ha consentito
l'emanazione del decreto legislativo il 16 giugno 2017, si e'
verificato, difatti, in ragione della sussistenza delle condizioni
previste dalla delega: trasmissione dello schema di decreto alle
Commissioni parlamentari entro il termine per l'esercizio del potere
delegato; coinvolgimento, entro quel medesimo termine, anche della
Conferenza Stato-Regioni; infine, scadenza del termine per rendere il
parere da parte degli organi parlamentari in data successiva a quella
entro cui si sarebbe dovuto procedere all'emanazione del decreto
legislativo.
3.3.4.- Non fondata e', poi, la questione in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost., la cui violazione sarebbe stata in ipotesi
determinata dall'emanazione del decreto legislativo oltre il termine
per il recepimento della direttiva. E' sufficiente rilevare, in
proposito, come il suo accoglimento aggraverebbe il vulnus al
parametro costituzionale evocato, poiche' l'annullamento dell'intero
decreto legislativo renderebbe lo Stato italiano responsabile per il
mancato recepimento della direttiva 2014/52/UE.
3.4.- La Regione Puglia impugna l'intero decreto legislativo,
lamentando sia stato adottato in contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto, incidendo la disciplina da esso recata su
un intreccio di materie di competenza statale e regionale, la sua
adozione avrebbe dovuto essere preceduta dall'intesa con le Regioni,
conformemente a quanto affermato da questa Corte con la sentenza n.
251 del 2016.
Censure di identico tenore sono svolte da tutte le altre
ricorrenti in rapporto non all'intero decreto legislativo, ma a
singole disposizioni del decreto impugnato.
3.4.1.- Le ricorrenti ritengono che il principio della previa
intesa derivi direttamente dalla Costituzione e debba, pertanto,
trovare applicazione anche in assenza di espresse previsioni della
legge delega.
La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e la Regione Puglia,
inoltre, chiedono a questa Corte - qualora ritenga che l'intesa debba
essere prevista a monte dal legislatore delegante - di sollevare
innanzi a se' stessa questione di legittimita' costituzionale della
legge delega n. 114 del 2015.
3.4.2.- In relazione ad alcuni dei ricorsi, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha eccepito in via preliminare
l'inammissibilita' delle censure, in quanto non precedute dalla
tempestiva impugnazione, in parte qua, della legge delega.
Impugnazione la cui esperibilita' e', peraltro, contestata dalle
ricorrenti nelle memorie illustrative, sull'assunto che i principi e
criteri direttivi della legge n. 114 del 2015 non presenterebbero
quel tasso di specificita' e concretezza atto a rendere
immediatamente percepibile l'invasione delle competenze regionali.
3.4.3.- L'eccezione di inammissibilita' e' fondata.
Questa Corte ha gia' affermato che, alla luce dei principi
desumibili dalla sentenza n. 251 del 2016, la norma di delega puo'
essere impugnata «allo scopo di censurare le modalita' di attuazione
della leale collaborazione dalla stessa prevista ed al fine di
ottenere che il decreto delegato sia emanato previa intesa» (sentenza
n. 261 del 2017). Dall'immediata impugnabilita' della norma di
delega, per violazione del principio di leale collaborazione, deriva,
per un verso, che «la lesione costituisce effetto diretto ed
immediato di un vizio della stessa, non del decreto delegato» e, per
un altro, che l'eventuale vizio del decreto delegato e', dunque,
meramente riflesso, con la conseguenza che la censura di violazione
del principio di leale collaborazione «denuncia in realta' un vizio
che concerne direttamente ed immediatamente la norma di delega»
(sentenza n. 261 del 2017).
La mancata impugnazione della legge delega non puo' essere
impropriamente surrogata, per le ragioni anzidette, dalle questioni
di legittimita' proposte negli odierni giudizi, le quali, pertanto,
vanno dichiarate inammissibili. Tali ultime argomentazioni valgono
altresi' a escludere che questa Corte possa prendere in
considerazione l'istanza di autorimessione sulla legge delega,
proposta dalla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Regione
Puglia (sentenza n. 261 del 2017).
4.- Al fine di procedere allo scrutinio delle questioni di
legittimita' costituzionale promosse avverso le singole disposizioni
del decreto legislativo impugnato, e' necessario premettere un esame
del contenuto normativo della direttiva 2014/52/UE e della legge
delega n. 114 del 2015, nonche' una ricostruzione dell'ambito
materiale sul quale interviene il d.lgs. n. 104 del 2017.
5.- Come gia' anticipato, il d.lgs. n. 104 del 2017 ha realizzato
un ampio intervento di riforma delle procedure di valutazione di
impatto ambientale, gia' puntualmente disciplinate dal cod. ambiente
sulla scorta degli impulsi derivanti dal diritto sovranazionale sin
dalla direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati.
5.1.- Si tratta di un settore ove l'intervento europeo si e'
manifestato in tutta la sua evidenza, in nome di finalita' e
obiettivi che hanno sviluppato in senso progressivo le stesse norme
costituzionali, prive, sino alla riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, di significativi riferimenti al valore
ambientale, se si esclude il cenno al paesaggio di cui all'art. 9
Cost.
Come questa Corte ha avuto modo di affermare in una risalente
decisione riguardante il "prototipo" della VIA, la normativa interna
di recepimento della direttiva 85/337/CEE ha dato, per la prima
volta, «riconoscimento specifico alla salvaguardia dell'ambiente come
diritto fondamentale della persona ed interesse fondamentale della
collettivita'» (sentenza n. 210 del 1987). L'emersione dell'ambiente
quale bene giuridico complesso, insieme situazione soggettiva e
interesse obiettivo della collettivita', ha reso necessaria la
creazione di «istituti giuridici per la sua protezione», nell'ottica
di «una concezione unitaria [...] comprensiva di tutte le risorse
naturali e culturali» del Paese. In altri termini, l'ambiente esprime
valori che «la Costituzione prevede e garantisce (artt. 9 e 32
Cost.), alla stregua dei quali, le [relative] norme di previsione
abbisognano di una sempre piu' moderna interpretazione» (sentenza n.
210 del 1987).
5.2.- La VIA ha, dunque, una duplice valenza: istituto
comunitariamente necessitato, essa ha rappresentato, sin dalle sue
origini, uno strumento per individuare, descrivere e valutare gli
effetti di un'attivita' antropica sulle componenti ambientali e, di
conseguenza, sulla stessa salute umana, in una prospettiva di
sviluppo e garanzia dei valori costituzionali. Descritta dall'art. 5
cod. ambiente, la VIA ha giuridicamente una struttura anfibia: per un
verso, conserva una dimensione partecipativa e informativa, volta a
coinvolgere e a fare emergere nel procedimento amministrativo i
diversi interessi sottesi alla realizzazione di un'opera ad impatto
ambientale; per un altro, possiede una funzione autorizzatoria
rispetto al singolo progetto esaminato.
5.3.- Il d.lgs. n. 104 del 2017 si inserisce in tale contesto.
Esso declina nell'ordinamento italiano le innovazioni apportate dalla
direttiva 2014/52/UE che modifica la direttiva 2011/92/UE.
5.3.1.- La novella sovranazionale e' incentrata, anzitutto,
sull'obiettivo di migliorare la qualita' della procedura di
valutazione dell'impatto ambientale, allineandola ai principi della
regolamentazione intelligente, e cioe' della regolazione diretta a
semplificare le procedure e a ridurre gli oneri amministrativi
implicati nella realizzazione dell'opera. In coerenza con questi
obiettivi, la direttiva si propone di promuovere l'integrazione delle
valutazioni dell'impatto ambientale nelle procedure nazionali
(considerando n. 21), realizzando procedure coordinate e/o comuni nel
caso in cui la valutazione risulti contemporaneamente dalla direttiva
in oggetto e da altre direttive europee in materia ambientale
(considerando n. 37). Essa si preoccupa di potenziare l'accesso del
pubblico alle informazioni ambientali anche mediante la pubblicazione
del progetto e delle osservazioni in formato elettronico
(considerando n. 18) e di prevedere l'eventuale esonero dalle
procedure per progetti, o parti di progetti, destinati a scopo di
difesa nazionale oppure aventi quale unica finalita' la risposta alle
emergenze che riguardano la protezione civile (considerando n. 19 e
n. 20).
La direttiva, inoltre, impone agli Stati membri di assicurare
trasparenza e responsabilita', documentando le proprie decisioni e
considerando i risultati delle consultazioni effettuate e delle
pertinenti informazioni raccolte, adattando e chiarendo i criteri di
selezione per stabilire quali progetti sottoporre a VIA, richiedendo
altresi' di precisare il contenuto della determinazione successiva
alla verifica di assoggettabilita' a VIA, in particolare in caso non
sia richiesta una valutazione dell'impatto (considerando n. 29).
Infine, la direttiva invita gli Stati membri a garantire che il
processo decisionale si svolga «entro un lasso di tempo ragionevole»,
in funzione della natura, complessita' e ubicazione del progetto
nonche' delle sue dimensioni (considerando n. 36) e a determinare, in
piena autonomia, sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive da
applicare in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate
ai sensi della direttiva (considerando n. 38).
5.3.2.- Questi principi sono stati in parte riprodotti dalla
legge delega n. 114 del 2015, la quale ha stabilito, all'art. 14, che
il Governo avrebbe dovuto realizzare la «semplificazione,
armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di
impatto ambientale anche in relazione al coordinamento e
all'integrazione con altre procedure volte al rilascio di pareri e
autorizzazioni a carattere ambientale»; rafforzare la «qualita' della
procedura di valutazione di impatto ambientale, allineando tale
procedura ai principi della regolamentazione intelligente (smart
regulation) e della coerenza e delle sinergie con altre normative e
politiche europee e nazionali», e revisionare il sistema
sanzionatorio «al fine di definire sanzioni efficaci, proporzionate e
dissuasive e di consentire una maggiore efficacia nella prevenzione
delle violazioni». Nell'intervento di riforma, infine, l'esecutivo
avrebbe dovuto prevedere «la destinazione dei proventi derivanti
dalle sanzioni amministrative per finalita' connesse al potenziamento
delle attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale,
alla verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento
di valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali».
5.3.3.- In attuazione della delega, e' stato emanato il d.lgs. n.
104 del 2017, impugnato dalle ricorrenti. Tale atto ha riallocato in
capo allo Stato alcuni procedimenti in materia di VIA in precedenza
assegnati alle Regioni e ha disciplinato nuovamente, nella sua
interezza, la procedura di verifica di assoggettabilita' a VIA e la
VIA, introducendo altresi' significative innovazioni, quali il
provvedimento unico in materia ambientale (facoltativo per i
procedimenti di competenza statale, obbligatorio per le Regioni).
6.- Alla luce di tali premesse, emerge ictu oculi come la materia
su cui insiste il decreto legislativo impugnato sia riconducibile, in
via prevalente, alla competenza esclusiva dello Stato in tema di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.). Questa Corte ha in piu' occasioni affermato che
«[l]'obbligo di sottoporre il progetto alla procedura di VIA o, nei
casi previsti, alla preliminare verifica di assoggettabilita' a VIA,
rientra nella materia della "tutela ambientale"» altresi' precisando
che esso rappresenta «nella disciplina statale, anche in attuazione
degli obblighi comunitari, un livello di protezione uniforme che si
impone sull'intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di
altre materie di competenza regionale» (sentenze n. 232 del 2017 e n.
215 del 2015; nello stesso senso, le sentenze n. 234 e n. 225 del
2009).
6.1.- La VIA, dunque, rappresenta lo strumento necessario a
garantire una tutela unitaria e non frazionata del bene ambiente. Per
costante giurisprudenza di questa Corte, la tutela dell'ambiente non
e' configurabile «come sfera di competenza statale rigorosamente
circoscritta e delimitata, giacche', al contrario, essa investe e si
intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze».
L'ambiente e' un valore «costituzionalmente protetto, che, in quanto
tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla
quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere
regionali, spettando [pero'] allo Stato le determinazioni che
rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero
territorio nazionale» (sentenza n. 407 del 2002; nello stesso senso,
piu' recentemente, le sentenze n. 66 del 2018, n. 218 e n. 212 del
2017, n. 210 del 2016). In tal caso, la disciplina statale nella
materia della tutela dell'ambiente «"viene a funzionare come un
limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano
in altre materie di loro competenza", salva la facolta' di queste
ultime di adottare norme di tutela ambientale piu' elevata
nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che
concorrano con quella dell'ambiente» (sentenza n. 199 del 2014; nello
stesso senso, le sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010,
n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007).
La trasversalita' della tutela ambientale implica una connaturale
intersezione delle competenze regionali, attraversate, per cosi'
dire, dalle finalita' di salvaguardia insite nella materia-obiettivo.
6.2.- Quanto appena detto, utile a inquadrare l'ambito materiale
interessato dalla disciplina, deve essere ulteriormente specificato
con riferimento agli enti ad autonomia differenziata: in relazione a
questi ultimi, la competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale deve essere necessariamente contemperata con lo spazio di
autonomia spettante in virtu' dello statuto speciale (sentenze n. 212
del 2017, n. 51 del 2016, n. 233 del 2013 e n. 357 del 2010).
6.2.1.- Non puo' escludersi che, nel caso di specie, vista la
molteplicita' di ambiti materiali toccati dall'intervento statale,
comunque funzionalizzato, nel suo insieme, ad offrire una efficace,
territorialmente non frazionabile, tutela ambientale, possano venire
in rilievo alcune delle competenze disciplinate dagli statuti
speciali. Cio' nonostante, va rilevato che tutti gli statuti speciali
delle ricorrenti annoverano, tra i limiti alle competenze
statutariamente previste, le norme statali di riforma
economico-sociale e gli obblighi internazionali (artt. 4 e 8 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige»; art. 2 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4, recante «Statuto speciale per la Valle d'Aosta»; art. 4
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante «Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia»; art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per
la Sardegna»).
Con riferimento alle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, anche recentemente questa Corte ha preteso «dalle
regioni speciali (e dalle due province autonome) il rispetto di
prescrizioni legislative statali di carattere generale incidenti su
materie assoggettate dagli statuti al regime della competenza
legislativa piena o primaria» (sentenza n. 229 del 2017). In
particolare, il legislatore statale conserva il potere di vincolare
la potesta' legislativa primaria della Regione speciale attraverso
leggi qualificabili come "riforme economico-sociali": «e cio' anche
sulla base [...] del titolo di competenza legislativa nella materia
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei
beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme
fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale
materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto [...]
degli enti ad autonomia differenziata nell'esercizio delle proprie
competenze» (sentenza n. 229 del 2017; nello stesso senso, le
sentenze n. 212 del 2017, n. 233 del 2010, n. 164 del 2009, n. 51 del
2006 e n. 536 del 2002).
6.2.2.- Non vi e' dubbio che la normativa censurata puo' essere
ascritta a tale categoria: le norme fondamentali di riforma
economico-sociale sono tali, infatti, per il loro «contenuto
riformatore» e per la loro «attinenza a settori o beni della vita
economico-sociale di rilevante importanza» (sentenza n. 229 del
2017). Gli interessi sottesi alla disciplina, che postulano una
uniformita' di trattamento sull'intero territorio nazionale (sentenze
n. 170 del 2001, n. 477 del 2000 e n. 323 del 1998; da ultimo, anche
sentenza n. 229 del 2017), assieme allo stretto rapporto di
strumentalita' che, nel caso de quo, le disposizioni intrattengono
con il valore ambientale, bene di rango costituzionale che trova
proprio nella valutazione di impatto ambientale un imprescindibile
strumento di salvaguardia, concorrono a qualificare come norme
fondamentali di riforma economico-sociale quelle recate dal decreto
legislativo censurato. Con l'ovvia precisazione che quest'ultima e'
qualificazione che non puo' essere attribuita, immediatamente ed
indistintamente, a tutte le disposizioni di tale decreto legislativo,
ma deve essere valutata di volta in volta, alla luce della loro
ratio, potendo risultare censurabili «qualora siano eccedenti o
comunque incongruenti rispetto alla finalita' complessiva della
legge» (sentenza n. 212 del 2017).
6.2.3.- Peraltro, in forza della sua diretta derivazione europea,
la normativa censurata deve rispettare anche i relativi vincoli,
riconducibili al limite degli obblighi internazionali previsto dagli
statuti speciali.
7.- Tutto cio' premesso, possono essere scrutinate le questioni
di legittimita' costituzionale promosse nei confronti di singole
disposizioni del decreto legislativo.
8.- Per ragioni di pregiudizialita' logico-giuridica, devono
essere prioritariamente prese in esame le questioni, promosse in
riferimento all'art. 76 Cost., fondate su censure dall'analogo,
quando non del tutto identico, tenore argomentativo.
Le dieci ricorrenti, infatti, impugnano plurime disposizioni del
d.lgs. n. 104 del 2017 lamentando che sono state adottate in eccesso
di delega, posto che il profondo riassetto delle competenze, in
materia di VIA, tra Stato e Regioni, operato dal legislatore
delegato, non troverebbe alcuna base di legittimazione, ne' nella
legge di delegazione, ne' nella direttiva europea che il Governo era
chiamato ad attuare.
In particolare, e' impugnato l'art. 3, che modifica l'art. 6 cod.
ambiente, il quale definisce l'oggetto delle procedure di valutazione
ambientale strategica (VAS), di VIA, di verifica di assoggettabilita'
a VIA e di autorizzazione integrata ambientale (AIA). Alcune
ricorrenti (Regione Lombardia, Regione Puglia, Regione Abruzzo,
Regione Veneto, Regione autonoma Sardegna e Regione Calabria) si
concentrano, piu' nel dettaglio, sull'art. 3, comma 1, lettera g), il
quale consente al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo, di esonerare dalla procedura di
impatto ambientale progetti o parti di progetti aventi quale unico
obiettivo la difesa nazionale o la risposta alle emergenze che
riguardano la protezione civile, qualora ritenga che l'applicazione
della disciplina possa pregiudicare i suddetti obiettivi. Viene
censurato anche l'art. 3, comma 1, lettera h), il quale dispone che
il Ministro dell'ambiente, in casi eccezionali e previo parere del
Ministro dei beni culturali, possa esentare in tutto o in parte un
progetto specifico dalla procedura di VIA.
Oggetto di ricorso e' anche l'art. 4, il quale novella l'art. 7
cod. ambiente, che - a seguito dello "scorporo" da esso delle
disposizioni relative alla VIA (ora allocate nel nuovo art. 7-bis) -
regola le competenze in materia di VAS e di AIA.
Censurato e' altresi' l'art. 5, il quale, inserendo nel cod.
ambiente il sopra richiamato art. 7-bis, ridisegna la distribuzione
delle competenze tra Stato e Regioni in materia di VIA e di verifica
di assoggettabilita' a VIA, sul piano tanto normativo quanto
amministrativo. In particolare, la nuova disciplina ripartisce i
progetti tra lo Stato e le Regioni tramite rinvio agli Allegati (II e
II-bis, per la competenza statale, e III e IV, per la competenza
regionale), alla Parte seconda cod. ambiente (commi 2 e 3 del nuovo
art. 7-bis), imponendo alle Regioni e alle Province autonome di
assicurare che le procedure di loro competenza siano svolte in
conformita' al medesimo cod. ambiente (come modificato dal d.lgs. n.
104 del 2017), oltre che alla normativa europea.
Le ricorrenti considerano poi viziati per eccesso di delega
l'art. 12, nella parte in cui sostituisce l'art. 23, comma 4, secondo
periodo, cod. ambiente (trasmissione, a tutti gli enti potenzialmente
interessati, della documentazione richiesta al proponente ai fini
della VIA); l'art. 13, nella parte in cui sostituisce l'art. 24,
comma 3, secondo periodo, del medesimo decreto (il quale stabilisce
il termine di sessanta giorni per la presentazione di osservazioni e
pareri da parte della amministrazioni potenzialmente interessate a
fronte di modifiche o integrazioni apportate al progetto ad opera del
proponente); l'art. 14, sia nella parte in cui sostituisce l'art. 25,
comma 1, primo periodo, cod. ambiente (concernente la valutazione di
impatto ambientale compiuta tenendo conto dei pareri degli enti
potenzialmente interessati), sia nella parte in cui, sostituendo il
contenuto normativo dell'art. 25 del d.lgs. n. 152 del 2006, nei
provvedimenti di VIA di competenza statale non richiede piu' il
previo parere della Regione interessata. Inoltre, sono censurati gli
artt. 8, 14, 16 e 17 del d.lgs. n. 104 del 2017, laddove prevedono il
coinvolgimento del Ministro dei beni culturali e non della Regione
interessata per gli interventi di VIA statale da realizzare nel
territorio regionale.
E' impugnato anche l'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del
2017, introduttivo dell'art. 27-bis cod. ambiente, il quale
disciplina il provvedimento unico regionale. Ai sensi di tale
disposizione, nei procedimenti di VIA per i quali e' competente la
Regione, il relativo provvedimento, finalizzato al rilascio di tutti
i provvedimenti altrimenti denominati, viene rilasciato a seguito di
apposita conferenza di servizi convocata in modalita' sincrona ai
sensi dell'art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi).
Impugnati, infine, sono l'art. 22, commi 1, 2, 3 e 4, del d.lgs.
n. 104 del 2017, che modifica gli Allegati al cod. ambiente recanti
gli elenchi dei progetti di competenza statale o regionale,
riallocando in capo allo Stato una significativa aliquota di
tipologie progettuali, e l'art. 26, comma 1, lettera a), del medesimo
decreto, il quale si limita a disporre le correlative abrogazioni.
8.1.- Ad avviso delle ricorrenti, le disposizioni censurate, che
rendono manifesta l'innovativita' del complessivo intervento di
riforma, non sarebbero consentite dai principi e criteri direttivi
dettati dall'art. 14 della legge delega, inerenti alla
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione» delle procedure
di VIA, al rafforzamento della loro qualita', alla revisione e
razionalizzazione del sistema sanzionatorio e alla destinazione dei
proventi delle sanzioni amministrative. Nessuno di tali criteri,
sostengono le ricorrenti, avrebbe autorizzato il legislatore delegato
ad intervenire sul riparto delle attribuzioni tra i diversi livelli
istituzionali, segnatamente nella direzione di una marcata attrazione
delle competenze verso il centro. D'altra parte, a fronte di deleghe
al riassetto o al riordino, l'esercizio di poteri innovativi potrebbe
ritenersi ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti
principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalita' del legislatore delegato (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 50 del 2014, n. 162 e n. 80 del 2012 e n.
293 del 2010).
Tanto meno, poi, l'intervento in questione potrebbe trovare
fondamento nei principi e criteri direttivi generali della legge
quadro europea, richiamati dall'art. 1, comma 1, della legge delega
n. 114 del 2015. L'art. 32, comma 1, lettera g), della suddetta legge
quadro prevede, al contrario, che, quando si verifichino
sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse, debbano
essere rispettati i «principi di sussidiarieta', differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e
degli altri enti territoriali».
La direttiva 2014/52/UE, dal canto suo, non esprimerebbe alcuna
opzione in punto di competenza accentrata o decentrata, riconoscendo
che gli Stati membri dispongono di varie possibilita' per
l'attuazione dei relativi obiettivi.
8.2.- In via preliminare, va respinta l'eccezione di
inammissibilita', sollevata dalla difesa statale con riferimento al
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, per genericita' delle
censure e mancata indicazione delle competenze legislative
asseritamente lese dall'intervento normativo in oggetto.
I termini delle questioni di legittimita' costituzionale
prospettate sono infatti identificati con sufficiente precisione,
risultando soddisfatto l'onere, gravante sulla ricorrente, di
individuazione delle disposizioni impugnate, dei parametri evocati e
delle ragioni delle violazioni lamentate, secondo quanto
costantemente richiesto da questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 103
del 2018, sentenze n. 247, n. 245 e n. 231 del 2017).
8.3.- Tutte le ricorrenti hanno adeguatamente motivato in ordine
alla ridondanza del vizio di eccesso di delega sulle loro competenze,
emergendo indiscutibilmente, dai loro ricorsi, quali tra queste
sarebbero illegittimamente incise dalle disposizioni impugnate.
8.4.- Le questioni, tuttavia, non sono fondate.
8.4.1.- Deve escludersi, innanzitutto, che la legge n. 114 del
2015 rientri nel novero delle deleghe di mero riassetto o riordino,
in ragione delle quali, per costante giurisprudenza di questa Corte,
i poteri del legislatore delegato di introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto alla previgente disciplina
normativa devono considerarsi circoscritti entro limiti puntuali.
Va rilevato, infatti, che i principi e criteri direttivi della
odierna delega, di cui si e' gia' detto e sui quali a breve si
tornera', necessariamente integrati con le indicazioni recate dalla
direttiva europea da attuare, prefiguravano, al contrario, una
complessiva riforma - ben oltre, dunque, il mero riassetto privo di
innovazioni - di un settore strategico per la tutela ambientale quale
e' la VIA. D'altronde, l'attuazione di una direttiva dell'Unione
europea, per di piu' modificativa di una precedente, non puo' non
implicare l'adozione di misure normative innovative, volte a
realizzare, nell'ordinamento interno, le finalita' e agli obiettivi
posti a livello europeo.
8.4.2.- Per quel che concerne lo scrutinio del supposto contrasto
con i principi e criteri direttivi della delega o con i principi
espressi dalla direttiva europea, va ricordato che la giurisprudenza
di questa Corte e' costante nell'affermare che «la legge delega,
fondamento e limite del potere legislativo delegato, non deve
contenere enunciazioni troppo generali o comunque inidonee a
indirizzare l'attivita' normativa del legislatore delegato, ma ben
puo' essere abbastanza ampia da preservare un margine di
discrezionalita', e un corrispondente spazio, entro il quale il
Governo possa agevolmente svolgere la propria attivita' di
"riempimento" normativo, la quale e' pur sempre esercizio delegato di
una funzione "legislativa"» (sentenza n. 104 del 2017). In questo
quadro, la valutazione di conformita' del decreto legislativo alla
sua legge delega «richiede un confronto tra gli esiti di due processi
ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alle norme che determinano
l'oggetto, i principi ed i criteri direttivi indicati dalla delega,
da svolgere tenendo conto del complessivo contesto in cui si
collocano ed individuando le ragioni e le finalita' poste a
fondamento della legge di delegazione; l'altro, relativo alle norme
poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato
compatibile con i principi ed i criteri direttivi della delega»
(sentenza n. 250 del 2016).
Quando si tratti, poi, di dare attuazione, per il mezzo del
binomio legge di delega-decreto legislativo, alla normativa europea,
si e' affermato, altrettanto costantemente, che «i principi che
quest'ultima esprime si aggiungono a quelli dettati dal legislatore
nazionale e assumono valore di parametro interposto, potendo
autonomamente giustificare l'intervento del legislatore delegato»
(sentenze n. 210 del 2015 e n. 134 del 2013; nello stesso senso, la
sentenza n. 32 del 2005).
8.4.3.- Nella specie, obiettivo della direttiva - come si e'
ampiamente gia' visto - e' quello di migliorare la qualita' della
procedura di VIA, allineandola ai principi della «regolamentazione
intelligente», diretta a semplificare le procedure e a ridurre gli
oneri amministrativi (considerando n. 6), facendo si' che le
procedure stesse possano svolgersi entro un lasso di tempo
ragionevole (considerando n. 36).
La legge delega, in conformita' alla direttiva, ha indicato, in
particolare, la semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure di VIA, nonche' il rafforzamento della loro qualita',
quali principi e criteri direttivi cui doveva dar seguito il Governo.
La modifica, posta in essere dalle disposizioni impugnate, della
distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di VIA
e dei relativi procedimenti non e' certo estranea alla ratio della
delega. Come si spiega nella relazione di accompagnamento allo schema
di decreto legislativo trasmesso alle Camere, la strategia adottata
si giustifica con l'esigenza di rendere omogenea su tutto il
territorio nazionale l'applicazione delle nuove regole, in modo da
recepire fedelmente la direttiva, che reca una disciplina piuttosto
dettagliata, superando la pregressa situazione di frammentazione e
contraddittorieta' della regolamentazione, dovuta alle diversificate
discipline regionali: frammentazione cui erano imputabili le
criticita' riscontrate nella gestione delle procedure, generatrice
anche di una preoccupante dilatazione dei loro tempi di definizione.
Vero e' che la "centralizzazione" delle competenze non era
specificamente imposta ne' dalla legge delega ne' dalla direttiva -
la quale si riferisce genericamente all'«autorita' competente» in
materia di VIA, prendendo atto delle diverse possibilita' che gli
Stati membri hanno per la sua attuazione - ma la soluzione prescelta
dal legislatore delegato e' frutto legittimo dell'esercizio di quel
margine di discrezionalita' riconosciuto al Governo per raggiungere
gli obiettivi posti dalla direttiva e dalla legge delega. Cio' non
significa - ovviamente - che l'odierna conformazione della disciplina
in tema di VIA, per il solo fatto di non essere stata adottata in
eccesso di delega, sia per cio' solo rispettosa delle competenze
regionali costituzionalmente garantite: questa, infatti, e'
valutazione di tutt'altro tenore, che va condotta alla stregua di
parametri diversi da quelli concernenti la conformita' delle
disposizioni impugnate alla delega legislativa.
8.4.4.- Neppure colgono nel segno alcune delle ricorrenti quando
sostengono che la disciplina impugnata sarebbe in contrasto, in
particolare, con il principio e criterio direttivo di cui all'art.
32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012, richiamato
dalla legge delega: principio che avrebbe imposto al Governo, nei
casi in cui si verifichino «sovrapposizioni di competenze tra
amministrazioni diverse», di individuare procedure rispettose dei
«principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione» e delle «competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali».
Come rilevato dall'Avvocatura generale dello Stato, proprio il
richiamo del delegante ai principi di sussidiarieta' e adeguatezza,
lungi dal cristallizzare e rendere immodificabile dal legislatore
delegato il pregresso assetto di competenze, imponeva al Governo di
verificare, alla luce dell'esperienza maturata, se l'assetto stesso
fosse conforme ai principi evocati e di eventualmente apportarvi,
all'esito, le opportune modificazioni, in quell'ottica di
semplificazione e razionalizzazione complessivamente richiesta dalla
legge delega.
Al riguardo, va anzi osservato come, alla luce dei puntuali
rilievi posti in luce nella relazione di accompagnamento dello schema
di decreto delegato, fosse evidente che era proprio la consistente
varieta' di discipline e sovrapposizioni di competenze ad aver
determinato in misura rilevante, oltre ad una incongrua varieta' di
disposizioni procedimentali, una consistente e intollerabile
dilatazione dei tempi di definizione delle procedure, specie nei casi
di maggior complessita' sul versante dell'impatto ambientale. Il che,
evidentemente, oltre a compromettere gli opposti obiettivi perseguiti
dalla nuova direttiva europea, poneva in discussione anche gli
interessi dei vari soggetti coinvolti nelle procedure.
8.4.5.- Infine, sono inammissibili le questioni di legittimita',
prospettate dalla sola Provincia autonoma di Bolzano, concernenti la
violazione del principio e criterio direttivo dettato dall'art. 32,
comma 1, lettera c), della legge n. 234 del 2012.
Tale norma, infatti, prevede che gli atti di recepimento delle
direttive UE non possono prevedere l'introduzione o il mantenimento
di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle
direttive stesse. La ricorrente, pero', si limita a richiamare il
divieto imposto dal legislatore delegante, senza indicare ne' quali
sarebbero i livelli minimi di regolazione stabiliti dalla direttiva,
ne' per quali ragioni le disposizioni impugnate li avrebbero, in
ipotesi, resi piu' gravosi.
9.- Per quanto concerne lo scrutinio delle ulteriori questioni di
legittimita' costituzionale, promosse con riferimento ai parametri
relativi alla distribuzione costituzionale delle competenze, esso
verra' condotto, in ragione delle diverse condizioni di autonomia
costituzionalmente garantite, esaminando dapprima quelle promosse
dalle Regioni a statuto ordinario e, successivamente, quelle proposte
dalle Regioni a statuto speciale.
10.- Le Regioni Lombardia, Puglia, Abruzzo, Veneto e Calabria
hanno impugnato l'art. 3, comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 104 del
2017, nella parte in cui consente al Ministro dell'ambiente di
esonerare dalle procedure di VIA, in tutto o in parte, progetti
predisposti per rispondere ad emergenze di protezione civile.
Sarebbero violati gli artt. 3, 5, 32, 97, 117, terzo comma, 118 e
120 Cost., con censure in larga parte sovrapponibili. In particolare,
le ricorrenti lamentano una compressione delle competenze concorrenti
in materia di protezione civile e di tutela della salute. Data la
concorrenza di competenze, vi sarebbe una lesione del principio di
leale collaborazione, perche' la norma impugnata non avrebbe previsto
la necessaria intesa con la Regione sul cui territorio dovrebbe
essere realizzato il progetto. Sarebbe violato, poi, l'art. 3 Cost. -
in alcuni ricorsi evocato in combinato disposto con l'art. 97 Cost. -
per mancanza di proporzionalita' e rispondenza logica rispetto alle
finalita' dichiarate dell'intervento normativo. Infine, vi sarebbe
violazione dell'art. 118 Cost., sub specie di illegittima
compressione delle competenze amministrative affidate alle cure degli
enti regionali.
La sola Regione Puglia censura anche, in combinato disposto con
l'art. 3, comma 1, lettera g), l'art. 18, comma 3, dello stesso
decreto legislativo, il quale disciplina la cosiddetta VIA postuma,
nella parte in cui autorizza la continuazione dell'attivita'
nonostante l'acclarata violazione dei termini di valutazione
ambientale, per violazione degli artt. 3, 9, 24 e 97 Cost. In parte
qua, il decreto consentirebbe attivita', potenzialmente lesive per
l'ambiente, entro un termine non specificato in via legislativa.
10.1.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' delle
questioni promosse dalla Regione Puglia, sul combinato disposto di
cui sopra, per difetto di motivazione in ordine alla ridondanza dei
vizi evocati su proprie competenze, accogliendo, sul punto,
l'eccezione avanzata dalla difesa statale.
Questa Corte ha costantemente affermato (da ultimo, sentenze n.
78 del 2018, n. 13 del 2017, n. 287, n. 251 e n. 244 del 2016) che le
Regioni possono evocare parametri di legittimita' costituzionale
diversi da quelli che sovrintendono al riparto di competenze fra
Stato e Regioni solo a due condizioni: quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a riverberarsi sulle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite (sentenze n. 8
del 2013 e n. 199 del 2012) e quando le Regioni ricorrenti abbiano
sufficientemente motivato in ordine alla ridondanza della lamentata
illegittimita' costituzionale sul riparto di competenze, indicando la
specifica competenza che risulterebbe offesa e argomentando
adeguatamente in proposito (sentenze n. 65 e n. 29 del 2016, n. 251,
n. 189, n. 153, n. 140, n. 89 e n. 13 del 2015). Le questioni
prospettate con riferimento all'impugnazione dell'art. 18, comma 3,
del d.lgs. n. 104 del 2017 non soddisfano nessuna delle due
condizioni, prive come sono di qualsiasi riferimento alla specifica
competenza legislativa che si assume violata e risultando
impossibile, dunque, individuare la potenziale lesione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
Di qui l'inammissibilita' delle questioni.
10.2.- Le restanti questioni, sollevate sull'art. 3, comma 1,
lettera g), del d.lgs. n. 104 del 2017, non sono fondate.
La norma impugnata riproduce quanto stabilito dalla disciplina
europea, la quale, all'art. 1, paragrafo 3, della direttiva
2011/92/UE, modificata dalla piu' recente direttiva 2014/52/UE,
stabilisce che «[g]li Stati membri possono decidere, dopo una
valutazione caso per caso e se cosi' disposto dalla normativa
nazionale, di non applicare la presente direttiva a progetti, o parti
di progetti, aventi quale unico obiettivo la difesa o a progetti
aventi quali unico obiettivo la risposta alle emergenze che
riguardano la protezione civile, qualora ritengano che la sua
applicazione possa pregiudicare tali obiettivi».
Inserendosi nel margine di discrezionalita' lasciato aperto dalla
direttiva, la normativa nazionale ha previsto che sia lo Stato a
decidere, di volta in volta, se abbassare gli standard di tutela
ambientale, laddove necessario a fronteggiare un fatto emergenziale.
Non a caso, questa Corte ha gia' affermato che «non e' inibito allo
Stato, nell'esercizio di una scelta libera del legislatore nazionale,
prevedere in modo non irragionevole l'esclusione della suddetta
valutazione di impatto ambientale per opere di particolare rilievo
quali quelle destinate alla protezione civile» (sentenza n. 234 del
2009).
Di qui la non fondatezza delle censure promosse in relazione agli
artt. 3 e 97 Cost.
10.2.1.- L'attribuzione allo Stato del potere di esonero non e'
incongruente con la necessita' di garantire l'uniformita' della
protezione ambientale. La disposizione impugnata interseca senz'altro
la materia della protezione civile, ma prevale, nel caso di specie,
la competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., stante l'esigenza di garantire uniformemente sul
territorio nazionale, pur in ragione di particolari emergenze, i
livelli di protezione ambientale.
10.2.2.- Priva di fondamento e' altresi' la censura di violazione
del principio di leale collaborazione, principio salvaguardato, a
monte, attraverso il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni,
chiamata ad esprimere il parere sullo schema di decreto legislativo
che annoverava tale norma. Deve essere sottolineato, poi, in linea
con quanto sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, che la
leale collaborazione e' salvaguardata anche a "valle" del
procedimento amministrativo. La delibera dello stato di emergenza,
infatti, viene decisa, dal Consiglio dei ministri previa intesa con
la Regione interessata, secondo quanto previsto dall'art. 24 del
decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione
civile), che riproduce sul punto quanto stabiliva l'art. 5 della
legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale
della protezione civile). Alla luce di un inquadramento sistematico
della norma, ben puo' dirsi che la decisione di esonero dalla VIA
dovra' succedere alla decisione di realizzare interventi di
protezione civile concertati con gli enti territoriali interessati.
11.- La Regione Veneto ha impugnato anche l'art. 3, comma 1,
lettera h), il quale ha sostituito il comma 11 dell'art. 6 del d.lgs.
n. 152 del 2006, prevedendo, come si e' gia' visto, che il Ministro
dell'ambiente, in casi eccezionali e previo parere del Ministro dei
beni e delle attivita' culturali e del turismo, possa esentare in
tutto o in parte un progetto specifico dalla procedura di VIA. In
tali casi, il Ministero deve esaminare se sia opportuna un'altra
forma di valutazione; mette a disposizione del pubblico coinvolto
tutte le informazioni raccolte con le eventuali altre forme di
valutazione e le ragioni per cui e' stata concessa l'esenzione;
informa la Commissione europea dei motivi che giustificano
l'esenzione fornendo le informazioni acquisite.
Ad avviso della ricorrente sarebbero violati gli artt. 3, 97,
117, terzo comma, 118 Cost. e il principio di leale collaborazione.
La disposizione sarebbe irragionevole e porterebbe un vulnus al
principio di legalita', perche' consentirebbe al Ministro, a sua
discrezione, di privare un progetto della valutazione di impatto
ambientale. Essa rappresenterebbe un grimaldello in grado di alterare
il sistema di riparto delle competenze esistenti tra Stato e Regione
in materia di VIA, senza che sia prevista alcuna forma di
partecipazione, decisoria o istruttoria, da parte delle Regioni, con
conseguente violazione degli artt. 118 e 120 Cost.
11.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale promosse dalla
Regione Veneto non sono fondate.
La censurata disposizione ricalca il tenore letterale della
normativa europea (art. 2, paragrafo 4, direttiva 2011/92/UE, come
rivista dalla direttiva 2014/52/UE), ponendo in capo al vertice
dell'amministrazione centrale la scelta di derogare ai livelli di
tutela ambientale e attribuendo, in modo non irragionevole, allo
Stato la responsabilita' politico-amministrativa di esonerare
specifici progetti di fronte alla Commissione europea.
D'altronde, dal punto di vista interno, questa opzione trova
coerente giustificazione nella necessaria uniformita' della
protezione ambientale, cosi' evitando un esiziale frazionamento delle
esigenze di tutela. La prevalenza della finalita' ambientale
consente, anche in questo caso, di respingere le censure relative
alla asserita violazione delle competenze regionali.
12.- Le Regioni Lombardia, Abruzzo, Calabria e Veneto impugnano,
in forma sostanzialmente cumulativa, gli artt. 5, 22, commi da 1 a 4,
e 26 del d.lgs. n. 104 del 2017. I primi due articoli - come si e'
gia' visto - riguardano i criteri di riparto delle competenze tra
Stato e Regioni in tema di VIA e di assoggettabilita' a VIA, con
rimodulazione contenutistica degli appositi Allegati alla Parte
seconda cod. ambiente, e dai quali, in buona sostanza, si desume -
rispetto al previgente regime - l'allocazione in capo allo Stato di
una non trascurabile quantita' di tipologie progettuali per le quali
la VIA e la verifica di relativa assoggettabilita' passano dalla
competenza normativa e amministrativa delle Regioni a quella dello
Stato. L'art. 26 dispone le corrispondenti e conseguenziali
abrogazioni delle previgenti disposizioni, espressamente reputate
incompatibili con la nuova disciplina in tema di allocazione delle
competenze.
12.1.- Le Regioni ricorrenti lamentano che la nuova disciplina
recata dalle disposizioni impugnate violi l'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost., in quanto sarebbero illegittimamente incise le loro
competenze ivi previste. Altresi' violato sarebbe l'art. 118 Cost.,
in quanto risulterebbero ridimensionate le competenze amministrative
regionali e quelle gia' conferite dalla Regione agli enti locali,
prescindendo da ogni valutazione sull'adeguatezza, o meno, del
livello istituzionale coinvolto, con conseguente violazione anche del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Le sole Regioni Lombardia e Abruzzo sostengono che l'impugnato
art. 5 sia in contrasto anche con l'art. 3 Cost. in quanto, per un
verso, sarebbe irragionevole la diversita' di disciplina prevista per
la VAS e la VIA, dal momento che per la prima l'art. 7 cod. ambiente,
come modificato dall'art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2017, ha confermato
la competenza legislativa ed amministrativa delle Regioni e delle
Province autonome; per un altro verso, risulterebbe del pari
irragionevole che, in particolare attraverso i commi 7 e 8 del nuovo
art. 7-bis del medesimo codice, risulti preclusa la possibilita' per
le Regioni di stabilire livelli di tutela dell'ambiente piu' elevati
rispetto alla disciplina statale.
12.2.- Preliminarmente, deve essere rigettata l'eccezione di
inammissibilita', per genericita' e carenza di motivazione, delle
questioni di legittimita' costituzionale aventi per oggetto gli artt.
22 e 26 del d.lgs. n. 104 del 2017. Secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, le ricorrenti avrebbero dovuto individuare i
progetti la cui sottrazione alla VIA regionale determinerebbe
violazione dell'art. 118 Cost., cosi' come avrebbero dovuto
adeguatamente motivare circa l'adeguatezza del livello regionale allo
svolgimento della relativa funzione amministrativa.
I ricorsi passano in analitica rassegna le previsioni novellate
dalle quali emerge l'allocazione di funzioni in capo allo Stato: la
violazione dell'art. 118 Cost. risiederebbe proprio in tale
circostanza, ovverosia nel fatto che vengono ridimensionate le
competenze amministrative regionali e quelle a suo tempo conferite,
prescindendo da valutazioni sulla adeguatezza o meno del livello
istituzionale coinvolto, violando anche il principio di leale
collaborazione. Le Regioni, dunque, si assumono lese dalla
sottrazione di competenze a lungo esercitate, e tanto basta a
ritenere sufficientemente motivate le censure di costituzionalita' in
relazione agli evocati parametri costituzionali.
12.3.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
proposte in riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. non
sono fondate.
Non puo' esservi dubbio, infatti, sulla riconducibilita' delle
disposizioni impugnate alla potesta' esclusiva statale in materia di
«tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema». Esse modificano, come si
e' visto, i criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni
in tema di VIA e di assoggettabilita' a VIA (artt. 5 e 22) e
determinano espressamente l'abrogazione delle previgenti disposizioni
reputate incompatibili (art. 26). Si tratta, detto altrimenti, del
"cuore" della disciplina, poiche' sono precisamente le norme
impugnate quelle che - in attuazione degli obiettivi, posti dalla
direttiva e dalla delega, di «semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale» e di «rafforzamento della qualita' della procedura di
valutazione di impatto ambientale» - determinano un tendenziale
allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali, assegnando
allo Stato l'apprezzamento dell'impatto sulla tutela dell'ambiente
dei progetti reputati piu' significativi e, cosi', evitando la
polverizzazione e differenziazione delle competenze che
caratterizzava il previgente sistema. Fattore, quest'ultimo, che
aveva originato sovrapposizione e moltiplicazione di interventi,
oltre che normative differenziate le quali, accanto a diluizioni
temporali reputate inaccettabili (puntualmente poste in evidenza dal
Governo nella relazione illustrativa dello schema di decreto oggi
all'esame di questa Corte), inducevano a deprecabili fenomeni di
«delocalizzazione dei progetti verso aree geografiche a basso livello
di regolazione ambientale».
La unitarieta' e allocazione presso lo Stato delle procedure
coinvolgenti progetti a maggior impatto ha, dunque, risposto ad una
esigenza di razionalizzazione e standardizzazione funzionale
all'incremento della qualita' della risposta ai diversi interessi
coinvolti, con il correlato obiettivo di realizzare un elevato
livello di protezione del bene ambientale.
Gli argomenti sinora esposti valgono, altresi', a considerare non
fondate le censure proposte in riferimento agli artt. 5, 118 e 120
Cost.
12.4.- In relazione alle questioni di legittimita' costituzionale
aventi per oggetto il solo art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017, le
Regioni ricorrenti hanno adeguatamente motivato in ordine alla
ridondanza su loro competenze della lamentata violazione dell'art. 3
Cost.
12.4.1. - Nel merito, tuttavia, le censure non sono fondate.
Non puo' considerarsi irragionevole la scelta del legislatore
statale, titolare della competenza esclusiva nella materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di predisporre due discipline
differenziate per istituti, quali la VIA e la VAS, che, pur essendo
entrambi istituti «che valutano in concreto e preventivamente la
"sostenibilita' ambientale"» (sentenza n. 225 del 2009), presentano,
ad ogni modo, peculiarita' che li mantengono distinti: la VIA,
difatti, svolge una funzione autorizzatoria rispetto al singolo
progetto ad impatto ambientale, mentre la VAS si inserisce nella
funzione di pianificazione, proponendo un esame degli effetti che
puo' avere sull'ambiente l'attuazione di previsioni contenute in
piani e programmi.
La disposizione censurata, a dispetto di quanto sostenuto dalle
ricorrenti, non esclude, inoltre, che le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano possano, nell'esercizio delle proprie
competenze legislative, stabilire livelli di tutela dell'ambiente
piu' elevati di quelli previsti dalla normativa statale. Le
previsioni di cui ai commi 7 e 8 del nuovo art. 7-bis cod. ambiente,
le quali dispongono che le competenze regionali siano esercitate «in
conformita'» alla normativa europea e alle disposizioni del medesimo
decreto, non sono tali da impedire una normativa regionale che -
salva l'inderogabilita', espressamente stabilita, dei termini
procedimentali massimi di cui agli artt. 19 e 27-bis dello stesso
cod. ambiente - garantisca maggiormente la salvaguardia
dell'ambiente. Di qui, pertanto, l'infondatezza, anche sotto questo
profilo, delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate in
riferimento all'art. 3 Cost.
13.- Le Regioni Lombardia, Abruzzo e Calabria impugnano l'art.
16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017, introduttivo dell'art.
27-bis cod. ambiente, il quale disciplina il provvedimento unico
regionale, per violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost.
e del principio di leale collaborazione. Ai sensi di tale
disposizione, come gia' messo in evidenza, nei procedimenti di VIA
per i quali e' competente la Regione, il relativo provvedimento, che
comprende tutti i provvedimenti altrimenti denominati necessari alla
realizzazione del progetto, viene rilasciato a seguito di apposita
conferenza di servizi convocata in modalita' sincrona ai sensi
dell'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990.
Ad avviso delle ricorrenti (in particolare, della Regione
Calabria), sarebbe violato il principio di leale collaborazione,
perche' lo schema di decreto legislativo inviato alla Conferenza
Stato-Regioni sarebbe stato privo della disposizione in esame, cosi'
da non rendere edotte le Regioni circa la rilevante innovazione
normativa. Sarebbe altresi' violato l'art. 3 Cost.: l'obbligatorieta'
del provvedimento unico regionale sarebbe causa di irragionevole
disparita' di trattamento rispetto alle procedure di VIA di
competenza statale, per le quali non e' previsto il provvedimento
unico, salvo specifica richiesta del proponente. Inoltre, il
provvedimento unico regionale sarebbe disciplinato da una normativa
eccessivamente dettagliata, che non lascerebbe alcuno spazio al
legislatore regionale.
Secondo la Regione Abruzzo, poi, l'introduzione di un
provvedimento unico regionale sarebbe illogica, anche in
considerazione del fatto che a livello statale il provvedimento unico
non opera d'ufficio, ma su richiesta del proponente.
Il procedimento delineato sarebbe altresi' lesivo del principio
di buon andamento ex art. 97 Cost., perche' non vi sarebbe alcun
coordinamento con altri procedimenti, essendo attribuito ad un'unica
autorita', priva di competenze tecniche, il relativo potere
amministrativo.
Nella sola rubrica del motivo di ricorso, la Regione Calabria
indica, quale disposizione impugnata, anche l'art. 16, comma 1, del
d.lgs. n. 104 del 2017, che disciplina il provvedimento unico
ambientale nei procedimenti di competenza statale, senza tuttavia
dedicarvi alcuna argomentazione.
La Regione Puglia, infine, contesta la legittimita'
costituzionale dell'art. 14 del d.lgs. n. 104 del 2017, nella parte
in cui, sostituendo l'art. 25 cod. ambiente, nei provvedimenti di VIA
statale non richiede piu' il previo parere della Regione interessata
(comma 2). Sarebbe di conseguenza violato il principio di leale
collaborazione.
13.1.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita' delle
questioni, sollevate dalla Regione Calabria, relative all'art. 16,
comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, perche' le censure sono
assolutamente prive di supporto argomentativo.
13.2.- Tutte le ricorrenti, invece, hanno adeguatamente motivato
in relazione alla ridondanza del vizio di irragionevolezza e
dell'asserita lesione del principio del buon andamento in relazione a
loro competenze legislative potenzialmente lese dalla disposizione
impugnata.
13.3.- Nel merito, tuttavia, le questioni non sono fondate.
L'impugnato art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017 e'
perfettamente coerente con la normativa sovranazionale, la quale non
solo prevede la semplificazione delle procedure in materia di VIA, ma
dispone anche che gli Stati membri prevedano procedure coordinate e
comuni, nel caso in cui la valutazione risulti contemporaneamente
dalla direttiva 2011/92/UE, come modificata dalla direttiva
2014/52/UE, e dalle altre direttive europee in materia ambientale ad
essa collegate. Inoltre, l'art. 1, paragrafo 1), della direttiva
2014/52/UE stabilisce nel dettaglio un iter procedurale che trova
sostanziale riproduzione nella disposizione censurata.
La disciplina del provvedimento unico regionale, in coerenza con
la delega conferita dal Parlamento, e' finalizzata a semplificare,
razionalizzare e velocizzare la VIA regionale, nella prospettiva di
migliorare l'efficacia dell'azione delle amministrazioni a diverso
titolo coinvolte nella realizzazione del progetto.
E' appena il caso di notare, peraltro, come la norma censurata
non comporti alcun assorbimento dei singoli titoli autorizzatori
necessari alla realizzazione dell'opera. Il provvedimento unico non
sostituisce i diversi provvedimenti emessi all'esito dei procedimenti
amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che
possono interessare la realizzazione del progetto, ma li ricomprende
nella determinazione che conclude la conferenza di servizi (comma 7,
del nuovo art. 27-bis cod. ambiente, introdotto dall'art. 16, comma
2, del d.lgs. n. 104 del 2017). Esso ha, dunque, una natura per cosi'
dire unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli
abilitativi emessi a seguito della conferenza di servizi che, come
noto, riunisce in unica sede decisoria le diverse amministrazioni
competenti. Secondo una ipotesi gia' prevista dal decreto legislativo
30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in
materia di conferenze di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) e ora disciplinata dall'art. 24 del
decreto legislativo censurato, il provvedimento unico regionale non
e' quindi un atto sostitutivo, bensi' comprensivo delle altre
autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto.
Evidente, allora, la riconducibilita' della disposizione alla
competenza esclusiva in materia ambientale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. Per le medesime ragioni, non e'
fondata la questione relativa all'art. 97 Cost.
Ne' puo' sostenersi che il decreto legislativo censurato abbia
realizzato una disparita' di trattamento tra Stato e Regioni, come
lamentato dalla Regione Calabria, avendo previsto solo per i
procedimenti regionali l'obbligo del provvedimento unico, mentre per
i procedimenti di competenza statale spetta al proponente la scelta
di avvalersi di tale strumento. Appartiene, infatti, alla
discrezionalita' del legislatore statale, nell'esercizio della sua
competenza esclusiva, anche in considerazione delle particolari
dimensioni e del rilievo dei progetti da autorizzare a se' riservati,
la modulazione dell'innovativo procedimento di VIA.