La pretesa violazione della leale collaborazione, anch'essa
lamentata dalla Regione Calabria, e', di la' da ogni altra
considerazione, priva di riscontro fattuale: il provvedimento unico
era gia' contenuto nell'art. 24 dello schema di decreto legislativo,
che andava a sostituire il comma 4 dell'art. 14 della legge n. 241
del 1990. Su sollecitazione della Conferenza Stato-Regioni, il
Governo ha solo provveduto ad inserire un'autonoma disposizione su
procedimento e provvedimento unico, lasciando, nell'art. 24,
l'individuazione della conferenza di servizi come sede deputata
all'acquisizione degli altri provvedimenti necessari alla
realizzazione del progetto.
13.4.- Del pari non fondata e' la questione, sollevata dalla
Regione Puglia, in ordine all'art. 14 del d.lgs. n. 104 del 2017. Non
sussiste, infatti, la violazione del principio di leale
collaborazione, perche', coinvolta la Regione a monte in sede di
Conferenza Stato-Regioni, la riconducibilita' della disciplina alla
tutela ambientale rende non doverose ulteriori forme di
coinvolgimento delle Regioni a valle, nell'ambito del procedimento
amministrativo che ricade nella competenza esclusiva dello Stato.
14.- Le Regioni Lombardia, Abruzzo, Veneto e Calabria impugnano
l'art. 21 del d.lgs. n. 104 del 2017, che sostituisce il comma 1
dell'art. 33 cod. ambiente, concernente la determinazione delle
tariffe a carico di coloro che propongono progetti, piani o programmi
da sottoporre a verifica.
In via generale, la disciplina contenuta nel citato art. 33 e'
finalizzata a porre a carico del proponente gli oneri complessivi per
lo svolgimento di tutte le attivita' e di tutti gli adempimenti
necessari ai fini della valutazione dei progetti oggetto delle
domande di autorizzazione.
Nella versione antecedente alla novella del 2017, la disposizione
demandava, al comma 1, a un decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro
dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e delle
finanze, la determinazione - sulla base di quanto previsto dall'art.
9 del d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli
organismi operanti presso il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, a norma dell'articolo 29 del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248) - delle «tariffe da applicare ai proponenti per
la copertura dei costi sopportati dall'autorita' competente per
l'organizzazione e lo svolgimento delle attivita' istruttorie, di
monitoraggio e controllo previste dal presente decreto». Il comma 2
dell'art. 33 del d.lgs. n. 152 del 2006, invece, e' rimasto
inalterato e riconosce alle Regioni e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano la possibilita' di determinare «proprie modalita'
di quantificazione e corresponsione degli oneri da porre in capo ai
proponenti».
L'art. 21 del d.lgs. n. 104 del 2017 ha sostituito, come detto,
unicamente il comma 1 del citato art. 33. Di la' dalla diversa
articolazione sintattica, la nuova disposizione continua a demandare
la determinazione delle tariffe - peraltro, con piu' specifico
riferimento alla copertura dei costi delle procedure di
assoggettabilita' a VIA, di VIA e di VAS (anziche' genericamente alle
procedure previste dal cod. ambiente) - a un decreto del Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze. In luogo del pregresso richiamo all'art. 9 del d.P.R. n. 90
del 2017, si stabilisce che la determinazione debba aver luogo «sulla
base del costo effettivo del servizio».
14.1.- Le censure delle quattro ricorrenti si incentrano sul
mancato coinvolgimento delle Regioni nella determinazione delle
tariffe: coinvolgimento da ritenere necessario, essendo quest'ultima
basata su un elemento - il «costo effettivo del servizio» - la cui
quantificazione non potrebbe prescindere da un confronto con tutte le
autorita' competenti in materia di VIA (e dunque anche con le
Regioni).
Tale mancato coinvolgimento renderebbe la disposizione impugnata
in contrasto con il principio di leale collaborazione e con gli artt.
117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in quanto le norme censurate
comprimerebbero il potere della Regione di individuare le migliori
condizioni di esercizio delle funzioni di propria competenza, secondo
i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, nonche'
lederebbero l'autonomia legislativa della Regione in materia di
organizzazione e la sua autonomia amministrativa.
La sola Regione Veneto, infine, lamenta la violazione di
ulteriori tre parametri: l'art. 119 Cost., per lesione dell'autonomia
finanziaria delle Regioni, posto che le valutazioni amministrative e
finanziarie in materia di VIA verrebbero ad essere condizionate dalla
remunerativita' delle tariffe stabilite unilateralmente dallo Stato;
l'art. 3 Cost., stante l'irragionevolezza di una disciplina che
«attribuisce una competenza decisoria ad un soggetto, senza prevedere
adeguati apporti istruttori da parte delle altre autorita' competenti
a disciplinare il relativo procedimento e i suoi aspetti
organizzatori»; infine, l'art. 97 Cost., in quanto la partecipazione
delle Regioni al processo decisionale, potendo comportare
semplificazioni procedurali, potrebbe determinare risparmi di spesa,
con la conseguenza che la mancanza di tale partecipazione finirebbe
per tradursi anche in un inutile aggravio di spese in violazione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
14.2.- Anche in relazione alle questioni ora in esame, le
ricorrenti hanno adeguatamente motivato in punto di ridondanza, su
loro attribuzioni, della violazione di parametri non attinenti al
riparto delle competenze.
14.3.- Nel merito, tuttavia, le questioni non sono fondate, nei
limiti e nei termini che seguono.
La norma censurata, incidendo sul solo comma 1 dell'art. 33 del
d.lgs. n. 152 del 2006, ha inteso modificare la disciplina per la
determinazione delle tariffe per le procedure di verifica di
assoggettabilita' a VIA, di VIA e di VAS di competenza statale. Come
ha rilevato l'Avvocatura generale dello Stato, la circostanza che sia
stata lasciata inalterata, invece, la previsione del successivo comma
2, non puo' avere altra valenza che quella di mantenere in capo alle
Regioni e alle Province autonome il potere di stabilire un proprio
regime tariffario, relativamente alle medesime procedure di loro
competenza.
E' soltanto necessario che le Regioni, nel determinare le
tariffe, rispettino il criterio generale, introdotto dal legislatore
delegato, della commisurazione degli oneri al «costo effettivo del
servizio»: criterio che, sebbene enunciato al comma 1, ha tuttavia
portata generale, anche perche' sintonico alla ratio complessiva
dell'art. 33 cod. ambiente, la quale, come gia' accennato, e' quella
di porre a carico dei proponenti gli oneri economici connessi allo
svolgimento delle valutazioni e delle verifiche a tutela
dell'ambiente.
Le doglianze relative al mancato coinvolgimento delle Regioni
nella quantificazione di tale onere non ha, dunque, ragion d'essere,
poiche' l'opzione ermeneutica costituzionalmente imposta comporta
che, per le procedure di loro competenza, le Regioni e le Province
autonome, non solo sono coinvolte, ma sono titolari della potesta' di
determinazione delle tariffe.
15.- Le Regioni Lombardia, Abruzzo e Calabria impugnano l'art. 27
del d.lgs. n. 104 del 2017, recante la clausola di invarianza
finanziaria. Il comma 1 di tale disposizione stabilisce che
«[d]all'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica»; il comma 2 prescrive
che «[f]ermo il disposto di cui all'articolo 21» - relativo, come si
e' appena visto, alle tariffe da applicare ai proponenti per la
copertura dei costi delle procedure di verifica di assoggettabilita'
a VIA, di VIA e di VAS - «le attivita' di cui al presente decreto
sono svolte con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente».
15.1.- Tutte e tre le ricorrenti denunciano la violazione
dell'art. 76 Cost., assumendo che la disposizione impugnata si pone
in contrasto con l'art. 1, comma 4, della legge delega n. 114 del
2015, che prevede la possibilita' di riconoscere risorse in relazione
a spese non contemplate dalle leggi vigenti e che non riguardino
l'attivita' ordinaria delle amministrazioni, nei limiti occorrenti
per l'adeguamento alla direttiva europea.
La sola Regione Calabria denuncia, altresi', la violazione
dell'art. 81 Cost., assumendo che, nella specie, la clausola di
invarianza finanziaria risulterebbe «palesemente aleatoria», posto
che le modifiche alle procedure di VIA implicherebbero nuovi oneri a
carico dell'autorita' competente per effetto degli ulteriori
adempimenti procedurali previsti, «con presumibili esigenze di
risorse aggiuntive».
Le Regioni Lombardia e Abruzzo lamentano ulteriormente, a loro
volta, la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. Il
d.lgs. n. 104 del 2017 avrebbe, infatti, imposto alle Regioni nuovi
adempimenti, con conseguenti nuovi oneri, intervenendo anche su
materie di competenza concorrente, senza alcuna previsione
finanziaria e imponendo, anzi, il «blocco delle risorse».
15.2.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' di tutte le questioni, per genericita' e difetto
di motivazione in punto di violazione dei parametri costituzionali
evocati.
L'eccezione e' fondata.
Le ricorrenti sostengono che la nuova disciplina posta dal d.lgs.
n. 104 del 2017 ha determinato un incremento di adempimenti
procedimentali a loro carico, ma, oltre a non precisare quali
sarebbero tali nuovi adempimenti, neppure identificano puntualmente i
maggiori oneri economici che ne deriverebbero.
Le evocate censure, peraltro, finiscono per rivelarsi anche
contraddittorie rispetto alla doglianza principale delle stesse
ricorrenti, ovvero l'avvenuta contrazione, ad opera del decreto
legislativo impugnato, delle competenze regionali in materia di VIA.
A una tale contrazione, infatti, dovrebbe logicamente conseguire un
decremento, e non gia' un incremento, delle esigenze finanziarie
delle Regioni, sicche' tanto piu' sarebbe stata necessaria la
specifica indicazione dei lamentati maggiori oneri economici.
16.- Scrutinate e decise le questioni sollevate dalle Regioni a
statuto ordinario, e' ora possibile affrontare le censure proposte
dagli enti ad autonomia differenziata.
17.- Le Regioni autonome Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, e le Province autonome di Trento e
di Bolzano impugnano, sotto vari profili, gli artt. 5, 22 e 26 del
d.lgs. n. 104 del 2017, i quali, come si e' gia' visto, modificano le
competenze in tema di VIA e di assoggettabilita' a VIA.
17.1.- Le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, con
argomentazioni pressoche' identiche, lamentano la violazione, da
parte delle disposizioni censurate, di norme dei rispettivi statuti
speciali attributive di competenze, nonche' dell'art. 117, secondo e
terzo comma, Cost.
La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste censura i soli artt. 5 e
22, commi 1, 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 104 del 2017, in riferimento a
diversi parametri del proprio statuto speciale, in combinato disposto
con l'art. 117, primo e terzo comma, Cost., in quanto sarebbero state
sottratte competenze ad essa spettanti, nonche' in riferimento agli
artt. 3, 97 e 118 Cost., poiche' la nuova disciplina, avendo adottato
criteri privi di valore sintomatico riguardo alla dimensione
regionale o sovraregionale dell'intervento, non risponderebbe ad
alcun canone di razionalita', ma soltanto a «un'ispirazione tutoria e
centralistica fine a se' stessa», cosi' disattendendo anche i
principi di buon andamento e sussidiarieta'.
17.1.1.- Le questioni non sono fondate.
Si e' gia' posto in luce come, in linea di principio e salva la
valutazione da condurre sulle singole norme, il decreto legislativo
impugnato, adottato nella materia «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema», debba essere ascritto alla categoria delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, in quanto tale capace di
condizionare e limitare anche le competenze statutariamente
attribuite alle Regioni speciali e alle Province autonome.
Tale qualificazione indubbiamente deve essere attribuita al
censurato art. 5, che, lo si e' gia' diffusamente rilevato,
costituisce il nucleo essenziale della riforma, realizzata dal
legislatore statale, in tema di VIA e di assoggettabilita' a VIA,
istituti chiave per la tutela dell'ambiente, la quale necessita di un
livello di protezione uniforme sul territorio nazionale. L'art. 22 e'
strettamente connesso con la disciplina posta dall'art. 5, poiche'
detta le modifiche agli Allegati alla Parte seconda cod. ambiente
conseguenti alla rivisitazione delle competenze di cui al novellato
art. 7-bis del medesimo codice. L'art. 26, per conto suo, dispone
l'espressa abrogazione della previgente disciplina.
Inoltre, come pure si e' gia' posto in evidenza, la profonda
rivisitazione delle competenze in materia e' diretta conseguenza
dell'attuazione degli obiettivi posti dalla direttiva dell'Unione
europea, sicche' la normativa impugnata e' altresi' da ricondurre al
limite degli obblighi europei, che pure condiziona le competenze
statutarie.
Quanto, invece, alle censure, proposte dalla Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, per violazione degli artt. 3, 97 e 118 Cost.,
va rilevato che le opzioni del legislatore statale in materia non
necessariamente devono rimanere ancorate a criteri meramente
territoriali, potendo ritenersi preferibile ripartire le competenze,
nel perseguimento degli obiettivi di salvaguardia ambientale, in base
all'intensita' di impatto sull'ambiente che un determinato progetto
puo' presentare.
17.2.- La Provincia autonoma di Trento impugna gli artt. 5, 22,
commi 1, 2, 3 e 4, e 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 104 del
2017 in riferimento a diversi parametri dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e relative norme di attuazione,
in quanto sarebbero state sottratte competenze ad essa spettanti,
nonche' in riferimento: a) agli artt. 117, terzo, quarto e quinto
comma, e 120, secondo comma, Cost., per come attuato dalla legge n.
234 del 2012, nonche' in riferimento all'art. 7 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino Alto-Adige ed
alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616),
disponendo la Provincia autonoma del potere di dare diretta
attuazione alle direttive dell'Unione europea, nelle materie di
propria competenza, con la conseguenza che le norme censurate
verrebbero a sovrapporsi e condizionare la disciplina provinciale,
senza presentare i caratteri di suppletivita' e cedevolezza richiesti
per la funzione sostitutiva di cui all'art. 41, comma 1, della legge
n. 234 del 2012; b) in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., per
violazione dei principi di ragionevolezza e difetto di
proporzionalita', in quanto verrebbero introdotte norme di dettaglio
che costringono la legislazione provinciale ad un grado di
uniformita' eccessivo rispetto al fine di attuare la direttiva
europea e che non consentono alle autonomie speciali di tenere conto
delle proprie peculiarita' istituzionali, in tal modo rivelandosi
fonte di cattiva amministrazione.
La Provincia autonoma di Bolzano impugna soltanto gli artt. 5,
comma 1, e 22, commi 1, 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 104 del 2017, in
riferimento a diversi parametri dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e relative norme di attuazione, in
quanto sarebbero state sottratte competenze ad essa spettanti,
nonche' in riferimento: a) all'art. 118 Cost., per violazione del
principio di sussidiarieta' e delle regole che disciplinano la
chiamata in sussidiarieta'; b) all'art. 117, quinto comma, Cost. e
agli artt. 7 e 8 del d.P.R. n. 526 del 1987, che riconoscono alle
Province autonome il potere di dare diretta attuazione alle direttive
dell'Unione europea nelle materie di loro competenza; c) all'art.
117, primo comma, Cost., in correlazione alla direttiva 2014/52/UE,
non potendo il decreto legislativo «vincolare le autonomie
territoriali al di la' di quanto discende dagli obblighi derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea»; d) agli artt. 3 e 97 Cost.,
per contrasto con il principio di ragionevolezza, non essendo
giustificato uno spostamento cosi' massiccio di competenze dalle
Regioni allo Stato in funzione di un miglioramento della qualita' del
procedimento, della semplificazione e della maggiore efficienza, non
comprendendosi come una gestione accentrata e unitaria a livello
statale possa essere piu' efficiente di una decentrata e
diversificata nelle varie autonomie territoriali; e) all'art. 4 del
d.lgs. n. 266 del 1992, che esclude, in via generale, che la legge
possa attribuire ad organi statali l'esercizio di funzioni
amministrative nelle materie statutariamente di competenza delle
Province autonome.
17.2.1.- In via preliminare, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha eccepito l'inammissibilita' delle questioni di
legittimita' proposte, dalla Provincia autonoma di Trento, in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., per genericita' e apoditticita'
degli argomenti addotti.
L'eccezione e' fondata.
La ricorrente non ha adeguatamente chiarito quali sarebbero le
proprie peculiarita' istituzionali limitate dalla disciplina
impugnata, la quale avrebbe l'effetto di compromettere il buon
andamento dell'attivita' amministrativa. Le argomentazioni spese sul
punto, inoltre, non sono sufficienti neppure a motivare la ridondanza
su competenze provinciali della supposta violazione dei parametri
costituzionali evocati.
17.2.2.- Nel merito, le residue questioni non sono fondate.
Le disposizioni impugnate, come si e' gia' posto in luce, sono
state adottate nella materia di competenza esclusiva statale «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema» e devono essere qualificate quali
norme di riforma economico-sociale, capaci di limitare le competenze
statutariamente attribuite alle Province autonome. Ne consegue che
non viene in considerazione la potesta' di queste ultime di dare
diretta attuazione, nelle materie di loro competenza, alle direttive
dell'Unione europea, ne' si verte in un caso di chiamata in
sussidiarieta', ne', ancora, trova applicazione l'art. 4 del d.lgs.
n. 266 del 1992.
Non sussiste, poi, la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., lamentata dalla Provincia autonoma di Bolzano, in quanto le
disposizioni impugnate, lo si e' gia' rilevato, sono attuative degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e
non pongono a carico delle autonomie alcun vincolo ulteriore rispetto
a tali obblighi.
Neppure fondata e', infine, la questione proposta dalla medesima
Provincia autonoma di Bolzano in relazione agli artt. 3 e 97 Cost. A
prescindere da ogni valutazione circa la corretta evocazione a
parametro di quest'ultima disposizione costituzionale, insistendo la
censura soltanto sulla ragionevolezza della scelta di accentramento
delle competenze, deve ribadirsi quanto si e' gia' osservato: il
legislatore statale, nel rivisitare le competenze in materia di VIA e
di assoggettabilita' a VIA, non doveva prendere in considerazione
criteri meramente territoriali, in quanto gli obiettivi di
salvaguardia ambientale, che ha ritenuto di perseguire attraverso una
migliore qualita' ed efficienza dei procedimenti, ben giustificavano
l'adozione di un criterio orientato alla valutazione dell'intensita'
di impatto ambientale che i singoli progetti, di la' dall'allocazione
geografica, possono presentare.
18.- Le Province autonome di Trento e Bolzano censurano gli artt.
8, 16, commi 1 e 2, e 24 del d.lgs. n. 104 del 2017, nella parte in
cui siano da considerarsi ad esse applicabili.
18.1.- L'art. 8, sostitutivo dell'art. 19 cod. ambiente, pone una
nuova disciplina delle modalita' di svolgimento del procedimento di
verifica di assoggettabilita' a VIA, secondo una serie di articolati
passaggi procedurali.
Nel caso in cui venga stabilito di non sottoporre il progetto a
VIA, l'autorita' deve motivare tenendo conto delle eventuali
osservazioni del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo.
Secondo le Province autonome, detto art. 8 porrebbe una
disciplina estremamente dettagliata del procedimento di verifica di
assoggettabilita' a VIA, dalle modalita' di trasmissione dello studio
preliminare alle modalita' di pubblicazione, alla istruttoria, ai
termini del procedimento, ai modi, ai tempi e ai limiti delle
possibilita' di interlocuzione con gli interessati. Stesso discorso
varrebbe per il comma 2 dell'art. 16 del d.lgs. n. 104 del 2017,
introduttivo, come si e' visto, del provvedimento unico regionale, il
quale recherebbe una disciplina - ugualmente analitica e minuziosa -
del procedimento di VIA di competenza regionale. Secondo la Provincia
autonoma di Bolzano, tali disposizioni si porrebbero in irrimediabile
contrasto con la normativa comunitaria, cosi' violando i vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
18.2.- Analoghe censure sono riferite anche all'art. 24 del
decreto legislativo impugnato, che sostituisce il comma 4 dell'art.
14 della legge n. 241 del 1990, affidando alla conferenza di servizi,
convocata in modalita' sincrona ai sensi dell'art. 14-ter della
medesima legge, l'adozione di tutti provvedimenti legati alla
procedura di VIA.
Tali disposizioni si porrebbero in contrasto con una serie di
competenze legislative proprie (primarie e concorrenti) riconosciute
alle Province autonome dallo statuto reg. Trentino-Alto Adige.
In particolare, la disciplina statale contrasterebbe con l'art.
8, comma 1, dello statuto, che assegna una generale potesta' primaria
di auto-organizzazione alla Provincia autonoma, comprensiva del
procedimento di valutazione di impatto ambientale, e con l'art. 16 di
detto statuto, che affida alle Province autonome le funzioni
amministrative corrispondenti alle competenze legislative, oltre che
con la «tutela della salute», spettante alle ricorrenti in virtu' del
combinato disposto dell'art. 117, terzo comma, Cost. e dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001.
Inoltre, la competenza delle Province autonome in materia di
disciplina del procedimento di VIA sarebbe espressamente riconosciuta
dalla normativa di attuazione dello statuto speciale (art. 19-bis del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino Alto-Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche»). Ai sensi di tale norma, per le
opere soltanto delegate dallo Stato, le Province autonome di Trento e
di Bolzano, per il rispettivo territorio, possono applicare la
normativa provinciale in materia di organizzazione degli uffici, di
contabilita', di attivita' contrattuale, di lavori pubblici e di
valutazione di impatto ambientale.
Le competenze statutarie non potrebbero essere limitate dalla
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., essendo un tale effetto precluso
dalla clausola di maggior favore sancita dall'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 117, quinto comma, e 120,
secondo comma, Cost. Le Province autonome disporrebbero, infatti, del
potere di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie nelle
materie di propria competenza fin dall'entrata in vigore dell'art. 7
del d.P.R. n. 526 del 1987, di attuazione dello statuto, potere che
e' stato esteso alle materie di competenza concorrente dall'art. 9,
commi 1 e 2, della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari). Tale potere
sarebbe ora previsto, in via generale, dall'art. 117, quinto comma,
Cost., la cui legge di attuazione - la n. 234 del 2012 - tiene fermo,
per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome, «quanto
previsto nei rispettivi statuti speciali e nelle relative norme di
attuazione» (art. 59).
Sarebbe leso, inoltre, il principio di ragionevolezza e
proporzionalita', ex artt. 3 e 97 Cost., in quanto la disciplina
impugnata vincolerebbe le Province autonome ad uniformarsi a norme
dettagliate che costringerebbero la legislazione regionale e
provinciale ad un grado di uniformita' eccessiva rispetto al fine
attuare la direttiva europea. Vi sarebbe, inoltre, la violazione
dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che vieta la sostituzione di
discipline statali alle discipline provinciali, prevedendo invece un
dovere di adeguamento di queste ultime, limitato dalle regole
statutarie e presidiato dalla Corte costituzionale.
18.3.- Le Province autonome hanno impugnato anche l'art. 16,
comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, il quale ha sostituito l'art. 27
cod. ambiente.
Tale disposizione introduce il provvedimento unico statale in
materia ambientale. Viene cioe' previsto che, su iniziativa del
proponente, per i procedimenti di cui e' competente l'amministrazione
statale sia adottato un provvedimento autorizzatorio inclusivo di
ulteriori titoli abilitativi, specificamente individuati dal decreto
stesso.
18.4.- La Provincia autonoma di Trento ritiene che il
provvedimento unico statale, che comprende il rilascio di alcuni
titoli tra i quali l'autorizzazione in materia di scarichi nel
sottosuolo, l'autorizzazione paesaggistica, culturale e quella
riguardante il vincolo idrogeologico, invaderebbe le competenze
legislative e amministrative della ricorrente. Inoltre, la
disposizione sarebbe illegittima nella parte in cui richiama l'art.
14-ter della legge n. 241 del 1990, scegliendo cosi' il modulo
procedimentale della conferenza di servizi con modalita' sincrona,
senza rinviare anche all'art. 14-quinquies, che regola i rimedi in
caso di dissenso tra amministrazioni procedenti. Anche la Provincia
autonoma di Bolzano censura la disposizione, nella parte in cui non
consentirebbe un idoneo coinvolgimento delle Regioni e delle Province
autonome, secondo quanto prescritto dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di chiamata in sussidiarieta'.
18.5.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
impugnato, a sua volta, gli artt. 16, comma 2, e 24 del d.lgs. n. 104
del 2017. Secondo la ricorrente, tali disposizioni contrasterebbero
con le competenze legislative riconosciute dallo statuto valdostano,
oltre che con gli artt. 3, 5, 97, 117, primo e terzo comma, 118 e 120
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001.
La pretesa del legislatore statale di disciplinare dal centro e
in modo uguale per tutto il suolo nazionale la VIA regionale, senza
tenere in alcuna considerazione le specificita' locali, sarebbe
manifestamente irragionevole e contraria ai principi di buon
andamento (art. 97 Cost.), sussidiarieta' e differenziazione (art.
118 Cost.).
18.6.- Devono essere rigettate, preliminarmente, alcune eccezioni
avanzate dalla difesa statale. In particolare, raggiungono la soglia
minima di chiarezza e completezza argomentativa le censure proposte
dalla Provincia autonoma di Bolzano relative alla violazione del
principio di sussidiarieta' e alla lesione del principio di legalita'
in relazione ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea.
Analogamente, devono essere respinte le eccezioni di
inammissibilita' avanzate dalla difesa statale in merito alle censure
delle Province autonome relative ai principi di ragionevolezza e
proporzionalita' ex artt. 3 e 97 Cost. Le ricorrenti, al contrario,
hanno posto in evidenza con sufficiente precisione i prospettati vizi
di illegittimita' costituzionale e hanno adeguatamente dimostrato la
ridondanza delle violazioni di disposizioni costituzionali estranee
al Titolo V della Parte II della Costituzione sulle competenze
costituzionalmente garantite.
18.7.- Le questioni di legittimita' costituzionale, promosse
dalle Province autonome, riguardanti l'art. 8 del d.lgs. n. 104 del
2017, che disciplina il procedimento di verifica di assoggettabilita'
a VIA, non sono fondate.
La norma impugnata non risulta incongruente o eccedente rispetto
alla ratio complessiva della riforma. Per alcuni aspetti, peraltro,
essa e' direttamente riproduttiva della direttiva 2014/52/UE,
normativa che fa riferimento alla necessita' che la domanda,
adeguatamente pubblicizzata, del proponente evidenzi i punti chiave
del progetto (considerando n. 26; art. 1, paragrafo 4), ai criteri
che l'autorita' competente deve seguire per l'esclusione di un
progetto dalla VIA (considerando n. 28 e n. 29; art. 1, paragrafo 4,
Allegato III) e alla necessita' di concludere il procedimento entro
un termine complessivo di 90 giorni. Anche la possibilita' di
sospendere i termini per ragioni eccezionali trova una diretta
copertura sovranazionale (art. 1, paragrafo 4).
Come questa Corte ha gia' affermato in relazione alla prima
attuazione nazionale della disciplina comunitaria sulla VIA (legge 8
luglio 1986, n. 349, recante «Istituzione del Ministero dell'ambiente
e norme in materia di danno ambientale»), con riferimento proprio a
un ricorso presentato dalla Provincia autonoma di Bolzano, la mancata
attuazione della direttiva sull'intero territorio nazionale
esporrebbe lo Stato italiano al rischio di una procedura di
infrazione per violazione del diritto sovranazionale.
La nuova procedura relativa alla verifica di assoggettabilita' a
VIA si inserisce nel complessivo intervento di riforma realizzato dal
legislatore statale in attuazione degli obblighi europei, che le
Province autonome sono tenute a rispettare.
D'altro canto, l'eventuale accoglimento delle questioni, con
conseguente effetto di ritenere non applicabile la norma (o anche
solo parti di essa), rischierebbe non solo di minare la ratio
complessiva della riforma, ma anche la sua organicita', causando un
inammissibile frazionamento di una disciplina strettamente connessa
alla tutela ambientale. Per tale ragione, questa Corte ha attribuito
il rango di norma di riforma economico-sociale non solo a
norme-principio, cioe' a precetti vaghi e indeterminati, ma anche, e
piu' in generale, a tutte le norme «che rispondano complessivamente
ad un interesse unitario ed esigano, pertanto, un'attuazione su tutto
il territorio nazionale» (sentenza n. 1033 del 1988; in termini
analoghi, piu' recentemente, sentenze n. 229 e n. 212 del 2017, n.
170 del 2001, n. 477 del 2000 e n. 323 del 1998). In altri termini, a
rilevare e' che i principi fondamentali di riforma, ancorche' «non
espressamente enunciati, poss[a]no anche essere desunti dalla
disciplina di dettaglio, che ad essi si ispira o che necessariamente
li implica e presuppone. Nel contesto di una incisiva riforma, la
qualifica di fondamentale da attribuire alle norme della nuova
disciplina puo' derivare dal costituire esse un elemento coessenziale
alla riforma economico-sociale, in quanto la caratterizzano o formano
la base del suo sviluppo normativo» (sentenza n. 482 del 1995).
La nozione di norma fondamentale rifugge, infatti, da operazioni
ontologiche di catalogazione, legate al grado di indeterminatezza
lessicale della disposizione per accogliere, di converso, una
qualificazione funzionale e teleologica, connessa al rapporto di
strumentalita' con la ratio complessiva della riforma.
La disposizione censurata non produce, dunque, alcuna lesione
delle competenze legislative delle Province autonome, costituendo, al
tempo stesso, attuazione degli obblighi sovranazionali e norma
fondamentale di riforma economico-sociale nella materia «tutela
dell'ambiente» e «dell'ecosistema».
Conseguentemente, non vi e' violazione del potere, attribuito
alle Province autonome, di dare attuazione alla normativa europea
nelle materie di loro competenza.
Non sono fondate, poi, le censure relative alla violazione
dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, posto che la norma impugnata
rientra a pieno titolo tra le norme cui le Province autonome sono
tenute a conformarsi.
18.8.- Alla luce di tali considerazioni, anche le questioni,
promosse dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalle
Province autonome sugli artt. 16, comma 2, e 24 del d.lgs. n. 104 del
2017, devono dichiararsi non fondate. Come gia' visto, la prima
disposizione disciplina il procedimento unico regionale, finalizzato
all'adozione del provvedimento unico; la seconda, sostitutiva
dell'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990, stabilisce che
«tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri,
concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla
realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto, vengono
acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in
modalita' sincrona ai sensi dell'articolo 14-ter, secondo quanto
previsto dall'articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152».
Le norme impugnate attengono al nucleo centrale di una riforma
volta a semplificare, razionalizzare e velocizzare la valutazione di
impatto ambientale regionale, inserendo in un provvedimento unico,
adottato in conferenza di servizi, tutte le autorizzazioni necessarie
alla realizzazione dell'opera. Come gia' visto, la determinazione
della conferenza di servizi non assorbe i singoli titoli
autorizzatori, ma li ricomprende, elencandoli. La decisione di
concedere i titoli abilitativi e' assunta sulla base del
provvedimento di VIA successivo alla determinazione della conferenza
di servizi (comma 7, del nuovo art. 27-bis, introdotto dall'art. 16,
comma 2, del censurato d.lgs. n. 104 del 2017), e non sostituisce le
altre autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto.
Da cio' deriva, quindi, la non fondatezza delle censure avanzate
dalle Province autonome e dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste con riferimento alle competenze legislative statutariamente
previste. Queste, infatti, devono essere esercitate nei limiti degli
obblighi internazionali e delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, come previsto dall'art. 2 dello statuto reg. Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e dagli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige. Peraltro, il procedimento di VIA e le funzioni
amministrative ad esso connesse non sono riconducibili sic et
simpliciter ad alcuna specifica attribuzione degli enti ad autonomia
differenziata, ma sono strumentali all'inveramento del bene
ambientale, valore di rango costituzionale tutelato anche dalla
normativa europea.
Per le medesime ragioni, il complessivo intervento di riforma non
e' in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., stante la non
frazionabilita' della tutela dell'ambiente sull'intero territorio
nazionale. A tale riguardo, non puo' dirsi, come invece sostengono le
ricorrenti, che le norme impugnate siano eccessivamente dettagliate.
Osta a tale conclusione quanto si e' gia' detto sulla portata delle
norme fondamentali di riforma economico-sociale. In tale ambito,
infatti, cio' che rileva e' il nesso che la prescrizione normativa
intrattiene con la ratio complessiva della riforma.
In ogni caso, non potrebbe essere evocata, a supporto della
fondatezza delle questioni, la sentenza n. 212 del 2017, con cui
questa Corte ha disposto l'inapplicabilita' alle Province autonome di
alcune norme della legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) in
materia di agenzie regionali e provinciali per l'ambiente, pronuncia
richiamata a piu' riprese nelle memorie illustrative depositate dalle
ricorrenti.
La menzionata decisione ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di disposizioni statali volte a disciplinare i
requisiti di selezione dei direttori generali delle agenzie e le
modalita' di organizzazione del personale e delle funzioni interne
delle agenzie provinciali, norme eccedenti la finalita' ambientale
del complessivo disegno predisposto dallo Stato. Le disposizioni
invadevano, infatti, la competenza primaria delle Province autonome
in materia di ordinamento degli uffici e del personale (art. 8, n. 1,
statuto reg. Trentino-Alto Adige).
Nulla di tutto questo avviene, invece, nel caso di specie, ove le
norme censurate disciplinano il procedimento e le funzioni
amministrative preordinate alla miglior tutela del bene ambientale e
al contemperamento degli interessi pubblici e privati che vengono in
gioco nella procedura di VIA.
Di qui, la non fondatezza delle questioni concernenti gli artt.
16, comma 2, e 24 del d.lgs. n. 104 del 2017.
18.9.- Le questioni, promosse dalle Province autonome,
riguardanti l'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, non sono
fondate.
La disposizione impugnata, che sostituisce l'art. 27 cod.
ambiente, rappresenta diretta attuazione della direttiva 2014/52/UE,
la quale sollecita procedure coordinate e comuni nel caso in cui la
procedura di VIA incroci altri provvedimenti autorizzatori previsti
dalla normativa europea (art. 2, paragrafo 3), richiedendo agli Stati
di adoperarsi perche', in tali frangenti, sia adottato un unico
provvedimento.
Anche il provvedimento unico in materia di VIA statale fa parte
del nucleo della complessiva riforma delle procedure di impatto
ambientale, in coerenza con le esigenze di semplificazione e
razionalizzazione poste dalla normativa sovranazionale.
Inoltre, come posto in evidenza dall'Avvocatura dello Stato, il
provvedimento unico ambientale non realizza alcuna surroga o
espropriazione delle competenze delle amministrazioni provinciali.
Rinviando l'assunzione del provvedimento alla conferenza di servizi
in forma simultanea con modalita' sincrona, la disciplina individua
un modulo procedimentale che coinvolge al massimo grado le
amministrazioni interessate. Queste, infatti, sono chiamate a
presentare la propria posizione in relazione ai procedimenti sui
quali decide la conferenza, organo che delibera all'unanimita' o
sulla base delle cosiddette posizioni prevalenti delle
amministrazioni partecipanti (art. 14-ter, comma 7, e art. 14-quater,
comma 4, della legge n. 241 del 1990). Nel provvedimento unico
confluiscono i «titoli abilitativi» indicati dal decreto legislativo
(comma 8 dell'art. 27 cod. ambiente, come novellato dall'art. 16,
comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017), a conferma della natura
comprensiva, e non meramente sostituiva, del provvedimento in esame.
D'altronde, come riconosciuto dalla difesa statale, asseverando
l'auspicio della difesa trentina, il richiamo all'art. 14-ter della
legge n. 241 del 1990 richiede che si applichino i rimedi per le
amministrazioni dissenzienti. Il rinvio a tale disposizione implica
necessariamente l'applicazione degli artt. 14-quater e 14-quinquies
della medesima legge, in base alla concatenazione di rinvii normativi
presupposta e avallata dalla disposizione censurata.
In tal senso, nel caso in cui non si raggiungesse l'unanimita' in
conferenza di servizi, la decisione conclusiva del procedimento unico
sarebbe presa sulla base delle posizioni prevalenti, in virtu' del
peso specifico, valutato e ponderato dall'amministrazione procedente,
che ciascuna amministrazione partecipante possiede in relazione agli
interessi pubblici di cui e' portatrice. Tale procedura, se evita
stasi ed eccessivi rallentamenti nei processi decisionali, consente
altresi' alle amministrazioni in disaccordo di manifestare il proprio
dissenso, sospendendo l'efficacia della decisione e attivando i
rimedi previsti dall'art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990.
La disposizione da ultimo menzionata prevede, in caso di mancato
accordo, una reiterazione delle riunioni della conferenza di servizi,
in vista del raggiungimento di una posizione comune.
Nell'eventualita' in cui i dissensi permangano, la questione e' posta
all'ordine del giorno della prima riunione del Consiglio dei ministri
successiva alla scadenza del termine previsto per raggiungere
l'intesa. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipano anche
i Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.
E' appena il caso di precisare come non vi sia alcuna chiamata in
sussidiarieta', come pure sostenuto dalla Provincia autonoma di
Bolzano. Tale istituto, come correttamente messo in luce dalla difesa
statale, presuppone che l'intervento legislativo attragga funzioni in
materie di competenze regionali o provinciali. Nulla di tutto cio' e'
avvenuto nel caso di specie, poiche' lo Stato ha esercitato la
propria competenza esclusiva in materia di ambiente, la cui
disciplina condiziona gli ordinamenti provinciali in virtu' dei
limiti degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali di
riforma.
19.- La sola Provincia autonoma di Bolzano impugna il comma 1
dell'art. 23 del d.lgs. n. 104 del 2017, recante le «[d]isposizioni
transitorie e finali».
La norma in questione stabilisce che le disposizioni del medesimo
d.lgs. n. 104 del 2017 «si applicano ai procedimenti di verifica di
assoggettabilita' a VIA e ai procedimenti di VIA avviati dal 16
maggio 2017»: dunque, a partire da una data anteriore a quella di
entrata in vigore del decreto (21 luglio 2017).
Secondo la ricorrente, essa, prevedendo un'applicazione
retroattiva delle disposizioni del decreto, si porrebbe in palese
contrasto con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale, da un
lato, stabilisce che «la legislazione regionale e provinciale deve
essere adeguata ai principi e norme costituenti limiti indicati dagli
articoli 4 e 5 dello statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
medesimo nella Gazzetta Ufficiale» e, dall'altro, nell'escludere la
diretta applicabilita' della nuova disciplina statale, prevede, una
volta decorso tale termine, la possibilita' d'impugnazione davanti a
questa Corte della legislazione che non sia stata adeguata.
19.1.- La questione e' fondata.
Si e' gia' piu' volte rilevato che la nuova disciplina posta dal
d.lgs. n. 104 del 2017 comporta un limite alle competenze legislative
degli enti ad autonomia differenziata, in quanto recante norme
fondamentali di riforma economico-sociale oltre che derivanti da
obblighi europei.
Il richiamato art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 prevede, per la
Regione Trentino-Alto Adige e le due Province autonome di Trento e di
Bolzano, uno speciale meccanismo di adeguamento della legislazione
regionale e provinciale alle nuove norme, introdotte con atto
legislativo statale, che dettino limiti alle competenze
statutariamente previste. In particolare, come si e' visto, tale
norma di attuazione statutaria prevede che gli enti territoriali
adeguino la propria legislazione entro sei mesi dalla pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale dell'atto legislativo statale, restando
applicabili le disposizioni preesistenti fino al loro adeguamento o,
in mancanza di quest'ultimo, sino al loro annullamento da parte di
questa Corte, su ricorso del Governo.
La norma censurata, nel prevedere l'applicabilita', non solo
immediata, ma addirittura a ritroso, della nuova disciplina statale
in materia di VIA e di assoggettabilita' a VIA, senza alcuna
eccezione, si pone dunque in contrasto con le garanzie accordate
dalla norma di attuazione, correttamente evocata a parametro di
legittimita' costituzionale (sentenze n. 212 e n. 191 del 2017, n.
121 e n. 28 del 2014).
Non vale opporre, come ha fatto il Presidente del Consiglio dei
ministri, che l'applicazione retroattiva del d.lgs. n. 104 del 2017
risponde all'esigenza di garantire una piena e tempestiva attuazione
della direttiva 2014/52/UE, collegandosi quindi al dovere, incombente
sul legislatore nazionale, di adempiere prontamente agli obblighi
sovranazionali. In caso di mancato adeguamento della normativa
regionale e provinciale alla direttiva europea, lo Stato - oltre al
potere d'impugnativa previsto dalla norma di attuazione - puo',
infatti, esercitare il potere sostitutivo previsto dall'art. 117,
quinto comma, Cost.
L'art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, dunque, deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui
non contempla una clausola di salvaguardia che consenta alle Province
autonome di Trento e Bolzano di adeguare la propria legislazione alle
norme in esso contenute, secondo la procedura di cui all'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992.
20.- La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e le Province
autonome di Trento e di Bolzano impugnano anche il comma 4 dell'art.
23 del d.lgs. n. 104 del 2017, che regola l'esercizio del potere
sostitutivo dello Stato in ordine all'adeguamento degli ordinamenti
delle Regioni e delle Province autonome prefigurato dall'art. 7-bis,
comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiunto dall'art. 5, comma 1,
del medesimo d.lgs. n. 104 del 2017.
La norma impugnata prevede che le Regioni e le Province autonome
adeguino i propri ordinamenti, esercitando le potesta' normative di
cui al citato art. 7-bis, comma 8, «entro il termine perentorio di
centoventi giorni dall'entrata in vigore» del d.lgs. n. 104 del 2017.
Essa altresi' prevede che, decorso tale termine, «in assenza di
disposizioni regionali o provinciali vigenti idonee allo scopo, si
applicano i poteri sostitutivi di cui all'articolo 117, quinto comma,
della Costituzione, secondo quanto previsto dagli articoli 41 e 43
della legge 24 dicembre 2012, n. 234».
20.1.- La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste reputa la norma de
qua in contrasto con plurime norme del proprio statuto speciale,
oltre che con gli artt. 3, 5, 117, primo, terzo e quinto comma, 118 e
120 Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001.
Secondo la ricorrente, la disposizione violerebbe tutti i
parametri costituzionali evocati in ragione dell'assoluta genericita'
e vaghezza del presupposto al quale e' connessa l'attivazione del
potere sostitutivo dello Stato: vale a dire, il difetto di "idoneita'
allo scopo" delle norme regionali e provinciali adottate in forza del
nuovo art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente.
Inoltre, tale ultima disposizione si riferirebbe a funzioni tutte
a esercizio eventuale e facoltativo, di modo che in relazione ad esse
non potrebbe essere esercitato il potere sostitutivo dello Stato, il
quale secondo la giurisprudenza costituzionale puo' essere attivato
solo in caso di mancata adozione di atti vincolati nell'an.
20.1.1.- Le questioni non sono fondate.
L'art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2017 richiama
espressamente l'art. 117, quinto comma, Cost., che prevede il potere
sostitutivo dello Stato nei casi di inadempienza delle Regioni e
delle Province autonome nell'attuazione del diritto dell'Unione
europea nelle materie di loro competenza. Sulla base di una piana
interpretazione letterale e sistematica della disposizione impugnata,
l'obiettivo dell'intervento sostitutivo - in caso di inidoneita' allo
scopo delle norme regionali e provinciali - puo' pertanto essere
individuato, conformemente a quanto sostiene l'Avvocatura dello
Stato, nell'esigenza di evitare che carenze organizzative a livello
regionale o provinciale compromettano la piena attuazione della
direttiva 2014/52/UE.
L'art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente prevede espressamente che le
Regioni e le Province autonome disciplinino «l'organizzazione e le
modalita' di esercizio delle funzioni amministrative ad esse
attribuite in materia di VIA». Per questa parte, la disposizione
chiama gli enti territoriali allo svolgimento d'una funzione
vincolata nell'an, sicche' il potere sostitutivo previsto dalla norma
impugnata non va incontro alle censure di costituzionalita' mosse
dalla ricorrente.
20.2.- La Provincia autonoma di Trento lamenta che la norma
impugnata, qualificando il termine di adeguamento come «perentorio»,
precluda definitivamente alla Provincia l'esercizio della potesta'
normativa una volta che il termine sia spirato: il che sarebbe in
contrasto con gli artt. 8 e 9 dello statuto speciale, con l'art. 117,
quinto comma, Cost., come attuato dall'art. 41 della legge n. 234 del
2012, e con l'art. 120, secondo comma, Cost., i quali, invece,
pongono il principio per cui la sostituzione deve avere carattere
suppletivo.
20.2.1.- Le questioni non sono fondate.
L'art. 41 della legge n. 234 del 2012 - richiamato dalla norma
censurata e dunque, com'e' naturale che sia in ragione della sua
natura di disposizione a carattere generale, applicabile in caso di
esercizio del potere sostitutivo ora in discorso - prevede
espressamente che i provvedimenti statali di attuazione degli atti
dell'Unione europea, da un lato, «perdono comunque efficacia dalla
data di entrata in vigore dei provvedimenti di attuazione di ciascuna
regione e provincia autonoma» e, dall'altro, debbono recare
«l'esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere
esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi
contenute». Cio' tanto basta a escludere il risultato ermeneutico cui
giunge la ricorrente.
20.3.- La Provincia autonoma di Trento ritiene illegittimo l'art.
23, comma 4, del d.lgs n. 104 del 2017 anche nella parte in cui
stabilisce che, decorso il termine «perentorio», si applicano i
poteri sostitutivi di cui all'art. 117, quinto comma, Cost. Ove tale
disposizione fosse intesa come diretta a consentire l'utilizzo del
potere sostitutivo per introdurre una disciplina di adeguamento al
decreto legislativo, e non soltanto alla direttiva europea, la
previsione considerata verrebbe a collidere, infatti, con l'art. 8
del d.P.R. n. 526 del 1987, il quale prevede l'esercizio del potere
in discorso solo nel caso di «accertata inattivita' degli organi
regionali e provinciali che comporti inadempimento agli obblighi
comunitari» e, comunque sia, previa concessione di un ulteriore
termine alla Regione o alla Provincia autonoma.
20.3.1.- La questione non e' fondata.
Come gia' ricordato, la disposizione impugnata regola l'esercizio
del potere sostitutivo dello Stato in confronto alle potesta'
normative delle Regioni e delle Province autonome di cui all'art.
7-bis, comma 8, cod. ambiente (aggiunto dall'art. 5, comma 1, del
d.lgs. n. 104 del 2017).
Vero e' che, ai sensi dell'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152
del 2006, le potesta' legislative devono essere esercitate dalle
Regioni e dalle Province autonome «in conformita' alla legislazione
europea e nel rispetto di quanto previsto nel [...] decreto»
medesimo. Tuttavia, poiche' il potere sostitutivo, come gia' messo in
luce, puo' essere esercitato nel solo caso in cui carenze
organizzative a livello regionale o provinciale compromettano la
piena attuazione della direttiva 2014/52/UE, la mancata osservanza
della normativa statale potra' si' rilevare quale presupposto
legittimante l'intervento sostitutivo, ma solo e soltanto qualora si
traduca in un difetto di conformita' alla direttiva europea.
Quanto alla necessita' che il Governo, prima di esercitare il
potere sostitutivo, assegni alla Regione o alla Provincia «un congruo
termine per provvedere», coglie nel segno la difesa dello Stato
quando osserva che il censurato art. 23, comma 4, richiamando l'art.
43 della legge n. 234 del 2012, rende operante il meccanismo di
"diffida" previsto dal comma 2 di tale articolo tramite il richiamo
all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
20.4.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano, infine,
denunciano il contrasto della norma impugnata con il gia' ricordato
meccanismo di adeguamento della legislazione provinciale di cui
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Si censura, in particolare,
che il termine previsto dalla norma impugnata, pari a 120 giorni, sia
piu' breve di quello stabilito dalla citata norma di attuazione
statutaria, pari invece a sei mesi.
20.4.1.- La questione e' fondata.
Come si e' gia' rilevato, l'art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 104
del 2017 prescrive il necessario adeguamento delle legislazioni
regionali e provinciali alla nuova disciplina introdotta dalla
direttiva 2014/52/UE e dal medesimo decreto per mezzo dell'esercizio
della potesta' normativa di cui al citato art. 7-bis cod. ambiente.
Disposizione, quest'ultima, che, come si e' gia' visto, richiede agli
enti territoriali di disciplinare, in particolare, «l'organizzazione
e le modalita' di esercizio delle funzioni amministrative ad esse
attribuite in materia di VIA».
Si tratta, pertanto, di un onere di adeguamento della propria
legislazione che, per quel che riguarda le Province autonome di
Trento e di Bolzano, puo' essere assolto secondo i termini dettati
dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. La disposizione impugnata -
li' dove invece prevede, anche in riferimento a tali enti
territoriali, che l'adeguamento deve avvenire entro centoventi giorni
dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 104 del 2017 - si pone dunque in
contrasto con la richiamata norma di attuazione statutaria, che
prevede il diverso e piu' ampio termine di sei mesi, e va
conseguentemente dichiarata illegittima limitatamente a tale parte.
21.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna
impugnano l'art. 12, nella parte in cui sostituisce l'art. 23, comma
4, secondo periodo, cod. ambiente (ai sensi del quale deve essere
data comunicazione, a tutti gli enti potenzialmente interessati,
dell'avvenuta pubblicazione, sul sito web dell'autorita' competente,
della documentazione richiesta al proponente ai fini della VIA);
l'art. 13, nella parte in cui sostituisce l'art. 24, comma 3, secondo
periodo, del medesimo cod. ambiente (il quale stabilisce il termine
di sessanta giorni per la presentazione di osservazioni e pareri da
parte delle amministrazioni potenzialmente interessate a fronte di
modifiche o integrazioni apportate al progetto ad opera del
proponente); l'art. 14, nella parte in cui sostituisce l'art. 25,
comma 1, primo periodo (valutazione di impatto ambientale compiuta
tenendo conto dei pareri degli enti potenzialmente interessati), cod.
ambiente.
In via generale, le ricorrenti ritengono che, stando alla lettera
delle disposizioni, nella procedura di VIA statale l'amministrazione
centrale potra' escludere, a sua arbitraria discrezione, la Regione
interessata, coinvolgendo esclusivamente gli enti locali o ritenendo
irrilevante la partecipazione regionale.
Sotto tale profilo, le ricorrenti lamentano anzitutto la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., atteso che il
legislatore statale ha disatteso un obbligo sancito dal diritto
europeo, al quale e' vincolato dalla predetta disposizione
costituzionale.
Vi sarebbe poi la violazione dei principi di ragionevolezza e di
buon andamento della pubblica amministrazione, ex artt. 3 e 97 Cost.,
atteso che il legislatore statale, lungi dall'individuare in astratto
gli enti da consultare, avrebbe lasciato l'amministrazione statale
domina dell'intero procedimento e arbitra del coinvolgimento o meno
degli enti da informare.
Infine, la disciplina della VIA realizzerebbe un intreccio di
competenze statali e regionali, riconosciute dagli statuti di
autonomia e dall'art. 117, terzo comma, Cost., applicabile alle
Regioni a statuto speciale ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n.
3 del 2001, con conseguente compressione della sfera di autonomia
riconosciute alle ricorrenti.
Per le medesime ragioni, sarebbe poi illegittimo l'art. 24, comma
5, cod. ambiente, come novellato dall'art. 13 del d.lgs. n. 104 del
2017, nella parte in cui rimette alla discrezionalita'
dell'amministrazione dello Stato la richiesta di un supplemento di
parere da parte delle altre amministrazioni consultate. Vi sarebbe un
illegittimo esercizio della competenza legislativa statale in materia
di «tutela dell'ambiente», ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., e la violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento
e leale collaborazione tra Stato e Regione (artt. 3, 5, 97, 117 e 118
Cost.). Tali violazioni determinerebbero un'illegittima compressione
dell'autonomia regionale, nei gia' citati ambiti materiali di
competenza legislativa primaria e concorrente delle Regioni.
21.1.- Le censure non sono fondate.
In primo luogo, deve essere smentito l'assunto delle ricorrenti
secondo cui la disciplina della VIA realizzerebbe un intreccio
inestricabile di materie. Se e' vero, infatti, che sono sicuramente
incise competenze regionali, come e' insito nella natura trasversale
della materia «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema»,
l'intervento statale ha un complessivo e prevalente intento di
riforma di un procedimento funzionale alla salvaguardia ambientale.
Se a questo si aggiunge l'origine sovranazionale della relativa
disciplina, e' allora evidente come anche con riguardo alle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna la normativa possa essere
pienamente ricondotta alle clausole limitative previste dagli statuti
speciali degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale.
Lo stesso criterio dell'interesse potenziale, fatto proprio dalla
disciplina impugnata ai fini dell'individuazione degli enti da
coinvolgere nel procedimento di VIA statale, e' mutuato dalla
disciplina sovranazionale. L'art. 6, paragrafo 1, della direttiva
2011/92/UE, come modificato dalla direttiva 2014/52/UE, stabilisce:
«[g]li Stati membri adottano le misure necessarie affinche' le
autorita' che possono essere interessate al progetto, per la loro
specifica responsabilita' in materia di ambiente o in virtu' delle
loro competenze locali o regionali, abbiano la possibilita' di
esprimere il loro parere sulle informazioni fornite dal committente e
sulla domanda di autorizzazione, tenendo conto, ove opportuno, dei
casi di cui all'articolo 8 bis, paragrafo 3. A tal fine, gli Stati
membri designano le autorita' da consultare, in generale o caso per
caso. Queste autorita' ricevono le informazioni raccolte a norma
dell'articolo 5. Le modalita' della consultazione sono fissate dagli
Stati membri».
Tale disposizione concorre a realizzare uno degli obiettivi della
nuova disciplina di VIA, e cioe' la piu' ampia partecipazione delle
istituzioni e del pubblico al processo decisionale. In tal senso, i
censurati artt. 12, 13 e 14, laddove fanno riferimento agli enti
territoriali potenzialmente interessati e alle altre amministrazioni
competenti, mirano a declinare, nell'ordinamento interno, il
principio della piu' ampia partecipazione possibile richiesto dalla
normativa sovranazionale (sugli obblighi di trasmissione agli enti
territoriali della domanda e della documentazione del procedimento di
VIA come obbligo comunitariamente necessario, sentenza n. 234 del
2009). Nell'ottica di valorizzare gli obblighi informativi in tema di
VIA, peraltro, si muove gia' da tempo la giurisprudenza
costituzionale, che ha ritenuto tali obblighi inderogabili dalle
Regioni, proprio per il nesso di strumentalita' tra questi ultimi e
il principio della piu' ampia partecipazione possibile da parte dei
soggetti interessati (sentenze n. 178 e n. 93 del 2013 e n. 227 del
2011).
E', dunque, errato il presupposto interpretativo da cui muovono
le ricorrenti: le norme impugnate, nel riferirsi, a diverso titolo,
agli «enti territorialmente interessati e comunque competenti ad
esprimersi sulla realizzazione del progetto», non lasciano
all'amministrazione statale alcuna scelta discrezionale nella
trasmissione dei progetti, dovendo questa necessariamente coinvolgere
anche le Regioni nel cui territorio saranno realizzati gli
interventi. Di conseguenza, anche le censure, sollevate con
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.
Non va dimenticato inoltre, come correttamente posto in evidenza
dalla difesa statale, che, nei procedimenti relativi a VIA di
competenza dello Stato, l'art. 6 del d.lgs. n. 104 del 2017 prevede,
per i procedimenti per i quali sia riconosciuto un concorrente
interesse regionale, la designazione, da parte delle Regioni (e delle
Province autonome) interessate dal progetto, di un proprio
rappresentante nella Commissione tecnica di verifica di impatto
ambientale insediata presso il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare. In tal senso, non solo le Regioni sono
pienamente coinvolte nello stadio iniziale, di instaurazione della
procedura, ma anche nella fase istruttoria finalizzata all'adozione
del provvedimento finale.
Per le medesime ragioni deve ritenersi non fondata l'ulteriore
censura relativa all'art. 24, comma 5, cod. ambiente, come novellato
dall'art. 13 del d.lgs. n. 104 del 2017, nella parte in cui
rimetterebbe alla discrezionalita' dell'amministrazione dello Stato
la richiesta di un supplemento di parere da parte delle altre
amministrazioni consultate. La norma, infatti, non esclude in radice
nuove osservazioni da parte degli enti territoriali, che invece
saranno convolti tutte le volte in cui le integrazioni progettuali
abbiano una portata innovativa rispetto all'originaria proposta.
22.- Ad avviso delle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna, sarebbero altresi' illegittimi gli artt. 3, 5, 8, 9, 12,
13, 14, 16, 17, 22 e 26 del d.lgs. n. 104 del 2017, per violazione
del principio di leale collaborazione, desumibile dagli artt. 5, 117
e 118 Cost., in combinato disposto con le competenze statutarie,
perche' il decreto, oltre a non essere stato preceduto dall'intesa,
non avrebbe accolto le proposte emendative avanzate in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
22.1.- Inammissibili, per le ragioni gia' esposte, le censure
circa la mancata previa intesa, non sono fondate le questioni
relative alla violazione del principio di leale collaborazione per il
mancato recepimento, da parte del Governo, delle indicazioni espresse
nel parere favorevole condizionato adottato dalla Conferenza
Stato-Regioni.
Il Governo, infatti, non era obbligato a recepire tutte le
richieste avanzate dalle Regioni in Conferenza permanente. La formula
del parere non richiede quella reiterazione delle trattative
finalizzate al raggiungimento dell'accordo che questa Corte richiede,
invece, nelle ipotesi di intreccio inestricabile di competenze o di
chiamata in sussidiarieta' (ex plurimis, sentenze n. 74 del 2018, n.
251 e n. 1 del 2016). D'altro canto, va pure rilevato che il Governo
non ha mostrato, in concreto, un atteggiamento di radicale
preclusione rispetto alle esigenze regionali, come mostra
l'accettazione di parte delle indicazioni emerse in Conferenza (con
riguardo, ad esempio, alla consultazione pubblica in materia di
verifica di assoggettabilita' a VIA o all'inserimento, a seguito di
apposito coordinamento normativo, del procedimento unico regionale in
materia ambientale nel corpo cod. ambiente).
23.- La Regione autonoma Sardegna ha impugnato, inoltre, gli
artt. 3, comma 1, lettere g) e h), 8, 14, 16 e 17 del d.lgs. n. 104
del 2017, per violazione del principio di leale collaborazione ex
artt. 5, 117 e 118 Cost., dell'art. 3 della legge cost. n. 3 del
1948, dell'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 22
maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale
della regione autonoma della Sardegna) e degli artt. 3, 97 e 117
Cost.
Le norme impugnate sarebbero illegittime per aver previsto il
coinvolgimento del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e
del turismo e non della Regione autonoma Sardegna, per gli interventi
di VIA statale da realizzare nel territorio sardo.
Tale censura varrebbe per l'esonero dei progetti che hanno come
unico fine quello della difesa nazionale o quello di rispondere ad
emergenze di protezione civile, che deve avvenire di concerto con il
Ministro dei beni culturali (art. 3, comma 1, lettera g); per
l'esonero, in casi eccezionali, di progetti specifici, previo parere
del Ministro dei beni culturali (art. 3, comma 1, lettera h); per
l'art. 8 del d.lgs. n. 104 del 2017, che sostituisce l'art. 19, comma
8, cod. ambiente, nella parte in cui prevede che, nella procedura di
verifica di assoggettabilita' a VIA, qualora si ritenga di non
assoggettare il progetto a VIA, il Ministro dell'ambiente, tenendo
conto delle osservazioni del Ministro dei beni culturali, specifica
le condizioni ambientali necessarie a evitare o prevenire quelli che
potrebbero altrimenti rappresentare impatti ambientali significativi;
per l'art. 14, che sostituisce l'art. 25 cod. ambiente in relazione
all'adozione dei provvedimenti di VIA statale, da adottare previa
acquisizione del concerto con il Ministro dei beni culturali; per
l'art. 16, comma 1, nella parte in cui introduce nell'art. 27, comma
8, cod. ambiente il provvedimento unico statale, adottato dal
Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministro dei beni
culturali; per l'art. 17, che sostituisce l'art. 28, comma 2, cod.
ambiente, nella parte in cui stabilisce che l'autorita' competente,
in collaborazione con il Ministero dei beni culturali per i profili
di competenza, verifica l'ottemperanza delle condizioni ambientali di
cui al comma 1 al fine di identificare tempestivamente gli impatti
ambientali significativi e negativi imprevisti e di adottare le
opportune misure correttive.
La Regione Sardegna ha censurato, infine, l'art. 3, comma 1,
lettera g) del d.lgs. n. 104 del 2017, nella parte in cui consente al
Ministro dell'ambiente di esonerare dalla procedura di VIA specifici
progetti che hanno come unico obiettivo la risposta da emergenze di
protezione civile. Tale disposizione sarebbe invasiva della
competenza concorrente in materia di protezione civile ex art. 117,
comma terzo, Cost., da riconoscere alla Regione autonoma in virtu'
della clausola di maggior favore prevista dall'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
23.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale non sono
fondate.
Le censure relative all'intero art. 3, comma 1, lettera g),
relative all'esonero in caso di progetti che rispondono ad emergenze
di protezione civile, sono destituite di fondamento per ragioni
analoghe a quanto gia' esposto con riferimento ai ricorsi delle
Regioni Lombardia, Puglia, Abruzzo, Veneto e Calabria.
Deve ribadirsi che la disposizione non e' incongruente rispetto
alla finalita' complessiva della riforma, volta a fornire uno
standard uniforme di tutela ambientale, e dunque a concentrare, in
capo al vertice dell'apparato statale, la scelta dell'esonero in caso
di emergenze che rendono necessari interventi di protezione civile.
Non puo' neanche sostenersi che la disposizione abbia violato il
principio di leale collaborazione, posto che la Conferenza
Stato-Regioni e' stata chiamata ad esprimere il parere sullo schema
di decreto legislativo che gia' annoverava tale norme.
Come gia' argomentato, la leale collaborazione viene
salvaguardata anche a "valle" del procedimento amministrativo, alla
luce di un inquadramento sistematico della norma: la delibera dello
stato di emergenza viene infatti decisa dal Consiglio dei ministri,
ai sensi dell'art. 24 del d.lgs. n. 1 del 2018 (che riproduce sul
punto quanto stabiliva l'art. 5 della legge n. 225 del 1992), previa
intesa con la Regione interessata. L'esonero da VIA deve dunque
logicamente succedere alla decisione di realizzare interventi di
protezione civile concertati con gli enti territoriali interessati.
Anche le censure relative agli artt. 3, comma 1, lettera h), 8,
14, 16 e 17 del d.lgs. n. 104 del 2017, non sono fondate. Quanto
all'asserita violazione delle norme statutarie, e' insita in una
fondamentale riforma in materia ambientale la compressione delle
competenze regionali. I limiti delle norme di riforma
economico-sociale e degli obblighi internazionali hanno proprio
questo scopo: consentire che norme statali sprigionino efficacia
precettiva anche nell'ambito degli ordinamenti degli enti ad
autonomia differenziata. Cio' che conta e', come piu' volte ribadito,
che non vi sia una sostanziale incoerenza con lo scopo complessivo
della riforma o con gli obblighi europei.
Quanto alla supposta violazione del principio di leale
collaborazione, la finalita' riformatrice in materia di tutela
ambientale rende non costituzionalmente necessitato il coinvolgimento
della Regione quando si tratti di progetti di competenza dello Stato.