ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma
8-bis, della legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14
(Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire
l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale
12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), come
introdotto dall'art. 10, comma 13, della legge della Regione Veneto
29 novembre 2013, n. 32 (Nuove disposizioni per il sostegno e la
riqualificazione del settore edilizio e modifica di leggi regionali
in materia urbanistica ed edilizia), promosso dal Consiglio di Stato
nel procedimento vertente tra la Antares srl e altri e Veronica Pavan
e altri, con ordinanza del 1° marzo 2019, iscritta al n. 94 del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Antares srl e del Comune di
Castelfranco Veneto nonche' gli atti di intervento del Presidente
della Giunta regionale del Veneto e, ad opponendum, della Anci Veneto
- Associazione Regionale dei Comuni del Veneto e della Ance Veneto -
Associazione Regionale dei Costruttori Edili del Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Stefano Gattamelata e Enrico Gaz per la
Antares srl, Pierfrancesco Zen per il Comune di Castelfranco Veneto,
Andrea Manzi e Bruno Barel per il Presidente della Giunta regionale
del Veneto, Mario Bertolissi per l'Anci Veneto - Associazione
regionale dei Comuni del Veneto e per la Ance Veneto - Associazione
regionale dei costruttori edili del Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 30 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 1° marzo 2019, iscritta al n. 94 del
registro ordinanze 2019, il Consiglio di Stato, sezione sesta, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma
8-bis, della legge della Regione Veneto 8 luglio 2009, n. 14
(Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire
l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale
12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
della Costituzione.
1.1.- La norma oggetto di censura, aggiunta al testo originario
della predetta legge dall'art. 10, comma 13, della legge della
Regione Veneto 29 novembre 2013, n. 32 (Nuove disposizioni per il
sostegno e la riqualificazione del settore edilizio e modifica di
leggi regionali in materia urbanistica ed edilizia), stabilisce che
«[a]l fine di consentire il riordino e la rigenerazione del tessuto
edilizio urbano gia' consolidato ed in coerenza con l'obiettivo
prioritario di ridurre o annullare il consumo di suolo, anche
mediante la creazione di nuovi spazi liberi, in attuazione
dell'articolo 2-bis del D.P.R. n. 380/2001, gli ampliamenti e le
ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle zone territoriali
omogenee di tipo B e C, realizzati ai sensi della presente legge,
sono consentiti anche in deroga alle disposizioni in materia di
altezze previste dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e
successive modificazioni, sino ad un massimo del 40 per cento
dell'altezza dell'edificio esistente».
1.2.- Il giudizio principale ha ad oggetto un intervento di
demolizione e ricostruzione, con incremento volumetrico, realizzato
dalla societa' Antares srl nel territorio del Comune di Castelfranco
Veneto.
La comproprietaria di un confinante complesso immobiliare aveva
impugnato gli atti adottati dal Comune in relazione a tale
intervento, assumendo - fra l'altro - che, nel consentire interventi
di ampliamento con modificazioni dell'altezza «fino al 40 per cento
dell'edificio esistente», la disposizione regionale faceva
riferimento all'altezza dell'edificio oggetto di lavori, e non invece
- come opinato dall'amministrazione comunale - all'immobile piu' alto
della zona. In relazione a detto motivo di doglianza, il ricorso era
stato accolto dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,
con sentenza poi oggetto di distinti appelli, riuniti dal Consiglio
di Stato ex art. 96, comma 1, dell'Allegato 1 (Codice del processo
amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo).
1.3.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che
nel giudizio sono devolute questioni che non possono essere decise
indipendentemente dalla citata disposizione di legge regionale, posta
da tutte le parti a fondamento delle tesi dedotte in giudizio in
ordine all'ammissibilita' o meno dell'intervento edilizio progettato.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
osserva poi che la norma censurata, nel consentire deroghe alle
disposizioni in materia di altezze degli edifici previste dall'art. 8
del decreto del ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765), si pone in contrasto con i principi della
legislazione statale dettati dalla citata previsione e dall'art.
2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (di seguito, t.u.
edilizia), con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma, Cost., «in specie laddove non si prevede
che le consentite deroghe debbano operare nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali».
1.4.1.- Piu' specificamente, l'ordinanza rileva che con
l'introduzione dell'art. 2-bis del t.u. edilizia ad opera dell'art.
30, comma 1, lettera 0a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, e' stato
normativamente recepito l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo il quale i limiti di distanze, altezze e
densita' edilizie previsti dal d.m. n. 1444 del 1968 (cui va
riconosciuta valenza di legge) sono vincolanti anche per le Regioni e
le Province autonome, che possono apporvi deroghe solo «nell'ambito
della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque
funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali» (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 185 del
2016 e n. 189 del 2016).
Il legislatore regionale puo' pertanto derogare alle citate
previsioni solo nell'ambito di piani particolareggiati o di
lottizzazione, ovvero di altri strumenti urbanistici equivalenti
sotto il profilo della sostanza e delle finalita', purche'
caratterizzati da una progettazione dettagliata e definita degli
interventi, in relazione alla complessiva conformazione del
territorio.
1.4.2.- Il rimettente non rinviene tali caratteristiche nella
fattispecie, poiche' «il riferimento agli ampliamenti ed alle
ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle zone territoriali
omogenee di tipo B e C [...] appare [...] in contrasto con lo
stringente contenuto che dovrebbe assumere una previsione siffatta,
risultando destinata a legittimare deroghe al di fuori di una
adeguata pianificazione urbanistica»; la generica dizione della
norma, infatti, si presterebbe a legittimare, come nella vicenda
oggetto del giudizio, «anche interventi diretti a singoli edifici, in
aperto contrasto con le indicazioni interpretative offerte in
precedenza».
1.4.3.- In conclusione, il Consiglio di Stato assume che la norma
censurata consentirebbe «deroghe alla disciplina della altezze dei
fabbricati al di fuori dell'ambito della competenza regionale
concorrente in materia di governo del territorio, a fronte del
principio contenuto nell'art. 2-bis del t.u. edilizia, ed in
violazione del limite dell'ordinamento civile assegnato alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato».
2.- Con atto depositato l'11 luglio 2019 sono intervenute l'Anci
Veneto - Associazione regionale dei Comuni del Veneto e l'Ance Veneto
- Associazione regionale dei costruttori edili del Veneto, entrambe
qualificandosi come enti esponenziali delle rispettive categorie, e
percio' quali terzi portatori di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
2.1.- Detti enti, in via preliminare, hanno eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per mancato esperimento del previo
tentativo di interpretazione conforme a Costituzione della
disposizione censurata.
In proposito, hanno illustrato la genesi della norma, che trae
origine dall'intesa raggiunta in Conferenza unificata in data 1°
aprile 2009, con l'obiettivo di «favorire iniziative volte al
rilancio dell'economia, rispondere anche ai bisogni abitativi delle
famiglie e introdurre incisive misure di semplificazione procedurali
dell'attivita' edilizia».
Il raggiungimento di tali obiettivi sarebbe stato consentito, fra
l'altro, dalla possibilita' per la Regione di porre in essere deroghe
ai limiti di distanze, altezze e densita' edilizie previsti dal d.m.
n. 1444 del 1968; le leggi regionali scaturite dall'intesa avevano
pertanto consentito agli enti locali di adottare strumenti
urbanistici in deroga alle previsioni statali, purche' le
agevolazioni che ne derivavano fossero adattate alla specificita' dei
diversi assetti territoriali.
Anche la norma censurata costituirebbe espressione di tale
intento, che il rimettente aveva invece trascurato di considerare.
2.2.- Nel merito gli intervenienti hanno poi dedotto
l'infondatezza delle questioni, evidenziando che le previsioni del
d.m. n. 1444 del 1968 integrano il codice civile limitatamente alla
disciplina delle distanze tra i fabbricati, cui la norma censurata e'
estranea.
Nel concludere in conformita' alle rispettive deduzioni, gli
intervenienti hanno formulato in subordine, per il caso di
accoglimento delle questioni, l'istanza di una pronunzia con effetto
ex nunc, a salvaguardia degli interventi edilizi realizzati nella
vigenza della norma censurata.
3.- Con atto depositato il 16 luglio 2019 si e' costituita la
societa' Antares, ricorrente nel giudizio principale, anch'essa
eccependo l'inammissibilita' delle questioni per omesso tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione della norma censurata,
nonche' l'infondatezza delle stesse, escludendo che la norma
censurata abbia finalita' elusive dei principi affermati dalla
legislazione statale.
4.- In pari data si e' costituito anche il Comune di Castelfranco
Veneto, parte nel giudizio principale, anch'esso deducendo
l'inammissibilita' o l'infondatezza delle questioni.
La deroga prevista dal legislatore regionale sarebbe infatti
finalizzata ad incentivare la realizzazione di nuove opere,
rigenerative degli edifici esistenti, attraverso un aumento di
cubatura e la contestuale riduzione di consumo del suolo. Essa
andrebbe dunque interpretata come consentanea ad una deroga non
generalizzata, ma condizionata alla preventiva valutazione
dell'intervento da realizzare in senso conforme all'obiettivo di
riduzione del consumo del suolo, ed al suo complessivo impatto con il
territorio in cui esso deve essere realizzato.
Dell'affermato contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., inoltre, non sarebbe fornita alcuna spiegazione, al di la'
di un generico richiamo alla disciplina della proprieta' edilizia
contenuta nel codice civile, tuttavia riferita alle sole distanze fra
costruzioni.
5.- Nel giudizio e' inoltre intervenuto il Presidente della
Giunta regionale del Veneto con atto depositato il 16 luglio 2019.
5.1.- In relazione alla prospettata violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., l'interveniente ha eccepito
l'inammissibilita' della relativa questione, evidenziando che il
rimettente non aveva specificato i termini del denunziato contrasto,
se non nei limiti di un erroneo richiamo alle disposizioni del codice
civile, che riguardano il diverso tema delle distanze fra i
fabbricati.
5.2.- Quanto all'ulteriore profilo di censura, esso sarebbe
invece infondato, poiche' - come peraltro gia' affermato dalla
giurisprudenza costituzionale - al legislatore regionale e'
consentito derogare alle previsioni del d.m. n. 1444 del 1968 con
ogni strumento normativo avente la finalita' di «conformare un
"assetto complessivo ed unitario" di porzioni del territorio» (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 41 del 2017 e n. 6 del
2013).
Ed invero, la norma censurata non consentirebbe di derogare alla
legislazione statale «a prescindere da qualsiasi valutazione
urbanistica dell'intervento nel contesto in cui si inserisce», bensi'
solo a condizione che detto intervento possa «consentire il riordino
e la rigenerazione del tessuto edilizio urbano gia' consolidato».
6.- In prossimita' dell'udienza, la societa' Antares, il Comune
di Castelfranco Veneto e il Presidente della Giunta regionale del
Veneto hanno depositato memorie illustrative.
6.1.- La prima ha ulteriormente eccepito l'inammissibilita' delle
questioni per difetto di rilevanza, osservando che la disciplina
delle altezze di cui all'art. 8 del d.m. n. 1444 del 1968 non era
oggetto ne' dell'originario giudizio in primo grado, ne' delle
questioni devolute al giudizio innanzi al Consiglio di Stato.
6.2.- Il Comune di Castelfranco Veneto, ribaditi i propri
argomenti difensivi, ha aderito all'istanza di limitazione degli
effetti di un'eventuale pronunzia di accoglimento formulata dalle
associazioni intervenute, rappresentandone la gravita' delle
conseguenze.
6.3.- Anche il Presidente della Giunta regionale del Veneto ha
ribadito le proprie argomentazioni a sostegno dell'inammissibilita' e
dell'infondatezza delle questioni.
7.- All'udienza pubblica del 15 gennaio 2020 le parti e
l'interveniente Presidente della Giunta regionale hanno confermato le
conclusioni gia' rassegnate e ribadito le argomentazioni gia'
illustrate nei rispettivi scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 1° marzo 2019 (reg. ord. n. 94 del 2019),
il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 8-bis, della legge della Regione
Veneto 8 luglio 2009, n. 14 (Intervento regionale a sostegno del
settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile
e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di
barriere architettoniche), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- La disposizione censurata e' stata aggiunta dall'art. 10,
comma 13, della legge della Regione Veneto 29 novembre 2013, n. 32
(Nuove disposizioni per il sostegno e la riqualificazione del settore
edilizio e modifica di leggi regionali in materia urbanistica ed
edilizia), e prevede che «[a]l fine di consentire il riordino e la
rigenerazione del tessuto edilizio urbano gia' consolidato ed in
coerenza con l'obiettivo prioritario di ridurre o annullare il
consumo di suolo, anche mediante la creazione di nuovi spazi liberi,
in attuazione dell'articolo 2-bis del D.P.R. n. 380/2001, gli
ampliamenti e le ricostruzioni di edifici esistenti situati nelle
zone territoriali omogenee di tipo B e C, realizzati ai sensi della
presente legge, sono consentiti anche in deroga alle disposizioni in
materia di altezze previste dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968
e successive modificazioni, sino ad un massimo del 40 per cento
dell'altezza dell'edificio esistente».
1.2.- Occorre altresi' specificare che la norma censurata risulta
oggi abrogata dall'art. 19 della legge della Regione Veneto 4 aprile
2019, n. 14 (Veneto 2050: politiche per la riqualificazione urbana e
la rinaturalizzazione del territorio e modifiche alla legge regionale
23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del territorio e in
materia di paesaggio"); l'art. 17, comma 1, della stessa legge
dispone tuttavia che «gli interventi per i quali la segnalazione
certificata di inizio lavori o la richiesta del permesso di costruire
siano stati presentati, ai sensi della legge regionale 8 luglio 2009,
n. 14, entro il 31 marzo 2019 continuano ad essere disciplinati dalla
medesima legge regionale».
2.- Il rimettente assume che la norma censurata si pone in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. poiche' consente alla
Regione di derogare alle disposizioni in materia di altezze degli
edifici previste dall'art. 8 del decreto del Ministro dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita'
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765).
La previsione derogata costituirebbe infatti principio
fondamentale della materia «governo del territorio», anche per
effetto del richiamo operato dall'art. 2-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)» (di seguito, t.u. edilizia), che consente alle
Regioni ed alle Province autonome di derogare ai limiti di densita'
edilizia, altezza e distanze soltanto «nell'ambito della definizione
o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto
complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali»,
fattispecie qui null'affatto ricorrente.
Sarebbe, inoltre, invasa la competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., stante l'immediata applicabilita'
della previsione derogata anche ai rapporti fra privati.
3.- Con l'allegata ordinanza dibattimentale del 15 gennaio 2020
sono stati dichiarati inammissibili gli interventi spiegati nel
giudizio dall'Anci Veneto - Associazione regionale dei Comuni del
Veneto e dall'Ance Veneto - Associazione regionale dei costruttori
edili del Veneto, in quanto soggetti estranei al giudizio principale
e privi di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed
immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
4.- La societa' ricorrente nel giudizio principale ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di rilevanza.
Ha evidenziato, al riguardo, che il contenimento dell'intervento
edilizio nei limiti di altezza di cui all'art. 8 del d.m. n. 1444 del
1968 non aveva costituito oggetto del giudizio di primo grado, ne'
era stato devoluto, con i motivi di appello, alla cognizione del
Consiglio di Stato.
L'eccezione e' fondata nei termini che seguono.
4.1.- Invero, nell'ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato
rileva che il giudizio ha ad oggetto la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto con la quale sono stati
annullati gli atti inerenti all'iniziativa edificatoria della
societa' Antares «limitatamente alla parte in cui il Comune di
Castelfranco si e' determinato erroneamente riguardo la verifica
dell'altezza del costruendo edificio [...] con riferimento alla
corretta applicazione del comma 8-bis dell'art. 9 della legge
regionale n. 14 del 2009».
Il rimettente, in particolare, evidenzia che, secondo la sentenza
davanti ad esso impugnata, in base alla norma regionale la
percentuale di aumento dell'altezza doveva calcolarsi sullo stesso
edificio oggetto di ampliamento, e non sull'edificio circostante piu'
alto, come invece ritenuto dal Comune che aveva autorizzato
l'intervento.
Nel giudizio di primo grado si e' dunque fatta questione della
norma censurata limitatamente alla parte in cui la stessa consente
«gli ampliamenti e le ricostruzioni di edifici esistenti situati
nelle zone territoriali omogenee di tipo B e C [...] sino ad un
massimo del 40 per cento dell'altezza dell'edificio esistente»;
proprio tale ultima locuzione - ovvero cosa debba intendersi per
"edificio esistente" - ha costituito l'oggetto delle contrapposte
posizioni espresse in giudizio, ed ha trovato una soluzione nella
decisione poi oggetto di appello innanzi al Consiglio di Stato.
4.2.- Le censure del rimettente non hanno ad oggetto il tema
dell'individuazione dell'edificio esistente sul quale calcolare
l'aumento in altezza, ma il fatto che tale aumento sia consentito
«anche in deroga alle disposizioni in materia di altezze previste dal
decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e successive modificazioni».
E tuttavia, dalla lettura dell'ordinanza di rimessione non e'
dato inferire che fra gli aspetti controversi dell'intervento
edilizio vi fosse anche il fatto che esso era stato autorizzato in
deroga a tali limiti di altezza.
4.3.- Il giudice a quo, infatti, non fornisce al riguardo alcuna
specifica indicazione, limitandosi ad affermare che il giudizio ha ad
oggetto il «rispetto delle altezze, nei termini derivanti dalla norma
regionale in questione», e che i motivi di gravame «si basano sulla
contestata applicazione della norma regionale»; ma, come si e'
osservato, i termini di tale contestata applicazione attengono ad un
profilo della norma estraneo al perimetro delle censure.
5.- Le questioni vanno dunque dichiarate inammissibili per
carenza di motivazione in ordine alla rilevanza.