ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 25 novembre 2019, n. 46, recante
«Modifica alla lettera a), comma 2 dell'articolo 14 della legge
regionale 21 dicembre 2005, n.17», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-30 gennaio 2020,
depositato in cancelleria il 28 gennaio 2020, iscritto al n. 6 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2021 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020, e
l'avvocato Domenico Gullo per la Regione Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 23-30 gennaio 2020 e depositato il
28 gennaio 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 1 della legge della Regione Calabria 25 novembre
2019, n. 46, recante «Modifica alla lettera a), comma 2 dell'articolo
14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17», per violazione
degli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera e), Costituzione.
La disposizione impugnata modifica l'art. 14, comma 2, della
legge della Regione Calabria 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme per
l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del
demanio marittimo), che nel testo anteriore alla modifica prevedeva:
«Nelle more dell'approvazione del PCS [Piano comunale di spiaggia],
in deroga a quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate:
a) concessioni demaniali marittime stagionali [...]».
L'impugnato art. 1 della legge Reg. Calabria n. 46 del 2019, da
un lato, inserisce, dopo le parole «possono essere rilasciate», le
parole «o comunque rinnovate»; e, dall'altro, sostituisce le parole
«concessioni demaniali marittime stagionali» con le parole
«concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale».
1.1.- Secondo il ricorrente, le modifiche apportate al testo
originario dell'art. 14, comma 2, della legge reg. Calabria n. 17 del
2005 violano, anzitutto, la competenza esclusiva statale in materia
di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Il Presidente del Consiglio osserva che, nel contesto della legge
regionale n. 17 del 2005, l'ipotesi del rilascio delle concessioni e'
regolata dall'art. 18, comma 3-bis, che subordina i relativi
procedimenti - nelle more dell'emanazione di una organica disciplina
della materia - al «rispetto dei principi di evidenza pubblica,
parita' di trattamento, non discriminazione, pubblicita', liberta' di
stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli articoli 49
e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e
dell'articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, del parlamento europeo
e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel
mercato interno, nonche' in conformita' al decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50, (Codice degli appalti), in quanto applicabile».
A tale disciplina si sottrarrebbe invece l'ipotesi, introdotta
dalla norma regionale impugnata, del rinnovo delle concessioni, che
sarebbe «suscettibile di determinare un prolungamento del rapporto in
favore del concessionario ancora perdurante, dando luogo,
sostanzialmente, ad una proroga o ad un rinnovo automatico».
La specificazione, anch'essa contenuta nella disposizione
impugnata, che le concessioni demaniali marittime stagionali possano
avere durata pluriennale lascerebbe poi del tutto indeterminata la
durata di tale proroga o rinnovo automatico.
Cio' determinerebbe una violazione della competenza esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza, alla quale la
giurisprudenza di questa Corte avrebbe costantemente ricondotto i
criteri e le modalita' di affidamento delle concessioni sui beni del
demanio marittimo (sono citate le sentenze n. 1 del 2019, n. 221 e n.
118 del 2018). Tale giurisprudenza avrebbe, in particolare, ritenuto
costituzionalmente illegittime leggi regionali che dispongano rinnovi
o proroghe automatiche delle concessioni del demanio marittimo, «sia
sotto il profilo della disparita' di trattamento tra aspiranti
concessionari e titolari che abbiano beneficiato della proroga
automatica che sotto l'ulteriore profilo della barriera all'ingresso
di nuovi operatori» (e' citata la sentenza n. 171 del 2013).
Dopo aver rammentato che, in passato, la materia delle
concessioni demaniali marittime e le relative norme statali e
regionali sono state oggetto di procedure di infrazione da parte
dell'Unione europea, il ricorrente sottolinea inoltre che la materia
e' oggi regolata a livello statale dall'art. 1, commi da 675 a 685,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), che ha imposto una generale revisione del
sistema delle concessioni marittime secondo modalita' e termini da
adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
demandando a un successivo d.P.C.m. la fissazione dei principi e dei
criteri tecnici dell'assegnazione delle concessioni sulle aree
demaniali marittime. La normativa regionale impugnata introdurrebbe
invece una disciplina «propria e specifica» per la Regione Calabria,
«in maniera indipendente da quella nazionale ed oltretutto, non
conforme ad essa», ponendosi cosi' in contrasto con la competenza
esclusiva statale in questa materia, in ossequio alla quale «deve
essere pur sempre la legge statale a stabilire se consentire il
rinnovo, a quali condizioni e se cio' possa avvenire nel rispetto dei
principi comunitari», «in modo che siano assicurate [...] garanzie di
coerenza e di uniformita' in ambito nazionale».
1.2.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata -
consentendo il rilascio o il rinnovo di concessioni demaniali
marittime pluriennali - si porrebbe, altresi', in contrasto con i
principi di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e di buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Sotto il primo profilo, il ricorrente ritiene che le modifiche
introdotte all'art. 14 della legge reg. Calabria n. 17 del 2005 siano
contraddittorie rispetto alla ratio della disposizione modificata,
che detta norme di salvaguardia nelle more dell'entrata in vigore dei
piani comunali di spiaggia, vietando in linea di principio il
rilascio di nuove concessioni (comma 1) e consentendo soltanto, al
comma 2 nella versione anteriore alle modifiche di cui e' causa, il
rilascio di concessioni strettamente temporanee, legate alla
stagionalita' propria del settore. La previsione, per effetto delle
modifiche apportate all'art. 14 dall'impugnato art. 1 della legge
Reg. Calabria n. 46 del 2019, di prolungamenti del termine di
scadenza delle concessioni disciplinate dal comma 2 per periodi
superiori all'anno, oltretutto senza che siano indicati precisi
limiti temporali, finirebbe secondo la difesa statale per «vanificare
l'intento di omogeneita' e di razionalita' dell'uso del demaniale
costiero», determinando altresi' una «irrazionale e poco efficiente
gestione delle funzioni amministrative sul demanio marittimo». La
disposizione impugnata introdurrebbe infatti «una serie di deroghe al
sistema, tali, sostanzialmente, da vanificare» l'intento dello stesso
art. 14 della legge reg. Calabria n. 17 del 2005 di «preservare
l'esistente fino a che l'adozione dei singoli piani di spiaggia
garantiscano ed assicurino l'utilizzo dei beni appartenenti al
demanio marittimo secondo criteri di omogeneita' e di efficienza in
coerenza con le linee programmatiche regionali».
Dal che l'asserito contrasto della disposizione impugnata con
l'art. 3 Cost., sotto il profilo della «violazione del canone di
ragionevolezza per irrazionalita' della disciplina e contrasto con la
ratio legis» (e' citata la sentenza di questa Corte n. 43 del 1997).
Sarebbe, d'altra parte, violato anche l'art. 97 Cost., dal
momento che «il rinnovo delle concessioni secondo principi di
competitivita' e' senz'altro piu' conforme al principio di buon
andamento in quanto consente una maggiore efficienza del sistema,
stimolando i nuovi entranti a svolgere un uso piu' efficiente del
demanio marittimo o ad offrire canoni piu' elevati rispetto ai
concessionari uscenti e, dunque, appare piu' vantaggioso, in termini
generali, rispetto all'interesse pubblico sotteso all'affidamento in
concessione».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.
2.1.- Argomenta la difesa regionale che le concessioni
stagionali, cui si riferisce l'impugnato art. 1 della legge reg.
Calabria n. 46 del 2019, avrebbero natura strumentale a concessioni
demaniali marittime ordinarie, risultando percio' accessorie a queste
ultime. L'obiettivo della disposizione impugnata, come risultante
dalla relazione di accompagnamento alla relativa proposta di legge,
sarebbe quello di «eliminare la limitazione di durata delle
concessioni demaniali di natura stagionale e la preclusione del c.d.
diritto di insistenza» stabilite dalla disciplina previgente, in
particolare mediante la previsione della possibilita' del rinnovo
delle concessioni in essere per una durata anche pluriennale.
Tuttavia, la novella legislativa in esame manterrebbe «invariate le
garanzie e i principi in materia di rilascio/rinnovo delle
concessioni demaniali suddette», le quali resterebbero soggette alla
«disciplina ordinaria delle concessioni demaniali marittime di durata
pluriennale», cui esse sarebbero accessorie.
La stessa legge reg. Calabria n. 17 del 2005, al suo art. 10,
comma 3, rinvierebbe d'altronde alla normativa statale quanto alla
disciplina della durata e del rinnovo delle concessioni demaniali
marittime. Tale normativa, che originariamente prevedeva una durata
di sei anni, salvo rinnovo, delle concessioni medesime, sarebbe ora
da rinvenirsi nella legge n. 145 del 2018, il cui art. 1, comma 682,
ha previsto in via generale per tutte le concessioni vigenti la
durata di quindici anni, con decorrenza dall'entrata in vigore della
legge medesima, e il cui art. 1, comma 246, ha disposto che i
titolari di concessioni demaniali marittime ad uso
turistico-ricreativo possano mantenere installati i manufatti
amovibili fino al 31 dicembre 2020.
La previsione dell'estensione pluriennale delle concessioni
oggetto della disposizione regionale impugnata si inserirebbe dunque
armonicamente nell'ambito della disciplina statale vigente; con
conseguente infondatezza della censura di violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
2.2.- Nemmeno sussisterebbe alcuna violazione degli artt. 3 e 97
Cost.
Lungi dall'avere introdotto una disciplina arbitraria, il
legislatore regionale avrebbe infatti mirato a coordinare la
disciplina delle concessioni stagionali con quella delle concessioni
marittime demaniali, gia' di natura pluriennale, e comunque avrebbe
inteso perseguire la finalita' - comune alla legislazione statale -
di «tutelare, valorizzare e promuovere», nelle more di una compiuta
riforma dell'intero settore, «il bene demaniale delle coste italiane,
in quanto elemento strategico per il sistema economico, di attrazione
turistica e di immagine del Paese», nonche' a quella di «garantire
l'occupazione e il reddito delle imprese», a fronte degli
investimenti da queste effettuati, i cui benefici rischierebbero di
essere vanificati dal rilascio di concessioni di breve durata.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1 della legge della Regione
Calabria 25 novembre 2019, n. 46, recante «Modifica alla lettera a),
comma 2 dell'articolo 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n.
17», per violazione degli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione.
L'impugnato art. 1 modifica l'art. 14, comma 2, della legge della
Regione Calabria 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme per l'esercizio della
delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo),
che nel testo anteriore alla modifica prevedeva: «Nelle more
dell'approvazione del PCS [Piano comunale di spiaggia], in deroga a
quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate: a)
concessioni demaniali marittime stagionali [...]».
Essa da un lato (comma 1, lettera a) inserisce, dopo le parole
«possono essere rilasciate», le parole «o comunque rinnovate»; e
dall'altro (comma 1, lettera b) sostituisce le parole «concessioni
demaniali marittime stagionali» con le parole «concessioni demaniali
pluriennali di natura stagionale».
1.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 1 della legge reg. Calabria
n. 46 del 2019 violerebbe, anzitutto, la competenza esclusiva statale
in materia di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Il legislatore regionale avrebbe, per un verso, inteso sottrarre
l'ipotesi del rinnovo delle concessioni de quibus alla disciplina
generale di cui all'art. 18, comma 3-bis, della legge reg. Calabria
n. 17 del 2005, che subordina i procedimenti di rilascio di dette
concessioni a procedure a evidenza pubblica, secondo i principi
fissati dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei
contratti pubblici) e dalla pertinente disciplina del diritto
dell'Unione europea, introducendo cosi', di fatto, un meccanismo di
proroga o rinnovo automatico delle concessioni in essere; e, per
altro verso, avrebbe eliminato il previgente limite di durata
annuale, lasciando del tutto indeterminata la durata della proroga.
In ogni caso, la disciplina impugnata sarebbe distonica rispetto
a quella stabilita dall'art. 1, commi da 675 a 685, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
che ha imposto una generale revisione del sistema delle concessioni
marittime secondo modalita' e termini da adottarsi con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, demandando a un successivo
d.P.C.m. la fissazione dei principi e dei criteri tecnici per
l'assegnazione delle concessioni sulle aree demaniali marittime.
1.2.- Sarebbero, altresi', violati i principi di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost. e di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Sotto il primo profilo, le modifiche introdotte dalla
disposizione impugnata all'art. 14 della legge reg. Calabria n. 17
del 2005 dalla disposizione impugnata sarebbero contraddittorie
rispetto alla ratio dello stesso art. 14, che detta norme di
salvaguardia nelle more dell'entrata in vigore dei piani comunali di
spiaggia, vietando in linea di principio il rilascio di nuove
concessioni (comma 1), e consentendo soltanto, al comma 2 nella sua
versione anteriore alle modifiche di cui e' causa, il rilascio di
concessioni strettamente temporanee, legate alla stagionalita'
propria del settore.
La previsione di rinnovi automatici delle concessioni in essere
lederebbe, d'altra parte, il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, il quale esigerebbe che ogni provvedimento
di rilascio o rinnovo di concessioni demaniali avvenga a seguito di
procedure a evidenza pubblica.
2.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., e' fondata.
2.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la
disciplina delle concessioni su beni demaniali marittimi investe
diversi ambiti materiali, attinenti tanto alle competenze legislative
statali quanto a quelle regionali (sentenze n. 157 e n. 40 del 2017).
Tuttavia, i criteri e le modalita' di affidamento di tali concessioni
debbono essere stabiliti nell'osservanza dei principi della libera
concorrenza recati dalla normativa statale e dell'Unione europea, con
conseguente loro attrazione nella competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che rappresenta sotto
questo profilo un limite insuperabile alle pur concorrenti competenze
regionali (ex multis, sentenze n. 161 del 2020, n. 86 del 2019, n.
221, n. 118 e n. 109 del 2018).
Sono state, in particolare, ritenute invasive di tale competenza
esclusiva discipline regionali che prevedevano meccanismi di proroga
o rinnovo automatico delle concessioni (ad esempio, sentenze n. 1 del
2019 e n. 171 del 2013), una durata eccessiva del rapporto
concessorio (cosi' ancora la sentenza n. 1 del 2019, nonche' la
sentenza n. 109 del 2018), l'attribuzione di una preferenza al
concessionario uscente in sede di rinnovo (sentenze n. 221 del 2018 e
n. 40 del 2017).
2.2.- L'art. 14 della legge reg. Calabria n. 17 del 2005 detta
«[n]orme di salvaguardia» nelle more dell'adozione di un piano
comunale di spiaggia, con il quale - ai sensi del combinato disposto
dei precedenti artt. 8 e 12 - i Comuni sono tenuti, tra l'altro, a
disciplinare e localizzare le attivita' dei complessi balneari
realizzabili a cura dei Comuni stessi, degli esercizi di ristorazione
e affini inseriti in tali complessi, di noleggio e rimessaggio di
unita' da diporto, di campeggi, attivita' ricreative, sportive e
culturali, di soccorso a mare, di approdo con funzioni turistiche e
da diporto. Sino all'adozione del piano, l'art. 14, comma 1, dispone
che «non possono essere rilasciate nuove concessioni marittime, ne'
essere autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori in
essere», all'evidente finalita' di preservare e incentivare la
potesta' pianificatoria dei Comuni.
In deroga a tale divieto generale, la versione originaria del
comma 2 dell'art. 14 consentiva, alla lettera a), il rilascio di
«concessioni demaniali marittime stagionali» a supporto di attivita'
ricettive alberghiere, villaggi turistici, campeggi e altre strutture
ricettive ai fini delle attivita' inerenti al servizio di
balneazione, ovvero per l'installazione di piccoli punti di ormeggio,
posa di gonfiabili, giochi smontabili per bambini, tavolini e sedie,
nonche' chioschi omologati (questi ultimi per una durata non
superiore a centoventi giorni); e alle lettere b) e c) il rilascio di
concessioni marittime in gran parte «suppletive» rispetto ad altre
concessioni turistico-balneari gia' rilasciate.
Le modifiche introdotte dalla legge reg. Calabria n. 46 del 2019,
in questa sede impugnate, da un lato, affiancano all'ipotesi del
rilascio di tutte le concessioni previste dal comma 2 quella del
rinnovo delle concessioni stesse, e dall'altro consentono che le
concessioni di cui alla lettera a) possano avere durata pluriennale,
anziche' stagionale come in precedenza previsto.
2.3.- Mentre pero' l'art. 18, comma 3-bis, della legge reg.
Calabria n. 17 del 2005 stabilisce espressamente che il rilascio
delle «nuove concessioni demaniali marittime» debba avvenire «nel
rispetto dei principi di evidenza pubblica, parita' di trattamento,
non discriminazione, pubblicita', liberta' di stabilimento e di
prestazione dei servizi» stabiliti dalla pertinente normativa
comunitaria e statale, la stessa legge regionale nulla prevede quanto
all'ipotesi del mero rinnovo delle concessioni esistenti.
L'affermazione della difesa regionale, secondo cui anche a tale
ipotesi resterebbe comunque applicabile la disciplina dell'art. 18,
comma 3-bis, appena menzionato, appare smentita non solo dal
riferimento - contenuto in quest'ultima disposizione - alle sole
«nuove» concessioni demaniali marittime, ma anche dall'intenzione,
manifestata in sede di illustrazione del progetto di legge regionale
poi sfociato nella disposizione impugnata (Relazione illustrativa
alla proposta di legge n. 428/10), di eliminare, oltre alla
temporaneita' delle concessioni, «la preclusione del c.d. diritto di
insistenza», che consiste nella preferenza, in sede di rinnovo, alle
precedenti concessioni, gia' rilasciate, rispetto alle nuove istanze.
Tale diritto, introdotto nell'art. 37 del regio decreto 30 marzo
1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della
navigazione), dal decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 1993,
n. 494, era venuto meno nella legislazione statale per effetto
dell'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 25, si'
da permettere l'archiviazione di una procedura di infrazione a suo
tempo avviata dalla Commissione europea contro l'Italia.
La nuova ipotesi del rinnovo delle concessioni gia' esistenti -
nel contesto, vale la pena di sottolineare, di una norma di
salvaguardia mirante semplicemente a dettare una disciplina
transitoria nelle more dell'adozione di un organico piano di spiaggia
da parte del Comune - finisce cosi' per essere sottratta alle
procedure a evidenza pubblica conformi ai principi, comunitari e
statali, di tutela della concorrenza stabiliti per le ipotesi di
rilascio di nuove concessioni, e per consentire de facto la mera
prosecuzione dei rapporti concessori gia' in essere, con un effetto
di proroga sostanzialmente automatica - o comunque sottratta alla
disciplina concorrenziale - in favore dei precedenti titolari. Un
effetto, come poc'anzi rammentato, gia' piu' volte ritenuto
costituzionalmente illegittimo da questa Corte.
2.4.- La previsione, poi, della possibile durata pluriennale
delle concessioni di cui alla lettera a) dell'art. 14, comma 2, della
legge reg. Calabria n. 17 del 2005 - tutte relative ad attivita' di
carattere intrinsecamente stagionale, e non accessorie ad altre
concessioni come, invece, le ipotesi di cui alle successive lettere
b) e c) - comporta la possibilita' del rilascio (o del rinnovo) di
tali concessioni per periodi del tutto indeterminati in favore di un
unico titolare, che risulterebbe cosi' ingiustificatamente
privilegiato rispetto a ogni altro possibile interessato, in
violazione - anche in questo caso - dei principi di tutela della
concorrenza.
2.5.- La circostanza, rilevata dalla difesa regionale, che la
stessa disciplina statale piu' recente abbia previsto, nelle more
della revisione del sistema delle concessioni marittime da parte di
un d.P.C.m., il prolungamento della durata delle concessioni
esistenti al 30 dicembre 2018 per quindici anni dalla data di entrata
in vigore della legge n. 145 del 2018, non puo' d'altra parte
legittimare le Regioni a dettare discipline che ad essa si
sovrappongano, in un ambito riservato alla competenza esclusiva dello
Stato.
3.- Restano assorbite le censure formulate con riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost.