IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale n. 428 del 2011, proposto da: Agamennone
Mariangela, Mariangela Agamennone, Nerino Francesca Romana Alparone,
Gianluca Amato, Luigi Amoroso, Rosa Amoroso, Fabio Andreazza, Antonio
Angelini, Flavia Antonacci, Maria Giulia Aurigemma, Patrizia
Ballerini, Roberto Benedetti, Fabio Benzi, Monica Berte', Lucia
Bertolini, Rossella Bianchi, Paolo Boncio, Mario Bonomini, Aldo Bove,
Francesco Brozzetti, Ines Bucci, Marcello Buccolini, Roberto
Buonaguidi, Francesco Caccamo, Marisa Adriana Cacchio, Ivana
Cacciatore, Emanuele Cafagna, Alessandro Cama, Marina Camodeca,
Cristina Campestre, Leonardo Cangelmi, Erminia Cadetti, Iole
Carletttni, Giuseppe Caducei, Norberto Catenacci, Giacomo Cavuta,
Maria Silvana Celentano, Lucia Centurione, Virgilio Cesarone,
Eleonora Cianci, Renata Ciccarelli, Mario Cimini, Giuseppe Cipollone,
Cecilia Coletti, Giorgia Committeri, Agostino Consoli, Luciano
Corbellini, Maria Cristina Curia, Gaetano Curzi, Guglielmo D'Amico,
Adriana D'Angelo, Gabriella D'Orazi, Raffaele De Caterina, Barbara De
Filippis, Vincenzo De Laurenzi, Maria Grazia Del Fuoco, Massimo Del
Gatto, Cosimo Del Gratta, Antonella Del Signore, Fausto Di Biase,
Giuseppe Di Biase, Giovanni Di Bonaventura, Viviana Di Giacomo, Mario
Di Gioacchino, Patrizia Di Iorio, Luisa Di Marzio, Maria Luigia Di
Marzio, Rosalia Di Matteo, Marta Di Nicola, Decio Di Nuzzo, Roberta
Di Pietro, Sergio Di Sano, Patrizio Domenicucci, Francesco Epifano,
Diana liberata Esposito, Katia Falasca, Stefano Fanali, Giorgio
Fano', Maria Luigia Fantacuzzi, Elisabetta Fazzini, Luca Federici,
Claudio Ferrante, Antonio Ferretti, Giuseppe Fidelibus, Antonella
Fontana, Lata Fontanella, Irene Fosi, Pier Enrico Gallenga, Francesco
Gambi, Salvatore Genovese, Domenico Genovesi, Mario Giaccio, Andrea
Gialloreto, Letizia Giampietro, Valeria Giannantonio, Patricia
Giuliani, Rossella Grande, Maria Teresa Guagnano, Simone Guarnieri,
Stefano Iacobelli, Paolo Innocenti, Piergiorgio Landini, Domenico
Lapenna, Francesco Leone, Maria Rita Leto, Marco Liberati, Lucio
Lobefalo, Marcello Locatelli', Alessandra Lugaresi, Grazia Luisi,
Cristina Maccallini, Andrea Mariani, Renato Mariani-Costantini, Maria
Addolorata Mariggio', Rita Martella, Elia Mascitelli, Luigi Menghini,
Oliva Menozzi, Maria Chiara Meo, Arcangelo Merla, Ilaria Miarelli
Mariani, Gabriella Mincione, Adriano Mollica, Fabrizio Monaco,
Antonio Moretti, Luca Moscardelli, Luisa Mucciante, Felice Mucilli,
Raffaella Mutato, Giorgio Napolitano, Luca Maria Napolitano, Paola
Nardone, Clara Natoli, Giampiero Neri, Mauro Nicoletti, Daniela
Novembre, Gian Gabriele Ori, Giustino Orlando, Roberto Paganelli,
Giorgio Pagannone, Alessandro Pancheri, Alessandro Pandimiglio,
Assunta Pandolfi, Cecilia Paolini, Antonio Pasculli, Luciana
Pasquini, Paola Patrtgnani, Antonia Patruno, Flavia Petrtni, Tommaso
Piacentini, Mauro Piantelli, Maurizio Piattelli, Laura Picconi, Sante
Donato Pterdomenico, Paola Pierucci, Monica Pivetti, Alberto Pizzi,
Eligio Pizzigallo, Giovanni Pizzorusso, Monica Pondrelli,
Pierfrancesco Porena, Paolo Postiglione, Davide Quaglione, Giancarlo
Quiriconi, Isabella Raffi, Mario Luigi Rainone, Marcello Rapinese,
Marcella Reale, Lucia Recinella, Natascia Ridolfi, Gian Luca Romani,
Pietro Rovigatti, Sergio Rusi, Paolo Sacchetta, Aristide Saggino,
Cristina Anna Maria Salvioni, Francesca Santilli, Alessandro Sarra,
Cosima Schiavone, Dario Sciulli, Francesca Scozzati, Michael Segre,
Maria Carla Somma, Piera Sozio, Lorenza Speranza, Luca Stirpe, Carlo
Tedeschi, Nicola Tinari, Alessandro Tornei, Marco Tommasi, Rossana
Torlontano, Lisa Toto, Stefano Trinchese, Oriana Trubiani, Sante
Ucchino, Edilio Valenttni, Jacopo Vecchiet, Fabio Verginelli, Giovina
Vianale, Luciano Vitacolonna, Paolo Vitale, Filippo Zappasodi,
Michele Zito, rappresentati e difesi dagli avv. Andrea Sortino,
Federico Dinelli, con domicilio eletto presso Giovanni M. Bucci in
Pescara, via Puccini n. 3;
Contro Universita' degli studi di Chieti «G. D'Annunzio»;
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in
L'Aquila, via Buccio di Ranallo presso il complesso S. Domenico; e
con l'intervento di ad adiuvandum:
Sergio Caputi, Renato Celletti, Camillo D'Arcangelo, Michele
D'Attilio, Marco Dolci, Felice Festa, Giovanna Murmura, Michele
Paolantonio, Giorgio Perfetti, Antonio Scanno, Liborio Stuppia,
Stefano Tete', Domenico Tripodi, rappresentati e difesi dagli avv.
Federico Dinelli, Andrea Sortino, con domicilio eletto presso
Giovanni M. Bucci in Pescara, via Puccini n. 3;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti, professori o
ricercatori di ruolo in servizio presso l'Universita' degli studi G.
D'Annunzio di Chieti-Pescara, a considerare utili, ai fini della
maturazione delle classi e degli scatti di stipendio loro spettanti,
gli anni 2011-2012-2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2012 il dott.
Alberto Pasi e uditi per le parti i difensori gli avv. Andrea Sortino
e Federico Dinelli per le parti ricorrenti e l'avv. distrettuale
dello Stato Domenico Pardi per la Presidenza del Consiglio dei
ministri intimata.
I ricorrenti, docenti e ricercatori universitari dell'Universita'
degli studi «G. D'Annunzio» di Chieti, hanno richiesto che sia
sollevata la questione di legittimita' costituzionale della norma
prevista dall'art. 9, comma 2, decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, che blocca, per gli
anni 2011, 2012 e 2013, i meccanismi di adeguamento retributivo per
il personale non contrattualizzato e per quello di cui all'art. 3,
decreto legislativo n. 165/2001, di cui fa parte il personale
universitario in parola.
Tale disposizione prevede, fra l'altro, che per il personale di
cui all'art. 3 decreto legislativo n. 165/2001 le progressioni di
carriera eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 abbiano
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici e non
economici.
Essa viene ritenuta illegittima in quanto asseritamente in
contrasto con l'art. 3 Cost., per violazione del principio di
uguaglianza; con l'art. 9, comma 1, Cost., per violazione del
principio per cui la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e
la ricerca scientifica e tecnologica; con l'art. 36, comma 1, Cost.,
per violazione del principio per cui il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del suo lavoro e
in ogni caso sufficiente ad assicurare a se e alla famiglia
un'esistenza libera e dignitosa; con l'art. 53 Cost. per violazione
dei principi di progressivita' e capacita' contributiva. La
disposizione contestata e' stata emanata nell'ambito di misure in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica
urgenti, quindi nella logica del contenimento della spesa pubblica,
che ha riguardato diversi settori economici ed in particolare tutto
il pubblico impiego, senza eccezioni.
La misura colpisce i soli dipendenti pubblici, tra cui i docenti
universitari, anche col blocco di ogni meccanismo di adeguamento
retributivo e di progressione stipendiale, con esclusione del settore
privato e dei lavoratori autonomi, i quali sono esentati dal concorso
economico straordinario, pur beneficiando della spesa pubblica
generale.
La discriminazione e' ritenuta irragionevole e lo stesso
legislatore aveva divisato di' superare tale ingiusta sperequazione
con l'istituzione di un «contributo di solidarieta'» erga omnes.
La preventivata abolizione della decurtazione, di cui al citato
art. 9, comma secondo, prevista dall'art. 2, comma primo,
decreto-legge n. 38/2011, non ha trovato l'avallo parlamentare, con
conferma della normativa preesistente.
La misura ha i connotati del «prelievo forzoso» e si risolve in
una «tassazione aggiunta» per i dipendenti pubblici.
Il Tribunale, valutate le ragioni di diritto, ritiene prioritario
l'esame delle sollevate eccezioni di costituzionalita', atteso che le
previsioni normative trovano immediata e diretta applicazione, per il
triennio 2011-2013, a carico dei ricorrenti; in merito e' gia' stata
sollevata analoga questione con ordinanza n. 701/2011.
La normativa richiamata (art. 9, comma secondo, decreto-legge n.
78/2010, convertito in legge n. 122/2010 e confermata dall'art. 2,
comma primo, decreto-legge n. 138/2001, convertito in legge n.
148/2011), stante il suo automatico carattere cogente, pone una
lesione patrimoniale non mediata da alcun provvedimento
dell'Amministrazione, sospendibile e/o annullabile in quanto tale,
venendo a dare esclusiva e decisiva rilevanza alla sollevata
questione di legittimita' costituzionale, in quanto la caducazione,
anche parziale, dei citati articoli, determinerebbe l'accoglimento
del gravame, con statuizione della piena tutela giurisdizionale.
Le censure concernono l'art. 9, comma secondo, decreto-legge n.
78/2010, quale convertito in legge n. 122/2010, e vanno estese anche
all'art. 2, comma primo, decreto-legge n. 138/2011, convertito in
legge n. 148/2011, che riafferma in maniera testuale ed autonoma, le
stesse precedenti disposizioni le quali «continuano ad applicarsi nei
termini, ivi previsti», recependone integralmente il contenuto.
Vengono in rilievo, per la loro violazione, gli articoli 2, 3,
23, 36, 53 della Costituzione.
Le misure economiche stabilite ex lege si sostanziano in una
«prestazione economica imposta» in via duratura (triennio), attuata
mediante blocchi stipendiali gravanti solo sui dipendenti pubblici,
lasciando indenni sia i lavoratori privati, sia quelli autonomi che,
pur beneficiando di pari fasce retributive possono liberamente
incrementare ulteriormente il proprio reddito. Cio' nonostante la
ratio legis che, e' nella necessita' di un concorso generalizzato al
contenimento delle spese pubbliche, che inevitabilmente richiama il
principio di solidarieta' economica e della capacita' contributiva
individuale dei cittadini; le ragioni di equita' sociale, infatti,
possono far comprendere la scelta selettiva di livelli retributivi
medio-alti, resta, invece, inspiegabile la limitazione, della sfera
soggettiva dei destinatari, ai dipendenti pubblici che, quali
percettori di redditi fissi, notoriamente non sfuggono ad alcuna
tassazione, stante la piena conoscenza degli introiti stipendiali ed
il pagamento fiscale contestuale alla liquidazione mensile.
La diversa denominazione del prelievo e l'eccezionalita' della
situazione, per nulla di breve durata, non muta la natura del
sacrificio patrimoniale, che rappresenta, per le finanze pubbliche,
sempre un'entrata pecuniaria, utilizzata per finalita' generali; il
punto ineludibile e' la parita' di trattamento e la non
ragionevolezza di gravose soluzioni unidirezionali e plurime su una
stessa categoria (blocco degli adeguamenti retributivi e della
normale progressione economica nel triennio) che, invero, vengono
illogicamente collegate anche alla lotta all'evasione fiscale,
certamente non imputabile ai percettori di un reddito fisso, tassato
alla fonte.
La delicatezza della situazione economico-finanziaria nazionale
ed europea puo' giustificare politiche di riequilibrio, ma
l'intervento normativa deve rispettare i canoni di cui agli articoli
2, 3 e 53 Cost., che non ammettono soluzioni arbitrarie e
sbilanciate, specie se non sono circoscritte ai periodi di breve
durata ed addossano l'intero sacrificio ai soli dipendenti pubblici.
Il legislatore ha imposto sacrifici economici che si risolvono in
una reformatio in peius dell'intero trattamento economico dei
dipendenti pubblici investiti di maggiori impegni e responsabilita',
facendone una speciale categoria di cittadini che avrebbero una
capacita' contributiva oltre ogni logica equitativa, tanto e' vero
che lo stesso legislatore, in sede di elaborazione del decreto-legge
n. 138/2011, ha avvertito la discriminazione perpetrata, proponendo,
senza esito, la soluzione del «contributo di solidarieta'» per la
generalita' dei contribuenti.
Il principio di proporzionalita' non puo' essere aggirato dalla
retorica linguistica di un generico prelievo forzoso che nella sua
effettivita' si sostanzia in una diminuzione retributiva
costituzionalmente sbilanciata; in realta' si e' in presenza di un
contributo eccezionale e straordinario che penalizza una ristretta
categoria di soggetti sia per la sua durata, sia per l'entita' delle
trattenute. E' da chiedersi: le misure adottate, estese, con la
dovuta gradualita', a tutta la platea dei contribuenti, non sarebbero
state piu' produttive, di minore incidenza e di piu' breve durata?
In sostanza (trattandosi obiettivamente, come non e' dato di
dubitare anche alla luce del contesto normativo in cui e' stata
codificata, di prestazione patrimoniale imposta di natura
sostanzialmente tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui
agli articoli 23 e 53 della Carta costituzionale), la sua previsione
(esclusivamente rimessa, al di la' del nomen juris utilizzato, alla
normativa primaria, in forza dei principi di legalita' e
sostanzialita' dei tributi) avrebbe dovuto gravate, a parita' di
redditi incisi, su «tutti» i cittadini (c.d. principio di generalita'
delle imposte), in ragione della loro capacita' contributiva, in un
sistema informato a criteri di progressivita' (c.d. principio di
progressivita'); per tal via - avuto riguardo al comune e condiviso
intendimento del requisito della capacita' contributiva scolpito
all'art. 53 Cost. quale «valore» diretto ad orientare, nel quadro di
una complessiva «razionalita'» impositiva, la discrezionalita' del
legislatore in ordine alla prefigurazione e configurazione dei
fenomeni tributari - deve ritenersi che limite espresso all'azione
impositiva sia quello per cui «a situazioni uguali corrispondano
tributi uguali»: di tal che, anche alla luce del correlato principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e del principio solidaristico
di cui all'art. 2, il sacrificio patrimoniale che - per non
implausibili e contingenti ragioni di contenimento della spesa
pubblica - incida soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una
determinata categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a
parita' di capacita' reddituale, altre categorie di lavoratori
(essenzialmente e segnatamente privati e autonomi), risulterebbe
arbitrario ed irragionevole (arg. ex Corte cost. ORD. 14 febbraio
1999, n. 299 e 18 luglio 1997, n. 245).
Inoltre la non recuperabilita' degli incrementi (non corrisposti
nel triennio) neanche per il futuro, fa si che la misura impatti sul
trattamento retributivo di tutta la vita lavorativa, sul TFR e sul
trattamento di quiescenza, venendo a mancare anche quel requisito di
provvisorieta' stigmatizzato dalla Corte costituzionale
nell'ordinanza n. 228/99 «norme di tale natura possono ritenersi non
lesive del principio di cui all'art. 3 Cost. (sotto il duplice
aspetto della non contrarieta' sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza) a condizione
che i suddetti sacrifici sino eccezionali, transeunti, non arbitrari
e consentanei allo scopo».
Va ricordato che ogni situazione di eccezionalita'
economico-finanziaria deve trovare soluzione nell'ambito dei principi
sovrani di ragionevolezza, generalita', gradualita' e certezza
giuridica; di qui la non manifesta infondatezza dell'eccezione di
costituzionalita' dell'art. 9, commi 2 e 22, del decreto-legge n.
138/2011 (legge n. 148/2011); essa, invero, si pone rilevante ed
attuale, ai fini di ogni tipo di decisione, circa la domanda in punto
di integrita' del trattamento retributivo dei ricorrenti, che e'
possibile solo all'esito del giudizio di costituzionalita'.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953 e riservata ogni decisione, si
solleva l'eccezione di costituzionalita' come da motivazione, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.