ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma primo,
della legge 22 agosto 1985, n. 450 (Norme relative al risarcimento
dovuto dal vettore stradale per perdita o avaria delle cose
trasportate), come integrato dall'art. 10, comma terzo, del d.P.R. 3
gennaio 1976 n. 32 promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 23 novembre 1990 dalla Corte d'Appello di
Torino nel procedimento civile vertente tra S.a.S. Dafne et Cloe e
Autotrasporti Bestiame Melano Antonio e figlio iscritta al n. 46 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1991;
2) ordinanza emessa il 5 dicembre 1990 dal Tribunale di Ancona
nel procedimento civile vertente tra S.a.S. E. Porta e S.n.c.
Autotrasporti Fratelli Milletti iscritta al n. 181 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 13, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 1991 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilita' per i danni
conseguenti alla perdita - imputabile a colpa grave di un ausiliare
del vettore - di merci trasportate per conto terzi, la Corte
d'appello di Torino, con ordinanza del 23 novembre 1990, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, primo comma,
della legge 22 agosto 1985, n. 450, a norma del quale "per i
trasporti di merci su strada soggetti al sistema di tariffe a
forcella di cui al titolo III della legge 6 giugno 1974, n. 298,
l'ammontare del risarcimento per perdita o avaria delle cose
trasportate non puo' superare il massimale previsto dall'art. 13, n.
4, della stessa legge e dai relativi regolamenti di esecuzione".
Dall'art. 10 del regolamento di esecuzione, approvato con d.P.R. 3
gennaio 1976, n. 32, tale massimale e' fissato in lire 250 per ogni
chilogrammo di portata utile del veicolo impiegato, "qualunque sia la
natura e il valore delle cose da trasportare".
Il dubbio di costituzionalita' viene proposto sotto due profili: a)
in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto la norma denunciata
"non prevede il dolo o la colpa grave quale eccezione alla
limitazione di responsabilita' del vettore;" b) in riferimento
all'art. 3 Cost., "in quanto non prevede che la limitazione di
responsabilita' si applichi solo nel caso in cui il trasporto sia
stato in concreto sottoposto alla tariffa a forcella", caso non
ricorrente nella specie.
Sotto il primo profilo il giudice remittente osserva che in
materia analoga la Convenzione di Ginevra 19 maggio 1956, resa
esecutiva in Italia con legge 6 dicembre 1960, n. 1621,
esplicitamente esclude ogni limitazione di responsabilita' del
vettore in caso di dolo o colpa grave. L'assenza di tale eccezione
nella legge impugnata comporta, in contrasto col principio di
eguaglianza, una ingiustificata disparita' di trattamento della
responsabilita' del vettore nel trasporto nazionale rispetto a quello
internazionale, con l'effetto di determinare costi aggiuntivi a
carico degli utenti del primo, il che, in definitiva, si traduce per
essi in un limite della liberta' di iniziativa economica risultandone
aggravato il rapporto costi-benefici nelle rispettive imprese.
Sotto il secondo profilo il giudice a quo rileva che la
limitazione di responsabilita', essendo una conseguenza logica
dell'intero sistema della c.d. "tariffa a forcella", fondato sul
duplice presupposto della predeterminazione pubblica delle tariffe e
dell'obbligatorieta' dell'assicurazione delle merci trasportate
secondo massimali normativamente predeterminati, non puo' operare in
difetto di quei presupposti, allorche' di fatto il regime tariffario
non ha avuto applicazione per inosservanza da parte del vettore.
Nella mancata discriminazione tra vettori osservanti e vettori
inosservanti della tariffa viene ravvisata un'altra violazione del
principio di cui all'art. 3 Cost.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
comunque infondate.
In relazione alla prima questione l'interveniente obietta che la
normativa impugnata non puo' essere messa a confronto con la
disciplina del trasporto internazionale prevista dalla Convenzione di
Ginevra, trattandosi di due sistemi disomogenei, fondati su principi
diversi e quindi retti da logiche diverse. Il limite di
responsabilita' stabilito dalla disciplina internazionale e'
disponibile dall'autonomia privata mediante la dichiarazione di
valore o di speciale interesse da parte del mittente, la quale
assoggetta il rapporto di corrispettivita' tra le prestazioni
contrattuali alla regola del mercato. La disciplina nazionale,
invece, e' inderogabile, cosi' che eccezioni al limite di
responsabilita' del vettore, come quelle prospettate dalla Corte
remittente in caso di dolo o colpa grave, non potrebbero essere
riequilibrate da una maggiorazione del prezzo del trasporto. Di tale
limite si tiene conto in sede di fissazione della forcella
tariffaria.
Circa la seconda questione, l'Avvocatura ne eccepisce
l'irrilevanza, essendo fondata su una differenziazione di ipotesi che
e' di mero fatto. Nel caso di stipulazione di un prezzo del trasporto
eccedente l'uno o l'altro dei limiti di tariffa, la relativa clausola
e' nulla e, a norma degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod.civ.,
automaticamente sostituita dal minimo o, rispettivamente, dal massimo
legale, cosi' che pure questa ipotesi viene de iure ricondotta in
concreto sotto il regime tariffario.
Ad avviso dell'interveniente l'accennata ragione di
inammissibilita' si rifletterebbe anche sulla prima questione, in
quanto formulata in termini alternativi e paritetici rispetto alla
seconda.
3. - Sotto altri profili la medesima norma e' impugnata, sempre
per contrasto col principio di cui all'art. 3 Cost., anche dal
Tribunale di Ancona, e precisamente perche': a) non prevede un
meccanismo di determinazione dei limiti di responsabilita' del
vettore idoneo a garantire un adeguato ristoro del danno, tenuto
conto anche dell'entita' e della qualita' del carico, e non soltanto
della portata utile del veicolo impiegato per il trasporto; b)
attribuisce al sistema legale di tariffe a forcella carattere
cogente, comprimendo senza ragione l'autonomia privata degli
operatori economici nel settore del trasporto su strada.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o, in subordine, infondate.
L'inammissibilita' e' eccepita sul rilievo che il giudice
remittente ha omesso di accertare se l'avvenuto pagamento da parte
del vettore, a titolo di risarcimento, di una somma superiore al
limite massimo legale di responsabilita' non implichi rinunzia a far
valere tale limite, e anche perche' la rilevanza della questione e'
affermata in base alla sola domanda di liquidazione di un quantum
superiore, senza alcuna delibazione al riguardo, sebbene tale pretesa
risulti contraddetta da una perizia di parte.
Nel merito l'Avvocatura svolge argomenti analoghi a quelli esposti
nell'atto di intervento nella causa precedente, aggiungendo, per
quanto riguarda la lamentata inadeguatezza del massimale di
responsabilita', che essa, in ipotesi, non e' imputabile alla legge
impugnata, ma a disfunzioni applicative, cioe' a vizi della funzione
amministrativa inerente al mancato aggiornamento dei limiti fissati
nel regolamento di esecuzione del 1976.
Con riguardo a un ulteriore tertium comparationis introdotto dal
Tribunale di Ancona, si osserva, infine, che nessun confronto puo'
essere proposto tra autotrasportatori iscritti e non iscritti
all'Albo nazionale della categoria, posto che l'attivita' degli
autotrasportatori non iscritti e' illegittima e pertanto da' luogo a
mere prestazioni di fatto.
Considerato in diritto
1. - L'art. 1, comma 1, della legge 22 agosto 1985, n. 450, in
materia di responsabilita' civile del vettore stradale per perdita o
avaria delle cose trasportate, e' impugnato dalla Corte d'appello di
Torino sotto due profili:
a) in riferimento agli artt. 3 e 41, primo e secondo comma,
Cost., in quanto "non prevede il dolo e la colpa grave quale
eccezione alla limitazione di responsabilita' del vettore";
b) in riferimento all'art. 3 Cost., "in quanto non prevede che
la limitazione di responsabilita' si applichi solo nel caso in cui il
trasporto sia stato in concreto sottoposto alla tariffa a forcella".
Sotto altri due profili, entrambi in riferimento all'art. 3 Cost.,
la medesima norma e' impugnata anche dal Tribunale di Ancona:
c) in quanto stabilisce "criteri certamente inidonei ad
assicurare l'adeguatezza del ristoro del danno da avaria o perdita
della merce trasportata, determinando in misura fissa la prestazione
risarcitoria dovuta, con esclusivo riferimento alla portata utile del
mezzo impiegato e senza considerare in alcun modo l'entita' e la
qualita' del carico, non prevedendo peraltro un periodico
aggiornamento ovvero un meccanismo di adeguamento dei limiti cosi'
individuati";
d) in quanto non ammette, in favore dell'utente, la
derogabilita' del limite di responsabilita' del vettore.
2. - I giudizi di legittimita' costituzionale promossi dalle due
ordinanze vertono su questioni tra loro connesse, concernenti la
medesima disposizione di legge, e pertanto vanno riuniti per essere
decisi con unica sentenza.
3. - Occorre preliminarmente respingere un'eccezione di
inammissibilita' opposta dall'Avvocatura dello Stato contro
l'ordinanza del Tribunale di Ancona. Ad avviso dell'interveniente, il
giudice a quo avrebbe dovuto chiarire se l'avvenuto pagamento al
danneggiato di una somma (assicurata con polizza volontaria)
superiore al limite legale di responsabilita' implichi rinunzia del
vettore a far valere tale limite; inoltre avrebbe dovuto delibare
l'attendibilita' della perizia di parte attestante che la detta somma
coprirebbe integralmente il danno.
Sul primo punto va osservato in contrario che il comportamento del
vettore e' indice per se stesso solo della volonta' di non far valere
il limite legale del risarcimento fino a concorrenza con la somma
garantita dalla polizza volontaria, integrativa di quella
obbligatoria. Anche sul secondo punto il giudice a quo ha
sufficientemente valutato la rilevanza della questione: a tal fine
basta la sussistenza di un nesso di pregiudizialita' rispetto alla
pretesa dedotta nel giudizio principale, senza bisogno che siano
previamente accertati i fatti (nella specie l'ammontare effettivo del
danno) su cui la pretesa si fonda.
4. - La prima questione, sopra elencata al punto 1, sub a), e'
fondata.
Da un insieme di norme, disseminate nel codice civile (artt. 1229,
primo comma, 1713, secondo comma, ecc.), nel codice della navigazione
(art. 952) e in leggi speciali (in particolare art. 29, primo comma,
della Convenzione di Ginevra sul trasporto internazionale di merci su
strada, resa esecutiva in Italia dalla legge 6 dicembre 1960, n.
1621), si ricava un principio generale, conforme alla tradizione
giuridica europea, che non ammette il debitore ad avvalersi di
limitazioni convenzionali o legali di responsabilita' quando
l'inadempimento dipende da dolo o colpa grave. Tale principio, mentre
vincola inderogabilmente l'autonomia privata, non vincola il
legislatore, non essendo coperto da garanzia costituzionale. Ne'
occorrono formule esplicite per escluderlo, ben potendo
l'invalicabilita' in ogni caso del limite essere argomentata, in
conformita' del dato testuale che non distingue, dalla ratio legis o
dal contesto normativo. In questo senso e' oggi interpretato dalla
giurisprudenza prevalente l'art. 423 cod. nav. in tema di
responsabilita' del vettore marittimo, il quale, a differenza
dell'art. 952 relativo al vettore aereo, non riserva il caso di dolo
o colpa grave. Analogamente orientata e' la giurisprudenza in materia
di responsabilita' risarcitoria degli autotrasportatori di merci su
strada: il silenzio dell'art. 1 della legge n. 450 e' ritenuto
qualificato come indice di operativita' del limite in ogni caso.
Contrariamente a quanto sostiene il giudice a quo, non si puo'
argomentare dal confronto col citato art. 29 della Convenzione di
Ginevra un vizio di legittimita' costituzionale della norma
denunciata per violazione del principio di eguaglianza. Il confronto
non e' ammissibile, data la disomogeneita' dei sistemi di
responsabilita' adottati dalla Convenzione per i trasporti
internazionali e dalla legge n. 450 per i trasporti interni soggetti
alle tariffe obbligatorie a forcella. Nel sistema della Convenzione
il limite di responsabilita' del vettore puo' essere derogato
mediante dichiarazione del valore della merce o dichiarazione di
speciale interesse alla consegna, sicche' il diniego del beneficio
sancito dall'art. 29 quando sia provato il dolo o (se equivalente
secondo la giurisdizione adita) la colpa grave del vettore o dei suoi
ausiliari, si inserisce nella logica della non assolutezza del
limite. Nel sistema della legge nazionale, invece, la limitazione
legale del risarcimento e' inderogabile anche in favore dell'utente,
e poiche' l'inderogabilita' e' correlata alla cogenza delle tariffe a
forcella, non sarebbe di per se' ingiustificata l'estensione del
limite a tutti i casi di responsabilita', incluso il caso di dolo o
colpa grave.
Il parametro dell'art. 3 Cost. viene piuttosto in considerazione
sotto l'aspetto del principio di ragionevolezza e della connessa
esigenza di equo contemperamento dell'interesse degli
autotrasportatori con l'interesse delle imprese utenti tutelato
dall'art. 41 Cost. Il limite di responsabilita' del vettore,
specialmente quando e' configurato come invalicabile anche
nell'ipotesi di dolo o colpa grave, deve essere compensato da idonee
garanzie di adeguatezza del risarcimento del danno. A questa esigenza
di ragionevole bilanciamento degli interessi in gioco si dimostra
sensibile, in una certa misura che qui non occorre valutare, l'art.
52 del d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197, relativo al trasporto di cose
sulle ferrovie dello Stato, che nel caso di dolo o colpa grave, pur
senza rimuovere il limite di responsabilita' del vettore, dispone
pero' il raddoppio del massimale.
Se e' vero, infatti, che la limitazione di responsabilita' del
vettore (la quale trasforma il rischio delle imprese di autotrasporto
per la perdita o avaria delle merci in costi assicurativi) comporta
un contenimento dei prezzi del servizio, con benefica ricaduta sui
prezzi di mercato delle merci trasportate e quindi sull'interesse
generale, e' vero altresi' che, ove la somma-limite non rappresenti
un risarcimento adeguato (seppure non integrale), il detto vantaggio
e' annullato dal costo supplementare che l'impresa utente deve
accollarsi per assicurare per proprio conto il carico almeno nella
misura occorrente per garantirsi un congruo indennizzo in caso di
perdita o di avaria delle merci. Questo costo assicurativo, aggravato
dall'estensione del limite di responsabilita' del vettore all'ipotesi
di dolo o colpa grave, incide sulla programmazione dei costi delle
imprese utenti e sulla correlativa politica dei prezzi, comprimendo
la liberta' di organizzazione e di gestione dell'impresa secondo
criteri di economicita', la quale e' un elemento della liberta' di
iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost. Ne risultano in pari
tempo compromessi gli scopi di utilita' sociale che la legge si
propone in termini di contenimento dei prezzi di mercato attraverso
il calmieramento dei costi di trasporto delle merci.
4.1. - L'Avvocatura dello Stato obietta che l'inadeguatezza della
somma-limite determinata dall'art. 10 del regolamento di esecuzione
della legge n. 298 del 1974 (approvato con d.P.R. n. 32 del 1976) e'
imputabile a "disfunzioni applicative della legge, cioe' a vizi della
funzione amministrativa", che non possono formare materia di censura
davanti a questa Corte. Ma va osservato in contrario che l'art. 1,
comma 1, della legge n. 450 del 1985 e' impugnato non tanto per
l'esiguita' della somma-limite fissata dal regolamento da esso
richiamato, quanto perche' il limite di responsabilita' del vettore
non trova compenso nella predisposizione, nella stessa legge, di
garanzie idonee ad assicurare l'adeguatezza del risarcimento, di
guisa che, alla stregua del criterio sopra enunciato, il limite non
appare giustificato, specialmente nell'ipotesi di dolo o colpa grave.
5. - Alla stregua del medesimo criterio e' fondata anche la
questione indicata al punto 1 sub c), limitatamente alla censura
rivolta alla norma impugnata di non prevedere un meccanismo di
aggiornamento del massimale cui e' commisurato il limite di
responsabilita' del vettore, massimale che dal 1976 e' rimasto finora
invariato. La prescrizione del periodico aggiornamento del limite di
responsabilita' (cui ha provveduto, per esempio, l'art. 19 della
legge 13 maggio 1983, n. 213, in tema di responsabilita' civile del
vettore aereo) rientra tra le garanzie di adeguatezza del
risarcimento, che devono essere predisposte dalla legge affinche' il
limite sia ragionevolmente contemperato con gli interessi degli
utenti.
La questione e', invece, infondata nella parte in cui contesta la
legittimita' del metodo di determinazione della somma-limite
prescelto dalla norma impugnata attraverso il rinvio all'art. 13, n.
4 della legge n. 298 del 1976 e al suo regolamento di esecuzione, il
quale commisura il massimale alla portata lorda del mezzo impiegato,
senza riguardo alla natura e al valore delle cose da trasportare. Di
per se', considerato indipendentemente dal coefficiente monetario con
cui viene applicato, questo metodo non puo' dirsi irragionevole e
inidoneo a garantire un congruo ristoro del danno, specialmente se
interpretato in un certo senso tra i vari possibili, tenuto conto
anche della possibilita' offerta al mittente, per le merci di valore
elevato, di sottrarsi al vincolo delle tariffe a forcella ripartendo
il trasporto in carichi non superiori alle cinque tonnellate (art.
59, lett. a) della legge n. 298 del 1974).
6. - Non sono fondate le questioni di cui al punto 1, lett. b) e
d).
La prima, sollevata dalla Corte d'appello di Torino, censura la
norma sotto esame perche' non distingue tra vettori che rispettano le
tariffe e stipulano l'assicurazione obbligatoria per la
responsabilita' per i danni alle cose da trasportare, e vettori che
non osservano le tariffe e/o non stipulano l'assicurazione,
ammettendo anche i secondi al beneficio della limitazione di
responsabilita' e cosi' trattando in modo eguale situazioni
disuguali.
Per quanto concerne l'osservanza delle tariffe obbligatorie, la
distinzione prospettata dal giudice remittente e' giuridicamente
inconsistente sul piano del rapporto di trasporto: l'imperativita'
del sistema delle tariffe a forcella comporta nei contratti ad esso
soggetti la sostituzione automatica delle clausole difformi con il
minimo o il massimo di tariffa, a seconda che la deroga sia stata
pattuita in diminuzione rispetto all'uno o in aumento rispetto
all'altro (artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod. civ.).
Nel caso di inosservanza dell'obbligo di assicurazione della
responsabilita' per danni alle cose da trasportare non puo' trattarsi
se non di un vettore abusivo, dal momento che la stipulazione del
contratto di assicurazione e' una condizione dell'iscrizione all'albo
degli autotrasportatori e questa, a sua volta, e' condizione
necessaria per l'esercizio dell'autotrasporto per conto terzi
(rispettivamente artt. 13, n. 4, e 1, terzo comma, della legge n. 298
del 1974). Il contratto di trasporto stipulato con un vettore abusivo
e' nullo, e quindi manca il presupposto di fondo per l'applicabilita'
del limite di responsabilita' di cui si discute.
7. La questione sub d), sollevata dal Tribunale di Ancona,
contesta la legittimita' del carattere di inderogabilita' della norma
impugnata, in quanto produrrebbe una ingiustificata disparita' di
trattamento, da una parte, "fra autotrasportatori iscritti e non
iscritti (rectius: che non abbiano titolo all'iscrizione) al relativo
albo", dall'altra, "fra utenti di servizi di trasporto stradale di
merci e utenti di analoghi servizi resi da vettori marittimi o
aerei".
Quelli che il giudice a quo chiama autotrasportatori non aventi
titolo all'iscrizione all'albo sono gli spedizionieri-vettori, i
quali non hanno la qualita' di autotrasportatori nel senso della
legge n. 298 del 1974, cioe' stipulano inizialmente non un contratto
di trasporto, ma un contratto di spedizione assumendo la qualita' di
spedizionieri, e successivamente "entrano" (come si suol dire) nel
contratto di trasporto ai sensi dell'art. 1741 cod. civ. La
diversita' tra le due figure non consente di metterle a confronto ai
fini dell'art. 3 Cost.
Quanto all'altro aspetto della pretesa violazione del principio di
eguaglianza, va osservato che nei sistemi indicati nell'ordinanza
come termini di paragone, i quali consentono la deroga al limite di
responsabilita' del vettore in favore dell'utente, all'aumento della
somma-limite e' corrispettivo un aumento del prezzo del trasporto, il
che non e' possibile nel sistema delle tariffe a forcella, data
appunto la rigidita' della forcella (art. 51, terzo comma, legge n.
298 del 1974), onde si giustifica qui l'inderogabilita' del massimale
di responsabilita' del vettore.