IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn.
2883/1987, 2884/1987 e 3493/1988 proposti:
il n. 2883/1987 da Bahbout Jacques, in proprio e quale legale
rappresentante della S.p.a. Fooditalia, rappresentanto e difeso dagli
avvocati Donato Bruno e Piero d'Amelio, presso il secondo dei quali
e' elettivamente domiciliato in Roma, via G.B. Vico n. 29;
il n. 2884/1987 dalla societa' Mc Donald's Corporation e dalla
S.r.l. Ristoranti italiani per famiglie, in persona del rispettivo
legale rappresentante pro-tempore, rappresentate e difese dagli
avvocati Paolo Barile, Pier Carlo Bruna e Piero d'Amelio e presso
quest'ultimo domiciliate in Roma, via G.B. Vico n. 29;
il n. 3493/1988 dalla S.r.l. Mc Donald's Italia, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Paolo Barile, Pier Carlo Bruna e Piero d'Amelio ed
elettivamente domiciliata presso il terzo di questi in Roma, via G.B.
Vico n. 29; contro il comune di Roma, in persona del sindaco pro-
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Bonanni, con il
quale e' elettivamente domiciliato presso la sede dell'avvocatura
comunale in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, per l'annullamento:
con i ricorsi n. 2883/1987 e 2884/1987: della deliberazione
della giunta municipale del comune di Roma n. 3330 in data 1 giugno
1987;
con il ricorso n. 3493/1988: della deliberazione della giunta
municipale del comune di Roma n. 3925 in data 16 giugno 1988 e di
tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Roma;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 3 luglio 1991 la
relazione del consigliere Italo Riggio e uditi, altresi', gli
avvocati Barile e d'Amelio per i ricorrenti e l'avv. Bonanni per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con deliberazione n. 3330 in data 1 giugno 1987 diretta
all'individuazione delle aree soggette a particolare tutela ai sensi
dell'art. 4 del d.-l. 9 dicembre 1986, n. 832, convertito nella legge
6 febbraio 1987, n. 15, il comune di Roma ha, fra l'altro, dichiarato
incompatibile con le esigenze di tutela dei valori ambientali di
talune zone del centro cittadino l'attivita' di ristorazione veloce
con menu' limitato e non tradizionale.
Avverso il suindicato provvedimento si indirizzano i ricorsi nn.
2883/1987 e 2884/1987 proposti l'uno dal sig. Jacques Bahbout in
proprio e quale legale rappresentante della S.p.a. Fooditalia e
l'altro dalla societa' Mc Donald's Corporation nonche' dalla S.r.l.
Ristoranti italiani per famiglie (R.I.P.F.).
A fondamento di entrambe le impugnative viene dedotto il seguente
articolato motivo:
violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione. Violazione
della normativa primaria e secondaria in materia di commercio ed in
materia urbanistica. Violazione di norme e principi generali in punto
di regolazione del procedimento amministrativo e della partecipazione
ad esso dei cittadini. Sviamento di potere. Eccesso di potere per
difetto di istruttoria e di motivazione. Oscurita' ed illogicita'
dell'azione amministrativa.
Concludono gli istanti chiedendo l'annullamento dell'atto
impugnato, previa sospensione della sua esecuzione.
Il comune di Roma, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto
dei gravami, siccome inammissibili ed infondati nel merito.
La domanda cautelare presentata in via incidentale dagli
interessati e' stata accolta con ordinanza n. 1822/87 nel ricorso n.
2883/1987 e con ordinanza n. 1827/87 nel ricorso n. 2884/1987.
Il terzo ricorso, rubricato al n. 3493/1988 e proposto dalla
S.r.l. Mc Donald's Italia, si rivolge contro la deliberazione della
stessa giunta municipale n. 3925 in data 15 giugno 1988 la quale ha
dettato una nuova disciplina della specifica materia in dichiarata
"revoca" della citata delibera n. 3330/1987.
Ritiene la predetta societa' Mc Donald's Italia che la
deliberazione n. 3925/1988 costituisce mera riproduzione della
precedente, ancorche' quest'ultima sia stata annullata con sentenza
n. 527 emessa da questo tribunale in data 29 marzo 1988, e deduce il
seguente motivo, ampiamente articolato:
violazione di giudicato. Sviamento di potere. Violazione degli
artt. 3, 41 e 97 della Costituzione. Violazione della normativa
primaria e secondaria in materia di commercio ed in materia
urbanistica. Violazione di norme e principi generali in punto di
regolazione del procedimento amministrativo e della partecipazione ad
esso dei cittadini. Di nuovo sviamento di potere. Eccesso di potere
per difetto di istruttoria e di motivazione.
A conclusione e' chiesto l'annullamento dell'atto impugnato, con
ogni conseguenziale effetto di legge.
Il comune di Roma si e' costituito in giudizio ed ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso e la sua infondatezza nel merito,
chiedendone la reiezione.
I ricorrenti in data 21 giugno 1991, hanno depositato una memoria
difensiva, valevole per tutti e tre i ricorsi, allo scopo di chiarire
ulteriormente i propri assunti.
Con decisione parziale, deliberata nella camera di consiglio del 3
luglio 1991, sono stati definiti, previa riunione, i ricorsi nn. 2883
e 2884 del 1987 e adottate determinazioni in ordine alle eccezioni
preliminari ed a taluni motivi dedotti in via principale nel ricorso
n. 3493/1988, riservando la pronuncia definitiva all'esito
dell'incidente di costituzionalita' dell'art. 4 del d.-l. n. 832/1986
sollevato dalla societa' Mc Donald's Italia.
D I R I T T O
1. - Con separata sentenza il consiglio ha riunito i ricorsi in
epigrafe e dichiarato improcedibili, per sopravvenuto difetto di
interesse, i ricorsi nn. 2883 e del 2884 del 1987.
Quanto al ricorso n. 3493/1988, con la stessa pronuncia sono state
risolte talune questioni preliminari e respinte, nel merito, alcune
delle censure mosse in via principale.
In via principale la ricorrente S.r.l. Mc Donald's Italia, ha
prospettato eccezione di incostituzionalita' dell'art. 4 del d.-l. 5
dicembre 1986, n. 832, convertito nella legge 6 febbraio 1987, n. 15,
per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.
Deve quindi passarsi ad esaminare se le dedotte questioni siano
rilevanti e non manifestatamente infondate.
2. - La norma di legge sopra citata dispone "Al fine di tutelare
le tradizioni locali ed aree di particolare interesse del proprio
territorio, i comuni possono stabilire voci merceologiche specifiche
nell'ambito delle tabelle di cui all'art. 37 della legge 11 giugno
1971, n. 426 e nuove classificazioni in deroga a quelle previste
dall'art. 3 della legge 14 ottobre 1974, n. 524, nonche',
limitatamente agli esercizi commerciali, agli esercizi pubblici ed
alle imprese artigiane, le attivita' incompatibili con le predette
esigenze.
I comuni accertano altresi' le attivita' svolte negli essercizi
compresi nelle suddette aree e confermano le autorizzazioni in sede
di vidimazione annuale nei limiti delle attivita' effettivamente
svolte in atto alla data di entrata in vigore del presente decreto".
L'atto generale applicativo, oggetto di impugnazione, costituito
dalla delibera della giunta municipale del comune di Roma n. 3925 in
data 15 giugno 1988, ha dettato la seguente disciplina:
a) ha individuato la zona della citta' da tutelare (zona B) e,
all'interno di essa, quattro sub-zone A, comprendenti le parti piu'
antiche e significative del tessuto centrale; ha stabilito nuove
classificazioni degli esercizi per la somministrazione al pubblico di
alimenti e bevande (gruppi A e B dell'art. 23 del d.m. 28 aprile
1976) e nuove sottovoci della tabella merceologica IX di cui al d.m.
30 agosto 1971;
b) ha dichiarato, tra l'altro, incompatibili con le esigenze di
tutela delle aree appartenenti alle sub-zone A) le seguenti
attivita':
commercio all'ingorsso con deposito merci;
depositi e magazzini non funzionalmente collegati con esercizi
al dettaglio esistenti in zona;
laboratori di pizzeria a taglio, friggitorie, rosticcerie e
simili;
attivita' commerciali relative ai generi della grande
distribuzione e dell'abbigliamento casual;
pubblici esercizi di ristorazione veloce con piatti gia'
predisposti, tradizionali e non, nonche' locali di intrattenimento e
svago con spettacolo o musica riprodotta e sale da gioco;
carrozzerie;
cooperative di consumi e spacci esterni.
Orbene il menzionato art. 4, consentendo all'autorita' comunale di
precludere nel proprio territorio l'esercizio di determinate
attivita' imprenditoriali, comporta certamente una limitazione alla
liberta' di iniziativa economica privata la quale, in conformita' al
disposto dell'art. 41, secondo comma, della Costituzione, puo' essere
compressa quando sussistono prioritari fini di utilita' sociale.
Il legislatore e' libero di stabilire le modalita' attraverso cui
perseguire i suddetti fini ma occorre che l'apprezzamento dell'organo
legislativo non sia inficiato da criteri illogici, arbitrari o
contraddittori (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 14/1964,
53/1974 e 446/1988).
In altri termini la rispondenza al dettato costituzionale della
legislazione che pone limiti e vincoli all'iniziativa economica
privata deve essere verificata alla luce del ca. principio di
"ragionevolezza", ovvero di coerenza tra fine perseguito e strumenti
normativi concretamente utilizzati.
Il giudizio di ragionevolezza consiste nello stabilire se la legge
si trovi in rapporto di adeguata strumentazione con le finalita'
dichiarate e se i mezzi impiegati siano idonei allo scopo o siano,
per contro, incongrui.
Nella specie non puo' farsi a meno di rilevare che l'art. 4 del
d.-l. n. 832/1986, autorizzando la preclusione da parte
dell'autorita' comunale delle attivita' ritenute incompatibili con
"le tradizioni locali" e con le "aree di particolare interesse del
proprio territorio", non appare in sintonia con il precetto
costituzionale che prevede la possibilta' di limitare o di
indirizzare l'iniziativa economica privata ma non di frapporre
ostacoli che ne rendano impossibile l'esercizio.
Sotto tale profilo un recente orientamento della giurisprudenza
amministrativa (C.S., sezione quarta, 18 marzo 1989, n. 170) ha
ritenuto di poter superare l'obiezione di incostituzionalita'
richiamando l'orientamento espresso dalla Corte costituzionale con la
decisione n. 9/1973 che ha ravvisato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale della legge n. 1097/1971 sulla tutela
delle bellezze naturali e ambientali nei colli Euganei, la quale
vieta "l'attivita' estrattiva del minerale di cave di determinata
natura".
Tuttavia in quel caso la Corte ha espressamente individuato nella
legge n. 1097/1971 l'applicazione di principi gia' insiti nella legge
n. 1497/1939 relativa alla tutela delle bellezze naturali in genere.
Come e' noto l'art. 7 della legge n. 1497/1939 vieta ai
proprietari, possessori o detentori di un bene soggetto a tale
disciplina, di distruggerlo o di "introdurvi modificazioni che
rechino pregiudizio a quel suo esteriore aspetto che e' protetto
dalla presente legge".
Diverso e', pero', il caso in esame dove viene consentito dal piu'
volte citato art. 4 del d.-l. n. 832/1986 di apporre un generalizzato
divieto all'esercizio di determinate attivita', nonostante queste
risultino garantite dall'art. 41 della Costituzione, in assenza della
previa verifica da parte del legislatore che le stesse rechino
effettivo pregiudizio ai valori che si intende tutelare.
In tale ottica stima il collegio che protrebbe ravvisarsi un
aspetto di irragionevolezza della norma in esame, atteso che il
divieto all'esercizio dell'iniziativa economica privata non risulta
giustificato dal fine che il legislatore ha inteso perseguire.
In effetti i comuni sono gia' in grado di dettare,
indipendentemente dalla norma in questione, prescrizioni urbanistiche
idonee a tutelare le tradizioni locali e le aree urbane di
particolare interesse. Inoltre la legge n. 1089/1989 prevede la
tutela dei beni mobili o immobili di interesse storico, artistico,
archeologico ed etnografico (art. 1) nonche' di beni di interesse
particolarmente rilevante per il loro riferimento alla storia,
politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura in
genere (art. 2).
L'art. 11 della stessa legge vieta, infine, la destinazione e
l'uso dei suddetti beni non compatibili con il loro carattere e,
comunque, tale da pregiudicarne la conservazione e l'integrita'.
3. - Il secondo comma dell'art. 4 del d.-l. n. 832/1986 dispone
che i comuni accertino le attivita' svolte negli esercizi compresi
nelle aree di particolare interesse e confermino le autorizzazioni
commerciali nei limiti delle attivita' effettivamente in atto alla
data di entrata in vigore del decreto medesimo.
Cio' comporta che le amministrazioni interessate possono vietare
lo svolgimento di nuove attivita' ritenute incompatibili con le
tradizioni locali o con aree di particolare interesse ma non imporre,
per converso, la cessazione di quelle gia' intraprese prima
dell'entrata in vigore della legge sopravvenuta, le quali vengono in
tal modo poste al riparo da nuove imprese concorrenti.
La tutela della liberta' di concorrenza rappresenta tuttavia un
valore che sia la dottrina sia la giurisprudenza della Corte
costituzionale hanno collegato direttamente all'art. 41 della
Costituzione.
Essa inoltre risponde ai principi ispiratori dell'ordinamento
comunitario cui recentemente il legislatore italiano ha inteso
adeguarsi con la legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante "norme per la
tutela della concorrenza e del mercato".
La liberta' di concorrenza non esclude che l'iniziativa economica
possa essere assoggettata a limiti per fini di utilita' generale ma,
imponendo che detti limiti siano eguali per tutti, vieta di
discriminare tra soggetti pienamente liberi e soggetti impediti allo
svolgimento di una particolare attivita', in relazione al mero dato
cronologico dell'inizio dell'impresa.
E' pur vero che, secondo l'ordinamento piu' volte ribadito dal
supremo giudice di legittimita' (Corte costituzionale, sentenze nn.
66 e 138 del 1979, 122/1980 e 38/1984), non contrasta con il
principio di eguaglianza un differenziato trattamento applicato alla
stessa categoria di soggetti ma in momenti diversi nel tempo,
giacche' lo stesso fluire di questo costituisce di per se' un
elemento differenziatore.
Peraltro la questione appare qui diversa, posto che i limiti in
funzione dell'utilita' sociale una volta apposti devono
necessariamente valere per tutti.
Ritenere una certa attivita' economica contrastante con tale
utilita' solo perche' iniziata successivamente ad un'altra da un lato
vale a configurare l'inosservanza del principio di liberta' di
concorrenza desumibile dall'art. 41 e del principio di eguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione; dall'altro sembra costituire
frutto di contraddizione che, in quanto tale, e' indice di
sostanziale irragionevolezza.
4. - Ulteriore aspetto sul quale occorre soffermarsi concerne la
violazione del principio di riserva di legge sancito dall'art. 41
della Costituzione.
Quest'ultima norma consente di limitare l'iniziativa economica
individuale solo in forza di una legge.
Siffatta riserva, espressamente prevista dall'ultimo comma del
menzionato art. 41 deve invero ritenersi estesa anche alle materie
regolate dal secondo comma della stessa norma, e cioe' ai limiti
posti alla liberta' di impresa a fini di "utilita' sociale" o della
"sicurezza, liberta', dignita' umana" (Corte costituzionale, sentenze
nn. 50 e 103 del 1957, 47 e 52 del 1958, 4 e 5 del 1962 e 40/1964).
Dalle suindicate pronunce si ricava che l'art. 41 citato, pur
affermando la liberta' dell'iniziativa economica privata, autorizza
l'apposizione di vincoli al suo esercizio subordinatamente al
verificarsi di una duplice condizione: sotto l'aspetto sostanziale,
che detti limiti corrispondano alla utilita' sociale e, sotto quello
formale, che la relativa disciplina sia effettuata ad opera della
legge.
Consegue da cio' che la valutazione dei fini pubblici prevalenti
rispetto all'iniziativa economica privata e' preclusa
all'amministrazione, spettando al solo legislatore.
Poiche' l'art. 4 del d.-l. n. 832/1986 non reca criteri o
direttive idonei a contenere in un ambito rigorosamente delimitato la
discrezionalita' del comune nell'individuare le attivita' economiche
da vietare nel proprio territorio, deve ritenersi che tale
disposizione contrasti con il principio di riserva di legge di cui
all'art. 41 della Costituzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito, in
particolare, che il legislatore quando adotta discipline intese a
limitare la liberta' di iniziativa economica privata deve determinare
le regole fondamentali idonee a mantenere entro confini ben
identificati l'esercizio dell'attivita' normativa secondaria quanto
di quella, particolare e concreta, di esecuzione, evitanto che essa
si svolga in modo assolutamente discrezionale (Corte costituzionale,
sentenza n. 4/1962, cit.).
Dagli affermati principi e' possibile ricavare che almeno due sono
le esigenze di cui la evidenziata riserva di legge esige il rispetto;
l'adeguata limitazione della discrezionalita' amministrativa e
l'affidamento alla pubblica amministrazione del potere di compiere
valutazioni non arbitrarie ma fondate su accertamenti e criteri di
scelta tecnici.
Il ripetuto art. 4 del d.-l. n. 382/1986 e' invece generico nelle
formule dispositive e non ha per nulla regolato il procedimento
attinente all'esercizio della nuove competenze attribuite ai comuni,
che in materia sono percio' dotati di potere assolutamente
discrezionale, in contrasto con la riserva di legge ex art. 41 della
Costituzione, la quale esige una incisiva delimitazione della
discrezionalita' amministrativa che sia idonea ad assicurare
l'imparzialita' della azione pubblica.
Per tale verso, intrecciandosi strettamente il tema della riserva
di legge con quello dell'imparzialita', sembra profilarsi l'ulteriore
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
5. - Alla stregua delle suepposte considerazioni le questioni di
costituzionalita' sollevate appaiono non manifestamente infondate e
rilevanti ai fini del decidere in quanto alla loro risoluzione e'
direttamente legata la possibilita' di accoglimento o meno del
ricorso n. 3493/1988, che ha ad oggetto una delibera del comune di
Roma con la quale e' stato esercitato il potere conferito dall'art. 4
del d.-l. n. 382/1986.
Pertanto il collegio sciogliendo la riserva contenuta nella
decisione parziale di pari data reputa che le sopra delineate
questioni di costituzionalita' vadano rimesse, previa sospensione del
giudizio, gia' disposta con la predetta decisione alla competente
sede costituzionale.