ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 7, primo
comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia
di finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse:
A) in procedimenti civili vertenti tra Fiore Amedeo ed altri,
contro l'Ente FF.SS.:
due, dal Pretore di Torino, entrambe il 13 gennaio 1992,
iscritte ai nn. 121 e 122 del registro ordinanze 1992 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie
speciale, dell'anno 1992;
dal Pretore di Bari, sei, il 5 febbraio 1992, iscritte ai nn.
211, 212, 213, 215, 216 e 217 del registro ordinanze 1992; due, il 7
febbraio 1992, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze 1992;
una, il 14 febbraio 1992, iscritta al n. 214 del registro ordinanze
1992; tutte pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
19, prima serie speciale, dell'anno 1992;
dalla Pretura di Brindisi - Sezione distaccata di San Vito dei
Normanni, il 28 marzo 1992, iscritta al n. 356 del registro ordinanze
1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29,
prima serie speciale, dell'anno 1992;
dal Tribunale di Genova, il 5 marzo 1992, iscritta, al n. 328
del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1992;
dal Pretore di Roma, il 14 febbraio 1992, iscritta al n. 224
del 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n.
19, prima serie speciale, dell'anno 1992;
B) Nel procedimento civile vertente tra Capasso Giuseppe ed
I.N.A.D.E.L.:
dal Pretore di Napoli, il 21 aprile 1992, iscritta al n. 336
del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Fiore Amedeo, Floris Pietro
Francesco, Papadia Francesco Vincenzo e Solazzo Vito, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice
relatore Francesco Greco;
Uditi gli avv.ti Michele Abbatescianni per Floris Pietro Francesco
e Papadia Francesco Vincenzo; Luciano Ventura per Solazzo Vito e
l'Avvocato dello Stato Luigi Criscuoli per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Torino, nei giudizi promossi da Fiore Amedeo e
Brancaccio Vincenzo nei confronti dell'Ente Ferrovie dello Stato, per
ottenere il riconoscimento dei benefici di cui all'art. 20 della
legge 24 dicembre 1986, n. 958, per il servizio militare prestato
rispettivamente dal 2 luglio 1962 al 2 dicembre 1963 e dal 25 marzo
1968 al 23 febbraio 1970, con ordinanza in data 13 gennaio 1992 (R.O.
n. 121 del 1992), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, primo comma, della legge 30 dicembre 1991
n. 412, il quale ha disposto che i suddetti benefici operano
esclusivamente per il servizio militare in corso alla data di entrata
in vigore della citata legge n. 958 del 1986 e per quello prestato
successivamente.
Il giudice a quo ha osservato, in particolare che:
a) la questione e' rilevante poiche' soltanto la norma
censurata e' d'ostacolo al riconoscimento, in favore dei lavoratori,
dei rivendicati benefici, concessi dalla precedente norma, dichiarata
espressamente applicabile al "settore pubblico", nel quale deve
ritenersi compreso anche l'Ente Ferrovie dello Stato;
b) che la limitazione dell'ambito temporale di efficacia di
detti benefici, disposta con la norma censurata, irragionevolmente
discrimina i lavoratori che hanno prestato servizio militare prima
del 30 gennaio 1987 e quelli che lo hanno prestato successivamente,
pur nell'identita' della prestazione e dei sacrifici richiesti agli
uni ed agli altri, senza che i suddetti si possano considerare come
uno speciale compenso per una maggiore gravosita' della leva militare
successiva alla data suddetta (violazione art. 3 della Costituzione);
che, peraltro, i detti benefici hanno la funzione di evitare che
la prestazione del servizio militare, obbligatorio ex art 52 della
Costituzione, comporti pregiudizio (reale o virtuale) per la vita
lavorativa onde, la intervenuta limitazione importa la violazione del
richiamato precetto costituzionale (art. 52 della Costituzione).
2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, e' stata
altresi' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
2.1 - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le parti
private ed e' intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.
La difesa delle prime ha insistito per la declaratoria
dell'illegittimita'costituzionale della norma censurata, con
argomenti sostanzialmente identici a quelli esposti dal giudice
remittente.
L'Avvocatura Generale dello Stato ha, in particolare, rilevato
che:
l'art. 20 della legge n. 958 del 1986, attributiva dei
contestati benefici, non puo' trovare applicazione nei confronti dei
dipendenti di un ente pubblico i cui rapporti di lavoro si svolgono
in regime privatistico, come per l'Ente ferrovie. Cio' e' reso palese
sia dalla mancanza di norme espresse che identifichino il "settore
pubblico", cui e' commisurato l'ambito di operativita' della norma,
con quello comprensivo, oltre che dallo Stato, anche di altri enti
pubblici minori; sia dal fatto che l'art. 20 della citata legge n.
958 del 1986 ha posto gli oneri da essa implicati sul bilancio dello
Stato, autonomo rispetto a quello dell'Ente ferrovie, con cio'
dimostrando che dette spese non possono che riguardare i dipendenti
statali;
in ogni caso, la norma censurata, in coerenza con il principio
della irretroattivita', risolvendo una incertezza ermeneutica, e
percio' di interpretazione autentica, ha precisato che i benefici in
questione non possono applicarsi se non quando il fatto costitutivo
del diritto ai medesimi si sia avverato successivamente alla sua
entrata in vigore;
appartiene, poi, alla discrezionalita' del legislatore che
accorda un particolare beneficio, stabilirne i limiti temporali,
anche in considerazione delle compatibilita' finanziarie e degli
oneri che l'assenza di quei limiti comporterebbe;
inconsistente e' il richiamo all'art. 52 della Costituzione,
posto che la mancata fruizione dei benefici in questione non si
risolve affatto in un pregiudizio per la posizione di lavoro
dell'interessato che abbia prestato servizio militare.
3. - Identica questione e' stata proposta dal Pretore di Torino
con ordinanza della stessa data (R.O. n. 122 del 1992) nel
procedimento promosso da Luzzini Lucio ed altri contro l'Ente
Ferrovie.
Nel giudizio avanti questa Corte e' intervenuta solo l'Avvocatura
Generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio
dei ministri, cha ha svolto difesa identica a quella precedente.
4. - In termini sostanzialmente analoghi, la questione e' stata
poi sollevata:
A) dal Pretore di Napoli, con ordinanza del 21 aprile 1992
(R.O. n. 336 del 1992), in procedimento Capano Giuseppe contro
I.N.A.D.E.L., che pone in riferimento solo l'art. 3, primo comma,
della Costituzione;
B) dal Pretore di Bari con sei ordinanze del 5 febbraio 1992
(R.O. nn. 211, 212, 213, 215, 216, 217/92), due del 7 febbraio 1992
(R.O. nn. 209 e 210/92) e una del 14 febbraio 1992 (R.O. n. 214/92);
C) dal Pretore di Roma (R.O. n. 224/92) con ordinanza del 14
febbraio 1992;
D) dal Pretore di Brindisi con ordinanza del 28 marzo 1992
(R.O. n. 356 del 1992):
E) dal Tribunale di Genova, con ordinanza del 5 marzo 1992
(R.O. n. 328 del 1992); tutte emesse in giudizi contro le FF.SS.
4.1 - Questa ultima ordinanza (R.O. n. 328 del 1992) contiene
ulteriori censure e profili particolari, rispetto alle altre.
Il giudice remittente, ponendo in riferimento, oltre gli artt. 3 e
52 della Costituzione, anche gli artt. 24, 53, 101 e 104, della
Costituzione, ha osservato che con la norma in esame:
a) e' stata introdotta una limitazione a diritti soggettivi, il
cui rispetto, viceversa, appare uno dei fondamenti dello Stato "di
diritto", cui si ispira la vigente Costituzione; tale risultato si e'
voluto conseguire mediante una disposizione indicata come
interpretativa, quindi con efficacia retroattiva (terzo comma
dell'art. 7), pur in assenza di rilevanti contrasti giurisprudenziali
sul punto, con l'effetto di privare i titolari del diritto gia'
conseguito e di creare nuove disuguaglianze fra soggetti che
rimangono beneficiari e soggetti privati del beneficio;
c) e' stata limitata la tutela giurisdiziale dei cittadini
relativamente al proprio diritto, sorto contestualmente per tutti con
l'entrata in vigore dell'art. 20, anche se i presupposti concreti per
l'esercizio di esso in alcuni casi gia' erano esistenti, in altri
coesistevano ed in altri sono sorti successivamente, ma sempre
nell'ambito omogeneo di un rapporto lavorativo in corso;
d) e' stata introdotta una differenza nell'entita' della
contribuzione dei cittadini alla spesa pubblica perche' alcuni
soltanto dei precedenti legittimati possono usufruire del beneficio,
mentre gli oneri contributivi sono a carico di tutti gli appartenenti
alla stessa categoria;
e) e' stata introdotta una valenza differenziata di una
prestazione, quella del servizio militare, che la Costituzione
chiaramente prevede come un dovere imposto in misura uguale a tutti i
cittadini, con beneficio solo a favore di coloro che hanno adempiuto
a detto servizio in tempi in cui esso si era notevolmente
alleggerito;
f) tutto quanto sopra e' stato realizzato in base a
considerazioni discriminatorie ed irragionevoli, mentre l'unica
soluzione corretta sarebbe stata l'abolizione del beneficio per tutti
se lo si fosse ritenuto troppo oneroso per le finanze dello Stato.
4.2. - In tutti i giudizi promossi con le sopra ( sub 4) elencate
ordinanze e' intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha
concluso per la declaratoria di inammissibilita' o, comunque, di
infondatezza della questione con argomenti identici a quelli dianzi
ricordati.
4.3. - Si sono poi costituiti:
A) Floris Pietro Francesco, nel giudizio promosso dal Pretore
di Bari con ordinanza del 7 febbraio 1992 (R.O. n. 209/92);
B) Solazzo Vito, nel giudizio promosso dal Pretore di Bari con
ordinanza del 5 febbraio 1992 (R.O. n. 215/92);
C) Papada Francesco Vincenzo, nel giudizio promosso dal Pretore
di Bari con ordinanza del 5 febbraio 1992 (R.O. n. 216/92).
I loro atti difensivi non aggiungono elementi o profili nuovi
rispetto a quanto risultante dalla superiore esposizione e si
limitano a ribadire le censure svolte dai giudici remittenti.
Nell'imminenza della udienza hanno depositato memorie Solazzo Vito
e Floris Pietro Francesco.
La difesa del primo ha ribadito il proprio dubbio sulla natura di
norma interpretativa dell'art. 7 della legge n. 412 del 1991, onde la
esclusione della sua retroattivita'.
La difesa del Floris, premesso che i dipendenti delle Ferrovie
dello Stato sono destinatari della disposizione dell'art. 20 della
legge n. 258 del 1986, ha osservato che la norma censurata,
nell'interpretare autenticamente tale disposizione, appone un
elemento temporale quale unico discrimine di situazioni identiche,
non incidente sugli effetti di una legge, ma sui suoi presupposti di
fatto.
Considerato in diritto
1. - Va disposta la riunione dei giudizi al fine della decisione
con una unica sentenza, per evidenti ragioni di connessione.
2. - La Corte deve verificare se l'art. 7, primo comma, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui stabilisce che il
servizio militare valutabile ai sensi dell'art. 20 della legge 24
dicembre 1986, n. 958, ed ai fini della attribuzione dei benefici ivi
previsti, e' esclusivamente quello in corso alla data di entrata in
vigore di tale ultima legge nonche' quello prestato successivamente,
violi gli artt. 3, 24, 52, 53, 101, 104, della Costituzione perche':
a) irrazionalmente discrimina fra quanti, con pari o maggiori
sacrifici, hanno prestato servizio militare prima della entrata in
vigore della legge 412 del 1991 rispetto a quelli che lo hanno
prestato successivamente;
b) per la errata qualificazione di norma interpretativa,
sottrae retroattivamente un beneficio a coloro che l'hanno gia'
acquisito come destinatari della norma di previsione ed impedisce la
funzione interpretativa del giudice in ordine alla portata della
stessa;
c) limita il diritto dei cittadini soggetti a tale operazione
ablativa di agire in giudizio per la tutela di situazioni giuridiche
ad essi anteriormente attribuite;
d) non consente la compiuta eliminazione dei pregiudizi che la
prestazione del servizio militare ha arrecato a quei lavoratori che
siano stati assoggettati ad essa anteriormente alla entrata in vigore
della norma di previsione dei denegati benefici;
e) comporta ineguale contribuzione dei cittadini alla spesa
pubblica in danno di quanti non possono usufruire di tali benefici.
3. - La questione non e' fondata.
L'art. 20 della legge 24 dicembre 1986, n. 958, ha previsto la
validita' del servizio militare a tutti gli effetti per
l'inquadramento economico e per la determinazione dell'anzianita'
lavorativa ai fini del trattamento previdenziale per i dipendenti del
settore pubblico.
L'art. 7, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
contenente disposizioni in materia di finanza pubblica, stabilisce
che il servizio militare valutabile ai sensi del predetto articolo e'
esclusivamente quello in corso alla data della sua entrata in vigore
nonche' quello prestato successivamente.
4. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura Generale dello Stato,
secondo cui la disposizione impugnata non sarebbe applicabile ai
dipendenti dell'Ente ferrovie in quanto al momento della entrata in
vigore della legge n. 958 del 1986 l'Azienda autonoma delle ferrovie
dello Stato si era trasformata, per effetto della legge 17 maggio
1985, n. 210, in ente pubblico economico, il quale non fa parte del
"settore pubblico".
La eccezione e' destituita di fondamento.
A parte la considerazione che sulla nozione di settore pubblico
non vi e' accordo, in quanto in esso, secondo alcuni, ai fini che
interessano, si comprenderebbero anche gli enti pubblici economici,
si osserva che la detta riforma si e' attuata in concreto
successivamente alla entrata in vigore della citata legge n. 210 del
1985 e solo con la emanazione dei previsti regolamenti di
organizzazione.
Invero, l'art. 14 ha fatto salve tutte le leggi e i regolamenti
vigenti alla suddetta epoca ed afferenti alla organizzazione, sempre
che fossero stati compatibili con la disciplina dettata dalla stessa
legge.
L'art. 21 poi ha previsto la trasformazione del rapporto di lavoro
dei dipendenti da pubblico in privato solo al momento della
stipulazione dei contratti collettivi, il primo dei quali ha avuto
effetto dal 5 febbraio 1988. E la disposizione in esame incide,
direttamente e profondamente, sul rapporto di lavoro in quanto
modifica l'inquadramento economico e l'anzianita' lavorativa del
personale ai fini del trattamento previdenziale.
Peraltro, e' oggetto di controversia l'attribuzione del beneficio
accordato dalla disposizione denunciata proprio a coloro che hanno
prestato servizio anteriormente alla riforma, quando l'Ente faceva
parte dell'amministrazione pubblica e il rapporto di lavoro era
pubblico.
5. - La questione va, quindi, esaminata nel merito.
Deve accertarsi e precisarsi la natura della legge n. 412 del
1991; se, cioe', essa sia interpretativa, con la conseguente
efficacia retroattiva o sia innovativa e, quindi, senza efficacia
retroattiva.
La Corte ha piu' volte deciso (sentt. nn. 155, 390 del 1990) che
non ha alcun rilievo la qualifica che della legge ha fatto il
legislatore; che va riconosciuto il carattere interpretativo a una
legge, la quale, fermo restando il testo della norma interpretativa,
ne chiarisca il significato normativo e privilegi una delle tante
interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo sia
espresso dalla coesistenza di due norme, quella precedente e quella
successiva, che ne esplicita il significato, e che rimangono entrambe
in vigore.
Le due norme si sovrappongono e l'una, la successiva, non elimina
l'altra, la precedente.
Il legislatore, con una operazione ermeneutica introduce nello
ordinamento un quid novi che rende obbligatorio per tutti il
significato da lui dato alla norma precedente che resta in vigore.
L'intervento del legislatore e' legittimato dai dubbi
interpretativi, sorti specialmente nei giudizi che della norma hanno
fatto applicazione nelle fattispecie di volta in volta esaminate.
In particolare, la natura interpretativa della legge in esame e'
desumibile dal terzo comma dell'art. 7, che pero' non e' stato
impugnato ma e' utilizzabile ai suddetti fini.
Esso regola la sorte degli eventuali maggiori trattamenti comunque
in godimento al momento della entrata in vigore della legge, concessi
a seguito di interpretazioni difformi da quelle indicate nel primo
comma dello stesso articolo che fissa i limiti temporali dell'art. 20
della legge n. 958 del 1986, il quale in proposito non contiene
alcuna indicazione.
E proprio per effetto di tale omissione erano sorti dubbi in
ordine alla sua applicabilita' a rapporti di lavoro ancora in vita
alla data della entrata in vigore della legge, ma che riguardavano
servizi militari prestati in epoca anteriore e alcuni, come quelli in
controversia, molto remota (1962, 1963 ecc.); nonche' in ordine ai
riscatti gia' avvenuti ai fini della indennita' di buonuscita.
Tanto che le amministrazioni interessate avevano richiesto pareri
alle autorita' competenti.
Erano intervenuti pareri del Consiglio di Stato, (Adunanza III
Sez. 12 luglio 1988; risposta al quesito della Presidenza del
Consiglio in data 5 aprile 1989, n. 1598) e una decisione della Corte
dei conti in sede di controllo (n. 2049 in data 19 dicembre 1988).
Sicche', come si evince anche dalla relazione in sede di lavori
parlamentari, si e' resa necessaria la emanazione della legge
chiarificatrice, anche perche' il legislatore si e' preoccupato dei
rilevanti aggravi sul bilancio dello Stato derivanti da una
interpretazione estensiva.
6. - In verita', per i dipendenti statali il servizio militare di
leva svolto prima della instaurazione del rapporto di impiego
rientrava gia' nel computo della anzianita' utile ai fini del
trattamento di quiescenza (artt. nn. 8, terzo comma, e 145 del d.P.R.
n. 1092 del 1973); non produceva effetti ai fini del trattamento
previdenziale ma il dipendente aveva facolta' di riscattarlo a
domanda e a proprio totale carico (art. 15 del d.P.R. n. 1032 del
1973).
Se era svolto durante il rapporto di impiego, il dipendente era
collocato in aspettativa e il tempo trascorso era computato per
intero ai fini della progressione di carriera, della attribuzione
degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza
e di previdenza (art. 67 del d.P.R. n. 3 del 1957). Il servizio
prestato era utile ai fini della buonuscita.
L'art. 20 in esame ha consentito ai dipendenti pubblici di
ottenere il riconoscimento del servizio militare ai fini della
anzianita' di servizio con il conseguente trattamento economico e
dell'incremento dell'anzianita' utile ai fini del trattamento di
previdenza (buonuscita) senza oneri di riscatto.
L'art. 7, primo comma, della legge n. 412 del 1991, ora impugnato,
ha solo fissato i limiti temporali, cioe' la decorrenza del beneficio
accordato.
7. - In tale situazione non sussistono le denunciate violazioni
dei precetti costituzionali invocati.
Non si e' creata alcuna ingiustificata discriminazione tra i
dipendenti presi in esame dalla disposizione denunciata e quelli ai
quali precedentemente e' stato concesso il beneficio con limitati
oneri a loro carico. Ne' il legislatore ha compensato in maniera
difforme il sacrificio derivante dalla prestazione del servizio
militare di leva, che, peraltro, e' obbligatorio ai sensi dell'art.
52 della Costituzione.
Si riafferma, inoltre, che rientra nella discrezionalita' del
legislatore prevedere particolari trattamenti di favore per i servizi
prestati; stabilire i limiti temporali della concessione, specie per
la necessaria considerazione degli aggravi finanziari sul bilancio
statale che ne derivano.
E cio' anche nell'ambito di una stessa categoria di soggetti,
giacche' lo stesso fluire del tempo costituisce elemento
differenziatore.
La legge in esame, inoltre, puo' trovare adeguata giustificazione
nella incidenza finanziaria e negli aggravi che certamente si
sarebbero potuti verificare per effetto della difforme
interpretazione, oltremodo estensiva.
Non si e' verificata lesione degli artt. 24, 101 e 104 della
Costituzione.
Il legislatore ha operato sul piano delle fonti e non ha ne'
escluso ne' compresso la tutela giudiziale delle posizioni giuridiche
dei soggetti titolari. Limitandosi l'esame alla disposizione
denunciata (art. 7, primo comma, della legge n. 412 del 1991), non
risultano lesi i giudicati formatisi precedentemente, ne' sono
vulnerate le attribuzioni giudiziarie, in quanto il legislatore ha
agito su un piano diverso da quello del giudice. Nemmeno e' leso
l'art. 53 della Costituzione, siccome esso riguarda i criteri di
proporzionalita' che devono presiedere alle prestazioni fiscali
imposte ai soggetti passivi nella fase che attiene alla provvista di
fondi e non a quella della erogazione della spesa. Non sussiste
alcuna ingiustificata differenziazione di aggravi contributivi per la
gia' rilevata discrezionalita' del legislatore nell'accordare
trattamenti particolari, subordinandoli alla partecipazione dei
cittadini in diversa misura a seconda dei momenti in cui li accorda.