ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:
45, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' quelle che i
consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre al
comitato"; comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della
legge 25 marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le
deliberazioni di competenza delle giunte nelle materie sottoelencate
sono sottoposte al controllo nei limiti delle illegittimita'
denunciate, quando un terzo dei consiglieri provinciali o un terzo
dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000
abitanti ovvero un quinto dei consiglieri nei comuni sino a 15.000
abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l'indicazione
delle norme violate entro dieci giorni dall'affissione all'albo
pretorio:
a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i contratti;
b) contributi, indennita', compensi, rimborsi ed esenzioni ad
amministratori, a dipendenti o a terzi;
c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del
personale" e comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 2, della
legge 25 marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Entro gli
stessi termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresi'";
46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con riferimento ai
principi generali dell'ordinamento giuridico";
48 (Potere sostitutivo);
53, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' del segretario
comunale o provinciale sotto il profilo di legittimita'", e comma 4,
limitatamente alle parole "I segretari comunali e provinciali sono
responsabili degli atti e delle procedure attuative delle
deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario preposto"
della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), iscritto al n. 93 del registro referendum.
Vista l'ordinanza in data 26-27 novembre 1996, modificata con
ordinanza in data 11-13 dicembre 1996, con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Massimo Vari;
Udito l'avvocato Stefano Grassi per i delegati dei Consigli
regionali della Lombardia, del Piemonte, della Calabria, del Veneto,
della Puglia e della Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare presentata dai delegati dei Consigli regionali
delle regioni Lombardia, Piemonte, Calabria, Veneto, Puglia e
Toscana, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati:
l'art. 45, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' quelle che
i consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre
al comitato";
comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25
marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le deliberazioni di
competenza della giunta nelle materie sottoelencate sono sottoposte
al controllo nei limiti delle illegittimita' denunciate, quando un
terzo dei consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000
abitanti ovvero un quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000
abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l'indicazione
delle norme violate entro dieci giorni dall'affissione all'albo
pretorio:
a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i
contratti;
b) contributi, indennita', compensi, rimborsi ed esenzioni ad
amministratori, a dipendenti o a terzi;
c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del
personale";
comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25
marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "entro gli stessi
termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresi'";
l'art. 46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con
riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico";
l'art. 48 (Potere sostitutivo);
l'art. 53, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' del
segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimita'",
e comma 4, limitatamente alle parole "I segretari comunali e
provinciali sono responsabili degli atti e delle procedure attuative
delle deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario
preposto" della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali)?".
2. - Con ordinanza in data 26-27 novembre 1996, l'Ufficio centrale
per il referendum ha dichiarato la legittimita' della richiesta,
provvedendo, altresi', a correggere gli errori materiali contenuti
nel quesito, che e' venuto a risultare, percio', del seguente tenore:
"Volete voi che siano abrogati:
l'art. 45, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' quelle che
i consigli e le giunte intendono, di propria iniziativa, sottoporre
al comitato";
comma 2, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25
marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "Le deliberazioni di
competenza delle giunte nelle materie sottoelencate sono sottoposte
al controllo nei limiti delle illegittimita' denunciate, quando un
terzo dei consiglieri provinciali o un terzo dei consiglieri nei
comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti ovvero quando un
quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000 abitanti ne facciano
richiesta scritta e motivata con l'indicazione delle norme violate
entro dieci giorni dall'affissione all'albo pretorio:
a) acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i
contratti;
b) contributi, indennita', compensi, rimborsi ed esenzioni ad
amministratori, a dipendenti o a terzi;
c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del
personale";
comma 4, come modificato dall'art. 24, comma 2, della legge 25
marzo 1993, n. 81, limitatamente alle parole "entro gli stessi
termini di cui al comma 2" ed alla parola "altresi'";
l'art. 46, comma 3, limitatamente alle parole "anche con
riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico";
l'art. 48 (Potere sostitutivo);
l'art. 53, comma 1, limitatamente alle parole "nonche' del
segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimita'",
e comma 4, limitatamente alle parole "I segretari comunali e
provinciali sono responsabili degli atti e delle procedure attuative
delle deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario
preposto" della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali)?".
Con successiva ordinanza in data 11-13 dicembre 1996, il predetto
Ufficio, in sede di ulteriore correzione di errore materiale
esistente nel testo del quesito referendario, ha disposto che, nella
parte relativa al comma 2 dell'art. 45 della legge 8 giugno 1990, n.
142, come modificato dall'art. 24, comma 1, della legge 25 marzo
1993, n. 81, in luogo delle parole "quando un terzo dei consiglieri
provinciali o un terzo dei consiglieri nei comuni con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti ovvero quando un quinto dei consiglieri
dei comuni sino a 15.000 abitanti" si devono leggere le parole:
"quando un terzo dei consiglieri provinciali o un terzo dei
consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti
ovvero un quinto dei consiglieri dei comuni sino a 15.000 abitanti".
3. - In esito agli accennati adempimenti il Presidente della Corte
ha fissato l'adunanza in camera di consiglio per l'8 gennaio 1997,
disponendone la comunicazione ai delegati dei Consigli regionali e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. - In prossimita' della camera di consiglio i consiglieri
delegati dei Consigli regionali hanno presentato una memoria, nella
quale si rileva che lo scopo perseguito con il referendum e' quello
di ridurre l'ambito dei controlli di legittimita' sugli atti degli
enti locali, alleggerendo l'ingerenza dei controlli stessi
sull'autonomia degli enti.
Nel sostenere che non sussistono le cause di inammissibilita'
espressamente indicate nell'art. 75 della Costituzione e che non si
tratta della abrogazione di leggi a contenuto costituzionalmente
vincolato, si evidenzia che il quesito rispetta i criteri di
"omogeneita'", "chiarezza", "semplicita'" e "coerenza", in quanto
risponde ad una matrice razionalmente unitaria: viene chiesto agli
elettori di esprimersi sulla opportunita' di eliminare o conservare
una determinata estensione dei controlli di legittimita' sugli atti
degli enti locali, cosi' come individuata dalla legge n. 142 del
1990, non senza precisare che la abrogazione dell'inciso "anche con
riferimento ai principi generali dell'ordinamento giuridico", nel
comma 3 dell'art. 46 della legge n. 142 del 1990, ha lo scopo di
escludere controlli generici, immotivati, sulla base di parametri non
definiti e che possono essere riferiti al merito delle valutazioni
compiute dall'amministrazione.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum sulla cui ammissibilita' la Corte
e' chiamata a pronunziarsi riguarda varie disposizioni della legge 8
giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), tra le
quali, principalmente, quelle relative alle competenze che essa
affida ai comitati regionali di controllo in ordine agli atti dei
comuni e delle province.
Il quesito referendario, lasciando sussistere il controllo di
legittimita' che tali organi sono chiamati a svolgere, in via
generale e necessaria, sulle deliberazioni dei consigli comunali e
provinciali, mira, invece, a ridurre l'area del controllo c.d.
"eventuale", eliminando l'ipotesi dell'art. 45, comma 1, concernente
le deliberazioni che i consigli e le giunte intendano di propria
iniziativa sottoporre al riscontro di legittimita', e quella del
comma 2 del medesimo articolo, che consente ad una frazione dei
componenti dell'organo assembleare di avanzare, entro dieci giorni
dall'affissione all'albo pretorio, richiesta scritta, motivata con
l'indicazione delle norme violate, per la sottoposizione al controllo
di legittimita', nei limiti delle illegittimita' denunciate, delle
deliberazioni di giunta concernenti:
a) acquisti, alienazioni, appalti e in generale tutti i
contratti;
b) contributi, indennita', compensi, rimborsi ed esenzioni ad
amministratori, a dipendenti o a terzi;
c) assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del
personale.
Il quesito investe inoltre:
il comma 4 del medesimo art. 45, proponendone la parziale
abrogazione, segnatamente nella parte in cui, attraverso il rinvio al
termine contemplato nel comma 2, vale a dire dieci giorni
dall'affissione all'albo pretorio, circoscrive il limite temporale
entro il quale una frazione dei componenti dell'organo assembleare
puo' chiedere la sottoposizione a controllo di legittimita' delle
delibere di giunta ritenute "viziate di incompetenza o assunte in
contrasto con atti fondamentali del consiglio";
il comma 3 del successivo art. 46, con il fine di pervenire
all'abrogazione dell'inciso, contenuto in tale disposizione, che
consente ai provvedimenti di annullamento del Co.re.co. di indicare
le norme violate "anche con riferimento ai principi generali
dell'ordinamento giuridico".
Nel prospettare, altresi', la caducazione dell'art. 48, relativo ai
poteri sostitutivi che spettano all'organo di controllo nei confronti
degli enti che omettano l'adozione di "atti obbligatori per legge",
il quesito propone, infine, l'abrogazione dell'art. 53, limitatamente
a quella parte del comma 1 che concerne il parere, sotto il profilo
di legittimita', che il segretario comunale o provinciale e' chiamato
a rendere in ordine ad ogni proposta di deliberazione sottoposta alla
giunta ed al consiglio; nonche' del comma 4 del medesimo articolo,
che contempla la responsabilita' dei segretari stessi per gli atti e
le procedure attuative delle deliberazioni di cui al comma 1.
2. - Cio' premesso, non sussistono dubbi circa l'ammissibilita'
della richiesta in rapporto alle ipotesi ostative espressamente
enunciate dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione,
considerato che nessuna delle disposizioni in ordine alle quali si
sollecita il responso popolare puo' ritenersi strutturalmente o
funzionalmente inscrivibile nel novero delle leggi tributarie o di
bilancio, di amnistia o di indulto, ovvero di autorizzazione alla
ratifica dei trattati internazionali.
Ne' puo' dirsi che si tratti dell'abrogazione di leggi aventi per
oggetto disposizioni a contenuto costituzionalmente vincolato. La
Corte ha gia' avuto occasione di chiarire (ordinanza n. 512 del 1991)
che l'art. 130 della Costituzione, per quanto attiene all'estensione
dei controlli ivi previsti, non pone limiti al legislatore ordinario
nella cui discrezionalita' rientra, dunque, l'indicazione degli atti
da sottoporre a controllo regionale.
3. - Quanto al problema dell'omogeneita' del quesito, la Corte ha
ripetutamente escluso la possibilita' di sottoporre al corpo
elettorale una pluralita' di domande eterogenee, prive di una matrice
razionalmente unitaria (sentenza n. 16 del 1978), sottolineando,
percio', l'esigenza di una verifica della chiarezza della domanda
referendaria. Verifica che, nella specie, appare particolarmente
pertinente proprio per la molteplicita' delle norme investite,
astrattamente suscettibili di vario inquadramento dal punto di vista
concettuale e, in buona misura, riconducibili ad istituti giuridici
diversi; infatti la richiesta referendaria involge disposizioni che
vanno dai controlli di competenza dell'organo regionale, avuto
riguardo alle varie forme in cui essi si articolano ed ai parametri
secondo i quali si svolgono, alle verifiche infraprocedimentali della
legittimita' degli atti, affidate, sotto forma di pareri obbligatori,
ai segretari comunali e provinciali, nonche' alle responsabilita' di
questi ultimi nella fase attuativa delle delibere medesime.
Ove si consideri, tuttavia, che i vari articoli oggetto del quesito
sono tutti riconducibili alla comune problematica dei controlli in
senso lato sull'azione degli enti locali, non e' dato negare
l'esistenza nella proposta di una matrice razionalmente unitaria, e
cioe' quella di una limitazione, anche quantitativa, dei detti
riscontri di legittimita'.
In conclusione, il quesito, benche' accomuni molteplici e fra loro
distinte disposizioni, non puo', solo per questo, reputarsi
inammissibile, essendo chiaramente rivolto a sollecitare il responso
del corpo elettorale in ordine alla conferma ovvero alla riduzione
dei controlli e delle verifiche di legittimita' nell'ambito e
all'esito del procedimento di emanazione degli atti degli enti
locali.