LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da Laudani Filippo, elettivamente domiciliato in Roma via
Marziale, 36 presso l'avvocato Maria Concetta Trovato, rappresentato
e difeso dall'avvocato Niccolo' Salanitro, giusta delega a margine
del ricorso, ricorrente; contro la Banca d'Italia, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Roma
via Nazionale 91, presso il servizio legale della Banca stessa,
rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Luciani, Pier Luigi
Lorenti e Marcello Condemi, giusta procura in calce al controricorso,
controricorrente; avverso il decreto della Corte d'appello di Roma,
depositata il 26 ottobre 1994;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 4
febbraio 1997 dal relatore consigliere dott. Giovanni Losavio;
Udito per il resistente, l'avvocato Luciani, che ha chiesto il
rigetto del ricorso;
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore
generale dott. Alessandro Carnevali che ha concluso per manifesta
infondatezza dell'eccezione di incostituzionalita', rigetto del
ricorso.
Svolgimento del processo
Filippo Laudani proponeva reclamo (a norma dell'art. 145 d.lgs. 1
settembre 1993, n. 385) alla Corte d'appello di Roma avverso il
decreto del Ministro del tesoro n. 243162 del 5 novembre 1993 che,
sul fondamento di accertamenti ispettivi eseguiti tra ottobre e
dicembre 1990 presso la Banca popolare di Belpasso - della quale il
Laudani era consigliere di amministrazione --, aveva applicato nei
suoi confronti la complessiva sanzione amministrativa di lire
4.900.000 per la violazione di disposti degli artt. 31 e 32 lettere
f) ed h) della legge bancaria (legge n. 141/1938). Il Laudani
eccepiva preliminarmente la illegittimita' costituzionale dell'art.
145 della vigente legge bancaria (in rapporto agli artt. 3, 24, 102,
secondo comma, e 111 della Costituzione) la' dove, avendo
identificato nella Corte d'appello di Roma il giudice competente a
decidere sui reclami avverso l'applicazione delle sanzioni, avrebbe
istituito un giudice speciale e avrebbe compresso per altro,
attraverso il procedimento camerale in unico grado, i diritti della
difesa e violato il principio di eguaglianza; nel merito lamentava
che le singole violazioni fossero state a lui imputate sul fondamento
della responsabilita' obbiettiva, sul presupposto cioe' della mera
partecipazione al consiglio di amministrazione, al di fuori della
prova - che sarebbe stata necessaria - della sua conoscenza delle
violazioni contestate e della possibilita' stessa di conoscerle.
Contro il decreto 26 ottobre 1994 della Corte d'appello di Roma - che
rigettava il reclamo - il Laudani ha proposto ricorso in cassazione
deducendo due motivi di impugnazione, cui resiste la Banca d'Italia
con controricorso.
Con il primo motivo del ricorso il Laudani ripropone la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 145 decreto legislativo n.
385/1993, che la Corte di merito ha dichiarato manifestamente
infondata.
Con il secondo motivo il ricorrente deduce violazione degli artt.
27, ultimo comma, decreto-legge n. 375/1936; 145 decreto legislativo
n. 385/1993; 3 e 5 legge n. 689/1981 - nonche' vizio di motivazione -
e lamenta che la Corte di merito, contro il principio della
responsabilita' personale, abbia applicato le sanzioni al Laudani
nella presunzione che la partecipazione al consiglio di
amministrazione comporti la "possibilita' di conoscere tutti gli
accadimenti e le problematiche aziendali", con la ritenuta
conseguenza che la mancata conoscenza rimandi a "un comportamento
negligente e omissivo" dei singoli consiglieri, obbiettivamente
"agevolativo delle infrazioni riscontrate"; e abbia posto a carico
del reclamante l'onere della prova della presenza di esimenti, con
inversione del principio dettato nell'ultimo comma dell'art. 87 legge
bancaria (decreto-legge n. 375/1936), secondo il quale le sanzioni
sono comminate ai singoli dirigenti (alla cui azione ed omissione
debbano imputarsi le infrazioni".
Motivi della decisione
1. - Con il primo motivo del ricorso il Laudani ripropone le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 145 del d.lgs. 1
novembre 1993, n. 385 (che la Corte d'appello di Roma ha dichiarato
manifestamente infondate), con riferimento agli artt. 3, 24 e 25
della Costituzione, e in particolare rileva:
1) che l'attribuzione alla Corte d'appello di Roma della
competenza esclusiva e funzionale in ordine ai reclami proposti
contro i decreti di applicazione delle sanzioni amministrative (con
deroga al criterio ordinario della competenza) non sarebbe
giustificata da un apprezzabile interesse pubblico e renderebbe
irragionevolmente piu' gravoso l'esercizio del diritto di difesa
dell'opponente;
2) la previsione del giudizio di opposizione in unico grado
comprimerebbe ulteriormente il diritto di difesa;
3) il rito camerale sarebbe intrinsecamente inidoneo "anche sul
piano istruttorio" ad assicurare una efficace difesa;
4) infine, priva di ragionevolezza sarebbe la prevista forma del
provvedimento conclusivo - decreto - contro il quale e' dato il
rimedio straordinario di cui all'art. 111, secondo comma, della
Costituzione, ma non il ricorso per cassazione ex art. 360 c.p.c.,
per motivi estesi anche al controllo sulla motivazione.
Giudica la Corte manifestamente infondati (condividendo la
valutazione espressa al riguardo dalla Corte di merito) i profili di
asserita incostituzionalita' di cui ai punti 1., 2. e 3.
2. - Quanto alla asserita deroga al criterio ordinario della
competenza cosi' come fissato nell'art. 22 della legge 24 novembre
1981, n. 689 - recante, nel suo primo capo, la disciplina generale
in tema di sanzioni amministrative - si deve osservare che nel
sistema di quella legge il collegamento al luogo in cui e' stata
commessa la violazione vale ad identificare innanzitutto l'ufficio -
autorita' - territorialmente competente a ricevere il rapporto,
compiere l'istruttoria ed applicare infine la sanzione in un assetto
di competenze decentrate, come disegnato nell'art. 17, esercitate da
uffici periferici dei ministeri, prefetti, uffici regionali,
presidente della giunta provinciale, sindaco. Sicche' la
identificazione del giudice competente a decidere l'opposizione al
provvedimento applicativo della sanzione nel pretore del luogo in cui
e' stata commessa la violazione ben puo' dirsi derivata dal criterio
adottato per definire la competenza della autorita' che ha emesso il
provvedimento, in coerenza con il sistema decentrato e diffuso di
accertamento, e non invece dettata in funzione della piu' efficace
difesa del soggetto destinatario della sanzione (non necessariamente
agevolata dalla applicazione di quel criterio). Lo stesso criterio in
un diverso sistema di accertamento accentrato e unificato - quale e'
quello previsto nella legge bancaria - rimane privo di
giustificazione e, cosi' come la tutela giurisdizionale diffusa
corrisponde all'assetto decentrato delle competenze amministrative,
la concentrazione presso un unico ufficio giudiziario - la Corte
d'appello di Roma - e' misura per cosi' dire simmetrica alla
centralita' dell'esercizio del controllo sul credito, affidato alla
Banca d'Italia (che, contestati gli addebiti, propone al Ministro deI
tesoro l'applicazione delle sanzioni: art. 145 decreto legislativo n.
385 del 1993).
E dunque la verifica della ragionevolezza della disciplina speciale
del sistema sanzionatorio connesso allo statuto della attivita'
bancaria rimanda alle ragioni della complessiva disciplina del
controllo sull'esercizio del credito, che e' compito di diretta
rilevanza costituzionale (disponendo l'art. 47 della Costituzione che
"La Repubblica... controlla l'esercizio del credito") e che la legge
bancaria affida alla Banca d'Italia coerentemente al ruolo di
centralita' che l'ordinamento riconosce all'istituto di emissione,
ponendolo al vertice del sistema creditizio. Bastera' quindi
rilevare che la concentrazione della competenza giurisdizionale e'
diretta espressione del sistema di centralita' dei controlli imposto
da obbiettive ragioni di funzionalita' tecnica e non puo' certo dirsi
dettata dalla esigenza unilaterale di agevolare la difesa in giudizio
della Banca d'Italia, trovando gli stessi soggetti destinatari della
sanzione piu' adeguate garanzie - in materie che presentano profili
di elevata complessita' tecnica - nella specializzazione dell'unico
ufficio giudiziario cui siano affidate controversie della medesima
natura, mentre - infine - la rilevanza della materia, attinente a una
sfera di interessi (il credito, la tutela del risparmio) a diretta
copertura costituzionale, rafforza l'esigenza - generalmente
avvertita - di uniformita' della giurisprudenza anche di merito.
La concentrazione della tutela giurisdizionale in un unico ufficio
giudiziario - cosi' come dispone l'art. 145 qui in esame - non puo'
dirsi dunque misura lesiva ne' del principio della piena difesa dei
diritti nei confronti degli atti della pubblica amministrazione
(artt. 24 e 113 della Costituzione), ne' del principio di
ragionevolezza e parita' di trattamento nella disciplina di analoghe
situazione (art. 3 della Costituzione).
3. - Palesemente infondati sono anche i profili 2 e 3 di asserita
illegittimita' costituzionale, giacche', da un lato, non e' precetto
costituzionale che la tutela giurisdizionale dei diritti sia
garantita attraverso il doppio grado del giudizio di merito, mentre
la stessa norma che regola il giudizio di opposizione secondo il
modello generale della legge n. 689/1989 prevede (art. 23, ultimo
comma) che la sentenza del pretore "e' inappellabile"; dall'altro, il
rito camerale e' intrinsecamente idoneo ad assicurare tutela ai
diritti soggettivi, specie quando, come nella materia concernente la
disciplina della attivita' bancaria, la controversia abbia contenuto
di specialita' tecnica e le fonti di conoscenza siano prevalentemente
documentali.
4. - Non manifestamente infondata e rilevante nel presente giudizio
deve invece ritenersi la questione di legittimita' (di cui al quarto
profilo della prospettazione del ricorrente) del comma sesto
dell'art. 145 qui in esame, la' dove dispone che il giudizio e' dato
(in camera di consiglio) con "decreto motivato". Non e' in
discussione che tale provvedimento, che decide una controversia in
materia di diritti soggettivi, assuma la natura sostanziale di
sentenza e percio' contro di esso sia ammesso il rimedio
straordinario del ricorso per cassazione per violazione di legge a
norma dell'art. 111, secondo comma, Costituzione, rimedio che appunto
il Laudani ha inteso esercitare proponendo il presente ricorso. Ma
mentre, per le ragioni qui sopra espresse, la scelta discrezionale
del legislatore per la deviazione dalla disciplina ordinaria della
competenza e per la adozione del rito camerale trova adeguata
giustificazione nella considerazione della specialita' (anche per la
elevata complessita' tecnica) della materia e dei modi accentrati di
controllo e accertamento, non pare che altrettanto possa dirsi quanto
alla esclusione dell'ordinario ricorso per cassazione, che invece
l'art. 23 della legge n. 689/1981 prevede come rimedio contro la
sentenza del pretore conclusiva del giudizio di opposizione
all'ordinanza-ingiunzione che sanziona l'illecito amministrativo.
Sicche', mentre la sentenza del pretore ex art. 23 legge n. 689/1981
e' impugnabile in cassazione per tutti i motivi di cui all'art. 360
c.p.c., e, in particolare, anche per quello di cui al n. 5 dello
stesso articolo, il decreto della Corte d'appello ex art. 145, comma
sesto, e' soggetto al sindacato di stretta legalita' ex art. 111,
secondo comma, della Costituzione ed e' sottratto al controllo sulla
adeguatezza della motivazione, secondo il motivo tipizzato al n. 5
dell'art. 360 c.p.c., con effetti di sperequazione che sembrano in
contrasto con il principio di eguaglianza dell'art. 3 della
Costituzione e in nessun modo giustificati dalle stesse ragioni di
specialita' che hanno indotto il legislatore a concentrare il
contenzioso "bancario" nella Corte d'appello di Roma (anche in
considerazione della complessita' e rilevanza della materia) e che
postulano la pienezza del sindacato di legittimita'. Non puo' quindi
dirsi manifestamente infondata - con riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione - la questione di costituzionalita' dell'art.
145, comma sesto, d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 la' dove,
prevedendo che il giudizio sia "dato" con "decreto motivato" esclude
il ricorso ordinario per cassazione - a norma dell'art. 360 c.p.c. -,
in tal modo accordando alle posizioni di diritto soggettivo coinvolte
nella controversia una tutela giurisdizionale meno intesa rispetto
alla sentenza che conclude il giudizio di opposizione alla
ordinanza-ingiunzione applicativa di sanzioni amministrative e
valutarie che l'art. 23 della legge n. 689/1981 espressamente
dichiara impugnabile con l'ordinario ricorso per cassazione (e in
particolare la materia valutaria - per l'affinita' con quella
monetaria - appare rilevante quale riferimento di comparazione).
E certamente rilevante la stessa questione e' nel presente
giudizio, avendo il ricorrente con il secondo motivo di impugnazione
svolto una esplicita censura alla motivazione del decreto della Corte
d'appello di Roma, che sarebbe viziata per insufficienza e
illogicita' (nella valutazione delle prove in ordine alla personale
responsabilita' del Laudani, componente del consiglio di
amministrazione della Banca Popolare di Belpasso, senza speciali
deleghe), censura che la vigente formulazione del comma sesto
dell'art. 145 non consente di ammettere ed esaminare.