IL PUBBLICO MINISTERO
Letti gli atti del proc. n. 41698/93 a carico di Alessi Massimo,
Lustrissimi Carlo, Checchi Natale per il reato di cui agli artt. 19
d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, 3, comma 5, e 9-octies della legge 9
novembre 1988 n. 475 in relazione alla violazione dell'obbligo della
denuncia annuale e del registro di carico e scarico dei rifiuti
tossici e nocivi prodotti o smaltiti.
O s s e r v a
Come e' noto, la legge n. 475 del 1988 ha introdotto l'obbligo
generalizzato della denuncia annuale dei rifiuti speciali prodotti e
smaltiti nonche' del registro di carico e scarico. Piu' in
particolare, l'obbligo della tenuta dei registri di carico e scarico
dei rifiuti, inizialmente previsto dall'art. 19 del d.P.R. 10
settembre 1982 n. 915 per il solo settore dei rifiuti tossici e
nocivi e' stato esteso dall'art. 3, comma 5, della legge 9 novembre
1988 n. 475 "ai produttori di rifiuti speciali derivanti da
lavorazioni industriali ed artigianali...". Lo stesso articolo, al
comma 3, ha introdotto l'obbligo di denuncia annuale per chiunque
produca ovvero sia titolare degli impianti di smaltimento di rifiuti
speciali, speciali di origine industriale assimilabili agli urbani e
tossici e nocivi. Entrambi gli obblighi sono stati penalmente
sanzionati come reato contravvenzionale, insieme e con la stessa
pena, dall'art. 9-octies, comma terzo.
Il decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997, entrato in vigore
il 3 marzo 1997, ha abrogato, da quella data, sia il d.P.R. n. 915
del 1982 sia gli artt. 3 e 9-octies della citata legge n. 475 (art.
56).
Nel contempo, il decreto legislativo n. 22 ha sancito una nuova
disciplina sia per le comunicazioni annuali sia per i registri di
carico e scarico dei rifiuti prodotti, recuperati o smaltiti (art.
11, comma 3 e art. 12), prevedendo per la loro violazione sanzioni
non piu' penali ma solo amministrative (art. 52, commi 1 e 2), anche
se trattasi di rifiuti pericolosi (nuova denominazione dei "tossici e
nocivi").
Ne consegue che, trattandosi di abolizione di incriminazioni
precedenti, ai sensi dell'art. 2 c.p., si dovrebbe chiedere la
archiviazione dei procedimenti in corso ovvero, se gia' esercitata la
azione penale, l'assoluzione degli imputati perche' il fatto non e'
piu' previsto dalla legge come reato, con contestuale trasmissione
all'autorita' amministrativa ai sensi dell'art. 55, comma 3, del
citato decreto legislativo.
Tuttavia, il pubblico ministero ritiene non sia manifestamente
infondato il dubbio circa la legittimita' costituzionale del citato
articolo 52, nella parte in cui prevede per queste violazioni
sanzioni amministrative, anche se riferite, come nel caso di specie,
a rifiuti pericolosi.
Conclusione cui, peraltro, e' gia' pervenuto, con ordinanza in via
di pubblicazione il pretore di Pescara, sez. di S. Valentino, 19
marzo 1997, est. Cillo, imp. Salvatore, n. 7297.
1. - I principi della legge delega per la scelta delle sanzioni.
Infatti, il decreto legislativo in esame e' stato emanato dal
Governo come legge delegata (per l'attuazione di direttive
comunitarie), e, pertanto, non puo' contenere norme in contrasto con
i principi dettati dal Parlamento, cosi' come sancito dagli artt. 76
e 77 della Costituzione.
In questo quadro, e' doveroso verificare preliminarmente la
conformita' delle sanzioni amministrative citate rispetto ai dettami
della legge delega e cioe' della legge 22 febbraio 1994 n. 146 (legge
comunitaria 1993), il cui art. 1 conferisce al Governo la delega per
l'attuazione di numerose direttive, tra cui la n. 91/156 CEE e 91/689
CEE, relative, appunto, ai rifiuti. L'art. 2, lett. d) di questa
legge stabilisce, infatti, che "salva l'applicazione delle norme
penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute dei decreti legislativi, saranno previste
sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni
dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente,
dell'ammenda fino a lire duecento milioni e dell'arresto fino a tre
anni, saranno previste in via alternativa o congiunta, solo nei casi
in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli artt. 34 e
35 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi saranno
previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le
infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse
protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le
infrazioni che recano un danno di particolare gravita'. La sanzione
amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a lire
cinquantamila e non superiore a lire duecento milioni sara' prevista
per le infrazioni che ledano o espongano a pericolo interessi diversi
da quelli suindicati.
Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni
suindicate saranno determinate nella loro entita' tenendo conto della
diversa potenzialita' lesiva dell'interesse protetto che ciascuna
infrazione presenta in astratto, di specifiche qualita' personali del
colpevole, comprese quelle che impongano particolari doveri di
prevenzione, controllo o vigilanza, nonche' del vantaggio
patrimoniale che l'infrazione puo' recare al colpevole o alla persona
o ente nel cui interesse egli agisce. In ogni caso, in deroga ai
limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o amministrative
identiche a quelle eventualmeute gia' comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensivita' rispetto
alle infrazioni medesime".
Vale la pena, a questo punto, di rilevare subito che, quindi, la
legge delega, delineando il quadro delle sanzioni (amministrative e
contravvenzionali) da irrogare per garantire il rispetto delle
prescrizioni comunitarie, mentre privilegia, di regola, le sanzioni
amministrative, indica espressamente, come eccezione, il settore
della tutela dell'ambiente. Infatti, essa, come si e' detto, prevede
espressamente sanzioni solo penali nei casi in cui le infrazioni
ledano o espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento
interno del tipo di quelli tutelati dall'art. 34 della legge n. 689
del 1981, fra i quali rientra certamente l'interesse alla tutela
dell'ambiente. Basta leggere, infatti, il citato articolo 34 (lett.
g ed h) per verificare che esso esclude dalla depenazzazione, tra
l'altro, le violazioni (tutte, incluse quelle c.d. "formali" della
legge Merli e quelle (tutte, incluse quelle c.d. "formali" della
legge antismog (non sono menzionate le leggi sui rifiuti perche' nel
1981 non ne esistevano): segno evidente che la tutela dell'ambiente
e' un interesse generale dell'ordinamento interno, il quale, secondo
il legislatore, non puo' essere presidiato solo con sanzioni
amministrative.
Se, alla luce di queste considerazioni, si rilegge il quadro
sanzionatorio che emerge dal decreto, appare subito evidente che non
si e' sempre tenuto conto dei principi delineati dalla legge delega.
Cio' e' particolarmente evidente nell' art. 52 che, come si e' detto,
commina sanzioni solo amministrative per la violazione degli obblighi
di comunicazione annuale e di tenuta dei registri di scarico e
scarico dei rifiuti, anche se pericolosi.
Trattasi, infatti, in primo luogo, di violazioni di norme tese a
tutelare l'ambiente e cioe' quell'interesse generale che la legge
delega ritiene debba essere presidiato con sanzioni penali e non
amministrative. Peraltro, la formulazione stessa del citato art. 2,
lett. d), con la focalizzazione sugli "interessi generali", quali
quello alla tutela dell'ambiente (contrapposti, come eccezione, a
tutti gli altri), e con il richiamo proprio alle norme escluse - in
blocco e senza distinzioni, in quanto relative all'interesse alla
tutela ambientale - dalla depenalizzazione nel 1981, sembra voler
escludere, comunque, qualsiasi possibilita' di irrogazione di
sanzioni amministrative nel recepimento delle prescrizioni che
garantiscono la tutela dell'ambiente, quali sono quelle in esame.
Anzi, se si vuole restare al dato letterale, la sanzione
amministrativa e' prevista solo per "le infrazioni che ledano o
espongano a pericolo interessi diversi" da quello della tutela
dell'ambiente; per cui, nel caso in esame, la scelta di sanzione
amministrativa sarebbe consentita solo se si ritenesse che le
violazioni relative all'obbligo di comunicazione annuale e di
registro di carico e scarico dei rifiuti "ledano o espongano a
pericolo" interessi diversi da quello della tutela dell'ambiente.
In questo quadro, quindi, la dizione - "infrazioni che espongano a
pericolo o danneggino l'interesse protetto" - non sembra assumere
alcun significato particolare o limitativo, essendo, oltre tutto
pacifico che, pur senza voler addentrarsi in dissertazioni sulla
struttura del reato e sul bene giuridico, la violazione delle
prescrizioni tese alla tutela dell'ambiente dai rifiuti comporta
sempre, direttamente o indirettamente, una lesione o una messa in
pericolo del bene protetto.
E', tuttavia, altrettanto evidente che il legislatore (delegato)
del decreto legislativo n. 22 ha voluto intendere invece questa
indicazione non in senso cosi' rigido e generalizzato, ed ha
preferito, di regola, interpretarla nel senso di riservare le
sanzioni penali solo alle violazioni che riteneva comunque "piu'
gravi" e pericolose per l'ambiente; e, nel compiere questa
valutazione, ha considerato un complesso di vari elementi, fra cui
spiccano, oltre alla pericolosita' "diretta" della condotta, altri
elementi, quali, ad esempio, la natura dell'attivita' svolta ed il
tipo di rifiuti prodotti. Tanto e' vero che, ad esempio, l'abbandono
o il deposito incontrollato di rifiuti - violazione che non e'
certamente una violazione formale ma una "aggressione diretta" -
viene punito con sanzione amministrativa ai sensi degli artt. 14 e
50, comma 1, se commesso da privato, e con sanzione penale solo se
commesso da titolare di impresa o ente (art. 51, comma 2). Mentre
tutte le violazioni, certamente "formali", connesse con
l'inosservanza delle procedure (anche semplificate) per
autorizzazione o iscrizione da parte delle imprese che compiono
attivita' di gestione dei rifiuti, sono sempre penalmente sanzionate
dall'art. 51, commi 1 e 2 (anzi, "se si tratta di rifiuti
pericolosi", addirittura con la pena congiunta che la legge delega
riserva alle "infrazioni che recano un danno di particolare
gravita'").
Cosi' come, nel caso, del tutto omogeneo a quello in esame, di
violazioni relative al formulario di trasporto di rifiuti - e,
quindi, come quelle attinenti al registro di carico e scarico ed alla
comunicazione annuale, certamente non direttamente aggressive del
bene protetto -, l'art. 52, comma 3 del decreto legislativo n. 22
prevede sanzione amministrativa, ma, se il trasporto riguarda rifiuti
pericolosi, fa espressamente eccezione e richiama - diversamente da
quanto avviene per i registri di carico e scarico - addirittura le
pene del delitto di cui all'art. 43 c.p.
Peraltro, sembra determinante notare che l'art. 52, comma 4, si
preoccupa di prevedere una autonoma (e piu' blanda) sanzione
amministrativa nel caso che le violazioni agli obblighi relativi sia
ai registri di carico e scarico sia ai formulari per il trasporto,
anche se relative a rifiuti pericolosi, siano solo formali (art. 52,
comma 4: "se le indicazioni di cui ai commi 2 e 3 sono formalmente
incomplete o inesatte ma contengano tutti gli elementi indispensabili
per ricostruire le informazioni dovute per legge.."). Il che porta a
ritenere che l'art. 52, commi 2 e 3, rispettivamente con riferimento
agli obblighi del registro di carico e scarico e del formulario per
il trasporto, indichi la sanzione per le altre violazioni, ritenute,
evidentemente, non meramente formali, e piu' gravi. Tanto piu' che
contemporaneamente, nella stessa ottica, il legislatore esonera
totalmente dagli obblighi della comunicazione annuale e dei registri
di carico e scarico, limitatamente alla produzione di rifiuti non
pericolosi, i piccoli imprenditori artigiani che non hanno piu' di
tre dipendenti (art. 11, comma 3), ritenendo, con ogni evidenza, che
si tratta di modeste attivita' le quali, qualora non producano
rifiuti pericolosi, non costituiscono un apprezzabile pericolo per
l'interesse tutelato.
In questo quadro, allora, se anche si vuole usare lo stesso metro
del legislatore delegato, appare del tutto incomprensibile la
previsione di sanzioni solo amministrative (anche se piu' pesanti se
vi sono rifiuti pericolosi) per tutte le violazioni relative alla
comunicazione annuale ed al registro di carico e scarico (che non
rientrino, ovviamente, nell'ambito dell'art. 52, comma 4), escludendo
- a differenza di quanto avviene per il formulario di trasporto -
qualsiasi sanzione penale, anche se sono relative a rifiuti
pericolosi.
Resta da sottolineare - e non sembra irrilevante sotto il profilo
sostanziale - che le violazioni in esame comprendono anche la
falsita' delle registrazioni del registro di carico e scarico e cioe'
quelle violazioni che molto spesso, come insegna l'esperienza degli
ultimi 15 anni, sono i primi elementi da cui iniziare le indagini per
reprimere la ecomafia dei rifiuti, da cui derivano, in concreto e
direttamente, danni incalcolabili all'ambiente ed alla salute
pubblica. In altri termini, gli obblighi relativi alla comunicazione
annuale ed al registro di carico e scarico sono certamente, sotto il
profilo sostanziale, obblighi il cui rispetto e' indispensabile per
tenere sotto controllo tutto il settore della produzione e dello
smaltimento dei rifiuti, troppo spesso in mano alla criminalita'
organizzata: chiunque abbia fatto indagini in questo settore sa
perfettamente che il primo controllo riguarda la veridicita' e la
completezza di quanto dichiarato nelle comunicazioni annuali, nei
registri e nei formulari di trasporto. Depenalizzare questi obblighi
anche con riferimento ai rifiuti pericolosi, pertanto, equivale ad
escludere, di norma, la competenza della polizia giudiziaria, e
quindi, in sostanza, a depotenziare la possibilita' (gia' minima) di
effettuare questi controlli (adesso, peraltro, affidati, ai sensi
dell'art. 20, comma 1, lett. c) e 55, comma 1 decreto legislativo n.
22, alle province, senza fornir loro alcun potenziamento di uomini e
mezzi, gia' oggi largamente insufficienti), esponendo concretamente a
pericolo l'interesse generale alla tutela dell'ambiente. Il che e'
particolarmente evidente proprio con riferimento ai rifiuti
pericolosi, come, del resto, risulta chiarissimo da altre
disposizioni dello stesso decreto legislativo che considerano
giustamente fondamentali i controlli sulla "vita" dei rifiuti,
soprattutto pericolosi ("dalla culla alla tomba", come prescrive
l'Unione europea), onde non mettere in pericolo il diritto
all'ambiente. Basta ricordare che, in perfetta sintonia rispetto alle
direttive comunitarie, il decreto legislativo n. 22 dispone che
occorre "assicurare una elevata protezione dell'ambiente e controlli
efficaci, tenendo conto della specificita' dei rifiuti pericolosi"
(art. 2); ed aggiunge, ancora piu' significativamente, che le
province "sottopongono ad adeguati controlli periodici gli
stabilimenti e le imprese che smaltiscono o recuperano rifiuti,
curando, in particolare, i controlli sulle attivita' sottoposte alle
procedure semplificate.... e che i controlli concernenti la raccolta
ed il trasporto di rifiuti pericolosi riguardino, in primo luogo,
l'origine e la destinazione dei rifiuti" (art. 20, comma 6).
Controlli che, come gia' si e' osservato, si basano, appunto sugli
strumenti della comunicazione annuale, del registro di carico e
scarico e del formulario per il trasporto.
2. - I principi della legge delega per la omogeneita' delle
sanzioni.
In secondo luogo, la legge delega aggiunge a questo principio
generale due riserve di notevole importanza. Da un lato fa "salva
l'applicazione delle norme penali vigenti", e dall'altro impone,
anche "in deroga ai limiti sopra indicati", di "prevedere sanzioni
penali o amministrative identiche a quelle eventualmente gia'
comminate dalle leggi vigenti per violazioni che siano omogenee e di
pari offensivita' rispetto alle infrazioni medesime". Per cui, in
questi casi, a meno di non voler ridurre, sulla base di una
argomentazione solo letterale "in deroga ai limiti", ed in contrasto
con l'evidentissimo tenore logico complessivo della norma, questo
principio al solo computo delle pene svincolato dalla natura delle
pene stesse (criterio che, ovviamente, precede la misura delle
sanzioni), si impone l'obbligo di preferire sanzioni anche diverse,
come natura e come limiti, da quelle previste nella legge delega.
A proposito di questo secondo criterio, deve rilevarsi che, in
assenza di una legge quadro sull'ambiente, si e' determinato, negli
ultimi anni, un orientamento non omogeneo del legislatore proprio
nella previsione di sanzioni in questo settore, tanto che e' stato
piu' volte invocato e si e' reso talvolta necessario l'intervento
della Corte costituzionale. Di certo, l'esempio piu' evidente di
rottura con il passato e' costituito dalla recente legge n. 172 del
1995, di modifica della legge Merli, in cui una parte delle "vecchie"
sanzioni e' stata depenalizzata proprio in un settore -
l'inquinamento delle acque - che si puo' certamente definire
"omogeneo" a quello in esame. E allora giova ricordare che questa
legge si ispira, comunque, al principio di mantenere le sanzioni
penali (contravvenzionali) per le violazioni (anche quelle c.d.
"formali" commesse nell'esercizio di attivita' produttive, ritenute,
evidentemente, le piu' pericolose per l'ambiente. E cio' e' avvenuto
con riferimento a tutte le violazioni collegate all'esercizio di
attivita' produttive, anche se meramente "formali", quali la
violazione dell'obbligo di presentare la domanda di autorizzazione
allo scarico (cui puo' conseguire autorizzazione tacita se si tratta
di scarichi esistenti), tuttora penalmente sanzionata con arresto o
ammenda dall'art. 21 della legge Merli modificata. E pertanto, anche
in virtu' del principio di omogeneita' tra sanzioni imposto dalla
legge delega, per le violazioni in esame, certamente relative ad
attivita' produttive (tanto piu' se producono o trattano rifiuti
pericolosi), si sarebbe dovuto prevedere sanzione penale di tipo
contravvenzionale con pena alternativa.
Si deve, infine, rilevare che anche nella determinazione delle
sanzioni e' necessario, come prescrive la legge delega (art. 36,
lett. b), garantire il "mantenimento dei livelli di protezione
ambientale previsti dalla normativa nazionale ...", dato che
certamente il sistema sanzionatorio contribuisce al mantenimento di
questi livelli. Il che deve portare alla conseguenza di considerare
con la massima cautela ogni ammorbidimento del sistema sanzionatorio
fino ad oggi in vigore in questa materia, caratterizzato certamente
dalla assoluta prevalenza di sanzioni penali.
3. - Il contrasto con la normativa comunitaria.
Devesi, infine, rilevare che la scelta della sanzione penale per le
violazioni in esame se relative a rifiuti pericolosi, sembra da
privilegiare anche per rispetto degli obblighi assunti dal nostro
paese verso la Unione europea. Infatti, proprio recentemente e
proprio in relazione alle sanzioni previste dalla normativa italiana
sui rifiuti, la Corte europea di giustizia ha ricordato che "gli
Stati membri sono tenuti, nell'ambito della liberta' che viene loro
lasciata dall'art. 189, terzo comma, del Trattato, a scegliere le
forme e i mezzi piu' idonei al fine di garantire l'efficacia pratica
delle direttive"; ed ha precisato che "l'art. 5 del Trattato impone
agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la
portata e l'efficacia del diritto comunitario. A tal fine, ..., essi
devono vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano
sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini
analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno,
simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano
alla sanzione stessa un carattere di effettivita', di
proporzionalita' e di capacita' dissuasiva.." (Corte di giustizia,
sez. I, 12 settembre 1996, Gallotti ed altri). Ne consegue che, alla
stregua delle considerazioni gia' svolte, aver previsto solo sanzioni
amministrative per la violazione dell'obbligo comunitario del
registro di carico e scarico dei rifiuti, anche se pericolosi
(imposto dall'art. 14 dir. 91/156 e dall'art. 4 dir. 91/689), puo'
far ritenere che il nostro paese sia venuto meno agli obblighi che
derivano all'Italia dalla partecipazione alla Unione europea, con
violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
Un cenno, infine, merita la problematica connessa con la
giurisprudenza costituzionale relativa alla impossibilita' di
richiedere alla Corte una pronuncia additiva. A questo proposito, si
osserva in primo luogo che questa giurisprudenza si riferisce ad
eccezioni dove il giudice a quo chiedeva di censurare la scelta del
legislatore per sanzioni ammstrative, invocando il contrasto con il
principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione; il
che e' stato inteso dalla Corte come una richiesta alla Corte stessa
di imporre sanzioni penali, sostituendosi al legislatore. Nel caso in
esame la situazione e' esattamente opposta: con riferimento agli
artt. 76 e 77, si chiede, cioe', alla Corte di esaminare se l'organo
delegato (il Governo) ha rispettato la scelta del legislatore,
imposta con legge delega, circa la natura delle sanzioni da
comminare: non sostituzione al legislatore, quindi, ma applicazione
di quanto dallo stesso stabilito. Ed e' appena il caso di aggiungere
che, se si ragionasse diversamente, pur prescindendo dal caso in
esame, non si potrebbe mai portare all'esame della Corte alcun dubbio
relativo alla osservanza di quanto disposto da una legge delega in
tema di sanzioni.
Considerato quindi che, per le argomentazioni sopra esposte, non
sembra manifestamente infondato il sospetto che l'art. 52, commi 1 e
2, del decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997 sia in contrasto
con gli artt. 76 e 77, 10 e 11 della Costituzione, nella parte in cui
prevede sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi
relativi alla comunicazione annuale ed al registro di carico e
scarico dei rifiuti pericolosi, prodotti, recuperati o smaltiti.
Considerato che, quindi, la predetta norma potrebbe essere
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, con le conseguenze
di legge.
Considerato che, per quanto premesso, il presente giudizio,
relativo, appunto a rifiuti pericolosi, non puo' essere deciso senza
la risoluzione preliminare della questione proposta.