IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza su ricorso 696/1996 proposto
da Cagliero Giancarlo, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio
Dal Piaz e Carlo Emanuele Gallo, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio del primo, in Torino, via S. Agostino n. 12;
Contro il comune di Torino, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Luciano Marcon, presso il cui
studio, in Torino, palazzo civico, piazza Palazzo di Citta' n. 1, e'
elettivamente domiciliato;
Per l'annullamento della deliberazione assunta dalla Giunta
comunale di Torino in data 22 febbraio 1996, prot. n. mec.
9601190/04, notificata il 22 febbraio 1996, con la quale e' stata
disposta la destituzione dall'impiego del ricorrente, a norma
dell'art. 115 del regolamento generale per il personale del comune di
Torino, nonche' per l'annullamento degli atti antecedenti,
preordinati, come, in particolare, il parere assunto dalla
commissione disciplinare, nella riunione del 21 dicembre 1995,
consequenziali e, comunque connessi del relativo procedimento;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 29 aprile 1998 il relatore,
referendario dott. Bernardo Massari; uditi, altresi', l'avv. Dal
Piaz, per il ricorrente, e l'avv. Marcon, per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente, con ricorso notificato il 5 aprile 1996, ha
impugnato la delibera assunta dalla Giunta comunale di Torino, con la
quale si e' disposta la destituzione dall'impiego del medesimo.
La richiesta di annullamento della delibera viene, tra l'altro,
fondata sulla asserita violazione dell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19.
Evidenzia il ricorrente, in proposito, che la delibera di
destituzione e' stata assunta molto oltre i termini previsti dal
citato art. 9, che, come e' noto stabilisce i termini entro cui deve
essere iniziato e concluso il procedimento disciplinare, quando e'
connesso a fatti divenuti rilevanti in sede penale e definiti con
sentenza irrevocabile di condanna del dipendente pubblico.
Piu' precisamente, la parte riferisce che il procedimento
disciplinare non solo non si e' concluso entro i novanta giorni dal
suo promovimento, ma e' proseguito per piu' di un anno: infatti, la
constatazione degli addebiti e' avvenuta il 19 dicembre 1994, mentre
il provvedimento di destituzione della Giunta comunale e' stato
emesso il 20 febbraio 1996.
Il ricorrente ha richiamato precedenti giurisprudenziali, al fine
di sostenere la tesi difensiva secondo cui il succitato termine ha
natura perentoria, e dimostrare, quindi, l'illegittimita'
dell'attivita' svolta dell'amministrazione intimata.
Ritiene il collegio di sollevare d'ufficio questione di
costituzionalita' del comma 2 del citato articolo, apparendo la
questione rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
D i r i t t o
1. - Sulla rilevanza della questione.
Il ricorrente si duole della illegittimita' del provvedimento
impugnato, deducendo una pluralita' di motivi.
Rivestendo, tuttavia, ad avviso del collegio, carattere assorbente
le censure proposte con riferimento al superamento del limite di 90
giorni per la conclusione del procedimento, diviene decisiva, ai fini
del decidere, l'interpretazione da assegnare alla norma contenuta
nell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19.
Il ricorrente invoca, infatti, l'annullamento del provvedimento di
destituzione, al fine che qui rileva, poiche' emesso in violazione
palese dei termini previsti dalla normativa di riferimento.
Occorre, dunque, verificare se il termine indicato dalla norma in
parola sia da reputarsi meramente ordinatorio con la conseguente
reiezione della doglianza di parte, ovvero se esso non sia piuttosto
da considerare come un limite temporale invalicabile, a pena di
determinare l'invalidita' dell'intero procedimento disciplinare.
La questione di diritto sulla quale si controverte, concerne la
portata dell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in
forza del quale nei confronti del pubblico dipendente, condannato in
sede penale "la destituzione puo' sempre essere inflitta all'esito
del procedimento disciplinare, che deve essere proseguito o promosso
entro 180 giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto notizia
della sentenza irrevocabile e concluso nei successivi 90 giorni".
La norma predetta ha dato luogo a numerose difficolta' di
interpretazione e a contrasti giurisprudenziali circa la natura di
tali termini.
Taluni giudici hanno, infatti, ritenuto viziato da violazione di
legge il provvedimento di destituzione adottato dopo la scadenza del
termine in parola previsto per la conclusione del procedimento,
argomentandone il carattere perentorio dal tenore letterale della
norma ("... deve essere ... concluso"), in relazione all'intenzione
del legislatore di delimitare rigidamente l'esercizio del potere
disciplinare, sotto il profilo temporale.
Altre pronunce hanno, di contro, affermato che il termine in
questione ha carattere ordinatorio, e percio' il provvedimento
assunto dopo 90 giorni dalla contestazione degli addebiti non e'
illegittimo, in quanto, alla luce di una lettura sistematica della
normativa contenuta nel testo unico n. 3 del 1957, il procedimento
disciplinare e' composto da piu' fasi, volte a contemperare due sfere
contrapposte di interessi: quello pubblico-istituzionale
dell'amministrazione e quello di consentire l'adeguato esercizio del
diritto di difesa del dipendente.
Anche le sentenze del Consiglio di Stato sull'argomento si sono
mosse intorno a questo dualismo interpretativo, sottolineando piu'
volte come il superamento del termine non puo' sempre comportare
l'estinzione automatica del procedimento, ogni qualvolta sia
documentato che detto travalicamento e' sorretto da adeguate esigenze
istruttorie, in relazione, del resto, alla eliminazione, all'interno
del procedimento disciplinare, di ogni automatismo valutativo
conseguente alla sentenza della Corte costituzionale n. 971 del 1988.
Peraltro, con ordinanza n. 16 del 3 settembre 1997, l'adunanza
plenaria del Consiglio di Stato ha ritenuto che l'unica possibile
interpretazione della norma in questione sia quella che,
privilegiando il tenore letterale della medesima, dispone la
perentoria conclusione del procedimento nel termine di 90 giorni
indicato dalla legge.
Tale lettura, supportata, altresi', dall'individuazione di una
ratio legis rinvenuta nell'esigenza di definire nel piu' breve tempo
possibile la critica condizione dell'impiegato sottoposto a
procedimento disciplinare ed, ancora, nell'interesse pubblico ad
acquisire in tempi certi un giudizio su fatti che potrebbero condurre
all'adozione di provvedimenti modificativi o sospensivi dello status
del dipendente, e' condivisa dal collegio, per il quale, d'altro
canto, essa costituisce diritto vivente.
Nondimeno, proprio per le ragioni in parte gia' illustrate, la
norma della quale si discute potrebbe porsi in contrasto con alcuni
principi costituzionali, come appresso illustrato.
2. - Sulla non manifesta infondatezza.
A) Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 971 del 14
ottobre 1988, sono state espunte dall'ordinamento le norme che, in
materia di sanzioni disciplinari del pubblico dipendente,
consentivano all'amministrazione l'automatica adozione di
provvedimenti conseguenti a sentenze penali di condanna passate in
giudicato.
Ne e' conseguita una situazione per la quale l'amministrazione e'
sempre tenuta, prima di adottare qualsivoglia determinazione in
proposito, a porre in essere un articolato procedimento che, da un
lato consenta all'incolpato di esercitare in ogni fase il proprio
diritto di difesa, dall'altro ponga l'organo inquirente e quello
giudicante nella condizione di rivalutare il materiale probatorio
gia' emerso nel processo penale, eventualmente acquisendo
autonomamente nuove fonti di prova.
Non vi e' chi non veda come tali imprescindibili esigenze rischino
di essere pretermesse di fronte alla necessita' di concludere
perentoriamente il procedimento entro 90 giorni dalla sua apertura.
Appare illogica, percio', alla luce del principio generale
dell'art. 3 della Costituzione, l'introduzione nell'ordinamento di
una norma che riduce in modo sostanziale, sia per la pubblica
amministrazione che per il dipendente, il tempo utile per individuare
ed apportare al procedimento elementi istruttori e probatori, che in
novanta giorni spesso non e' facile reperire (si pensi in particolare
alle sentenze penali non pronunciate in esito a dibattimento).
B) violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Appare, inoltre, violato dall'articolo in questione il principio di
buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione,
sancito dall'art. 97 della Carta costituzionale.
Il principio in questione e' canone essenziale di condotta della
pubblica amministrazione che, tra l'altro, si invera per il tramite
dell'adozione di una serie di regole procedimentali dell'agire
amministrativo.
La drastica riduzione del tempo utile per addivenire
all'accertamento delle responsabilita' del pubblico dipendente,
imposta dalla norma in discorso, non puo' che incidere negativamente,
fino a eventualmente determinarne la compromissione, nei predetti
valori.
Cio' appare tanto piu' rilevante ove si consideri che il
procedimento disciplinare, in quanto volto ad accertare l'eventuale
responsabilita' dell'impiegato, si propone, tra l'altro, la non
secondaria finalita' di evitare la permanenza nella struttura degli
uffici di soggetti che per la gravita' dei fatti commessi,
eventualmente accertati in modo incontrovertibile dal giudice penale,
non potrebbero che arrecare corrispondente pregiudizio al prestigio
e, in definitiva, alla funzionalita' dell'amministrazione stessa.