IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
2 giugno 1998;
Visto l'appello sub n. 2231/1995 proposto da Pallotta Ernesto, in
proprio e quale legale rappresentante dell'Associazione Unarma, Tuzzi
Alberto, in proprio e quale legale rappresentante dell'Associazione
"Solidarieta', diritto e progresso", Iovino Giuseppe, Montini
Roberto, Di Lorenzo Giuseppe, Di Vito Giuseppe, Marchetto Fidenzio,
Zagra Giuseppe, Pignataro Gaetano, Moccia Vincenzo e Fiengo Antonio,
rappresentati e difesi dall'avv. prov. Carlo Rienzi presso cui sono
elett.le domiciliati in Roma, viale delle Milizie, 9;
Contro il Ministero della difesa in persona del ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso cui e domiciliato come per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12; per la riforma della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio - sez. I-bis, 29 luglio 1994, n.
1217;
Visti gli atti e i documenti depositati con l'appello;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Relatore alla pubblica udienza del 2 giugno 1998 il consigliere
Stefano Baccarini e uditi l'avv. Rienzi per gli appellanti e l'avv
dello Stato De Figueiredo per l'appellato.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue
F a t t o
Con ricorso al t.a.r., del Lazio notificato il 24 giugno 1993 i
sigg.ri Pallotta Ernesto e litisconsorti, indicati in epigrafe,
impugnavano la determinazione del Ministro della difesa, comunicata
loro individualmente, di rigetto delle istanze con cui, in qualita'
di militari appartenenti all'Arma dei Carabinieri o all'Aeronautica,
avevano chiesto di costituire associazioni professionali a carattere
sindacale tra il personale o comunque di aderire ad associazioni
sindacali gia' costituite.
Deducevano:
1) violazione dell'art. 3 della legge n. 382/1978, degli artt.
18, 39, 52 e 2 Cost.;
2) violazione degli artt. 20 e 23, quarto comma, della
Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo firmata a New York il
10 dicembre 1948, dell'art. 5 della Carta sociale europea, dell'art.
11 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo,
dell'art. 8, secondo comma, e 9 della Convenzione adottata dalla
Conferenza dell'O.I.L. il 17 giugno 1948, degli artt. 4 e 5 della
Convenzione adottata dalla Conferenza dell'O.I.L. l'8 aprile 1949,
della risoluzione del Parlamento europeo sul diritto di associazione
dei militari del 12 aprile 1984;
3) illegittimita' costituzionale degli artt. 3 e 8 della legge n.
382/1978 con riferimento agli artt. 2, 3, 18, 21, 39 e 52 Cost.;
Resisteva al ricorso il Ministero della difesa.
Il t.a.r. adito - sez. I-bis con sentenza 29 luglio 1994, n. 1217
rigettava il ricorso.
Avverso tale sentenza i ricorrenti propongono appello, reiterando i
motivi formulati in primo grado.
Resiste all'appello il Ministero della difesa.
Con atto di motivi aggiunti notificato il 19 luglio 1995 gli
appellanti deducono l'illegittimita' costituzionale del d.lgs. 12
maggio 1995, n. 195.
All'odierna udienza, uditi i difensori delle parti, il ricorso e
passato in decisione.
D i r i t t o
1. - Occorre preliminarmente ordinare d'ufficio (cfr. Cass., 3
novembre 1994, n. 9040; 23 maggio 1990, n. 4651), ai sensi dell'art.
89 c.p.c., la cancellazione, siccome sconvenienti, delle espressioni
attinenti ad un terzo, qui non in grado di difendersi, per fatti
tuttora oggetto di indagine penale ed estranei all'oggetto del
giudizio, contenute nella memoria degli appellanti del 21 maggio 1998
(dalle parole: "e' emblematico il caso..." di cui all'ultima riga di
p. 6 alla seconda di p. 7).
2. - I dinieghi di costituire associazioni professionali a
carattere sindacale o di aderire ad associazioni sindacali gia'
costituite, che formano oggetto del presente appello, sono stati
pronunciati sul fondamento dell'art. 8, primo comma della legge 11
luglio 1978, n. 382, che cosi' dispone: "I militari non possono
esercitare il diritto di sciopero, costituire associazioni
professionali a carattere sindacale, aderire ad altre associazioni
sindacali".
Cio' rende rilevante la questione di legittimita' costituzionale
della disposizione predetta, sollevata con il terzo motivo di ricorso
in primo grado, qui riproposto.
Il divieto di esercizio del diritto di sciopero, contenuto nella
prima proposizione del comma 1 della disposizione in esame, non e' in
contestazione.
3. - La posizione degli appartenenti all'ordinamento militare va
valutata, in conformita' alla giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo un criterio di bilanciamento di valori: tra
la natura del servizio militare, che richiede necessariamente, per
l'efficienza dell'organizzazione, gerarchia e disciplina, e i diritti
costituzionali spettanti ai cittadini, ai quali fa, riferimento
l'art. 52, terzo comma Cost., che dispone che l'ordinamento delle
Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica.
In questo senso, dispone anche l'art. 3, primo comma della legge 11
luglio 1978, n. 382: "Ai militari spettano i diritti che la
Costituzione della Republica riconosce ai cittadini. Per garantire
l'assolvimento dei compiti propri delle Forze armate la legge impone
ai militari limitazioni nell'esercizio di alcuni di tali diritti,
nonche' l'osservanza di particolari doveri nell'ambito dei principi
costituzionali".
In questa prospettiva, compito dell'interprete e' quello di
esaminare la questione di specie nell'ambito del quadro normativo
complessivo, al fine di verificare la ragionevolezza della scelta del
legislatore.
Cosi', la Corte costituzionale:
con sentenza n. 126 del 1985, ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 180, primo comma, c.p.m.p., che puniva il fatto
del militare che avesse presentato un reclamo collettivo, scritto o
verbale, in riferimento all'art. 21 Cost., segnalando che: "e' da
ritenere che la pacifica manifestazione di dissenso dei militari nei
confronti dell'autorita' militare - anche e soprattutto in forma
collettiva per l'espressione di esigenze collettive attinenti alla
disciplina o al servizio - non soltanto concorra alla garanzia di
pretese fondate o astrattamente formulabili sulla base della
normativa vigente e quindi all'attuazione di questa, ma promuova lo
sviluppo in senso democratico dell'ordinamento delle Forze armate e
quindi concorra ad attuare i comandamenti della Costituzione";
con sentenza n. 24 del 1989, ha dichiarato non fondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 184, secondo
comma, c.p.m.p., che punisce le riunioni arbitrarie di militari in
luoghi di militari, nei sensi di cui in motivazione, segnalando che
"riunioni/arbitrarie sono soltanto quelle a carattere sedizioso o
rivoltoso e che la riunione, se e' pacifica e disarmata e se e'
diretta a trattare senza animosita' di cose attinenti al servizio o
alla disciplina nell'intento di un inserimento partecipativo alla
vita della caserma, lungi dall'essere pericolosa, puo' rappresentare
mezzo di promozione e di sviluppo in senso democratico
dell'ordinamento delle Forze armate";
con sentenza n. 37 del 1992, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 15, secondo comma della legge 11 luglio
1978, n. 382 nella parte in cui non prevede che il militare
sottoposto a procedimento disciplinare ha la facolta' di indicare
come difensore nel procedimento stesso un altro militare non
appartenente all'"ente" nel quale egli presta servizio, segnalando
che "il condizionamento derivante dal vincolo di subordinazione
gerarchica che caratterizza l'ambiente di vita del difensore puo'
esser tale, in alcuni casi, da non garantire l'espletamento del
mandato in modo adeguatamente imparziale e indipendente da pressioni
esterne".
Per effetto di tali pronunce, che hanno riconosciuto sia la
liceita' penale dei reclami collettivi e delle riunioni a carattere
non sedizioso ne' rivoltoso, sia la facolta' dell'incolpato di
nominare difensore anche un militare non appartenente all'ente presso
cui presta servizio, la sfera del collettivo e della solidarieta' tra
militari si e' significativamente ampliata.
4.1. - Per quanto attiene al quadro normativo, ai militari e' fatto
divieto, oltre che di esercitare il diritto di sciopero, di
costituire associazioni professionali a carattere sindacale e di
aderire ad altre associazioni sindacali (art. 8, primo comma, legge
n. 382/1978).
I militari in servizio di leva e quelli richiamati in temporaneo
servizio, peraltro, possono iscriversi o permanere associati ad
organizzazioni sindacali di categoria, ma e' fatto loro divieto di
svolgere attivita' sindacale quando: a) svolgono attivita' di
servizio; b) sono in luoghi militari o comunque destinati al
servizio; c) indossano l'uniforme; d) si qualificano, in relazione ai
compiti di servizio, come militari o si rivolgono ad altri militari
in divisa o che si qualificano come tali (artt. 8, comma 2, e 5,
comma 3, legge n. 382 cit.).
La costituzione di associazioni o circoli fra militari e' ammessa,
anche se subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa
(art. 8, comma 3, legge n. 382 cit.).
4.2. - Inoltre esistono organi rappresentativi - centrale,
intermedi e di base - dei militari, eletti con voto diretto,
nominativo e segreto (art. 18, legge n. 382/1978), competenti alla
formulazione di pareri, di proposte e di richieste su tutte le
materie che formano oggetto di norme legislative o regolamentari
circa la condizione, il trattamento, la tutela - di natura giuridica,
economica, previdenziale, sanitaria, culturale e morale - dei
militari (art. 19, legge n. 382/1978).
Gli organi rappresentativi hanno inoltre la funzione di prospettare
le istanze di carattere collettivo, relative ai seguenti campi di
interesse:
conservazione dei posti di lavoro durante il servizio militare,
qualificazione professionale, inserimento nell'attivita' lavorativa
di coloro che cessano dal servizio militare;
provvidenze per gli infortuni subiti e per le infermita'
contratte in servizio e per causa di servizio;
attivita' assistenziali, culturali, ricreative e di promozione
sociale, anche a favore dei familiari;
organizzazione delle sale convegno e delle mense;
condizioni igienico-sanitarie;
alloggi (art. 19 cit.).
4.3. - Infine, i militari concorrono, mediante partecipazione degli
organi di rappresentanza alla concertazione dei ministri competenti,
al procedimento di formazione dei provvedimenti che disciplinano il
contenuto del rapporto d'impiego delle Forze di polizia ad
ordinamento militare e delle Forze armate, ai sensi dell'art. 2 della
legge 6 marzo 1992, n. 216 e del conseguente d.lgs. 12 maggio 1995,
n. 195.
A tal proposito, i motivi aggiunti proposti dagli appellanti per
denunciare la legittimita' costituzionale del d.lgs. n. 195/1995 sono
inammissibili, perche' trattasi di disposizioni di cui i
provvedimenti impugnati non fanno applicazione.
5.1. - Cio' posto, appare dubbio che l'esclusione della liberta'
sindacale per i militari trovi un ragionevole fondamento.
Tale esclusione non e' una conseguenza necessaria dell'esclusione
della titolarita' del diritto di sciopero, come e' reso evidente
dall'ordinamento della Polizia di Stato, nel quale l'esclusione del
diritto di sciopero (art. 84, legge 1 aprile 1981, n. 121) coesiste
con il riconoscimento della liberta' sindacale.
5.2. - Quanto al resto, i militari godono di liberta' di
associazione.
Una liberta' di associazione, peraltro - consentita tra soli
militari con il previo assenso del ministro - confinata in un limbo
funzionale, delimitato dal divieto per l'associazione di assumere
iniziative che possano avere carattere sindacale e dai conseguenti
immanenti controlli dell'autorita' militare.
I militari di leva, per contro, possono iscriversi o permanere
associati ad associazioni di categoria, sia pure con determinati
divieti nello svolgimento dell'attivita' sindacale.
5.3. - I militari eleggono organi rappresentativi con compiti
propositivi e di tutela in tutte le materie attinenti al rapporto di
servizio, ivi compresa la partecipazione alla concertazione
interministeriale in ordine al contenuto del rapporto d'impiego.
Il legislatore, dunque, pur negando ai militari la liberta'
sindacale, ha riconosciuto loro facolta' tipiche del contenuto della
liberta' sindacale medesima, sia pure devolvendole a specifici organi
di rappresentanza, configurati in posizione collaborativa - e non
antagonistica - rispetto alle autorita'.
Non giova, peraltro, argomentare dall'esistenza degli organi
rappresentativi per negare la necessita' del riconoscimento della
liberta' sindacale.
Con gli organi di rappresentanza, infatti, "non e' coperto l'arco
delle possibili istanze collettive" (Corte cost., sent. n. 126 del
1985, punto 6 della motivazione): cosi', ad esempio, in materia di
contenzioso.
Inoltre, quello degli organi di rappresentanza non costituisce un
sistema alternativo al principio della liberta' sindacale ad libitum
del legislatore: con esso, infatti, vengono sacrificati i principi
della liberta' dell'organizzazione sindacale e del pluralismo
sindacale.
Di particolare rilievo, quest'ultimo, quando si tratti, secondo la
normazione vigente, di eleggere i componenti degli organi di
rappresentanza, potendosi le scelte dei militari elettori avvalere -
contrariamente alla prassi attuale - delle indicazioni emergenti
dalla dialettica sindacale.
Inoltre, mentre il sistema degli organi di rappresentanza da' luogo
ad una mera partecipazione dei rappresentanti degli stessi alla
concertazione interministeriale diretta alla determinazione del
contenuto del rapporto di impiego del personale delle Forze di
polizia ad ordinamento militare (art. 2, comma 1, lett. B) del d.lgs.
12 maggio 1995, n. 195) e delle Forze armate (art. 2, comma 2, d.lgs.
n. 195 cit.), il sistema della liberta' sindacale puo' dar luogo al
piu' incisivo strumento dell'accordo sindacale, in vigore per le
Forze di polizia ad ordinamento civile (art. 2, comma 1, lett. A)
d.lgs. n. 195 cit.).
5.3. - Nemmeno potrebbe fondarsi l'esclusione della liberta'
sindacale sull'esigenza di non indebolire la disciplina militare.
Le norme disciplinari, infatti, non subirebbero, con il
riconoscimento della liberta' sindacale, alcuna modifica.
Inoltre, all'argomentazione di tipo "ideologico" sembrano potersi
estendere le acquisizioni della Corte costituzionale circa il limite
alla liberta' di manifestazione del pensiero dei militari, secondo
cui "per la configurabilita' del limite suindicato non e' sufficiente
la critica anche aspra delle istituzioni, la prospettazione della
necessita' di mutarle, la stessa contestazione dell'assetto politico
sociale sul piano ideologico, ma occorre un incitamento all'azione e
quindi un principio di azione, e cosi' di violenza contro l'ordine
legalmente costituito, come tale idoneo a porre questo in pericolo"
(Corte cost., sent. n. 126 del 1985 cit, punto 5 della motivazione).
Sempre secondo la Corte costituzionale, "cio' non importa
obliterare quelle particolari esigenze di coesione dei corpi militari
che si esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia; ma
importa negare che tali valori si avvantaggino di un eccesso di
tutela in danno delle liberta' fondamentali e della stessa
democraticita' dell'ordinamento delle Forze armate" (Corte cost.,
sent. n. 126 del 1985 cit., punto 6 della motivazione).
6. - Cio' posto, la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione in esame appare non manifestamente infondata.
Ed invero, chiarito che il divieto dell'esercizio del diritto di
sciopero resta fermo, con tutto il sistema della disciplina militare,
pur con il riconoscimento della liberta' sindacale, sembra di dover
dubitare della ragionevolezza complessiva di un sistema che da un
lato conferisce separata evidenza alle istanze collettive della
categoria, dall'altro esclude il principio della liberta' sindacale
senza che sembrino ricorrere motivi fondati su valori costituzionali
preminenti.
Tale disciplina non appare ragionevole, in riferimento:
agli artt: 39 e 52, terzo comma Cost., atteso che, nel quadro
normativo complessivo, non si ravvisano motivi plausibili per
sopprimere per i militari uno tra i diritti costituzionalmente
garantiti, di cui lo stesso art. 3 della legge n. 382/1978 prevede
soltanto limitazioni nell'esercizio;
all'art. 3 Cost., atteso che, nel quadro normativo complessivo,
non sembra ragionevole la diversita' di disciplina rispetto alle
Forze di polizia ad ordinamento civile, che godono della liberta'
sindacale.
La questione, pertanto, va rimessa alla Corte costituzionale e il
processo va sospeso.