ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 17, comma
3, della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino
delle funzioni amministrative regionali in materia di agricoltura e
foreste: scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Umbria - ESAU
- e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo sviluppo e
l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), promosso con ordinanza
emessa il 12 marzo 1997 dal tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria, iscritta al n. 502 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima
serie speciale dell'anno 1997.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1998 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Udito l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio instaurato da un componente del
collegio dei revisori contabili dell'Agenzia regionale umbra per lo
sviluppo e l'innovazione in agricoltura, escluso dalla rielezione
dell'intero organo deliberata dal Consiglio della Regione Umbria a
seguito della decadenza e delle dimissioni di altri due componenti,
il tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, con ordinanza del
12 marzo 1997, ha sollevato, in riferimento all'articolo 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
17, comma 3, della legge della Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35
(Riordino delle funzioni amministrative regionali in materia di
agricoltura e foreste: scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in
Umbria - ESAU - e istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo
sviluppo e l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), secondo il
quale, in relazione al collegio dei revisori contabili di detta
Agenzia, la decadenza, le dimissioni o il decesso di uno solo dei
componenti comporta la rielezione dell'intero organo.
Il remittente - premesso che il collegio dei revisori costituisce
una componente essenziale dell'ente regionale, con una posizione di
indipendenza ed autonomia che dovrebbe discendere anche dalla
stabilita' della sua composizione - rileva che la disposizione
censurata apparirebbe "suscettibile di determinare disfunzioni
nell'operativita' di tale organo (e, di riflesso, nell'operativita'
dell'ente stesso)" e di arrecare pregiudizio alla sua imparzialita'
ed autonomia, in violazione dell'art. 97 della Costituzione. La norma
impugnata, infatti, a suo avviso, sembrerebbe consentire la paralisi
temporanea dell'attivita' di controllo e favorire "l'esercizio di
manovre non sempre trasparenti", permettendo una continua
ricomposizione del Collegio dei revisori.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Umbria, nella persona
del Presidente della giunta, sostenendo l'infondatezza della
questione prospettata.
La Regione ritiene necessario collocare la disposizione censurata
nel contesto dell'intera legge regionale e dei principi
dell'ordinamento giuridico in materia di organi amministrativi.
L'art. 17, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1994 sarebbe
volto proprio a garantire lo svolgimento dei compiti del collegio dei
revisori contabili in condizioni di imparzialita'. Lo stretto
collegamento dell'Agenzia con l'indirizzo politico di maggioranza
(l'amministratore e' nominato dalla Giunta regionale) esigerebbe,
infatti, che il collegio in questione esercitasse le sue funzioni
come espressione non solo della maggioranza, ma anche della minoranza
consiliare. Cio' sarebbe assicurato dal sistema del voto limitato
previsto dalla legge regionale per l'elezione dei componenti del
collegio e volto a garantirne l'indipendenza: la rielezione del solo
componente venuto meno rischierebbe di vanificare tale strumento
spostando gli equilibri a favore della maggioranza consiliare, e di
violare l'art. 17, comma 1, della medesima legge regionale, che esige
che la sostituzione avvenga con lo stesso meccanismo previsto per
l'elezione.
Quanto alla ipotizzata paralisi temporanea delle attivita' e dei
compiti del collegio, la Regione rileva che la legge prevede la
presenza di due membri supplenti nella composizione del collegio e
che tale disfunzione sarebbe, in ogni caso, preclusa, dall'istituto
della prorogatio che, tra l'altro, ha consentito al ricorrente nel
giudizio a quo di rimanere in carica fino all'insediamento del nuovo
collegio.
D'altra parte, osserva la Regione, il principio del buon andamento
richiederebbe comunque la tempestiva ricostituzione degli organi,
indipendentemente dalla proroga degli stessi e dalla disciplina
legislativa.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale dell'Umbria dubita
della legittimita' costituzionale, in riferimento all'articolo 97
della Costituzione, dell'articolo 17, comma 3, della legge della
Regione Umbria 26 ottobre 1994, n. 35 (Riordino delle funzioni
amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste:
scioglimento dell'Ente di sviluppo agricolo in Umbria - ESAU - e
istituzione dell'Agenzia regionale umbra per lo sviluppo e
l'innovazione in agricoltura - ARUSIA -), che stabilisce, per cio'
che riguarda il collegio dei revisori dell'Agenzia, che la decadenza,
le dimissioni o il decesso di uno solo dei componenti comporta la
rielezione dell'intero organo.
Ad avviso del remittente, una simile previsione contrasterebbe con
il principio dell'efficienza della pubblica amministrazione a causa
delle condizioni di precarieta' nelle quali verrebbe ad operare il
collegio dei revisori, i cui componenti verrebbero privati della
garanzia di una durata legale del mandato ed esposti all'alea di
manovre non sempre trasparenti, intese a provocare la sostituzione
dei componenti non graditi, con conseguente pregiudizio della
posizione di imparzialita' e di autonomia dell'organo.
2. - La questione non e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in materia di
organizzazione dei pubblici uffici, nell'osservanza dei limiti
segnati dai principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, spetta al legislatore, statale e regionale, un ampio
margine di discrezionalita', il cui esercizio puo' essere sottoposto
a censura solo allorquando si dimostri la palese arbitrarieta' o la
manifesta irragionevolezza della scelta compiuta (sentenze nn. 135,
63 e 40 del 1998, 320, 153 e 59 del 1997, 63 del 1995).
Nel caso in esame i limiti imposti alla discrezionalita' del
legislatore dall'art. 97 della Costituzione non sono stati superati.
L'obiettivo perseguito dalla legge regionale umbra in tema di
composizione del collegio dei revisori dell'Agenzia regionale e'
quello di garantire una adeguata presenza delle minoranze nell'organo
di controllo: a questo fine e' rivolta la previsione che i componenti
del collegio (tre membri effettivi e due supplenti, tutti iscritti
nel registro dei revisori contabili) siano eletti dal Consiglio
regionale con voto limitato e a questo medesimo fine corrisponde
l'art. 17, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1994, che impone
la rinnovazione integrale del col-legio nelle ipotesi di decadenza,
decesso o dimissioni di alcuno dei suoi componenti. Tale scelta
procede evidentemente dall'idea che, in relazione ad un ente,
definito organismo tecnico-operativo e strumentale della Regione,
dotato di autonomia amministrativa, patrimoniale, contabile e
finanziaria, e articolato in due soli organi, l'amministratore unico
e il collegio dei revisori, l'effettivita' dell'attivita' di
controllo svolta da quest'ultimo, essendo la sua elezione attribuita
all'organo di rappresentanza politica, postuli la presenza di membri
eletti dalla minoranza.
Non e' verosimilmente estranea alla soluzione prescelta la
considerazione sia della posizione centrale che l'Agenzia e'
destinata ad assumere nel disegno di riordino delle funzioni
amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste, sia
della particolare rilevanza delle attribuzioni riservate al collegio
dei revisori; le quali, se di norma hanno natura prevalentemente
tecnica, in non pochi casi comprendono attivita' suscettibili di
incidere nel merito delle scelte lato sensu politiche demandate
all'ente, in qualche modo condizionandole.
La recente legge regionale 9 giugno 1998, n. 19 (Strutture
operative nell'agricoltura: disciolto ESAU ed ARUSIA), ha potenziato
le verifiche sui risultati della gestione, che, secondo il modello
del d.P.R. 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), a cui la Regione vorrebbe ispirarsi,
non costituiscono piu' compito esclusivo dell'organo di controllo, ma
vengono configurate come una sorta di fase necessaria
dell'amministrare e sono sottoposte alla valutazione di un'apposita
conferenza tra la Regione e l'Agenzia. Le innovazioni introdotte da
tale legge, sulle quali questa Corte non e' chiamata a pronunciarsi,
lasciano inalterati i compiti del collegio dei revisori, tra i quali
spiccano, accanto al riscontro contabile e alle altre funzioni di
controllo elencate nell'art. 19 della legge n. 35 del 1994, i pareri
che esso e' chiamato a rendere sui programmi annuali dell'Agenzia nei
quali devono essere individuate le attivita' da svolgere e indicati i
settori di intervento, le iniziative progettuali, i beneficiari, le
previsioni di spesa, i mezzi per attuare tali iniziative, nonche' gli
strumenti per la verifica dei risultati. Se poi si considera che
l'azione amministrativa dell'Agenzia, come si desume dall'art. 18 in
tema di attribuzioni dell'amministratore unico, e' subordinata alle
previsioni programmatiche e alle direttive del Consiglio e della
Giunta regionale, non appare affatto arbitraria la decisione di
proteggere con stringenti garanzie l'articolarsi dell'attivita' di
controllo, e di configurare il collegio dei revisori come sede nella
quale i componenti eletti dalle minoranze consiliari possano assumere
all'occorrenza un ruolo di stimolo.
3. - Se dunque la scelta di assicurare con lo strumento tecnico
dell'elezione con voto limitato la presenza di membri riferibili alla
minoranza non e' manifestamente irragionevole ne' arbitraria, non e'
censurabile, secondo i criteri che presiedono al sindacato condotto
in riferimento all'art. 97 della Costituzione, il fatto che la legge
regionale abbia considerato la partecipazione minoritaria
all'attivita' di controllo come coessenziale all'esistenza stessa
dell'organo cui tale funzione e' attribuita.
Deve pertanto ritenersi non palesemente incongrua rispetto a questa
finalita' la previsione che, in caso di cessazione dall'incarico di
taluno dei componenti prima della naturale scadenza del mandato, il
collegio dei revisori venga rinnovato per intero, affinche' sia
mantenuta in seno al collegio la proporzione tra componenti eletti
dalla maggioranza e componenti eletti dalla minoranza. La
surrogazione con semplice deliberazione di maggioranza del Consiglio
regionale avrebbe potuto infatti vanificare l'effettivita' della
scelta organizzativa e della finalita' garantistica che l'ha
ispirata.
Non si puo' dire che la soluzione prescelta sia l'unica idonea a
condurre a conseguenze la concezione che fa da sfondo al sistema
dell'elezione con voto limitato. Differenti soluzioni, pure previste
in altri ordinamenti regionali - nei quali, ad esempio, la funzione
di garanzia dell'equilibrio tra maggioranza e minoranza e' attribuita
al Presidente del Consiglio regionale - avrebbero potuto essere
adottate, ma proprio nella scelta tra queste soluzioni sta l'ambito
della discrezionalita' rimessa al legislatore, statale o regionale,
in materia di organizzazione dei pubblici uffici. In sede di
controllo di legittimita' da parte di questa Corte rileva soltanto
che la finalita' di garanzia non e' stata assunta arbitrariamente e
non e' riscontrabile nella legge regionale alcuna palese
discontinuita', sproporzione o incongruenza tra il mezzo prescelto e
il fine perseguito, posto che anche il modello adottato dal censurato
art. 17, comma 3, e' inteso a garantire, in linea tendenziale, il
prestabilito rapporto tra maggioranza e minoranza nel collegio.
4. - Una volta chiarito che la disciplina posta dall'art. 17
esprime un'istanza di moderazione del potere di maggioranza
nell'attivita' di controllo, anche il rilievo del remittente secondo
cui, in base al previsto meccanismo di surrogazione, i singoli membri
del collegio verrebbero privati della garanzia della durata
dell'incarico non puo' condurre a censurare la scelta del legislatore
umbro. Non appare infatti ne' arbitrario ne' irragionevole che, nel
bilanciamento fra l'interesse individuale dei singoli revisori alla
certezza della durata dell'incarico e l'esigenza di assicurare una
piu' incisiva e trasparente attivita' di controllo
sull'amministrazione dell'ente facendo si' che in esso non venga mai
ad affievolirsi la possibilita' dell'apporto critico dei revisori
eletti dalla minoranza consiliare, la scelta legislativa sia caduta
su quest'ultima.