IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 438/1997
proposto dal comune di Imola in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Cristoni e Gianalberto
Ferrerio ed elettivamente domiciliato in Bologna, via Garibaldi n. 1;
Contro il Comitato regionale di controllo dell'Emilia-Romagna in
persona del presidente pro-tempore non costituito, e nei confronti
della regione Emilia-Romagna in persona del Presidente della Giunta
pro-tempore non costituito, per l'annullamento del provvedimento del
CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/040734, datato 9 gennaio
1997 e pervenuto al comune di Imola il 14 gennaio 1997, di
annullamento della deliberazione n. 410 del 16 dicembre 1996 adottata
dal Consiglio comunale anzidetto, avente ad oggetto: "individuazione
di una compagnia assicuratrice con la quale stipulare un contratto
assicurativo riguardante la previdenza integrativa per i dipendenti
appartenenti al Corpo di polizia municipale, in applicazione di
quanto previsto dall'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, per
la durata di anni cinque prorogabili ...".
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato, alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il relatore
cons. dott. Grazia Brini e udito altresi' per le parti l'avv.
Gianalberto Ferrerio per il comune.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con deliberazione n. 644 del 23 aprile 1996, la giunta comunale di
Imola stabiliva di destinare una quota dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del codice della
strada a favore del personale della polizia municipale, per finalita'
di assistenza e previdenza, in attuazione del disposto di cui
all'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 cosi' come modificato
dall'art. 109 del d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993.
Successivamente il Consiglio comunale con la citata delibera n.
410 del 16 dicembre 1996 adottava le seguenti decisioni:
a) indiceva la gara per l'individuazione di una compagnia
assicuratrice cui affidare la previdenza integrativa in questione;
b) approvava lo schema del relativo bando di gara;
c) approvava lo schema di capitolato speciale;
d) determinava le somme complessive (e quelle previste per
ciascun anno, dal 1996 al 2000), da destinarsi alla predette
finalita' previdenziali;
e) dava atto che l'aggiudicazione dell'appalto assicurativo
sarebbe stata subordinata alla valutazione di un'istituenda
Commissione tecnica.
La suddetta deliberazione veniva annullata dal comitato regionale
di controllo con atto 90/040734 del 18 novembre 1996.
Avverso il suddetto annullamento e' stato proposto ricorso al
tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna con quale
vengono dedotte censure di violazione di legge e di eccesso di
potere.
D i r i t t o
1. - Con separata sentenza e' stato respinto il primo motivo di
ricorso con cui il provvedimento del Comitato di controllo viene
ritenuto viziato da eccesso di potere essendo gia' esecutiva la
deliberazione con cui il comune intimato aveva deciso di destinare
una parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie derivanti dalle
infrazioni al codice della strada a previdenza integrativa per gli
appartenenti al corpo di polizia municipale e' infondato.
In effetti il fatto che il Comitato di controllo abbia omesso di
rilevare vizi di legittimita' in ordine ad atti precedenti e
collegati con quello esaminato successivamente non impedisce allo
stesso in sede di esame di quest'ultimo di esercitare il proprio
potere di annullamento con riferimento all'intera gamma dei vizi
deducibili (C.d.S. V, n. 786/1996), atteso che l'atto positivo di
controllo non incide negativamente sui poteri dell'organo di
controllo in relazione ad atti successivi.
A tale conclusione la giurisprudenza (C.d.S. V, n. 786/1996) giunge
considerando che l'intervenuta esecutivita' di un atto qualificabile
come presupposto non comporta che il controllo di quello successivo
(in tutto od in parte conseguenziale) concreti la disapplicazione
della precedente decisione positiva di controllo ove riscontri vizi
gia' presenti nel primo atto atteso che la decisione positiva di
controllo non ha una propria autonomia avendo l'unica funzione di
rendere efficace la deliberazione controllata.
E' vero che in tale ipotesi l'atto iniziale rimarrebbe efficace e
nello stesso tempo privo della possibilita' di esecuzione, ma tale
effetto non viola il principio di buona amministrazione essendo
l'arresto del procedimento una conseguenza del controllo di
legittimita'.
2. - La questione di diritto sottesa al provvedimento impugnato,
cui si riferiscono tutti gli altri motivi d'impugnazione, attiene
all'interpretazione dell'art. 208 del d.lgs. legislativo 30 aprile
1992, n. 285 come modificato con decreto legislativo n. 360 del 10
settembre 1993.
La deliberazione, poi annullata dal Comitato di controllo, adottata
dal comune di Imola si fonda sulla concezione che dal combinato
disposto dei commi 1, 2 e 4 del suddetto articolo emerge la
possibilita' di destinare parte dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste dal codice della strada accertate
da agenti del comune a finalita' di previdenza integrativa del
personale appartenente al corpo di polizia municipale.
Il Comitato di controllo, invece, ritiene che tale beneficio possa
riguardare esclusivamente il personale della Polizia di Stato,
dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza in assenza di
norme di equiparazione dei suddetti Corpi a quello di Polizia
municipale.
L'art. 208 di cui si tratta al comma 2 prevede che i proventi
spettanti allo Stato sono destinati ad una serie di esigenze fra le
quali (lett. a) del comma secondo) quella attinente all'assistenza e
previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei
carabinieri e della Guardia di finanza, mentre al comma 4 prevede che
i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1, vale a
dire regioni, province e comuni sono devoluti, fra l'altro, alle
finalita' di cui al comma 2 oltre che ad altre finalita'
successivamente indicate.
Appare chiaro, quindi, che i comuni hanno la facolta' di destinare
i proventi delle sanzioni pecuniarie previste dal codice della strada
accertate dai funzionari, ufficiali ed agenti da loro dipendenti a
tutte le finalita' ricomprese nel comma 2 che riguarda la possibile
destinazione dei proventi spettanti allo Stato.
Ritenere che la devoluzione dei proventi di pertinenza comunale
alle finalita' di cui al comma 2 dell'art. 208 di cui si tratta non
riguardi la previdenza (integrativa) perche' la stessa sarebbe
riservata esclusivamente al personale appartenente a Polizia,
Carabinieri e Guardia di finanza, significherebbe da un lato limitare
la portata della disposizione recata da comma 4, che invece, appare
letteralmente omnicomprensiva, dall'altro ipotizzare
un'interpretazione che farebbe assumere alla norma stessa un
significato contrario al principio di uguaglianza, non sussistendo
ragionevoli motivi per escludere il corpo della polizia municipale da
un beneficio previsto per altri corpi di polizia in relazione allo
svolgimento delle medesime funzioni di accertamento delle infrazioni
al codice della strada.
Si deve pertanto ritenere che la totale devoluzione ai comuni di
tutte le facolta' di destinazione dei proventi di cui al comma 2
dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 comporta che la finalita' di
previdenza integrativa possa dai comuni essere rivolta nei confronti
degli appartenenti al corpo di polizia municipale che, al pari della
Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza svolgono
istituzionalmente compiti di accertamento delle sanzioni
amministrative di cui al codice della strada.
Alla stregua delle suesposte considerazioni il ricorso all'esame
dovrebbe essere accolto essendo fondato il vizio dedotto di
violazione di legge.
Cio' posto, peraltro, il Collegio ritiene che non sia infondato il
sospetto di incostituzionalita' delle norme in questione e
segnatamente del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del
decreto legislativo n. 285/1992 nella parte in cui consente di
destinare a previdenza integrativa del personale di polizia (nel caso
di specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie.
Ritiene il Collegio che la funzione di accertare sanzioni
amministrative debba essere svolta al solo fine di assicurare il
rispetto della legge, e tale caratterizzazione esclusiva del fine,
indispensabile per garantire l'imparzialita' dell'azione
amministrativa, deve essere concretamente assicurata dall'ordinamento
evitando che dall'esercizio della suddetta funzione accertatrice
possano derivare, anche indirettamente, conseguenze nei confronti
della categoria alla quale appartiene l'agente accertatore.
In definitiva la destinazione di una parte dei proventi delle
sanzioni pecuniarie a finalita' di previdenza integrativa, al di la'
dello scopo di aumentare i fondi per la previdenza di categorie
esposte a servizi rischiosi, potrebbe oggettivamente configurarsi
come un elemento potenzialmente incentivante di una funzione che,
invece, deve essere esercitata senza alcun condizionamento.
Ne consegue che non e' manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalita' del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208
del decreto legislativo n. 285/1992 cosi' come modificato col decreto
legislativo n. 360/1993 nella parte in cui consente di destinare
a previdenza integrativa del personale di polizia (nel caso di
specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste dal codice della strada.
La rilevanza della questione discende dalla necessita' di applicare
la norma per la definizione della controversia.