IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 3356/1997 e
3358/1997 rispettivamente proposti da Standa s.p.a., in persona del
legale rappresentante dott. Vittoria Lagioia, rappresentata e difesa
dagli avvocati Giuseppe Sala, Marco Siniscalco e Luigi Medugno ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via Guido d'Arezzo n. 18;
Contro il comune di Grugliasco, in persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Videtta ed Anna Maria
Arnone ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in
Roma, via Giulia n. 189 e il Ministero dei lavori pubblici, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall''Avvocatura generale dello Stato presso la quale e' ex lege
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per la declaratoria
dell'inesistenza a carico della societa' ricorrente dell'obbligazione
per il pagamento delle somme pretese dal comune di Grugliasco con
separati provvedimenti entrambi in data 21 gennaio 1997 (notificati
il successivo 24 gennaio), asseritamente dovute - rispettivamente - a
conguaglio dell'importo gia' versato a titolo di oblazione e
dell'importo gia' versato a titolo di oneri di urbanizzazione
primaria e secondaria per il conseguimento della concessione in
sanatoria richiesta con istanza del 21 aprile 1995, nonche' per
l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento
prot. n. 323 in data 21 gennaio 1997 (notificato il successivo 24
gennaio), con il quale l'assessore delegato del giudice di Grugliasco
ha invitato la societa' ricorrente a versare la somma di L.
11.630.429.827 a conguaglio dell'oblazione gia' corrisposta per
conseguire la sanatoria edilizia; del provvedimento prot. n. 323 in
data 21 gennaio 1997 (notificato il successivo 24 gennaio), con il
quale l'Assessore delegato del comune di Grugliasco ha invitato la
societa' ricorrente a versare la somma di L. 5.558.406.145 a titolo
di conguaglio per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria,
comunicando altresi' che la concessione in sanatoria sarebbe stata
rilasciata solo all'esito del pagamento; della circolare del
Ministero dei lavori pubblici 17 giugno 1995, n. 2241/UL; della
delibera del Consiglio comunale n. 142 del 15 dicembre 1992; nonche'
per l'annullarnento di ogni ulteriore atto anteriore, conseguente
ovvero comunque coordinato e/o connesso a quelli sopraindicati e la
Societa Shopville Le Gru s.p.a., in persona del Presidente del
Consiglio di amministrazione sig. Jacques Vandier, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Giovanni Gerbi e Ludovico Villani e presso il
secondo elettivamente domiciliata in Roma, piazzale Clodio n. 12;
Contro il comune di Grugliasco, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Paolo Videtta ed Anna
Maria Arnone ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo
in Roma, via Giulia n. 189 e il Ministero dei lavori pubblici, in
persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, e' ex lege domiciliato e nei confronti del
Ministero delle finanze, in persona del Ministro in carica, ut supra
rappresentato e' ex lege domiciliato per l'annullamento, previa
sospensione dei due provvedimenti a firma del comune di Grugliasco 21
gennaio 1997, entrambi con prot. n. 323, notificati alla Societa'
Standa S.p.a. in data 29 gennaio 1997 aventi ad oggetto "definizione
di sanatoria prot. n. 691 del 21 aprile 1995" e determinazione del
conguaglio preteso come dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione in
complessive L. 5.558.406.145 e a titolo di oblazione in complessive
L. 11.530.429.827, nonche' per l'annullamento della deliberazione del
Consiglio comunale di Grugliasco 15 dicembre 1992, n. 142, e per
l'annullamento in parte qua, della circolare del Ministero dei lavori
pubbIici 17 giugno 1995, n. 2241/UL (in Gazzetta Ufficiale 18 agosto
1995, suppl. ord. n. 192) e per l'accertamento della non doverosita'
di alcun condono edilizio relativo ad opere non abusive e comunque
ed in subordine della non doverosita' di alcun pagamento a conguaglio
ovvero, e in ulteriore subordine, per l'accertamento delle somme
effettivamente dovute a conguaglio;
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalli parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il cons. Carlo
Visciola e uditi, per le parti, gli avv.ti Molino (su delega),
Medugno, Gerbi e Videtta;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
In data 24 gennaio 1997 venivano notificate alla societa' Standa
s.p.a. due note datate 21 gennaio 1997, sottoscritte dall'assessore
delegato al settore urbanistica del comune di Grugliasco, aventi
entrambe ad oggetto "definizione istanze di sanatoria protocollo n.
691 del 21 gennaio 1995 presentata ai sensi dell'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724".
Con tali note, recanti il medesimo numero (323) di protocollo, si
determinava in L. 15.007.686.480 la somma dovuta a titolo di
sanatoria e si invitava l'istante a versare, a conguaglio, la somma
di L. 11.630.429.827, nonche' a pagare la somma di L. 5.558.406.145 a
titolo di conguaglio per oneri di urbanizzazione, sia primaria che
secondaria.
A seguito di tali richieste di pagamento la societa' Standa s.p.a.
si rivolgeva a questo t.a.r. del Lazio, con ricorso (n. 3356/1997)
notificato in data 11 marzo 1997 e depositato il giorno 14
successivo, chiedendogli le statuizioni di cui in epigrafe.
A sostegno del gravame, deduceva:
1) illegittimita' derivata;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 3, della
legge n. 724/1994; eccesso di potere per travisamento, errore nei
presupposti, carenza assoluta di istruttoria;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 9, della
legge n. 724/1994, nonche' dell'art. 5 della legge n. 10/1977;
eccesso di potere per travisamento, errore nei presupposti, difetto
assoluto di motivazione;
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 1, della
legge n. 724/1994; eccesso di potere per difetto assoluto dei
presupposti, nonche' per le norme che governano l'esatta sequenza
procedimentale, carenza di istruttoria;
5) violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore profilo,
dell'art. 39, comma 9, della legge n. 724/1994; eccesso di potere per
carenza assoluta di istruttoria, difetto dei presupposti e di
adeguata motivazione;
6) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, comma 9, della
legge n. 724/1994, nonche' dell'art. 11 della legge n. 10/1977;
eccesso di potere per travisamento, perplessita' dei presupposti,
difetto di adeguata istruttoria;
7) violazione e falsa applicazione dell'art. 39, della legge n.
724/1994 in combinato disposto con le norme di cui al d.m. n.
801/1977; eccesso di potere per erroneita' dei presupposti,
travisamento, difetto di istruttoria e di adeguata motivazione.
Si costituiva in giudizio il Ministero dei lavori pubblici, con il
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, con atto depositato il 22
marzo 1997.
Si costituiva in giudizio anche il comune intimato, con
controricorso depositato il 21 aprile 1997 e, puntualmente
controdeducendo alle censure avversarie, ne sosteneva l'infondatezza,
concludendo per il rigetto del ricorso e dell'istanza cautelare.
Quest'ultima veniva accolta da questa sezione con ordinanza n.
1008/1997 assunta nella C.d.C. del 24 aprile 1997, "... limitatamente
alla misura di 2/3 degli importi richiesti dall'amministrazione ...".
Con istanza depositata il 24 luglio 1997 la Standa s.p.a. chiedeva
il riesame della predetta ordinanza.
Con memoria depositata il 29 luglio 1997, il comune resistente
chiedeva il rigetto dell'istanza.
Con ordinanza n. 1326/1997 assunta nella C.d.C. del 31 luglio 1997,
questa sezione respingeva la domanda di riesame.
Avverso gli stessi atti di determinazione degli importi a titolo di
conguaglio per oblazione ed oneri di urbanizzazione, notificati alla
Standa s.p.a., insorgeva anche la Shopville Le Gru S.p.a.,
chiedendone a questo tribunale l'annullamento previa sospensiva,
unitamente alle ulteriori statuizioni di cui in epigrafe, con ricorso
(n. 3358/1997) notificato il 10 marzo 1997 e depositato il 14 marzo
successivo, a sostegno del quale deduceva:
1) illegittimita' derivata. Violazione e falsa applicazione degli
artt. 31, 35 e 37 legge 28 febbraio 1985, n. 47 e s.m.i.;
2) violazione dell'art. 37, legge 28 febbraio 1985, n. 47;
difetto di presupposto; violazione dell'art. 5, legge n. 10/1977;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985
sotto altro profilo, travisamento, ingiustizia grave e manifesta;
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985
sotto altro profilo ed in relazione all'obbligo di restituzione dei
contributi gia' versati al comune per l'ottenimento delle concessioni
edilizie annullate dalla regione;
5) violazione e falsa applicazione dell'art. 37, legge n. 47/1985
e dell'art. 39, comma 9, legge n. 724/1994; eccesso di potere per
difetto di istruttoria, travisamento, ingiustizia grave e manifesta;
6) violazione degli artt. 35 e 37 della legge n. 47/1985; difetto
di istruttoria di presupposto, travisamento, difetto di motivazione,
violazione dell'art. 51, legge n. 47/1985;
7) violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 35, legge n.
47/1985 e della nota 1 alla tabella allegata alla stessa legge;
8) in subordine: violazione e falsa applicazione della regola
contenuta nella nota 1 alla tabella allegata alla legge n. 47/1985;
9) violazione e falsa applicazione art. 34, legge n. 47/1985 e
del successivo art. 51 in relazione agli artt. 2 e 3 del d.m. 10
maggio 1977, n. 801;
10) violazione dell'art. 39, comma 5, e dell'art. 2, p. 40, legge
n. 662/1996, nonche' dell'art. 1224 c.c.;
11) violazione e falsa applicazione dell'art. 2, p. 40, legge 23
dicembre 1996, n. 662.
Si costituivano in giudizio i Ministeri intimati, con il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato, con atto depositato il 22 marzo 1997.
Si costituiva in giudizio anche il comune intimato, con
controricorso depositato il 27 marzo 1997, sostenendo la carenza
d'interesse della societa' ricorrente alla presentazione del ricorso.
Nel merito, puntualmente controdeducendo alle censure avversarie ne
sosteneva, comunque, l'infondatezza, chiedendone il rigetto
unitamente all'istanza cautelare con ordinanza depositata il 29
ottobre 1998, il Ministero dei lavori pubblici manifestava l'avviso
"che la nota 1 della tabella allegata alla legge n. 47/1985 non sia
applicabile al caso di specie".
Con memoria depositata lo stesso 20 ottobre 1998 la societa'
ricorrente, illustrando i motivi di gravame, rinunciava al primo e
ribadiva la fondatezza degli altri, insistendo per l'accoglimento del
gravame. I due ricorsi venivano congiuntamente discussi alla
pubblica udienza del 12 novembre 1998 e in quella sede, anche il
difensore della Standa S.p.a. dichiarava a verbale di rinunciare al
primo motivo di ricorso, a seguito dell'intervenuta conferma, da
parte del Consiglio di Stato (con sentenza n. 443/1998 del 21 ottobre
1997, pubblicata il 16 marzo 1998), delle sentenze del t.a.r. del
Piemonte nn. 448/1996 e 662/1996.
I due ricorsi venivano, quindi, trattenuti in decisione.
D i r i t t o
I due ricorsi in epigrafe possono essere preliminarmente riuniti,
per essere esaminati e decisi congiuntamente, per ragioni di
connessione oggettiva che risultano evidenti dalla narrativa che
precede.
Le societa' Standa S.p.a. e Shopville Le Gru S.p.a. contestano
entrambe, infatti, la legittimita' di due atti a firma dell'Assessore
delegato del comune di Grugliasco del 21 gennaio 1997, recanti il
medesimo protocollo (323) ed il medesimo oggetto ("definizione
istanza di sanatoria protocollo n. 691 del 21 aprile 1995 presentata
ai sensi dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724"), con i
quali e' stata rispettivamente determinata la somma da versare a
conguaglio a titolo di oblazione ed a titolo di oneri di
urbanizzazione, per la definizione della indicata pratica di
sanatoria edilizia.
Le ricorrenti hanno chiesto a questo tribunale l'accertamento della
non doverosita' di alcun pagamento e comunque ed in subordine della
non doverosita' di alcun pagamento a conguaglio ovvero - e in
ulteriore subordine - delle somme effettivamente dovute a conguaglio.
In tal senso, invero, deve essere interpretata anche la richiesta
sostanziale della Standa s.p.a., ancorche' la declaratoria di
accertamento risulti limitata nell'epigrafe del ricorso alla mera
inesistenza dell'obbligazione di pagamento, dal momento che le
censure e le contestazioni svolte nel gravame giurisdizionale
attengono anche al quantum della somma pretesa del comune resistente
ai titoli sopraricordati.
Le controversie cosi' definite appartengono, dunque, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli
artt. 26 della legge n. 10/1977 e 35, diciasettesimo comma della
legge n. 47/1985 riguardando - per quanto attiene all'an ed al
quantum delle somme dovute a titolo di oblazione e di contributo
delle opere formanti oggetto di concessione edilizia in sanatoria -
diritti soggettivi delle parti in relazione ai quali
l'amministrazione e' sfornita di potesta' autoritativa, dovendo
compiere un'attivita' di mero accertamento in base a parametri
normativi (legislativi e regolamentari) prefissati, cfr. per tutte;
C.d.S., V sez. 22 novembre 1966, n. 1388.
Gli atti di determinazione dell'oblazione e del contributo di
concessione in questa sede contestati sono stati emessi dal comune di
Grugliasco - comune della provincia di Torino - per opere abusive
realizzate sul territorio dello stesso comune e sulla base di
parametri normativi statali e regionali prefissati nonche' in
applicazione - per quanto concerne la richiesta di pagamento degli
oneri di urbanizzazione - della deliberazione di c.c. n. 142 del 15
dicembre 1992.
Ai sensi degli artt. 1, 3 e 4 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
recante "Istituzione dei tribunali amministrativi regionali", la
competenza a conoscere dei ricorsi in questione sarebbe stata, in via
astratta, del t.a.r. del Piemonte, con sede in Torino, la cui
circoscrizione territoriale a base regionale comprende tutte le
province della regione Piemonte.
La circostanza che con tali ricorsi sia stato richiesto anche
l'annullamento, "ove occorra" e in parte qua della circolare del
Ministero dei lavori pubblici 17 giugno 1995, n. 2241/UL (in Gazzetta
Ufficiale 18 agosto 1995, suppl. ord. n. 192), non puo' certo valere
a radicare ex se la competenza di questo t.a.r. del Lazio, ai sensi
dello stesso art. 3, terzo comma, della legge n. 1034 del 1971.
Cio' in primo luogo perche' la mera contestualita'
dell'impugnazione di un atto generale emanato da autorita' centrali e
di un atto applicativo non e' di per se' sufficiente per determinare
lo spostamento della competenza dal t.a.r. locale a quello del Lazio,
occorrendo che tra i vari atti contestati sussista un collegamento
obiettivo, che si sostanzia in un nesso di conseguenzialita'
necessaria (C.d.S., IV sez. 2 aprile 1984, n. 218; VI sez. 10 giugno
1987, n. 375 e 9 giugno 1986, n. 407; VI sez. 17 ottobre 1989, n.
1121; V sez. 26 maggio 1990, n. 464).
Collegamento obiettivo che potrebbe non sussistere nel caso
concreto, essendosi le societa' ricorrenti limitate a contestare la
legittimita' di tale circolare nella parte in cui non conterrebbe
indicazioni circa le modalita' di calcolo della superficie per
edifici non residenziali e, comunque, solo nell'ipotesi - invocata
con evidente contraddizione - che il comune avesse dato applicazione
alla circolare medesima. In secondo luogo - ed in disparte il
rilievo che precede - il citato atto ministeriale generale appare
privo di carattere normativo avendo precipue finalita' di mera
enunciazione ed esplicazione del contenuto del dettato legislativo.
Sicche' non potrebbe farsi neppure applicazione dell'indirizzo
giurisprudenziale secondo il quale nel caso di contemporanea
impugnativa di un atto ministeriale generale a carattere normativo e
di un atto applicativo emesso da un'autorita' periferica, la
competenza dell'intera controversia va rimessa al tribunale
amministrativo regionale per il Lazio quando la legittimita'
dell'atto applicativo venga prospettata come derivante
dall'illegittimita' di quello normativo presupposto, e cio' anche
qualora l'impugnativa dell'atto generale presupposto prospettata in
via subordinata ed eventuale, cioe' in relazione ad una certa
interpretazione del provvedimento medesimo che in via principale si
contesta (C.d.S., sez. V, 18 gennaio 1980, n. 30; sez. VI, l8 marzo
1980, n. 342).
Nell'ambito della giurisdizione esclusiva, infine, il giudice
amministrativo dispone degli stessi poteri di disapplicazione
riconosciuti, ex art. 5, legge 20 marzo 1965, n. 2248, all. E al
giudice ordinario (t.a.r. Lombardia - Milano 2 aprile 1997, n. 354),
sicche' ben potrebbe il tribunale amministrativo regionale competente
a conoscere della controversia in via principale, disapplicare
l'impugnativa circolare ministeriale considerandola, ove riconosciuta
illegittima tamquam non esset ai fini della decisione della
controversia stessa.