ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, primo comma,
lettera a, e terzo comma, della legge della Regione Siciliana 6 marzo
1976, n. 25 (Disposizioni per i centri interaziendali per
l'addestramento professionale nell'industria), e dell'art. 15 della
legge della Regione Siciliana 14 settembre 1979, n. 212, recante
"Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA), l'Istituto
regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda siciliana trasporti
(AST), l'Istituto regionale per il credito alla cooperazione (IRCAC),
la Cassa regionale per il credito alle imprese artigiane (CRIAS), e
l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", promossi con due ordinanze emesse
il 16 aprile 1997 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana sui ricorsi proposti dal Consiglio di presidenza
della Corte dei Conti, iscritte ai nn. 793 e 794 del registro
ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, n. 47 dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione del Consiglio di presidenza della
Corte dei conti nonche' gli atti di intervento della Regione
Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Consiglio di
presidenza della Corte dei Conti e l'avvocato Francesco Torre per la
Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
accogliendo il ricorso di alcuni magistrati della Corte dei conti in
servizio presso le sezioni della Corte per la Regione Siciliana, ha
annullato due circolari del Consiglio di presidenza della Corte dei
conti, in cui si invitavano tutti i magistrati della Corte stessa a
comunicare la loro eventuale disponibilita' per l'assunzione
dell'incarico di presidente effettivo o supplente del collegio dei
revisori del Centro interaziendale per l'addestramento professionale
nell'industria (CIAPI) di Palermo. L'annullamento e' fondato sulla
violazione dell'art. 5 della legge della Regione Siciliana 6 marzo
1976, n. 25 (Disposizioni per i centri interaziendali per
l'addestramento professionale nell'industria), ai cui sensi detti
incarichi sono conferiti a magistrati in servizio presso le sezioni
della Corte per la Regione Siciliana.
Nel corso del giudizio di appello contro la pronuncia, promosso dal
Consiglio di presidenza della Corte dei conti, il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza
emessa il 16 aprile 1997, pervenuta a questa Corte il successivo 30
ottobre (R.O. n. 793 del 1997), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 97, 100,
104, 107, 108 e 116 della Costituzione, nonche' agli articoli 14, 17
e 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana, dell'art. 5,
comma 1, lettera a (che prevede la nomina di un membro effettivo e di
uno supplente del collegio dei revisori ad opera delle sezioni della
Corte dei conti per la Regione Siciliana, che li scelgono fra i
magistrati in servizio presso le stesse), e comma 3 (che attribuisce
la presidenza del collegio al revisore effettivo nominato dalla Corte
dei conti), della predetta legge regionale n. 25 del 1976.
Il remittente premette, in via interpretativa, che - in forza del
rinvio operato dall'art. 10, comma 10, della legge 13 aprile 1988, n.
117, all'art. 13, secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del
1982 - gli incarichi in questione devono essere conferiti dal
Consiglio di presidenza della Corte dei conti, e non piu' dalle
sezioni della Corte per la Regione Siciliana, come testualmente
prevede la norma impugnata.
Quest'ultima, tuttavia, appare al remittente in contrasto con
numerosi precetti della Costituzione e dello statuto speciale, in
quanto, prevedendo lo svolgimento da parte di magistrati di un
incarico obbligatorio presso un ente regionale, verrebbe ad incidere
sull'indipendenza dei magistrati stessi e sul loro status nonche' ad
eccedere le attribuzioni legislative della Regione Siciliana.
Le sezioni della Corte dei conti per la Regione Siciliana, previste
dall'art. 23 dello statuto speciale, sarebbero, come la Corte stessa,
organi dello Stato-ordinamento, onde non potrebbero essere oggetto
della potesta' legislativa della Regione, la quale non avrebbe alcun
potere di imporre ad esse, o ai loro componenti, obblighi di alcun
genere, come quello di rivestire incarichi presso enti regionali. La
materia dello status dei magistrati, compresi quelli delle sezioni
regionali della Corte dei conti, non rientrerebbe fra quelle
attribuite alla competenza legislativa della Regione.
Verrebbero in gioco i principi costituzionali di indipendenza della
Corte dei conti e dei suoi componenti (art. 100, terzo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione), nonche' di autonomia della
magistratura (art. 104, primo comma), di necessario consenso
dell'interessato per l'assunzione di funzioni diverse da quelle
d'istituto (art. 107, primo comma), e di riserva di legge in materia
di ordinamento giudiziario e di ordinamento delle magistrature (art.
108, primo comma).
L'attribuzione di un incarico presso un ente regionale inciderebbe
sia sull'indipendenza dei magistrati contabili, potendo ritenersi
inopportuno che un magistrato rivesta incarichi nell'ambito della
Regione presso cui esercita le sue funzioni, sia sulla competenza del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti, trattandosi di
incarichi previsti dalla legge regionale come obbligatori, con la
conseguente inoperativita' dell'organo in caso di mancata nomina o di
mancato consenso dell'interessato: cio' in violazione del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione.
Infine la norma denunciata sarebbe in contrasto con i principi di
ragionevolezza e di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
per la ingiustificata disparita' di trattamento a favore dei
magistrati della Corte dei conti in servizio in Sicilia rispetto agli
altri loro colleghi: profilo questo che non potrebbe ritenersi
superato nemmeno in vista della portata circoscritta della norma vuoi
quanto al numero di incarichi previsti, vuoi quanto ai compensi.
La rilevanza della questione sollevata discenderebbe dal fatto che
il suo eventuale accoglimento comporterebbe l'infondatezza o
l'inammissibilita' per difetto di interesse della pretesa fatta
valere nel giudizio a quo dai ricorrenti, i quali ritengono che gli
incarichi dovrebbero essere conferiti solo ai magistrati in servizio
in Sicilia.
2. - Si e' costituito il Consiglio di presidenza della Corte dei
conti, appellante nel giudizio a quo chiedendo in un primo tempo che
la questione fosse dichiarata "inammissibile e infondata".
In una successiva memoria, prodotta in vista dell'udienza, la
difesa del Consiglio di presidenza chiede invece che la questione sia
dichiarata infondata per quanto riguarda i profili piu' generali
concernenti la possibilita' stessa, per la legge regionale, di
prevedere il conferimento di siffatti incarichi a magistrati della
Corte dei conti; fondata invece per quanto riguarda la limitazione
operata dalla legge la' dove dispone che gli incarichi siano
conferiti a magistrati in servizio in Sicilia.
Quanto ai profili piu' generali, la parte osserva che il compito di
stabilire i modi di tutela dell'indipendenza dei magistrati della
Corte dei conti e di definire lo status dei magistrati e' affidato
alla legge. Ora, la possibilita' di conferimento ai magistrati della
Corte dei conti di incarichi extraistituzionali sarebbe prevista gia'
dal combinato disposto dell'art. 10 della legge n. 117 del 1988 e
dell'art. 13, secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982.
Tale disciplina sarebbe poi stata completata con la legge n. 241
(recte: 421) del 1992, che ha delegato il Governo ad emanare norme
dirette fra l'altro a prevedere che incarichi ai dipendenti della
pubblica amministrazione possano essere conferiti "in casi
rigorosamente predeterminati" (art. 2, comma 1, lettera p). L'art. 58
del d.lgs. n. 29 del 1993, in attuazione di tale delega, ha
stabilito il principio che possono essere conferiti ai dipendenti
delle pubbliche amministrazioni solo incarichi espressamente
contemplati dalla legge o da altra fonte normativa, e ha previsto per
i magistrati l'emanazione di appositi regolamenti che determinino gli
incarichi consentiti e quelli vietati. Per i magistrati della Corte
dei conti, il d.P.R. 27 luglio 1995, n. 388 (Regolamento recante
norme sugli incarichi dei magistrati nella Corte dei conti, ai sensi
dell'art. 58, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29) ha espressamente ammesso che essi possano essere chiamati a
coprire incarichi previsti dalla legge dello Stato o dallo stesso
regolamento con specifico riferimento a magistrati della Corte dei
conti in genere (art. 3, comma 3, lettera h) e in particolare a
partecipare a collegi sindacali o di revisori dei conti nei casi
espressamente previsti "da legge dello Stato o delle Regioni" (art.
3, comma 6, lettera g).
Non avrebbero dunque fondamento i dubbi avanzati sulla legge
impugnata sotto il profilo della violazione dell'indipendenza dei
magistrati e della riserva di legge statale in tema di magistrature:
essa infatti si sarebbe limitata ad utilizzare una possibilita'
offerta dalla legge statale. Ne' l'incarico in questione sarebbe
configurato come un dovere indefettibile, con conseguente lesione
dell'autonomia del magistrato, ma come una "nomina", liberamente
accettabile o rinunciabile.
Per le stesse ragioni non sarebbe fondato il dubbio che la
disposizione denunciata ecceda le competenze della Regione. Questa
avrebbe esercitato il suo potere di disciplina di un ente o di un
organismo regionale, e avrebbe disciplinato in concreto l'utilizzo
della facolta', offerta dalla legge statale, di avvalersi dell'opera
di magistrati della Corte dei conti. Fonte prima dell'incarico, per
il magistrato, non sarebbe dunque la legge regionale.
Quanto poi all'obiezione secondo cui, ove mancasse il consenso del
magistrato, l'organo previsto dalla legge regionale resterebbe
inoperante, la parte osserva che si tratterebbe pur sempre di un caso
limite, che potrebbe riguardare qualsiasi organo.
La parte ritiene invece fondata la censura di contrasto con i
principi di ragionevolezza ed eguaglianza per la disparita' di
trattamento fra i magistrati in servizio in Sicilia e gli altri. La
limitazione territoriale per l'assunzione dell'incarico si
tradurrebbe in un divieto per i magistrati diversi da quelli in
servizio in Sicilia di assumere l'incarico, e, in ultima analisi, in
un vero e proprio criterio di assegnazione degli incarichi.
La disposizione sarebbe quindi, oltre che irragionevole, contraria
ad una legge fondamentale dello Stato, che riserva a se stessa o ad
atti da essa delegati di stabilire i criteri di assegnazione degli
incarichi nonche' gli organi competenti a fissare tali criteri: in
violazione, oltre che dell'art. 3, anche degli artt. 108, primo
comma, 116 e 117 della Costituzione, nonche' degli artt. 14 e 17
dello statuto speciale.
Pertanto la parte chiede l'accoglimento della questione nei limiti
predetti.
3. - E' intervenuto il Presidente della Regione Siciliana,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
Secondo la Regione, la sezione del controllo della Corte dei conti
per la Regione Siciliana, come il Consiglio di giustizia
amministrativa in sede consultiva, sarebbe organo ausiliario
dell'apparato costituzionale della Regione stessa, costituendo il
complemento necessario del decentramento istituzionale realizzato con
l'autonomia regionale. In tal senso deporrebbe l'art. 23, terzo
comma, dello statuto siciliano, che prevede la nomina dei magistrati
delle sezioni ad opera dei Governi dello Stato e della Regione
d'accordo fra loro, anche se poi l'art. 10 delle norme di attuazione
approvate con d.lgs. n. 655 del 1948 ha ridotto tale accordo alla
previa intesa con il Governo regionale ai fini della destinazione dei
magistrati, con il loro consenso, alle sezioni regionali.
La norma denunciata si fonderebbe sul ruolo di organo al servizio
dello Stato-comunita', garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico, proprio della Corte dei
conti, utilizzando, a garanzia della oculata gestione degli enti
regionali, il particolare contributo di esperienza dei magistrati
delle sezioni regionali della Corte dei conti per la loro neutralita'
e la loro specifica attitudine ad esaminare tutti gli aspetti della
contabilita' pubblica.
Non sussisterebbe dunque alcuna violazione degli artt. 14, 17 e 23
dello statuto, ne' degli artt. 108 e 116 della Costituzione.
Quanto alla censura di violazione degli artt. 104 e 107 della
Costituzione, essa sarebbe da escludere in radice, dato che la nomina
di detti magistrati e' subordinata alla competenza del Consiglio di
presidenza della Corte dei conti. Ne' l'incarico inciderebbe sullo
status dei magistrati, trattandosi di funzioni non di istituto,
conferite dall'organo di autogoverno con il consenso
dell'interessato. L'ipotesi di inoperativita' dell'organo per mancata
nomina o mancato consenso sarebbe poi smentita dai fatti, che
dimostrano come dall'entrata in vigore della legge impugnata non vi
siano mai state difficolta' di reperimento dei magistrati delle
sezioni regionali destinati a presiedere i collegi dei revisori dei
conti negli enti regionali.
Sarebbe infondata anche la censura di violazione dei principi di
ragionevolezza e di uguaglianza. Le esigenze di buon andamento
indurrebbero a preferire, per il conferimento di incarichi presso la
Regione, magistrati in servizio in Sicilia, sia per la loro maggiore
esperienza in materia di enti regionali, sia per la minore spesa che
l'incarico comporta: donde la non irragionevolezza della scelta, e
conseguentemente l'assenza di contrasto sia con l'art. 3 che con
l'art. 97 della Costituzione.
4. - Nel corso di un altro giudizio di appello avverso una sentenza
del TAR per la Sicilia che ha annullato alcuni provvedimenti del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti relativi al
conferimento di incarichi di presidente del collegio dei revisori in
due enti regionali siciliani, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza emessa il 16
aprile 1997, pervenuta a questa Corte il 30 ottobre 1997 (R.O. n. 794
del 1997), ha sollevato una analoga questione di legittimita'
costituzionale, che investe, sempre in riferimento agli articoli 3,
97, 100, 104, 107, 108 e 116 della Costituzione e agli articoli 14,
17 e 23 dello statuto speciale per la Regione Siciliana, l'art. 15
della legge regionale della Sicilia 14 settembre 1979, n. 212,
recante "Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA),
l'Istituto regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda
siciliana trasporti (AST), l'Istituto regionale per il credito alla
cooperazione (IRCAC), la Cassa regionale per il credito alle imprese
artigiane (CRIAS), e l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", nella parte
in cui prevede l'attribuzione degli incarichi di presidente del
collegio dei revisori dei conti di alcuni enti regionali a magistrati
della Corte dei conti.
Il giudice remittente premette di ritenere applicabile agli
incarichi predetti l'art. 22 della stessa legge regionale, ai cui
sensi "i dipendenti di amministrazioni o enti pubblici chiamati a far
parte di organi collegiali di controllo di enti pubblici regionali
debbono essere nominati, previa intesa con l'Amministrazione di
appartenenza, tra il personale in servizio nel territorio della
Regione": onde gli incarichi in questione dovrebbero essere conferiti
dal Consiglio di presidenza della Corte dei conti a magistrati della
Corte in servizio nelle sezioni per la Regione Siciliana.
Le censure mosse dal giudice a quo alla disposizione denunciata
sono identiche a quelle svolte nella precedente ordinanza (R.O. n.
793 del 1997) riguardo alla disposizione di legge regionale cola'
impugnata; e identica e' la motivazione della rilevanza della
questione.
5. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Consiglio di
presidenza della Corte dei conti, in un primo tempo chiedendo che la
questione fosse dichiarata inammissibile e infondata, e chiedendo
invece, in successiva memoria, sulla base delle medesime
considerazioni svolte nell'altro giudizio, che la questione, la quale
investirebbe anche l'art. 22 della legge regionale n. 212 del 1979,
ancorche' il dispositivo dell'ordinanza non lo menzioni, sia accolta
relativamente alla limitazione operata dalla legge, per cui gli
incarichi in questione dovrebbero essere conferiti a magistrati in
servizio nelle sezioni regionali della Corte dei conti.
6. - E' intervenuto il Presidente della Regione Siciliana,
chiedendo che la questione sia dichiarata in parte inammissibile e in
parte infondata.
Sarebbe inammissibile, per difetto di rilevanza, nella parte in cui
si riferisce al conferimento dell'incarico di presidente del collegio
dei revisori dell'Ente siciliano per la promozione industriale (cui
aveva riguardo una delle due nomine impugnate dai ricorrenti nel
giudizio a quo), in quanto la composizione di tale organo non sarebbe
disciplinata dall'impugnato art. 15 della legge regionale n. 212 del
1979, ma dall'art. 6 della legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50
(Norme riguardanti enti pubblici istituiti con leggi regionali e
provvidenze a favore delle piccole e medie imprese industriali).
La parte sostiene poi l'infondatezza della questione con i medesimi
argomenti gia' prospettati nel giudizio promosso con l'ordinanza
iscritta al n. 793 R.O. 1997.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana ha sollevato due questioni di contenuto analogo. La prima
(R.O. n. 793 del 1997) investe l'art. 5, primo comma, lettera a, e
terzo comma, della legge della Regione Siciliana 6 marzo 1976, n. 25
(Disposizioni per i centri interaziendali per l'addestramento
professionale nell'industria): la lettera a del primo comma prevede
che un membro effettivo e uno supplente del collegio dei revisori dei
conti dei Centri interaziendali per l'addestramento professionale
nell'industria (CIAPI), enti dipendenti dalla Regione, siano nominati
dalle sezioni della Corte dei conti per la Regione Siciliana fra i
magistrati in servizio presso le stesse; il terzo comma a sua volta
dispone che la presidenza del collegio dei revisori sia attribuita al
revisore effettivo nominato dalla Corte dei conti.
La seconda questione (R.O. n. 794 del 1997) riguarda l'art. 15
della legge della Regione Siciliana 14 settembre 1979, n. 212,
recante "Norme riguardanti l'Ente di sviluppo agricolo (ESA),
l'Istituto regionale della vite e del vino (IRVV), l'Azienda
siciliana trasporti (AST), l'Istituto regionale per il credito alla
cooperazione (IRCAC), la Cassa regionale per il credito alle imprese
artigiane (CRIAS), e l'Ente acquedotti siciliani (EAS)", nella parte
in cui prevede l'attribuzione degli incarichi di presidente del
collegio dei revisori dei conti di alcuni enti regionali a magistrati
della Corte dei conti, che dovrebbero essere scelti fra quelli in
servizio in Sicilia, dovendosi ad avviso del remittente applicare
anche ad essi il disposto dell'art. 22 della stessa legge regionale,
ai cui sensi "i dipendenti di amministrazioni o enti pubblici
chiamati a far parte di organi collegiali di controllo di enti
pubblici regionali debbono essere nominati, previa intesa con
l'Amministrazione di competenza, tra il personale in servizio nel
territorio della Regione". Poiche' anche tale questione, in taluno
dei profili prospettati, investe la limitazione territoriale della
scelta dei magistrati nominandi, discendente dall'ultima disposizione
citata, deve ritenersi che anche l'art. 22 della legge regionale n.
212 del 1979, ancorche' non indicato nel dispositivo dell'ordinanza,
sia oggetto della questione, nella parte in cui vincola a scegliere
fra quelli in servizio nel territorio regionale anche i magistrati
della Corte dei conti chiamati a far parte degli organi di controllo
degli enti.
Le disposizioni denunciate sono ritenute dal giudice a quo
operanti, a seguito della disciplina statale sopravvenuta, che
attribuisce al Consiglio di presidenza della Corte dei conti, fra
l'altro, la competenza per il conferimento ai magistrati di detta
Corte di incarichi estranei a loro compiti istituzionali (art. 13,
secondo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982, cui rinvia
l'art. 10, comma 10, della legge n. 117 del 1988), solo per cio' che
attiene all'obbligo di nominare magistrati della Corte dei conti, e
di sceglierli fra quelli in servizio in Sicilia, e non piu' per
quanto attiene alla competenza a provvedere a dette nomine, che
sarebbe appunto attribuita al Consiglio di presidenza.
Ad avviso del remittente esse sarebbero in contrasto, in primo
luogo, con le norme dello statuto speciale che delimitano la potesta'
legislativa regionale e disciplinano la costituzione di sezioni
regionali della Corte dei conti (artt. 14, 17 e 23), in quanto,
prevedendo incarichi obbligatori presso enti regionali in capo a
magistrati della Corte dei conti, inciderebbero sullo status di
questi, che sarebbe materia estranea alle attribuzioni regionali.
Sarebbero altresi' in contrasto con le norme della Costituzione che
riservano alla legge dello Stato la disciplina dell'ordinamento delle
magistrature (art. 108, primo comma), e che garantiscono
l'indipendenza della Corte dei conti (artt. 100, terzo comma, 104,
primo comma, 108, secondo comma) e l'inamovibilita' dei magistrati
(art. 107, primo comma, che comporterebbe il necessario consenso
dell'interessato per l'attribuzione di funzioni diverse da quelle di
istituto), in quanto inciderebbero sullo status e sulla indipendenza
dei magistrati contabili, potendosi fra l'altro ritenere inopportuno
che essi rivestano incarichi nell'ambito della Regione presso cui
esercitano le loro funzioni, nonche' sulla competenza del Consiglio
di presidenza della Corte dei conti, trattandosi di incarichi
previsti dalla legge come obbligatori, con la conseguente
inoperativita' del collegio dei revisori in caso di mancata nomina o
di mancato consenso del magistrato. Il che, inoltre, comporterebbe
una violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione. Infine, le
disposizioni denunciate contrasterebbero con i principi di
ragionevolezza e di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
per la ingiustificata disparita' di trattamento che si realizzerebbe,
a favore dei magistrati della Corte dei conti in servizio in Sicilia,
rispetto agli altri loro colleghi.
2. - Le questioni hanno oggetti strettamente connessi, e possono
percio' essere riunite per essere decise con unica pronunzia.
3. - Non puo' essere accolta l'eccezione di inammissibilita',
sollevata dalla difesa della Regione Siciliana riguardo alla
questione relativa all'art. 15 della legge regionale n. 212 del 1979,
fondata sul rilievo che una delle nomine impugnate nel giudizio a quo
riguarda un organo la cui composizione non e' disciplinata da detta
legge, bensi' dall'art. 6 della legge della Regione Siciliana 21
dicembre 1973, n. 50.
Ai fini della rilevanza della questione, e' sufficiente che nel
giudizio a quo la disposizione impugnata debba trovare applicazione:
e poiche' l'ordinanza e' stata emessa nei giudizi riuniti, in uno dei
quali l'applicabilita' della disposizione denunciata e' fuori
discussione, non sussiste difetto di rilevanza, restando poi affidata
al giudice remittente la soluzione degli eventuali problemi di
applicabilita' della pronuncia di questa Corte a taluno dei giudizi
riuniti che davanti ad esso si svolgono.
4. - Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.
Non puo' condividersi la tesi del remittente, secondo cui la
semplice previsione, contenuta in una legge regionale, che un
incarico, nell'ambito di un ente dipendente dalla Regione, debba
essere attribuito a magistrati, in ispecie della Corte dei conti,
eccederebbe dalla competenza legislativa regionale, violerebbe la
riserva di legge statale in tema di ordinamento delle magistrature e
di status dei magistrati, inciderebbe illegittimamente sulla
indipendenza della Corte dei conti, garantita sia nel suo profilo di
organo di controllo, sia nel suo profilo di organo giurisdizionale, e
contrasterebbe con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Occorre infatti distinguere nettamente fra la disciplina
legislativa che determina la possibilita', i limiti, le condizioni e
le modalita' per l'attribuzione a magistrati (dell'ordine giudiziario
o delle magistrature speciali) di incarichi estranei ai loro compiti
di istituto, e una disciplina legislativa che, sul presupposto di
quella, preveda l'attribuzione a magistrati di determinati incarichi.
La prima attiene allo status del magistrato, e rientra dunque
nell'ambito della riserva di legge statale sancita dall'art. 108,
primo comma, della Costituzione, secondo la costante interpretazione
offertane nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze n. 4
del 1956, n. 81 del 1976, n. 43 del 1982, n. 150 del 1993; da ultimo,
sentenza n. 86 del 1999). Infatti, come per tutti i pubblici
dipendenti, cosi' per i magistrati, i limiti di compatibilita'
dell'ufficio ricoperto con lo svolgimento di altre attivita' e con
l'assunzione di altri incarichi sono un elemento del loro stato
giuridico. In particolare, poi, per i magistrati, l'assunzione di
compiti e lo svolgimento di attivita' estranee a quelle proprie
dell'ufficio ad essi affidato - anche quando non richiedano una
sospensione o una riduzione delle funzioni ordinarie del magistrato -
sono fattori suscettibili, in astratto, di incidere sulla loro
indipendenza ed imparzialita', connotato e condizione essenziale per
l'esercizio della funzione loro attribuita: sia in quanto puo'
esservi una interferenza diretta fra compiti propri e ulteriori
attivita' svolte, sia in quanto l'attribuzione stessa, o la
possibilita' di attribuzione, dell'incarico, per la sua natura e per
i vantaggi che possono derivarne, puo' tradursi in un indiretto
condizionamento del magistrato.
Nessun dubbio puo' sussistere dunque sulla appartenenza alla
esclusiva competenza del legislatore statale del compito di dettare
la disciplina relativa agli incarichi extraistituzionali dei
magistrati, disciplina che dovra', in concreto, essere rispettosa
delle esigenze di salvaguardia dell'indipendenza e
dell'imparzialita', e dunque prevedere condizioni e procedure per il
conferimento o per l'autorizzazione all'assunzione dell'incarico con
esse compatibili. Ne', quanto alla esclusivita' della competenza
statale, potrebbe esservi ragione per distinguere fra magistrati
dell'ordine giudiziario o comunque istituzionalmente investiti solo
di funzioni giurisdizionali, e magistrati cui possono essere
attribuite anche funzioni diverse, come quelli del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti: sia per la unicita' dello status oggi
previsto per questi ultimi, al di la' della contingente attribuzione
di funzioni giurisdizionali o di altre funzioni, sia perche'
Consiglio di Stato e Corte dei conti sono istituti appartenenti
all'ordinamento statale, come tali sottratti ad ogni intervento
legislativo regionale, e dei cui componenti la legge statale e'
tenuta a garantire l'indipendenza dal Governo (art. 100, terzo comma,
della Costituzione), e a maggior ragione da organi politici
territoriali.
L'art. 23, primo e secondo comma, dello statuto siciliano, e le
norme di attuazione dettate con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655,
prevedono bensi' la costituzione, in Sicilia, di una sezione di
controllo e di una sezione giurisdizionale della Corte dei conti: ma
non le configurano come organismi appartenenti all'ordinamento
autonomo della Regione, sui cui componenti possa quindi esplicarsi
una qualsiasi potesta' legislativa regionale.
5. - Ad opposta conclusione deve giungersi invece, come si e'
accennato, in relazione ad una legge regionale che, nel disporre,
entro l'ambito della competenza della Regione, circa l'organizzazione
di apparati e di attivita' della Regione stessa, o da essa
dipendenti, preveda l'utilizzo di singoli magistrati, per compiti che
comportino l'attribuzione di incarichi, estranei a quelli di
istituto, conferiti o autorizzati nei limiti, sulla base dei
presupposti e con le modalita' previste dalla normativa di status
applicabile.
Siffatta previsione non si configura di per se' come incidente
sulla disciplina (statale) degli incarichi extraistituzionali dei
magistrati, ma piuttosto come l'utilizzazione di una facolta'
prevista da quella disciplina legislativa.
In questo caso la legge regionale non incide sullo status del
magistrato, piu' di quanto vi incida la decisione di qualunque
soggetto che, in forza della facolta' riconosciuta dall'ordinamento,
e nel rispetto delle condizioni stabilite dalla normativa statale
sugli incarichi, intenda avvalersi dell'opera di un magistrato
attraverso il conferimento di un incarico siffatto.
6. - La disciplina in tema di incarichi extraistituzionali a
magistrati della Corte dei conti - a parte la norma sulla competenza
del Consiglio di presidenza, contenuta, come si e' detto, nell'art.
13, secondo comma, n. 3, della legge n. 186 del 1982, applicabile a
detto Consiglio in forza del rinvio operato dall'art. 10, comma 10,
della legge n. 117 del 1988 - e' contenuta oggi nell'art. 58, commi
2 e 3, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e nel d.P.R. 27 luglio
1995, n. 388 (Regolamento recante norme sugli incarichi dei
magistrati della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 58, comma 3, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29), che hanno innovato sulla
generica previsione dell'art. 7, quinto e sesto comma, del testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. n. 1214
del 1934, sulla cui base detti magistrati potevano ricevere o
accettare incarichi, oltre che nei casi stabiliti da leggi o
regolamenti, quando non fossero "in contrasto con le norme vigenti" e
solo in seguito ad ordinanza del Presidente, sentito il Consiglio di
presidenza.
Il principio generale affermato dall'art. 58 del d.lgs. n. 29 del
1993 e' quello secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono
conferire ai dipendenti incarichi "che non siano espressamente
previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non
siano espressamente autorizzati" (comma 2). Per quanto riguarda in
ispecie i magistrati, viene demandato ad apposito regolamento
l'emanazione di norme "dirette a determinare gli incarichi consentiti
e quelli vietati" (comma 3), e si stabilisce che, scaduto invano il
termine per l'emanazione del regolamento, "l'attribuzione degli
incarichi e' consentita nei soli casi espressamente previsti dalla
legge o da altre fonti normative" (comma 4). Il d.P.R. n. 388 del
1995 ha dettato le norme per i magistrati della Corte dei conti.
Esso stabilisce fra l'altro che i magistrati non possono ricoprire
incarichi se non nei casi espressamente previsti "da leggi dello
Stato o dal presente regolamento" (art. 2, comma 1); che gli
incarichi "non possono essere conferiti ne' autorizzati quando
l'espletamento degli stessi, tenuto anche conto delle circostanze
ambientali, sia suscettibile di determinare una situazione
pregiudizievole per l'indipendenza e l'imparzialita' del magistrato,
o per il prestigio e l'immagine della magistratura della Corte dei
conti" (art. 2, comma 2); che il Consiglio di presidenza, sulla base
di criteri oggettivi previamente adottati - che devono assicurare
anche una "equa ripartizione" degli incarichi fra tutti i magistrati
-, valuta la natura e il tipo dell'incarico, il suo fondamento
normativo, la compatibilita' con l'attivita' d'istituto, il numero
complessivo di magistrati della Corte utilizzati dall'amministrazione
richiedente, il numero e la qualita' degli incarichi espletati
dall'interessato nell'ultimo quinquennio (art. 2, commi 3 e 4); che
gli incarichi sono attribuiti sulla base di una richiesta non
nominativa dell'amministrazione interessata o anche, in base a
motivate ragioni, e previo consenso del magistrato interessato, su
indicazione nominativa (art. 3, commi 2 e 4); che sono consentiti in
via generale una serie di tipi di incarichi elencati (art. 3, comma
3), fra cui quelli "previsti da legge dello Stato o dal presente
regolamento, con specifico riferimento a magistrati della Corte dei
conti in generale, salvo quanto previsto dall'art. 2" (lettera h);
che sono, invece, vietati alcuni tipi di incarichi elencati (art. 3,
comma 6), fra i quali quelli di "partecipazione a collegi sindacali o
di revisori dei conti", ma con salvezza dei "casi espressamente
previsti da legge dello Stato o delle regioni" (lettera g).
7. - La Corte non e' chiamata in questa sede a vagliare la
conformita' a Costituzione della norma (art. 58, comma 3, del d.lgs.
n. 29 del 1993) che demanda ad un regolamento la determinazione degli
incarichi consentiti e di quelli vietati. E' sufficiente, ai fini del
presente giudizio, constatare che la disciplina in vigore non esclude
l'assunzione, da parte dei magistrati della Corte dei conti, di
incarichi nell'ambito di collegi di revisori dei conti di enti
disciplinati da legge regionale (art. 3, comma 6, lettera g del
d.P.R. n. 388 del 1995); e che, del resto, il principio
legislativamente affermato, destinato a valere anche in mancanza del
regolamento, e' quello dell'ammissibilita' di incarichi espressamente
previsti da legge o da "altre fonti normative" (art. 58, comma 2 e
comma 3, del d.lgs. n. 29 del 1993), onde ancora una volta non e'
esclusa la possibilita' di assunzione di incarichi previsti da una
legge regionale, fermo restando che e' solo la fonte statale, secondo
quanto si e' sopra precisato, a poter determinare i limiti e le
condizioni di ammissibilita' degli incarichi in generale.
8. - Le disposizioni impugnate, nella parte in cui prevedono
l'attribuzione dell'incarico di revisore dei conti di enti regionali
a magistrati della Corte dei conti, non eccedono dunque dalla
competenza regionale, ne' di per se' violano i parametri
costituzionali invocati, relativi alle garanzie di indipendenza della
Corte dei conti e dei suoi magistrati, in quanto non vanno intese
come dirette a prevedere la possibilita' o i limiti della
attribuzione ai magistrati contabili di incarichi extraistituzionali,
incidendo cosi' sul loro status ma come dirette a disciplinare
l'organizzazione degli enti regionali considerati, utilizzando, per
quanto riguarda la composizione dei loro collegi dei revisori, la
facolta', discendente dalle norme statali, di conferimento di detti
incarichi a magistrati della Corte dei conti, sul presupposto,
dunque, e alla condizione che essi risultino attribuibili in base
alla normativa concernente il loro status.
9. - Ne' puo' condividersi il rilievo secondo cui, configurandosi
tali incarichi, nelle leggi regionali, come necessariamente
attribuiti a magistrati della Corte dei conti, le relative previsioni
verrebbero ad incidere sulla competenza del Consiglio di presidenza,
che sarebbe costretto a conferire gli incarichi, perche' altrimenti
si determinerebbe l'inoperativita' dell'organo, con violazione,
dunque, anche del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Il carattere "necessario" di tali incarichi, ai fini della regolare
composizione dei collegi dei revisori secondo la disciplina
legislativa regionale, non comporta affatto ne' l'obbligo per il
magistrato designato di accettare l'incarico, estraneo ai suoi
compiti di istituto, ne' l'obbligo per il Consiglio di presidenza di
conferirlo: al contrario, il Consiglio conserva intatti i suoi
poteri-doveri di deliberazione sulla sola base delle norme statali
che disciplinano in generale gli incarichi e dei criteri oggettivi
che esso deve preventivamente darsi, ai sensi dell'art. 2, comma 3,
del d.P.R. n. 388 del 1995.
Quella che nessuno, in concreto, possa essere designato, ovvero che
nessuno accetti l'incarico, e' una eventualita' di mero fatto,
verificandosi la quale spetterebbe al legislatore regionale valutare
l'opportunita' o la necessita' di modificare la disciplina di sua
competenza per rendere comunque possibile la costituzione degli
organi in questione. Non basta questa mera eventualita', ne'
l'eventuale inconveniente di fatto che si verifichi, a configurare un
contrasto della disposizione regionale con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
10. - Si deve a questo punto valutare se le disposizioni censurate
confliggano con i parametri costituzionali invocati nella parte in
cui restringono la scelta, ai fini degli incarichi in questione, ai
magistrati contabili in servizio nell'ambito della Regione Siciliana:
o direttamente, come nel caso dell'art. 5 della legge regionale n.
25 del 1976, o attraverso l'applicazione ai magistrati contabili
della norma dettata in generale per i dipendenti di amministrazioni
ed enti pubblici chiamati a far parte degli organi collegiali di
controllo (art. 22 della l.r. n. 219 del 1979).
Non e' fondata la prospettazione dell'autorita' remittente, secondo
cui tale limitazione contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione
per la ingiustificata disparita' di trattamento che ne deriverebbe
fra i magistrati contabili in servizio in Sicilia e i loro colleghi
in servizio in altre aree territoriali.
La censura appare viziata dallo stesso equivoco gia' considerato ad
altro proposito: poiche' la disposizione regionale non modifica lo
status dei magistrati contabili, ma si limita ad utilizzare
nell'ambito della competenza regionale, e per fini che riguardano la
Regione, la possibilita' di conferimento di incarichi
extraistituzionali a magistrati contabili, non puo' parlarsi di una
norma di status che discrimini fra questi ultimi. Ne' d'altra parte,
in un regime che consente incarichi anche su "indicazione nominativa"
(art. 3, comma 4, del d.P.R. n. 388 del 1995), puo' ritenersi che
contrasti col principio di eguaglianza la semplice possibilita' che
uno o alcuni magistrati, a differenza di altri, siano investiti di
determinati incarichi. Quanto poi al criterio della "equa
ripartizione degli incarichi fra tutti i magistrati", di cui e'
parola nell'art. 2, comma 4, del d.P.R. n. 388 del 1995, esso e' un
criterio guida che deve valere per le deliberazioni del Consiglio di
presidenza, e che deve essere rispettato nel complesso delle
deliberazioni medesime; non vale per i soggetti che, utilizzando la
facolta' concessa dalle norme statali, decidono di avvalersi di
magistrati o di determinati magistrati della Corte dei conti per
incarichi extraistituzionali.
La delimitazione territoriale, di per se' considerata, non esprime
altro che un criterio di scelta delle persone da incaricare in base
alle esigenze proprie del soggetto che provvede in tal modo, nella
specie la Regione: e non vi e' dubbio che ragioni, ad esempio, di
agilita' organizzativa o di contenimento della spesa possano indurre
legittimamente a ricorrere, per tali incarichi, a persone che gia'
operano, nei loro compiti di istituto, nello stesso ambito
territoriale ove dovrebbe essere svolta l'attivita'.
11. - Tuttavia, nella specie, la delimitazione territoriale, per il
contesto normativo in cui si colloca, e per le caratteristiche degli
incarichi in questione, contrasta con le esigenze di salvaguardia
dell'indipendenza e dell'imparzialita' dei magistrati contabili
(espresse fondamentalmente nell'art. 100, terzo comma, e nell'art.
108, secondo comma, della Costituzione), le quali, come si e' detto,
governano anche la materia degli incarichi extraistituzionali, e sono
affidate, per la loro cura in concreto, alle determinazioni del
Consiglio di presidenza della Corte dei conti.
Le sezioni regionali siciliane della Corte dei conti svolgono, in
posizione di indipendenza, nei confronti dell'amministrazione
regionale, comprensiva degli enti pubblici dipendenti dalla Regione,
e degli amministratori e dei funzionari che operano presso di essa,
tutte le funzioni di controllo e giurisdizionali proprie della Corte
stessa: ivi comprese le funzioni di riscontro a posteriori sulla
gestione delle pubbliche amministrazioni, disciplinate dall'art. 3,
commi 4, 5, 6 e 7, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel cui ambito
fra l'altro la Corte verifica il perseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle leggi regionali (comma 5), riferisce all'assemblea
regionale sull'esito del controllo eseguito, anche con valutazioni
sul funzionamento dei controlli interni, e formula alle
amministrazioni interessate le proprie osservazioni (commi 6 e 7).
I collegi dei revisori dei conti degli enti regionali in questione
svolgono le funzioni tipiche del controllo interno, essendo dunque a
loro volta soggetti alle valutazioni "esterne" della Corte dei conti.
E' palese il rischio di un intreccio fra i due ordini di funzioni,
suscettibile di tradursi in una menomazione dell'indipendenza e
dell'imparzialita' dei magistrati delle sezioni regionali della
Corte, a causa della necessaria presenza istituzionale di magistrati,
appartenenti alle stesse sezioni, nell'ambito, e addirittura alla
presidenza, degli organi degli enti regionali.
A ben vedere, la previsione dell'affidamento di siffatti incarichi
ai soli magistrati delle sezioni siciliane della Corte, contenuta
nelle disposizioni impugnate, non ha il senso e la portata di una
semplice scelta di opportunita' per ragioni organizzative, ma esprime
una linea di coinvolgimento istituzionale di dette sezioni,
attraverso i magistrati ad esse addetti, in un'attivita' di controllo
interno nell'ambito di amministrazioni regionali, a loro volta poi
soggette ai poteri istituzionali di controllo esercitati dalle stesse
sezioni. Non e' un caso, infatti, che non si tratti di una scelta
isolata ed occasionale, ma corrisponda ad una linea di politica
istituzionale applicata sistematicamente nella disciplina
dell'organizzazione degli enti regionali in Sicilia: la disposizione,
impugnata, dell'art. 5 della legge regionale n. 25 del 1976 si
riferisce ad una categoria di enti (i centri interaziendali per
l'addestramento professionale nell'industria); la disposizione, pure
impugnata, dell'art. 15, primo comma, della legge regionale n. 212
del 1979 si riferisce a quattro enti regionali; nello stesso senso
dispone, per altri due enti regionali, il terzo comma dello stesso
art. 15; identica previsione si trova, a proposito di altri enti, in
altre leggi regionali (cfr. ad esempio art. 6, primo comma, della
legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50, a proposito dei collegi dei
revisori di tre enti).
Che siffatta linea possa corrispondere all'intento del legislatore
regionale, di per se' lodevole, di imprimere caratteri di serieta' e
di "neutralita'" al controllo interno agli enti, attraverso la
presenza della professionalita' tipica dei magistrati contabili, non
elimina la "contaminazione" fra controlli interni ed esterni, che si
puo' realizzare attraverso la sistematica attribuzione di incarichi
di controllo interno, conferiti e remunerati dalla Regione o da enti
regionali, a molti degli stessi magistrati che per i compiti di
istituto operano, nel medesimo ambito territoriale, nell'organo di
controllo esterno. La limitazione territoriale, in questo caso, si
traduce in un ostacolo all'esercizio dei compiti di salvaguardia
dell'indipendenza e dell'imparzialita' dei magistrati, affidati al
Consiglio di presidenza, cui spetta, proprio a questi fini,
deliberare sugli incarichi, e che non potrebbe impedire, non tanto in
singole occasioni (per le quali esso potrebbe sempre esercitare la
sua potesta' di rifiutare in concreto la designazione), ma
sistematicamente, che si crei l'accennato rischio di intreccio,
pericoloso per l'indipendenza della Corte e dei suoi magistrati.
12. - Deve dunque concludersi che sono costituzionalmente
illegittime, per contrasto con gli articoli 100, terzo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione, le disposizioni denunciate nella
parte in cui limitano ai magistrati in servizio presso le sezioni
regionali siciliane la scelta dei magistrati contabili cui possono
essere conferiti gli incarichi in questione.
La dichiarazione di illegittimita' deve colpire pertanto l'art. 5,
primo comma, lettera a della legge regionale n. 25 del 1976, nella
parte in cui enuncia detta limitazione; e l'art. 22 della legge
regionale n. 212 del 1979 nella parte in cui prevede che anche i
magistrati della Corte dei conti, chiamati a far parte di organi
collegiali di controllo di enti pubblici regionali, debbono essere
nominati tra il personale in servizio nel territorio della Regione.
Rimane invece indenne da tale dichiarazione l'art. 15 della stessa
legge regionale n. 212 del 1979, il quale non si riferisce alla
limitazione territoriale predetta.