ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali
del 27 febbraio 1997, recante determinazione e assegnazione delle
quote in quintali di zucchero e isoglucosio, promosso con ricorso
della Regione Lombardia, notificato il 7 maggio 1997, depositato in
cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n. 32 del registro
conflitti 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, e l'atto di intervento della Societa' Fondiaria Industriale
Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.);
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1999 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Giuseppe Ferrari per la Regione Lombardia,
l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli per la
Societa' Fondiaria Industriale Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.).
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 1997 e depositato il 26
successivo, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di
attribuzione contro lo Stato in relazione al decreto del Ministro
delle risorse agricole, alimentari e forestali 27 febbraio 1997,
concernente la determinazione ed assegnazione delle quote di
produzione di zucchero e di isoglucosio in vigore a partire dalla
campagna bieticolo-saccarifera 1997-98, per violazione degli articoli
3, 5, 11, 41, 43, 97, 117 e 118 della Costituzione.
La ricorrente censura la determinazione delle quote attribuite alle
societa' operanti nelle Regioni del Nord e, quindi, anche nel proprio
territorio, e in particolare l'ammontare della quota attribuita alla
societa' Eridania. Il decreto impugnato, ad avviso della Regione
Lombardia, confermando per la campagna 1997-1998 i quantitativi gia'
decurtati attribuiti alla Eridania nella precedente stagione,
opererebbe una rinnovata decurtazione a sfavore di tale gruppo, in
quanto assegnerebbe ad esso una quota complessivamente inferiore al
quantitativo storicamente prodotto.
1.2. - Premesso che, in base alla disciplina comunitaria e
nazionale, per l'impresa saccarifera la quota rappresenterebbe un
fondamentale valore patrimoniale, in funzione del quale verrebbero
predisposti gli investimenti e che le Regioni subirebbero ovvie
conseguenze, in termini diretti ed immediati, da spostamenti delle
quote da una impresa all'altra, e piu' ancora da una parte all'altra
del territorio nazionale, la ricorrente censura il decreto
ministeriale innanzitutto perche' esso non rispetterebbe ne' i
criteri ispiratori della disciplina comunitaria del settore - tra i
quali figurerebbe in particolare quello della concentrazione della
coltivazione della barbabietola nelle zone piu' idonee - ne' quelli
posti dalla normativa interna, attuativa di quella comunitaria,
consistenti sia nella concentrazione della produzione di bietole e di
saccarosio nei bacini regionali piu' vocati, sia nella concentrazione
della produzione di zucchero in un numero piu' ristretto di impianti,
adeguati a garantire una produttivita' vicina alla media europea.
Il decreto impugnato, adottato, secondo la ricorrente, senza
un'adeguata istruttoria, non rispetterebbe tali criteri ma
penalizzerebbe una eccezionale sottoproduzione delle Regioni del Nord
dovuta a fattori climatici e accrediterebbe alle altre Regioni quote
produttive superiori alla produzione effettiva dell'anno precedente,
ponendo in essere "un attentato all'autonomia costituzionale delle
Regioni interessate - come la Lombardia - che hanno visto
pregiudicata la loro capacita' di governo del settore".
Ne risulterebbe cosi' violato, in riferimento agli articoli 5, 117
e 118, l'art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo della
disparita' di trattamento tra Regioni, sia sotto il profilo della
irrazionalita', perche' il decreto impugnato perseguirebbe i fini
dichiarati (garanzia di una gestione del settore conforme al diritto
comunitario; concorrenzialita' del "particolare comparto") impiegando
criteri decisionali assolutamente contrastanti, come quello della
considerazione di un'annata produttiva particolarmente infelice e
quello dell'incentivo alla produzione in zone non vocate. Il decreto
ministeriale sarebbe anche affetto da irragionevolezza perche' esso
non perseguirebbe la razionalizzazione della produzione, ma la
distribuzione delle quote produttive con finalita' essenzialmente
assistenziali.
1.3. - Il decreto si porrebbe in contrasto, poi, ad avviso della
Regione ricorrente, con l'art. 11 della Costituzione, dal momento che
l'art. 25 del regolamento CEE n. 1785/1981 del Consiglio del 30
giugno 1981 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel
settore dello zucchero) impegnerebbe gli Stati ad effettuare la
redistribuzione delle quote di produzione saccarifera, sottratte ad
alcune imprese nell'ambito dei progetti di ristrutturazione della
coltura della barbabietola, in favore di imprese stabilite "nella
stessa regione delle imprese cui detti quantitativi sono sottratti".
Inoltre, poiche' il rispetto della norma comunitaria da un lato
sarebbe funzionale alla piu' efficiente amministrazione del settore
saccarifero (e quindi all'attuazione dell'art. 97 della
Costituzione), perche' consentirebbe alle Regioni di contare su dati
produttivi certi nell'esercizio delle loro attribuzioni, e dall'altro
consentirebbe alle Regioni (e allo Stato) di indirizzare l'iniziativa
privata a fini sociali, in un quadro generale di programmazione,
risulterebbero violati anche gli articoli 41 e 43 della Costituzione.
1.4. - La ricorrente rileva, infine, che, se il provvedimento
impugnato potesse essere considerato come atto programmatorio, esso,
in quanto atto di determinazione dei criteri generali di governo del
settore, avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione della
Conferenza Stato-Regioni, il che non sarebbe avvenuto. Se, invece, il
decreto in questione fosse ritenuto atto "immediatamente dispositivo
di specifiche situazioni individuali di operatori economici e di
Regioni", esso avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione
individuale delle Regioni direttamente interessate, cosa che,
ugualmente, non si sarebbe verificata.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte ha depositato atto di
intervento la Societa' Fondiaria Industriale Romagnola S.p.A.
(S.F.I.R. S.p.A.), chiedendo che il ricorso della Regione Lombardia
sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.
3.1. - Si e' costituita in giudizio l'Avvocatura generale dello
Stato prospettando, in via preliminare, nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza, vari profili di inammissibilita' del
ricorso.
In primo luogo, l'Avvocatura eccepisce il difetto di interesse
della Regione Lombardia, in quanto le quote zucchero farebbero
riferimento alle industrie saccarifere e non anche ai singoli
produttori agricoli, l'interesse dei quali riceverebbe una tutela
soltanto indiretta.
In secondo luogo, l'Avvocatura rileva che, poiche' nel territorio
della Regione Lombardia opera un solo stabilimento di proprieta' del
gruppo Eridania (che puo' contare su altri dieci stabilimenti in
Italia), la Regione ricorrente potrebbe avere interesse a lamentare
l'invasione della sua sfera di attribuzione in materia di agricoltura
ove fosse dimostrato - ma nel caso concreto non sarebbe avvenuto -
che la diminuzione della quota del gruppo, confermata dal decreto
impugnato, abbia inciso sulla produzione dell'unico stabilimento
ubicato nel suo territorio, nel senso che questo stabilimento abbia
assorbito meno "barbabietole lombarde" di quante ne assorbiva prima
della riduzione. In via subordinata, l'Avvocatura eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso per difetto di notifica ad almeno una
Regione controinteressata.
Infine, l'Avvocatura contesta che la Regione Lombardia abbia veste
giuridica per farsi portatrice degli interessi dell'"Italia del Nord"
o delle "Regioni del Nord".
3.2. - Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene prive
di fondamento le deduzioni della ricorrente in riferimento alla
lamentata violazione degli artt. 3, 5, 11, 117 e 118 della
Costituzione, per il mancato perseguimento degli obiettivi imposti
dall'Unione Europea della "concentrazione della produzione di bietole
e di saccarosio nei bacini regionali piu' vocati" e della
"concentrazione della produzione di zucchero in un numero piu'
ristretto di impianti".
Dopo aver premesso che tali deduzioni integrerebbero piu' una
critica della politica statale nel settore bieticolo-saccarifero che
vere e proprie censure di illegittimita' dell'atto impugnato,
l'Avvocatura rileva che l'obiettivo della concentrazione degli
impianti sarebbe stato perseguito e raggiunto dallo Stato, dal
momento che dal 1968 ad oggi gli impianti di trasformazione si
sarebbero ridotti da 79 a 23; contesta poi che le Regioni del Nord
siano quelle piu' vocate alla produzione bieticola, ed osserva che
l'unico stabilimento di trasformazione gestito dal gruppo Eridania,
ubicato nel territorio lombardo, malgrado le riduzioni apportate dai
decreti ministeriali, non avrebbe subito contrazioni nella
produzione.
Del resto, la riduzione della quota Eridania disposta dal decreto
19 febbraio 1996 e confermata dal decreto impugnato, prosegue
l'Avvocatura, sarebbe motivata dalla necessita' di procedere ad un
riequilibrio delle assegnazioni, avendo diverse imprese presentato
significativi divari nell'utilizzo delle quote assegnate, e
dall'esigenza di adeguare le quote alla effettiva capacita'
produttiva dell'impresa, allo scopo di utilizzare a pieno le risorse
comunitarie. E il gruppo Eridania (il solo che abbia un legame
territoriale con la ricorrente) presenterebbe da quattro campagne
saccarifere un significativo minus produttivo in rapporto alle quote
di produzione assegnate, sicche' nessuna irragionevolezza o
irrazionalita' sarebbe ravvisabile nell'esercizio del potere statale.
Quanto al lamentato difetto di istruttoria, l'Avvocatura rileva che
il decreto impugnato e' basato sulla constatazione degli indirizzi
produttivi acquisiti e prevedibili, nonche' sui dati previsionali
relativi agli investimenti bieticoli della campagna 1997-1998 forniti
dalle associazioni agricole rappresentanti la quasi totalita' della
produzione bieticola.
Ne', ad avviso dell'Avvocatura, potrebbe sostenersi che dalla
normativa comunitaria discenda un obbligo, per lo Stato membro, di
riassegnare le quote nell'ambito della medesima Regione, giacche'
l'art. 25, paragrafo 3, del regolamento CEE n. 1785/1981, invocato
dalla ricorrente, rinvia all'art. 24, paragrafo 2, nel quale il
termine "regione" non individuerebbe una circoscrizione territoriale,
ma gli stessi Stati membri.
Da ultimo, l'Avvocatura osserva che l'atto impugnato non avrebbe
contenuto programmatorio e che nessuna norma nazionale vigente
prevederebbe in materia la consultazione della Conferenza
Stato-Regioni.
4. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella
quale ribadisce le argomentazioni svolte e le conclusioni formulate
nell'atto introduttivo del presente giudizio. La ricorrente, in
particolare, rileva che il provvedimento impugnato irrazionalmente
non terrebbe alcun conto dell'unico dato obiettivo, rappresentato
dalla estensione dei terreni destinati alla produzione di
barbabietole e quindi dalla potenzialita' produttiva, essendo esso,
al contrario, ispirato dalla considerazione di circostanze
contingenti e temporanee, non controllabili e non prevedibili, quali
la ridotta produzione di saccarosio, a parita' di superfici coltivate
a barbabietola, a causa delle avverse condizioni meteorologiche e
climatiche. Quanto alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, la ricorrente osserva che la
legislazione nazionale si e' orientata nel senso del rafforzamento di
quel principio, avendo previsto l'intesa del Ministero per le
politiche agricole con la Conferenza permanente per i rapporti tra
Stato e Regioni con riferimento alla elaborazione delle linee guida
in tema di agricoltura (art. 2 del decreto legislativo 4 giugno
1997, n. 143, recante "Conferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale"). La Regione Lombardia contesta
infine la ammissibilita' dell'intervento della S.F.I.R. S.p.A., e, in
ogni caso, la fondatezza di tutte le eccezioni prospettate dalla
interveniente.
5. - Nella pubblica udienza del 22 giugno 1999, questa Corte, con
ordinanza, ha differito al merito la decisione sull'ammissibilita'
dell'intervento della S.F.I.R. S.p.A.
La Regione Lombardia ha depositato ulteriore documentazione.
Considerato in diritto
1. - Il presente giudizio ha ad oggetto il conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia nei confronti dello
Stato in relazione al decreto del Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali in data 27 febbraio 1997, concernente la
determinazione ed assegnazione delle quote di produzione di zucchero
e di isoglucosio in vigore a partire dalla campagna
bieticolo-saccarifera 1997-1998.
Ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato, disponendo la
"rinnovata decurtazione" delle quote di produzione saccarifera di
imprese dell'Italia del Nord a favore di altre zone del Paese,
sarebbe illegittimo, per violazione degli articoli 3, 5, 11, 41, 43,
97, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: immotivatamente e
irragionevolmente opererebbe una evidente discriminazione tra
Regioni; violerebbe l'art. 25 del regolamento CEE del Consiglio n.
1785 del 30 giugno 1981, che prevederebbe la redistribuzione delle
quote di produzione "nella stessa Regione" al fine di una piu'
efficiente amministrazione del settore, tale da indirizzare
l'iniziativa privata a fini sociali in un quadro generale di
programmazione; sarebbe stato adottato senza acquisire il parere ne'
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni
e le Province autonome, ne' delle singole Regioni interessate.
Nel giudizio e' intervenuta la Societa' Fondiaria Industriale
Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.), eccependo in primo luogo
l'inammissibilita' del ricorso proposto dalla Regione Lombardia, e
concludendo nel merito per la reiezione del ricorso stesso.
2. - Sono inammissibili sia l'atto di intervento della S.F.I.R.
S.p.a., sia il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione Lombardia.
E' risaputo l'orientamento della giurisprudenza costituzionale
secondo il quale nel giudizio sul conflitto di attribuzione tra Stato
e Regioni non possono intervenire soggetti diversi da quelli
legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (sentenze nn.
375 del 1997; 419 del 1995; 497 e 458 del 1993; 162 del 1990). Tale
orientamento, nei limiti in cui e' inteso a salvaguardare il tono
costituzionale dei conflitti affidati al giudizio della Corte e a far
si' che questi non mettano capo a controversie di diritto comune,
deve essere tenuto fermo.
Ragioni non dissimili depongono nel senso dell'inammissibilita' del
ricorso tutte le volte in cui questo abbia ad oggetto atti a
destinatari determinati, identificabili come sicuri titolari di
situazioni giuridicamente protette, e non vi sia coinvolgimento di
attribuzioni di rango costituzionale. Uno scrutinio attento in punto
di ammissibilita' e' imposto, in simili casi, dall'esigenza che il
ricorso per conflitto, da presidio dell'integrita' di competenze
costituzionali, non trasmodi in anomalo strumento di sostegno della
posizione di alcuno dei destinatari dell'atto impugnato ai danni di
altri.
3. - Il decreto in esame ha come destinatarie le imprese
produttrici di zucchero e come oggetto la determinazione ed
assegnazione a ciascuna di esse delle quote di zucchero e di
isoglucosio per la campagna bieticolo-saccarifera 1997-1998.
La Regione Lombardia non rivendica come proprio il potere
esercitato dal Ministro di determinare ed assegnare alle diverse
imprese le quote. Ritiene invece che tale potere, la cui spettanza
allo Stato non e' controversa, sia stato esercitato illegittimamente
ed abbia menomato le sue attribuzioni, giacche' la "rinnovata
decurtazione" della quota zucchero del gruppo Eridania (in realta',
conferma della quota gia' ridotta nel periodo precedente) non sarebbe
stata bilanciata da una riassegnazione di quote ad imprese operanti
nell'Italia settentrionale.
Ad avviso della ricorrente, il decreto, avvantaggiando la
produzione delle imprese operanti nelle Regioni dell'Italia centrale
e meridionale, pregiudicherebbe le imprese del Nord e insieme la
capacita' di programmazione delle Regioni settentrionali, e quindi
della Lombardia, nel settore bieticolo-saccarifero.
4. - Nell'attuale assetto normativo del comparto della produzione
bieticolo-saccarifera non esiste un collegamento cosi' stretto tra
entita' della quota zucchero assegnata alle singole imprese, da un
lato, e sviluppo agro-industriale della circoscrizione del territorio
regionale circostante, dall'altro, tale da lasciar supporre che ad
ogni variazione di una quota faccia riscontro una variazione della
produzione dello zucchero e della coltura delle barbabietole nella
Regione nella quale e' situato un impianto dell'impresa destinataria
del provvedimento ministeriale.
Rilevanti fenomeni di concentrazione hanno fatto si' che titolari
delle quote zucchero siano prevalentemente grandi gruppi industriali,
ciascuno dei quali ha insediato i propri stabilimenti in piu' Regioni
e fra questi distribuisce territorialmente la produzione secondo
criteri di convenienza economica. Puo' cosi' accadere che, nonostante
la diminuzione della sua quota, un gruppo industriale incrementi la
produzione in uno stabilimento situato in una determinata Regione
approvvigionandosi in quella stessa Regione o in un'altra.
E' certo vero che al sistema delineato dai regolamenti comunitari
(regolamenti nn. 1785/1981 del Consiglio del 30 giugno 1981 e
193/1982 del Consiglio del 26 gennaio 1982, e successive
modificazioni) e dagli atti nazionali di attuazione non e' estranea
un'istanza di connessione territoriale tra produzione della materia
prima e sua trasformazione. L'esigenza che siano fornite eque
garanzie sia ai fabbricanti che ai produttori bieticoli, per quanto
concerne la loro occupazione e il loro tenore di vita, e'
positivamente affermata nel diritto comunitario ed e' anzi obiettivo
primario, esplicitamente enunciato, dello stesso regime delle quote;
un regime che, se orienta l'interesse nazionale all'integrale
utilizzazione dei quantitativi globali assegnati allo Stato italiano
(da qui l'indubbia competenza statale), legittima l'aspirazione dei
fabbricanti di zucchero a produrre per intero la quota loro assegnata
e insieme quella degli agricoltori a collocare presso gli
zuccherifici la totalita' dei loro prodotti. Lo stesso
"Aggiornamento" del piano bieticolo-saccarifero del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste del novembre 1990 si mostra
partecipe, come e' stato osservato in dottrina, dell'esigenza di
superare una visione atomistica del processo produttivo agricolo
mediante interventi organici sull'intero comparto che facciano
riferimento, piu' che a imprese o a gruppi di imprese, ad ambiti
territoriali a vocazione bieticola, giungendosi ad auspicare "la
messa a punto" di un sistema di accordi locali tra bieticoltori e
societa' saccarifere finalizzato alla reciproca garanzia di
collocamento delle bietole e di copertura del fabbisogno aziendale
(paragrafo 34 del citato Aggiornamento).
Lo strumento che collega in maniera piu' stretta l'interesse degli
zuccherifici a quello degli agricoltori non consiste pero' in atti
vincolanti della autorita' pubblica mediante i quali venga addossato
alle imprese l'obbligo di utilizzare la quota zucchero, o un suo
quantitativo prestabilito, solo in quel determinato impianto, o di
approvvigionarsi, per quella frazione di quota, solo presso gli
agricoltori della specifica Regione ove l'impianto e' ubicato. Questo
collegamento e' affidato ad atti di autonomia collettiva ed
individuale delle parti del processo produttivo, e trascende
l'interesse delle singole Regioni. Nel quadro di accordi
interprofessionali a livello nazionale, interregionale e regionale,
sono previsti contratti di coltivazione e vendita, promossi dalle
medesime organizzazioni sindacali, tra produttori agricoli, singoli o
associati, e imprese di trasformazione o commercializzazione, singole
o associate. E' in forza di questi contratti che a carico della parte
industriale si determina un vincolo a ritirare tutta la produzione
che la parte agricola si impegna a consegnare (artt. 7 e 8 della
legge 16 marzo 1988, n. 88); ed e' cosi' che bacini bieticoli si
collegano territorialmente a determinate imprese o a determinati
impianti.
Senza un accordo tra le parti private, non vi e' dunque alcuna
garanzia ne' alcuna certezza che l'impresa spenda invariabilmente la
stessa frazione della quota di cui e' titolare presso un impianto
ubicato in una determinata Regione, e per converso non vi e' alcuna
garanzia che da tale impianto venga assorbita la produzione agricola
di quella Regione: basti considerare che dal citato "Aggiornamento"
risultano Regioni ove sono ubicati bacini bieticoli ma nessun
impianto industriale di trasformazione.
Dall'assenza di un collegamento, diverso da eventuali vincoli
contrattuali tra le parti, che congiunga ambito regionale, coltura
delle barbabietole e impianti di trasformazione, consegue linearmente
il difetto di interesse della ricorrente e quindi l'inammissibilita'
del ricorso. Del resto, la stessa Regione Lombardia, a fondamento
del proprio ricorso, individua non tanto un proprio interesse quanto
un interesse del Nord del Paese, contrapposto a quello del Centro e
del Sud: si vede cioe' quasi costretta a farsi portatrice, in questa
sede, di una diversa e piu' ampia sfera di interessi, quella
dell'intero Nord d'Italia, che, per il carattere strettamente
territoriale della rappresentanza politica regionale, non spetta alle
Regioni tutelare con lo strumento del conflitto di attribuzione. Una
volta esclusa la configurabilita' di un interesse che si puntualizzi
nella Regione ricorrente, la dimensione degli interessi giustiziabili
non riguarda, nella specie, attribuzioni costituzionali e resta
soltanto quella delle situazioni soggettive dei privati coinvolti dal
provvedimento plurimo.