IL TRIBUNALE
Nella causa r.g.l. n. 3328/95 promossa da Santucci Aldo e
litisconsorti (avv. P. Naldi); contro I.N.P.S. (avv. M. Lupoli);
A scioglimento della riserva ha pronunciato la seguente ordinanza
di rimessione di questione di legittimita' costituzionale.
Svolgimento del processo
1. - Con ricorso depositato il 13 settembre 1995 i ricorrenti hanno
esposto di essere titolari di pensioni di reversibilita'
dell'I.N.P.S., che erano state calcolate e liquidate con esclusione
della quota spettante a titolo di integrazione al trattamento minimo,
di cui avevano goduto o avrebbero potuto usufruire i rispettivi danti
causa.
I ricorrenti hanno esposto che con sentenza n. 495 del 29 dicembre
1993 la Corte costituzionale aveva dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 22, della legge 21 luglio 1965, n. 903, nella
parte in cui non prevede che la pensione di reversibilita' sia
calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al
trattamento minimo, con riferimento al momento del decesso; che essi
avevano presentato domande per ottenere la riliquidazione delle
rispettive pensioni di reversibilita', senza ottenerla.
Essi hanno formulato domande come alle conclusioni che si
trascrivono:
1) dichiararare tenuto e condannare l'I.N.P.S. in persona del
presidente pro-tempore, a corrispondere ai ricorrenti le rispettive
pensioni di reversibilita' di cui sono titolari, dalle date di
decorrenza, calcolate nella percentuale dovuta (60%) sull'intero
importo del trattamento erogato al pensionato defunto, o che
quest'ultimo avrebbe avuto diritto di percepire, comprensivo dunque
dell'integrazione al minimo, con riferimento al momento del decesso;
2) condannare l'I.N.P.S. a corrispondere ai ricorrenti le
differenze di pensione maturate e non riscosse con inoltre la
rivalutazione monetaria e gli interessi legali sull'importo
rivalutato ex art. 429 c.p.c.
Con vittoria di spese, diritti ed onorari da distrarre in favore
del sottoscritto procuratore antistatario, oltre I.V.A. e c.p.a.
come per legge.
2. - L'I.NP.S. si e' costituito in giudizio nell'udienza successiva
a quella nella quale era stato dichiarato ed ed eccepito per tre
ricorrenti la inammissibilita' delle domande per avvenuta decadenza;
ha eccepito che per la pensione di Silvia Vignoli non risultava
provata l'avvenuta integrazione al minimo; ha riconosciuto per gli
altri ricorrenti il diritto alla corresponsione delle differenze di
pensione, oltre agli interessi legali. In relazione a queste domande
ha chiesto che venisse dichiarata cessata la materia del contendere.
3. - La difesa dei ricorrenti ha negato che le eccezioni sollevate
dall'I.N.P.S. fossero fondate ed ha insistito nelle domande, anche
dopo la emanazione del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166 ("Norme in materia
previdenziale"), con il quale venne stabilito quanto si riporta:
a) che il rimborso delle somme, maturate fino al 31 dicembre
1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti previdenziali
interessati, in conseguenza dell'applicazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 495 del 1993 (oltre che di quella n. 240 del
1994), e' effettuato mediante assegnazione agli aventi diritto di
titoli di Stato aventi libera circolazione (primo comma);
b) che tale rimborso avverra' in sei annualita', sulla base degli
elenchi riepilogativi che gli enti provvederanno annualmente ad
inviare al Ministero del tesoro (ivi);
c) che il diritto al rimborso delle somme arretrate di cui al
primo comma spetta ai soli soggetti interessati e ai loro superstiti
aventi titolo, alla pensione di reveribilita' alla data di entrata in
vigore del decreto (secondo comma);
d) che nella determinazione dell'importo maturato al 31 dicembre
1995 non concorrono gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
(ivi);
e) che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge aventi per oggetto le questioni di cui all'art. 1 sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le
parti, mentre restano privi di effetto i provvedimenti giudiziali non
ancora definitivi (terzo comma).
La difesa dei ricorrenti ha sollevato eccezione di legittimita'
costituzionale nei riguardi di alcune norme di tale decreto-legge.
Il decreto-legge venne reiterato con identico contenuto con i
decreti-legge n. 295 e 396 del 1996.
4. - A seguito della promulgazione della legge 28 novembre 1996, n.
662 (il cui art. 1, nei commi 181, 182 e 183, riprodusse gran parte
del contenuto delle disposizioni dei decreti-legge menzionati, con
alcune modificazioni e ribadi' la estinzione dei giudizi pendenti che
avessero per oggetto le domande conseguenti alla applicazione delle
sentenze nn. 495/1993 e 240/1994 della Corte costituzionale), il
difensore dei ricorrenti ha sollevato eccezione di legittimita' nei
confronti delle disposizioni della legge, come alla memoria
depositata.
5. - Prima della decisione su tali questioni, venne emanato il
d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella legge 28 maggio 1997, n.
40, che apporto' altre disposizioni della legge n. 662/1996, per
quanto attiene alla misura e al pagamento degli interessi legali per
le somme dovute per le pensioni di reversibilita' da riliquidare con
il computo della integrazione al minimo spettante al dante causa.
6. - Poiche' risultava che molti altri giudici, ivi compresa la
Corte di cassazione, avevano gia' sollevato e rimesso alla Corte
costituzionale anche di ufficio questioni di legittimita'
costituzionale sulle stesse norme dei decreti-legge e delle leggi
succedutesi nella materia, e poiche' appariva imminente la decisione
della Corte costituzionale, la questione non venne sollevata in
questa, come nelle altre centinaia di controversie analoghe pendenti
di fronte al pretore, e come nel migliaio di analoghe cause pendenti
nella pretura di Bologna, in attesa della pronuncia della Corte.
7. - Dopo le decisione interlocutorie emesse dalla Corte
costituzionale nel 1997 e nel 1998, venne emanata la legge 23
dicembre 1998, n. 448, il cui art. 36 ha nuovamente e parzialmente
modificato le disposizioni dei commi 181 e 182 della legge n. 662 del
1996.
8. - La Corte costituzionale, dopo la discussione del 26 gennaio
1999, ha pronunciato ordinanza in data 8 febbraio 1999, con la quale,
in relazione alle disposizioni della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
artt. 36 e 73, che avevano inciso sulla normativa denunciata nelle
questioni sollevate, ha rimesso gli atti ai giudici perche' venga
compiuta "una nuova valutazione della rilevanza delle questioni
sollevate".
9. - A seguito di tali vicende il giudice ha invitato le parti ad
interloquire in proposito.
10. - La difesa dei ricorrenti ha dedotto ed ha precisato
conclusioni, quali vengono trascritte:
dichiarare rilevante e non manifestamente infondata, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 182, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, come modificato dal d.-l. 28 marzo 1977, n.
69, convertito con modificazioni dalla legge 28 maggio 1997, n. 140,
e come sostituito dall'art. 36 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
nella parte in cui esclude sulle somme maturate al 31 dicembre 1995
la corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria (per i ratei
anteriori al 31 dicembre 1991) prevedendo il pagamento di una somma
sostitutiva, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 38 della
Costituzione;
dichiarare rilevante e non manifestamente infondata la questione
di illegittimita' costituzionale dell'art. 36, comma 5, della legge
23 dicembre 1998, n. 448, per contrasto con l'art. 24 della
Costituzione;
conseguentemente, previa assunzione dei provvedimenti di rito,
ordinare la sospensione del presente giudizio.
La rilevanza della questione
11. - Oggetto del giudizio e' l'applicazione delle norme di cui
alla sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, ai fini della
riliquidazione delle pensioni di reversibilita' fatta valere dai
ricorrenti.
Sussiste la rilevanza delle eccezioni di legittimita'
costituzionale in relazione alle norme che hanno stabilito la
estinzione del processo e la compensazione integrale delle spese di
lite ed hanno regolamentato le obbligazioni dell'I.N.P.S. e la misura
e la disciplina degli interessi dovuti sulle somme costituenti ratei
arretrati di tali pensioni.
La rilevanza della questione che si intende sollevare appare
evidente, in relazione alla disposizione introdotta fin dal
decreto-legge n. 166/1996, che sanci' la estinzione dei processi
pendenti e che e' stata sempre riproposta nelle norme che si sono
succedute nella materia.
La disposizione impedisce ai pensionati di verificare in giudizio
in contraddittorio con l'I.N.P.S. il merito delle domande presentate
riguardanti le loro pensioni di reversibilita' e lascia cosi' di
fatto e di diritto a tale istituto di decidere con incontestabile
discrezionalita' sulla esistenza, sul contenuto e sull'adempimento
delle obbligazioni che gli fanno capo per le pensioni.
La non manifesta infondatezza
12.1. - L'art. 36, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
dispone che "i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della
presente legge, aventi ad oggetto le questioni di cui all'art. 1,
commi 181 e 182 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti".
La norma riproduce nella sostanza il contenuto del comma 183
dell'art. 1 della legge n. 662/1996; essa viene sottoposta al
giudizio della Corte costituzionale, con riferimento all'art. 24 e
anche agli artt. 3 e 38 della Costituzione, per la violazione del
diritto di azione riferito a diritti con tutela rafforzata dal
richiamo operato nella Costituzione.
12.2. - La giurisprudenza della Corte costituzionale ha avuto modo
di definire in piu' casi i limiti dell'intervento del legislatore nel
processo, quando di questo venga definito l'esito con una norma che,
come nel caso di specie, ne imponga l'estinzione.
In pratica la Corte costituzionale in alcuni casi ritenne
costituzionalmente legittimo tale intervento quando la legge
sopravvenuta aveva soddisfatto, in maniera innovativa e positiva, le
ragioni di diritto che erano state fatte valere nei giudizi e che
prima non erano definite dalle norme.
In taluni casi venne esclusa la illegittimita' costituzionale della
norma che aveva disposto la estinzione dei giudizi in corso sulla
materia, in quanto la legge venne considerata coerente con il
particolare riconoscimento e la tutela espresa ex lege del diritto
fatto valere. (Corte costituzionale, sentenza 31 marzo 1995, n.
103).
Venne invece ritenuta la violazione dell'art. 24 della Costituzione
quando lo ius superveniens aveva modificato sostanzialmente i diritti
esistenti posti a fondamento delle domande, con efficacia
retroattiva, dirimente delle stesse domande avanzate, e con una
sostanziale vanificazione della giurisdizione quale mezzo per
l'accertamento e la tutela dei diritti.
12.3. - Nella ipotesi in esame il diritto fatto valere preesisteva
all'intervento attuato con le disposizioni emesse dal 1996 e da
ultimo con l'art. 36 della legge n. 448/1998. Le norme che vengono
impugnate vennero emanate, non tanto per la necessita' di determinare
o di precisare la situazione giuridica dei ricorrenti, ma al solo
scopo di diminuire la efficacia delle norme che erano state accertate
e dichiarate in un precedente giudizio costituzionale, per ridurre
gli importi delle obbligazioni dell'I.N.P.S., per diluirne nel tempo
i pagamenti, annullare gli accessori del credito ed eliminare le
spese dei processi.
12.4. - Va considerato inoltre - con riferimento al caso concreto -
che l'I.N.P.S., pur avendo riconosciuto il diritto per alcuni
ricorrenti, non ha determinato l'importo degli arretrati e tanto meno
ha provveduto, sia pure nei modi previsti.
Inoltre per tre dei ricorrenti la difesa dell'I.N.P.S. ha
contestato la stessa esistenza del diritto fatto valere e ha
contestato il diritto della ricorrente Vignali ad ottenere la
riliquidazione della pensione per la mancata prova in giudizio del
diritto del dante causa alla integrazione al minimo della pensione di
cui era stato titolare.
Tali eccezioni sono state contestate nel fondamento della difesa
dei ricorrenti. La norma dichiarativa della estinzione preclude al
giudice tali accertamenti, doverosi e consueti.
12.5. - Ove si richiami il contenuto dell'art. 24 della
Costituzione appare non infondato il dubbio della legittimita'
costituzionale di norme che producono l'effetto di impedire ai
soggetti di far valere i diritti acquisiti (a maggior ragione in
quanto si tratta di redditi da pensione, e percio' da lavoro), in
maniera pregiudiziale, generale ed assiomatica, solo in quanto venne
ritenuto dal Governo ed e' stato deciso dal Parlamento che ai fini
del bilancio dell'I.N.P.S. l'ammontare delle obbligazioni relative
fosse e rimanesse eccessivamente oneroso per l'I.N.P.S. e per la
finanza pubblica, nonostante la rateizzazione disposta. Va anche
rilevato che ora la legge pone a carico dei pensionati che intendono
avere gli arretrati l'onere di una nuova domanda, con la sanzione di
una decadenza, cosi' da annullare perfino gli effetti delle domande
giudiziali proposte.
12.6. - La lesione della norma dell'art. 24 della Costituzione
appare rimarchevole - e non solo agli occhi di un giudice - per la
sua forte incidenza sul rispetto della legittimita' costituzionale e
la razionalita' ai sensi dell'art. 3 delle norme, in uno stato di
diritto nel quale si manifestano da tempo generali e gravi problemi
di diffusa non osservanza delle leggi, a tutti i livelli, con effetti
perniciosi per la vita sociale e per la economia nazionale.
Al giudice appaiono rimarchevoli, sotto il profilo istituzionale e
sociale, ai fini delle questioni che si sollevano, le molte anomalie
che la intera vicenda di cui si tratta ha messo in luce e tuttora
mostra; la reiterazione insistita dai primi mesi del 1996 di
decreti-legge non convertiti e percio' sicuramente incostituzionali;
la non sostenibile pretesa, poi modificata nelle successive norme, di
annullare per legge i diritti successori, senza alcuna
considerazione della razionalita' e dell'uguaglianza dei principi
generali dell'ordinamento in materia di successione, ecc. ecc.
Tali anomalie sono state rafforzate dalla alterazione, nella
propaganda ufficiale data alle norme (e non solo nelle campagne
dell'I.N.P.S.), della sostanza del problema: ad esempio con l'intento
di far apparire anche sotto il profilo lessicale nelle norme e nelle
dichiarazioni come "rimborsi" quelli che erano e sono pagamenti
dovuti a pensionati che usufruivano di trattamenti integrati al
minimo, e percio' del piu' basso livello.
12.7. - Il dubbio di costituzionalita' riferito all'art. 24 della
Costituzione, riguarda anche la parte della disposizione in cui si
dispone la compensazione integrale delle spese nei giudizi pendenti
alla data di entrata in vigore della legge.
Tale sembra essere la principale ragione del mantenimento da parte
del legislatore della norma sulla estinzione dei processi, sia per
diminuire i costi del contenzioso determinato dall'INPS, sia per
evitare l'"arricchimento" dei legali che hanno prestato opera per far
ottenere in giudizio ai pensionati la tutela del loro diritto,
altrimenti ignorato e pretermesso dall'I.N.P.S. Tale istituto, per
alcuni titoli di credito nei suoi confronti, quali ad esempio il
diritto agli interessi legali e alla rivalutazione monetaria,
provvede non sovente al pagamento solo dopo la pronuncia di sentenze
passate in giudicato, almeno secondo quella che e' stata l'esperienza
del giudice.
13. - Non e' infondata la eccezione sollevata in relazione alle
disposizioni che escludono la rivalutazione monetaria e riducono in
varia misura l'importo degli interessi legali, per il contrasto con
il principio di cui all'art. 3, primo e secondo comma della
Costituzione, con riferimento alla tutela e al rilievo di natura
costituzionale attribuito dagli artt. 36 e 38 della Costituzione ai
diritti derivanti dal lavoro, quali sono quelli delle pensioni di cui
si tratta.
Le norme restrittive per il calcolo degli interessi legali e la
eliminazione del diritto alla rivalutazione riguardano soltanto la
categoria dei pensionati dell'I.N.P.S., per giunta di condizioni
economicamente svantaggiate, quali sono coloro che hanno titolo alla
integrazione al minimo.