IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3373/1997,
proposto da Oddo geom. Giuseppe,"Castelli geom. Alfio, Abate Roberto,
Abate Rosario, Agostino Francesco, Alberghina Angelo Elio, Alfano
Pietro, Ali' Santo Gioacchino, Aliffi Paolo, Amato Marcello, Anastasi
Pietro, Arena Santa, Aruta Salvatore, Attaguile Giuseppe, Baglieri
Giorgio, Baldi Demetrio, Barcellona Riccardo, Biuso Antonino,
Boincontro Antonino Carlo, Bonanno Giuseppe, Bonarrigo Giuseppe,
Bongiovanni Giuseppe, Bonomo Grazia, Briante Sebastiano, Bruno
Andrea, Bruno Filippo, Bucolo Agata, Burzilla' Nadia Pina, Caltabiano
Carmelo, Calvo Corrado, Calvo Salvatore, Cammisuli Giuseppe, Capizzi
Alberto, Cardia Antonio, Caruso Giuseppe Roberto, Caruso Pietro,
Caruso Salvatore, Cassarino Salvatore, Castelli Alfio, Castorina
Giuseppe, Caudullo Carlo, Cavallaro Martino, Cavalli Salvatore,
Censabella Antonino, Cimino Giovanna Maria, Cirrincione Antonino,
Contarino Giacomo, Contarino Mario, Contraffatto Salvatore, Coppini
Alberto, Costanzo Alfio, Crocco Giuseppe, Cuttone Giuseppe, D'Angelo
Vincenzo, De Luca Angelo, Denaro Carmela, Di Giacomo Domenico, Di
Maria Orazio, Di Matteo Tonino, Di Sano Calogero, Di Seri Sergio, Di
Stefano Salvatore, Di Stefano Vincenzo, Drago Filippo Antonio, Fagone
Patrizio, Falcone Benedetto, Faro Michele, Faro Salvatore,
Finocchiaro Corrado, Fiore Gaetano, Fiorilla Ignazio, Foti Vincenzo,
Gambacorta Salvatore Gerardo, Gandolfo Francesco, Gandolfo Luigi,
Gennaro Vincenzo, Germana' Calogero, Gerratana Antonino, Poeta
Antonio, Pecora Francesco, Patti Salvatore, Patti Giuseppe,
Pappalardo Angelo, Paolucci Emilio, Palmeri Sebastiano, Ostenta
Benedetta, Santacroce Giuseppe, Saitta Elio, Saglimbene Sebastiano,
Rugolo Felice Fausto, Rizzo Francesco, Rapisarda Antonino, Raffa
Luigi, Pullia Andrea, Zuccarello Salvatore, Zisa Sandro, Zappala'
Giuseppe, Zampino Marcello, Zammataro Gaetano, Viola Gaetano, Viola
Gaetana, Venuto Giuseppe, Vecchio Raimondo, Toscano Giuseppe, Torrisi
Nunzio, Torrisi Alfio Antonino, Torre Giuseppe, Torre Antonino,
Tomaselli Antonino, Tizzone Vincenzo, Teghini Elena Maria, Strazzeri
Salvatore, Strano Carmelo, Stissi Agatino, Speranza Salvatore,
Speciale Giuseppe, Spano' Guglielmo, Sinatra Saverio, Sinatra
Giuseppe, Signorello Carmela, Sgroi Giovanni, Sfameni Piero, Seminara
Orazio, Scuto Giuseppe, Sciuto Salvatore, Scibetta Cono, Scavo
Pietro, Scarpina Lorenza, Scafidi Giuseppe, Sapienza Alfio,
Santospagnuolo Giovanni, Santangelo Carmelo, Puleo Giovanni, Puglisi
Sebastiano, Puglisi Salvatore, Puglisi Agata, Privitera Lorenzo,
Politino Antonio, Poidomani Placido, Poidomani Mario, Orlando
Vincenzo, Giardina Antonio, Gibilisco Alfio Raffaele, Girella Gino,
Giuffrida Gaetano, Giustino Domenico, Gorgone Rosario, Grassi Alfio,
Grasso Pasquale, Guarnera Giovanni, Guastelluccia Angela, Gulino
Vincenzo, Gurgone Paolo, Iacona Lori, Iacopino Antonino, Isaja
Domenico, La Ferla Giovanni, La Macchia Renato, La Malfa Eva, La
Russa Carmelo, La Spina Alberto, Lamagna Rosangela, Lauria Franco,
Lentini Calogero, Leonardi Giuseppa Rita, Leotta Angelo, Leotta
Rosario, Licandro Giovanni, Liuzzo Rosario Maurizio, Lo Piano
Michele, Lo Presti Luigi, Lo Presti Vincenzo, Lucifora Giuseppe,
Macauda Carmelo, Maccarrone Marcello, Maccarrone Marcello, Magavero
Salvatore, Malsano Raimondo, Malandrino Corrado, Malgioglio Emanuele,
Marchese Carmelo, Marchese Giuseppe, Marchese Luciano, Marchese
Maurizio, Marino Emanuele, Marino Giuseppe, Mazzarino Sebastiano
Tullio, Nelia Giuseppe, Micieli Salvatore, Micieli Vito, Minardi
Giuseppe, Mirabella Giuseppe, Modica Alessandro, Modica Salvatore,
Monaco Salvatore, Muriana Triberio Giorgio, Naso Signorino, Nicosia
Carmelo, Nicosia Alessandro, Nicosia Alfio, Nicosia Alfio Mario,
Nicosia Carmelo, rappresentati e difesi dall'avv. Girolamo Rubino,
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Lorenzo Lo
Scalzo, in Catania, via Ramondetta, n. 31;
Contro, la presidenza della Regione Siciliana, in persona del
presidente pro-tempore, costituita in giudizio, rappresentata e
difesa dal1'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex
lege; e nei confronti:
del comune di Acicatena, in persona del legale rappresentante
pro tempore, costituito in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv.
Giovanna Condorelli, elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Nicolo'D'Alessandro, in Catania, via Ruggero di Lauria,
n. 29;
del comune di Gravina di Catania, in persona del legale
rappresentante pro tempore, costituito in giudizio, rappresentato e
difeso dall'avv. Carmelo Panebianco, presso il cui studio e'
elettivamente domiciliato, in Catania, via Nicola Fabrizi, n. 13;
dei comuni di Giarre e di Catania, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l'accertamento, previa rimessione alla Corte costituzionale, del
diritto dei ricorrenti all'inquadramento nei ruoli organici della
Regione Siciliana, nonche', per la condanna, dell'amministrazione
resistente al pagamento, a favore dei ricorrenti medesimi, delle
differenze retributive tra il trattamento in godimento e quello
previsto per il personale tecnico assunto presso la Regione Siciliana
ai sensi della legge regionale n. 26/1986, oltre rivalutazione
monetaria ed interessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della presidenza della
Regione Siciliana e dei comuni di Acicatena e di Gravina di Catania;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 30 marzo 2000 il
consigliere Biagio Campanella;
Uditi: l'avv. Giuseppe Lo Scalzo, per delega dell'avv. Girolamo
Rubino, per i ricorrenti; l'avv. dello Stato Ugo Adorno per la
presidenza della Regione Siciliana; nessuno si e' presentato per le
altre parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti sono tutti titolari di rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, a mente della legge regionale n. 9/1993, ed in
servizio presso vari comuni dell'isola. Gli stessi hanno stipulato
contratti di lavoro a tempo determinato con i comuni medesimi, per
l'esame delle pratiche di sanatoria edilizia, in applicazione deg1i
artt. 30 e 31 della l.r. n. 37/1985, poi sostituiti dagli artt. 14 e
15 della l.r. n. 26/1986.
Le disposizioni sunmenzionate attribuivano la facolta' di
stipulare detti contratti a tempo determinato, con personale tecnico,
sia ai comuni siciliani che agli uffici del genio civile, sempre per
consentire l'esame istruttoria delle pratiche di sanatoria edilizia.
Mentre i ricorrenti, al pari degli altri tecnici assunti, in
applicazione delle menzionate norme, nei comuni siciliani, fruivano
del trattamento economico proprio della corrispondente posizione del
personale degli enti locali di cui al d.P.R. n. 347/1983, gli altri
"contrattisti" assunti presso gli uffici del genio civile fruivano
del trattamento economico previsto per i "dirigenti" o "assistenti"
tecnici della Regione Siciliana, a seconda che fossero muniti del
diploma di laurea in ingegneria o architettura oppure del diploma di
geometra.
Successivamente, con la l. r. n. 11/1990 e' stata accordata ai
comuni la faco1ta' di prorogare di anno in anno i contratti a tempo
determinato stipulati con il personale di cui agli artt. 14 e 15
della l. r. n. 37/1985, nel cui ambito rientravano i ricorrenti,
mentre, per coloro che erano destinati a prestare servizio alle
dipendenze degli uffici del genio civile, la stessa legge ha previsto
la trasformazione del loro rapporto a tempo indeterminato.
Infine, con la legge regionale n. 9/1993 e successivo regolamento
di esecuzione, e' stata riconosciuta ai comuni la facolta' di
trasformare il rapporto di lavoro del personale "contrattista" in
rapporto a tempo indeterminato (sempre con onere a carico della
regione), mentre, in favore di coloro i quali erano gia' titolari di
rapporto a tempo indeterminato con la regione, e' stato disposto
l'inquadramento effettivo nei ruoli organici diquest'ultima.
Cio' premesso, i ricorrenti deducono, quale unica censura,
l'incostituzionalita' di tali disposizioni per vio1azione degli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
Degli enti intimati si sono costituiti in giudizio soltanto 1a
presidenza della Regione ed i comuni di Acicatena e di Gravina di
Catania.
D i r i t t o
1. - Ricorda, preliminarmente, il collegio che, per costante
giurisprudenza, la dedotta incostituzionalita' di una norma di legge
puo' costituire l'unico motivo su cui puo' validamente fondarsi la
proposizione di un ricorso giurisdizionale (cfr., Corte
costituzionale, nn. 444 del 26 settembre-12 ottobre 1990 e 367
dell'11-20 luglio 1991).
Nel caso di specie, il ricorso si incentra interamente sulla
dedotta incostituzionalita', per violazione degli articoli 3, 36 e 97
della Costituzione, degli artt. 1, 3 e 4 della legge regionale 12
gennaio 1993, n. 9, nella parte in cui essi non prevedono che la
trasformazione del rapporto di lavoro dei tecnici assunti dai comuni
siciliani in applicazione dell'art. 30 della l.r. n. 37/1985 non
produca l'inserimento di questi ultimi nei ruoli della Regione
Siciliana, con applicazione della legge regionale n. 41/1985.
2. - Tale questione di incostituzionalita' appare, pertanto,
rilevante per la definizione del ricorso in oggetto, atteso che
soltanto attraverso un'eventuale pronuncia di incostituziona1ita'
della citata normativa i ricorrenti potrebbero ottenere il beneficio
dell'attribuzione dello status giuridico-economico invocato.
3. - Il collegio dovra' ora darsi carico di verificare se la
questione di incostituzionalita' in esame si appalesa anche
non manifestamente infondata.
3.1. - I ricorrenti deducono, in primo luogo, un contrasto della
normativa in questione con l'art. 3 della Costituzione il quale, al
1o comma, cosi' recita: "Tutti i cittadini hanno pari dignita'
socia1e e sono uguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso,
di razza, di 1ingua, di religione, di opinioni politiche, condizioni
personali e sociali".
L'asserzione va condivisa.
Ed invero, le disposizioni di cui alla legge regionale n. 9/1993
hanno creato una palese disparita' di trattamento tra soggetti
rientranti tutti nella medesima fattispecie generale, disciplinata
dalla medesima normativa di riferimento (la legge regionale
n. 37/1985), e discriminati esclusivamente sulla base della
differente allocazione (regione per gli uni, comuni per gli altri).
I ricorrenti si trovano nell'identica situazione di fatto
rispetto ai loro colleghi titolari di un rapporto di ruolo con
l'amministrazione regionale.
Basta considerare, in proposito, che le disposizioni originarie
di cui alla legge regionale n. 37/1985 (articoli 30 e 31), che hanno
autorizzato la stipula di contratti a tempo determinato, sono state
introdotte al solo fine di accelerare l'enorme carico di lavoro
determinato dall'applicazione, nella Regione Sicilia, della legge di
sanatoria edilizia.
Detto carico di lavoro incombeva tanto sui comuni per l'esame
delle relative domande (art. 30, l.r. n. 37/1985, cit.), quanto sugli
uffici del genio civile (art. 31 della stessa legge), per le
ulteriori incombenze di pertinenza di questi ultimi.
L'identica posizione delle due categorie di "contrattisti" rileva
maggiormente se si considera che gli oneri finanziari necessari per
la retribuzione di entrambe sono stati posti tutti a carico della
regione (assessorato regionale territorio ed ambiente).
Un'ulteriore conferma del fatto che i predetti tecnici assunti
dai comuni siciliani in forza del predetto art. 30 abbiano svolto una
funzione identica rispetto a quella svolta dai soggetti assunti
presso gli uffici regionali, in forza del successivo art. 31 pure
sopra ricordato, e' fornita dalla circostanza che il legislatore
regionale ha voluto riservare all'assessorato territorio ed ambiente
anche la faco1ta' di autorizzare la costituzione e la formulazione
dei criteri per la stabilizzazione del rapporto di lavoro in
questione.
Da quanto esposto emerge chiaramente che:
a) i ricorrenti sono stati assunti in via dapprima precaria e
successivamente stabilizzata per assolvere funzioni idnentiche
rispetto a quelle dei soggetti assunti presso gli uffici regionali;
b) i relativi provvedimenti sono stati tutti autorizzati e
disciplinati da atti regionali;
c) i ricorrenti continuano ad assolvere le stesse funzioni
svolte dai colleghi assunti direttamente presso la regione;
d) i ricorrenti sono anche essi retribuiti dalla Regione
Sicilia.
Appare giustificabile, conseguentemente, il sospetto dei
ricorrenti, secondo i quali la Regione Siciliana avrebbe scelto
arbitrariamente di "stabilizzare" i tecnici assunti dai comuni
siciliani, ricorrendo ad un mero artificio, al fine di non aumentare
formalmente il gia' elevato numero dei propri dipendenti, evitando di
affrontare il ben piu' laborioso iter legislativo, che avrebbe
comportato un'ulteriore assunzione di dipendenti regionali.
Appare violato, pertanto, il trascritto art. 3 della Carta
costituzionale, il quale enuncia il c.d. principio di uguaglianza
formale e soggettiva, valevole per tutti i soggetti dell'ordinamento,
persone fisiche e giuridiche(cfr. Corte costituzionale, nn. 25/1966 e
2/1969), che costituisce "un principio generale che condiziona tutto
l'ordinamento nella sua obiettiva struttura" (Corte costituzionale,
n. 25/1966), ed e' espressione di "un generale canone di coerenza
dell'ordinamento" (Corte costituzionale, n. 204/1982), il quale si
estrinseca, in ultima analisi, in un generale principio
"ragionevolezza", per cui la legge deve trattare in maniera eguale
situazioni eguali, ed in maniera razionalmente diversa situazioni
diverse (cfr. fra le tante, Corte costituzionale, nn. 53/1958,
15/1960, 4/1964, 1/1966, 5/1980, 15/1982).
Al principio di uguaglianza cosi' inteso, cioe' come canone di
coerenza e ragionevolezza, soggiace indubbiamente anche la legge, e
cio' non solo sotto il profilo formale - per cui il principio di
eguaglianza regolerebbe soltanto la forza e l'efficacia della legge -
ma anche sotto il profilo materiale, per cui tale principio e'
rivolto a regolare anche il contenuto della legge, implicando un
limite o vincolo alla funzione normativa primaria nel senso sopra
indicato.
In particolare, nella fattispecie in oggetto del presente
giudizio viene in rilievo un aspetto di tale principio, secondo il
quale, nell'incisiva espressione usata da autorevole dottrina, il
legislatore e' tenuto a dare alla norma di legge il carattere di
universalita' fino al massimo del possibile.
Che prorio questo difetti nella normativa in questione, di cui si
chiede la declaratoria di incostituzionalita', emerge indubbiamente,
ad avviso del collegio, da tutto quello che si e' osservato finora.
E' altresi' appena il caso di ricordare, costituendo ius receptum
in materia, che il giudizio costituzionale di eguaglianza non si
svolge raffrontando direttamente la norma censurata al parametro
costituzionale, occorrendo anche che, nelle ordinanze di rimessione
alla Corte, vengano indicate una o piu' norme ed uno o piu' principi
dell'ordinanento rispetto al quale la norma impugnata, diversificando
o assimilando arbitrariamente situazioni, rispettivamente, simili o
diverse, viola il principio di uguaglianza: norme o principi ciascuno
dei quali, isolatamente considerato ed utilizzato dal giudice a quo,
costituisce il c.d. tertium comparationis, e che, nei casi in cui ne
vengano individuati e proposti congiuntamente ed in correlazione piu'
di uno, costituiscono i tertia comparationis (cfr., fra le tante,
Corte costituzionale, nn. 10/1983, 79/1934 e 618/1997).
Il tertium comparationis nel caso di specie e' costituito, come
esposto, dalla posizione giuridico-economica differenziata dei
"contrattisi" assunti direttamente presso l'Ente Regione, i quali
vantano una posizione piu' favorevole rispetto a quella dei tecnici
assunti dai comuni siciliani, nonostante l'identita' delle modalita'
di accesso al posto ricoperto, l'identita' delle mansioni espletate,
l'identita' del soggetto erogatore della retribuzione.
3.2. - Le piu' volte menzionate disposizioni di cui alla legge
regionale n. 9/1993 appaiono, altresi', difformi rispetto ai
fondamentali principi di imparzialita' e buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione, in particolare di quelli che
impongono i criteri di logica e coerenza nell'organizzazione
amministrativa (cfr., Corte costituzionale, n. 376 del 25 luglio
1995).
Deve ritenersi, al riguardo, che i presupposti del buon andamento
della p.a. si identifichino non soltanto con l'emanazione di adeguati
strumenti legislativi e regolamentari, e con la scrupolosa osservanza
degli stessi, ma anche con l'attribuzione al personale della
legittima posizione giuridico-retributiva, atteso che, come e'
naturale, la violazione, al riguardo, dei necessari canoni di
giustizia distributiva si traduce, in capo ai dipendenti interessati,
in uno stato di insufficiente serenita', che non puo' non
ripercuotersi sul lavoro dei relativi uffici, creando un clima di
tensione e di incertezze.
3.3. - Un altro principio che appare violato e' quello scaturente
dall'art. 36 della Costituzione.
Quest'ultimo impone al datore di lavoro di assicurare il diritto
del lavoratore ad una retribuzione proporzionata con la qualifica
rivestita e le mansioni svolte.
Nel caso di specie, invece, a qualifiche e mansioni identiche
viene riservato un trattamento economico e giuridico differente.
Questa sezione non ignora di certo gli orientamenti consolidati
della Corte costituzionale che rimettono alla "discrezionalita'" del
legislatore il concreto esercizio del potere organizzatorio della
p.a., anche se cio' comporta un trattamento economico e giuridico
differenziato per taluni pubblici dipendenti.
La fattispecie in questione, tuttavia, si discosta nettamente da
quelle rentranti nell'orientamento suesposto poiche', in questo caso,
non sono in questione differenze di funzioni nell'ambito della stessa
organizzazione burocratico-funzionale, o nell'ambito dello stesso
potere, cui corrispondono differenze giuridico-retributive, ma
identita' di funioni nello stesso ambito di pubblica funzione
finalizzata al perseguimento del medesimo pubblico interesse.