ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 41,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), promosso con ordinanza emessa il
3 ottobre 2001 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Umbria, sul ricorso proposto da Giovanna Bevilacqua contro
l'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP), iscritta al n. 48 del
registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di costituzione di Giovanna Bevilacqua, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2002 il giudice relatore
Franco Bile;
Udito l'avvocato Paolo Boer per Giovanna Bevilacqua e l'avvocato
dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Rilevato in fatto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Umbria, ha ritenuto rilevanti e non
manifestamente infondate, in riferimento agli artt. 2, 3, 36 e 38
della Costituzione, le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare), secondo cui, fra
l'altro, gli importi dei trattamenti pensionistici ai superstiti sono
cumulabili con i redditi del beneficiario nei limiti di cui
all'allegata tabella F, pari al 75%, al 60% o al 50% della misura
ordinaria ove il reddito del beneficiario sia superiore,
rispettivamente, a 3, 4 o 5 volte il trattamento minimo annuo del
Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
La norma e' impugnata "nella parte in cui prevede l'applicazione
delle relative disposizioni anche al trattamento di reversibilita'
spettante al coniuge superstite di lavoratore collocato in pensione
prima della data di entrata in vigore della legge stessa ed in
particolare per quello deceduto dopo" nonche' nella parte in cui,
"nell'interpretazione data dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale" considera rilevanti ai fini del cumulo fra
trattamento pensionistico ai superstiti e redditi del beneficiario i
soli redditi soggetti ad IRPEF.
L'ordinanza e' stata resa nel corso del giudizio promosso dal
coniuge superstite di un lavoratore, collocato in pensione prima
dell'entrata in vigore della norma impugnata e deceduto
successivamente, contro il provvedimento della Direzione provinciale
del tesoro con cui la pensione di reversibilita' era stata
determinata nei limiti del 60%, in quanto il coniuge superstite era
titolare di un reddito superiore a quattro volte il trattamento
minimo annuo del Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
1.1. - Secondo il giudice rimettente, la norma impugnata e'
applicabile anche ai trattamenti di reversibilita' a favore del
coniuge afferenti a pensioni dirette liquidate, come nel caso di
specie, prima della sua entrata in vigore (17 agosto 1995), e - in
ragione di tale efficacia retroattiva - intacca posizioni
consolidate: invero, la liquidazione della pensione diretta determina
immodificabilmente anche il livello dell'eventuale pensione di
reversibilita', che della prima e' la prosecuzione; pertanto
l'introduzione di una parziale incumulabilita' della pensione di
reversibilita', estesa alla quota di essa gia' idealmente entrata
nella sfera giuridica del coniuge del pensionato, concreta una
lesione di diritti quesiti, in violazione delle garanzie che
assistono la retribuzione e la pensione, ex artt. 36 e 38 della
Costituzione.
La Corte ritiene che la norma in esame violi anche gli artt. 3 e
2 della Costituzione, sotto il profilo della lesione
"dell'affidamento legittimamente posto nella certezza
dell'ordinamento giuridico", quale interesse costituzionalmente
protetto, correlato al diritto fondamentale del lavoratore (ex art. 2
della Costituzione) di avere per se' ed i suoi familiari "mezzi
adeguati alle loro esigenze di vita" (ex art. 38, comma 2, della
Costituzione).
1.2. - Inoltre, la Corte censura l'art. 1, comma 41, della legge
n. 335 del 1995 anche per avere accordato rilievo al solo reddito
soggetto ad IRPEF, e non anche ai redditi derivanti da fondi comuni
di investimento, polizze vita, azioni, obbligazioni che, pur non
soggetti ad IRPEF, sono assoggettati all'imposta secca del 12,50%,
con la conseguenza che redditi di pari importo determinano o meno una
riduzione della pensione dei superstiti solo in ragione della loro
provenienza.
La Corte ammette che in realta' la limitazione al solo reddito
soggetto ad IRPEF risulta da una nota del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale, e precisa che "ove la norma in questione
venga interpretata nel senso voluto dalla citata circolare" essa
sarebbe affetta da irragionevolezza intrinseca.
2. - Si e' costituita la parte privata aderendo alle
prospettazioni dell'ordinanza di rimessione quanto alla prima
questione, e sostenendo che illegittimamente il legislatore ha
individuato il discrimine temporale del divieto di cumulo nella data
di insorgenza del diritto a pensione del coniuge superstite anziche'
nella data di decorrenza della pensione diretta.
La stessa difesa ritiene invece inammissibile la seconda
questione.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha
concluso per la manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita'.
Ha in particolare rilevato che il diritto alla pensione di
reversibilita' sorge soltanto al momento del decesso del titolare
della pensione diretta, onde non ha alcuna rilevanza la data in cui
sia stato attribuito il trattamento diretto; ed anzi una norma che
riconoscesse tale rilevanza sarebbe discriminante ed irragionevole.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione investe - con due distinte
questioni di legittimita' costituzionale - l'art. 1, comma 41, della
legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare).
Tale norma - nel contesto di una revisione della materia
pensionistica, anche a fini di contenimento della relativa spesa - ha
introdotto un parziale divieto di cumulo fra il trattamento di
reversibilita' spettante ai superstiti ed i redditi di costoro,
stabilendo che "gli importi dei trattamenti pensionistici ai
superstiti sono cumulabili con i redditi del beneficiario, nei limiti
di cui all'allegata tabella F" ossia entro il 75%, il 60% o il 50%
della misura ordinaria se il reddito del beneficiario e' superiore,
rispettivamente, a 3, 4 o 5 volte il trattamento minimo annuo del
Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
2. - Le questioni sono rilevanti, in quanto - come l'ordinanza
sottolinea - la ricorrente contesta la limitazione del trattamento di
reversibilita' al 60%, derivante dalla norma impugnata, e ritiene che
questa leda il suo diritto, costituzionalmente garantito, a
percepirlo integralmente.
3. - Con la prima questione la norma e' impugnata - in
riferimento agli artt. 2, 3, 36 e 38 della Costituzione - "nella
parte in cui prevede l'applicazione delle relative disposizioni anche
al trattamento di reversibilita' spettante al coniuge superstite di
lavoratore collocato in pensione prima della data di entrata in
vigore della legge stessa ed in particolare per quello deceduto
dopo". La questione non concerne quindi tutti i trattamenti
pensionistici di reversibilita', ma solo quelli attribuiti al coniuge
superstite di lavoratore collocato in pensione prima dell'entrata in
vigore della norma (17 agosto 1995) e morto dopo di essa.
4. - La questione e' prospettata anzitutto in riferimento agli
artt. 36 e 38 della Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, poiche' il diritto al trattamento
pensionistico matura progressivamente, la liquidazione della pensione
diretta comporta anche la determinazione immodificabile
dell'eventuale pensione di reversibilita', che della pensione diretta
e' la prosecuzione: ne consegue che, gia' durante la vita del
pensionato, nella sfera giuridica del coniuge entrano idealmente
successive quote di pensione di reversibilita', e che il livello
potenzialmente raggiunto da tale trattamento non puo' essere ridotto
da una norma successiva meno favorevole, pena la violazione di
diritti quesiti.
Tale violazione si sarebbe verificata nella specie, perche' la
norma impugnata - estendendo il parziale divieto di cumulo fra
pensione di reversibilita' e reddito del superstite anche alla quota
relativa alla pensione maturata prima della propria entrata in vigore
- avrebbe ridotto l'importo di trattamenti di reversibilita' gia'
determinati e negato al coniuge superstite i mezzi economici
necessari al suo mantenimento.
Il giudice rimettente deduce inoltre la violazione degli artt. 2
e 3 della Costituzione, sotto il profilo che la sostanziale
retroattivita' del divieto parziale di cumulo lede il legittimo
affidamento del coniuge superstite nella certezza dell'ordinamento e,
segnatamente, nella stabilita' della disciplina del trattamento di
reversibilita' conseguente ad una pensione diretta gia' liquidata.
5. - Nel merito, la questione e' infondata sotto entrambi i
profili, che possono essere esaminati insieme.
Il diritto al trattamento di reversibilita' per il coniuge
superstite sorge solo al momento della morte dell'altro coniuge,
titolare di pensione diretta (reversibilita' in senso stretto) o
lavoratore ancora in servizio (pensione indiretta).
Pertanto, nell'ipotesi (ricorrente nella specie) di diritto alla
pensione di reversibilita' in senso stretto sorto dopo l'entrata in
vigore della norma impugnata, deve escludersi che questa abbia potuto
ledere un affidamento tutelabile nella stabilita' della disciplina
della reversibilita'.
Infatti in quel momento, essendo in corso un trattamento di
pensione diretta, un tale affidamento sicuramente non poteva vantare
il coniuge del pensionato, la cui qualita' di "superstite" si
configurava allora in termini di mera eventualita'.
6. - Tali conclusioni sono del tutto coerenti con i principi
affermati da questa Corte in tema di affidamento.
In linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica - essenziale elemento dello Stato di diritto - non puo'
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori (sentenza n. 416 del 1999; in precedenza sentenze nn. 211
del 1997 e 390 del 1995, successivamente sentenza n. 525 del 2000 e
ordinanze nn. 319 e 327 del 2001).
Da tale principio discende che solo in questi limiti - in
presenza di una legge avente, in settori estranei alla previsione
dell'art. 25, comma 2, della Costituzione, portata ragionevolmente
retroattiva - l'affidamento sulla stabilita' della normativa
previgente e' coperto da garanzia costituzionale.
In materia previdenziale poi deve tenersi anche conto del
principio, parimenti affermato da questa Corte, secondo cui il
legislatore puo' - al fine (ricorrente nella specie) di salvaguardare
equilibri di bilancio e contenere la spesa previdenziale - ridurre
trattamenti pensionistici gia' in atto (sentenze nn. 417 e 361 del
1996, 240 del 1994, 822 del 1988).
Percio', il diritto ad una pensione legittimamente attribuita (in
concreto e non potenzialmente) - se non puo' essere eliminato del
tutto da una regolamentazione retroattiva che renda indebita
l'erogazione della prestazione (sentenze n. 211 del 1997 e n. 419 del
1999) - ben puo' subire gli effetti di discipline piu' restrittive
introdotte non irragionevolmente da leggi sopravvenute.
Ed allora - se, salvo il controllo di ragionevolezza, e' conforme
a Costituzione una norma peggiorativa di trattamenti pensionistici in
atto - a maggior ragione la conclusione vale per una norma che incida
su trattamenti pensionistici non ancora attivati al momento della sua
entrata in vigore, quale la pensione di reversibilita' che
eventualmente spettera' al coniuge superstite del pensionato in quel
momento ancora in vita.
Queste considerazioni inducono a ritenere che non possa
argomentarsi in termini di diritto quesito (sentenze n. 349 del 1985
e n. 9 del 1994).
7. - A sostegno del proprio assunto sulla maturazione progressiva
del diritto al trattamento pensionistico - e sulla conseguente
impossibilita' che il livello potenzialmente raggiunto sia ridotto da
una norma successiva meno favorevole - il giudice rimettente invoca
alcune decisioni di questa Corte (sentenze nn. 264 del 1994, 388 del
1995, 427 del 1997, 201 del 1999).
Tali pronunzie hanno pero' affermato un principio radicalmente
diverso, dichiarando costituzionalmente illegittime norme
suscettibili di provocare l'inaccettabile effetto per cui pur essendo
stato raggiunto un certo livello di possibile trattamento
pensionistico, ancorche' non attivato - la prosecuzione della
contribuzione, con il correlativo incremento dei versamenti, finiva
per operare in senso negativo e comportare una riduzione del
trattamento stesso.
8. - E' del pari ininfluente il richiamo del giudice rimettente
alla sentenza di questa Corte n. 169 del 1986.
Tale pronuncia ha affermato (con riferimento ai trattamenti
pensionistici indiretti previsti dalle norme sulla previdenza
forense) che il legislatore puo' ex post porre ad essi "limitazioni e
restrizioni" negando che sia configurabile un diritto dell'iscritto,
e "dei suoi aventi causa", all'intangibilita' del trattamento
pensionistico vigente al momento dell'iscrizione.
Nel contempo (con riferimento ai trattamenti pensionistici di
reversibilita' previsti dalle norme sulla previdenza per gli
ingegneri) la sentenza ha ritenuto gravemente discriminatoria e non
sorretta da alcuna giustificazione l'esclusione da tali trattamenti
sancita a carico dei superstiti di pensionati gia' iscritti alla
Cassa dopo il compimento del quarantesimo anno di eta'.
La pronuncia di incostituzionalita' ha percio' riguardato una
norma che, in presenza di date circostanze, precludeva del tutto
l'accesso alla pensione di reversibilita' al coniuge del titolare di
una pensione diretta gia' attivata.
Diverso e' invece il caso della norma impugnata, che - lungi dal
"sottrarre" la pensione di reversibilita' al coniuge del pensionato
(a costui sopravvissuto) - ne disciplina l'ammontare in termini
bensi' restrittivi, ma entro i limiti della ragionevolezza.
9. - Con la seconda questione di costituzionalita', il medesimo
art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995 e' censurato, in
riferimento al solo art. 3 della Costituzione, per intrinseca
irragionevolezza, nella parte in cui - "nell'interpretazione data dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale" - considera
rilevanti, ai fini della disciplina del cumulo dei trattamenti
pensionistici in esame, soltanto i redditi soggetti ad IRPEF e non
anche i redditi, quali quelli di capitale, per i quali e' invece
prevista la ritenuta d'imposta.
La questione e' manifestamente inammissibile, sia perche' non
rilevante, risultando dalla stessa ordinanza di rimessione che alla
ricorrente la pensione di reversibilita' e' stata ridotta in ragione
della percezione di soli redditi soggetti ad IRPEF; sia perche'
ipotetica e perplessa, in quanto sollevata condizionatamente
all'esattezza dell'interpretazione data alla disposizione censurata
dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale (per
l'inammissibilita' di questioni sollevate in via ipotetica, ordinanze
nn. 579 del 2000, 2 e 34 del 2001, sentenze nn. 32 e 195 del 2002).