ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Umbria 3 agosto 1999, n. 24 (Disposizioni
in materia di commercio in attuazione del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 114), come sostituito dall'art. 2, comma 1, della
legge della Regione Umbria 7 dicembre 2005, n. 26 (Modificazioni ed
integrazioni della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24 -
Disposizioni in materia di commercio in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114), dell'art. 14, comma 4,
lettera l), e comma 4-bis, della legge regionale n. 24 del 1999, come
modificato dall'art. 10, commi 3 e 4, della legge regionale n. 26 del
2005, e dell'art. 15, comma 5, della legge regionale n. 24 del 1999,
come modificato dall'art. 11, comma 1, della legge regionale n. 26
del 2005, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 10 febbraio 2006, depositato in cancelleria il
18 febbraio 2006 ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2007 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione
Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
in data 10 febbraio 2006 e depositato il successivo 18 febbraio, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Umbria 7 dicembre 2005, n. 26 (Modificazioni ed integrazioni
della legge regionale 3 agosto 1999, n. 24 - Disposizioni in materia
di commercio in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114), nonche' degli artt. 2, comma 1, 10, commi 3 e 4, e 11,
comma 1 (recte: degli artt. 4, comma 2, 14, comma 4, lettera l), e
comma 4-bis, e 15, comma 5, della legge della Regione Umbria 3 agosto
1999, n. 24 recante «Disposizioni in materia di commercio in
attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114», come
modificati dalla legge regionale n. 26 del 2005), della stessa legge
regionale n. 26 del 2005, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo
comma, lettera e), e 120 della Costituzione, nonche' per contrasto
«con gli artt. 39 e 43 del Trattato istitutivo della comunita'
europea, come attuato con il regolamento n. 1612/1968, art. 3».
2. - Il ricorrente premette che la legge regionale n. 26 del 2005
contiene una serie di modifiche ed integrazioni della legge regionale
n. 24 del 1999 e, a suo avviso, le disposizioni novellate che
stabiliscono titoli preferenziali nel rilascio di autorizzazioni
all'esercizio e all'ampliamento dell'attivita' commerciale a favore
dei soggetti gia' esercenti all'interno della Regione non sarebbero
conformi ai principi costituzionali. In particolare, l'istante
censura le seguenti norme: l'art. 2, comma 1, (che sostituisce il
comma 2 dell'art. 4 della legge regionale n. 24 del 1999), nella
parte in cui stabilisce che, nell'ambito delle grandi strutture di
vendita realizzate nella forma del centro commerciale, «la superficie
occupata dagli esercizi di vicinato e dalle medie strutture di
vendita deve risultare pari ad almeno il trenta per cento della
superficie totale di vendita» e che «Tale percentuale di superficie
in capo ad esercizi di vicinato e medie strutture e' riservata
prioritariamente per almeno il cinquanta per cento a operatori
presenti sul territorio regionale da almeno cinque anni, che ne
facciano richiesta entro sei mesi dal rilascio dell'autorizzazione di
cui all'articolo 12»; l'art. 10, comma 3 (che sostituisce il comma 4
dell'art. 14 della legge regionale n. 24 del 1999 e, in particolare,
la lettera l), e comma 4 (che aggiunge il comma 4-bis all'art. 14
della stessa legge regionale), la' dove dispone che tra domande
concorrenti con titolo di priorita' ai sensi del comma 2 e' data
priorita', tra l'altro, alla titolarita' di altre grandi strutture di
vendita nella Regione, e tra domande concorrenti prive di titolo di
priorita', come definito al comma 2, e' data priorita', nell'ordine,
in funzione dei criteri individuati al comma 4, in specie alla
lettera l); l'art. 11, comma 1, (che sostituisce l'art. 15 della
legge regionale n. 24 del 1999), nella parte in cui prescrive che
«L'ampliamento di superficie di una grande struttura di vendita o di
un centro commerciale destinato esclusivamente alla vendita di
prodotti tipici umbri e' sempre concesso nel limite massimo del dieci
per cento della superficie gia' autorizzata», e che «La superficie
aggiuntiva concessa non puo' essere utilizzata per la vendita di
prodotti diversi da quelli tipici umbri, pena la revoca
dell'autorizzazione e l'applicazione della sanzione amministrativa di
cui all'art. 47 della legge regionale n. 24 del 1999» (art. 15,
comma 5).
Le predette disposizioni, introducendo criteri preferenziali per
le aziende presenti nel territorio umbro, invaderebbero la competenza
esclusiva statale in tema sia di tutela della concorrenza che di
libera iniziativa economica, determinerebbero una grave lesione dei
principi costituzionali della libera concorrenza e produrrebbero una
disparita' di trattamento tra le aziende gia' attive sul territorio
regionale ed i soggetti provenienti da altre regioni italiane o
straniere. Inoltre, dette norme, attribuendo titoli di priorita' ai
soggetti gia' esercenti l'attivita' commerciale nel territorio
regionale o subordinando il rilascio di autorizzazioni
all'ampliamento dell'attivita' commerciale al medesimo requisito,
lederebbero il principio di eguaglianza e limiterebbero in modo
incisivo il diritto dei cittadini di esercitare la propria attivita'
sul territorio della Regione Umbria, costituendo altresi' ostacolo al
diritto di stabilimento «contenuto negli articoli 39 e 43 del
Trattato istitutivo della CEE come attuato dal Regolamento n. 1612/68
del 15 ottobre 1968 (art. 3)».
3. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Umbria, chiedendo
che la Corte dichiari le questioni inammissibili per difetto di
motivazione e comunque infondate.
Le norme impugnate, secondo la Regione, sarebbero caratterizzate
dalla medesima ratio di valorizzazione della realta' produttiva
regionale: esse non potrebbero, quindi, ricondursi alla competenza
statale in materia di tutela della concorrenza - riferita ai soli
interventi di livello macroeconomico, idonei ad incidere
sull'equilibrio economico generale - in quanto individuano azioni che
«presentano una obiettiva limitata incidenza territoriale e
soggettiva, tale comunque da escludere ogni presunta portata generale
e dinamica in vista dello sviluppo dell'intero Paese».
Secondo la resistente, non sarebbe conferente la censura
concernente la dedotta violazione della competenza statale nella
presunta materia della liberta' di iniziativa economica, non essendo
quest'ultima configurabile quale materia di spettanza regionale o
statale, ma essendo piuttosto una liberta' costituzionalmente
garantita dall'art. 41 della Costituzione che, in quanto tale,
costituisce limite all'esercizio della funzione legislativa tanto
statale che regionale.
Quanto alla pretesa violazione del principio di non
discriminazione, la Regione osserva, in primo luogo, che le norme
impugnate non sono dirette a precostituire un titolo di privilegio
per gli operatori regionali umbri, in quanto si applicano a tutti gli
operatori che, indipendentemente dalla provenienza, operano sul
territorio regionale. Inoltre, la resistente sostiene che la scelta
di riservare almeno la meta' della quota della superficie di una
grande struttura destinata alle medie strutture di vendita ed agli
esercizi di vicinato (30 per cento) «a operatori presenti nel
territorio regionale da almeno cinque anni» e' sorretta da ragioni di
riequilibrio e di perequazione. Essa, infatti, costituirebbe uno
strumento di perequazione che tende a riequilibrare gli effetti
distorsivi della libera concorrenza, connessi alla realizzazione di
una grande struttura di vendita nel territorio regionale: in
particolare, detta riserva perseguirebbe l'effetto di non sacrificare
la liberta' di iniziativa economica di quei soggetti (titolari di
medie strutture e di esercizi di vicinato) piu' esposti a subire,
ingiustificatamente ed in modo discriminatorio, le conseguenze
negative dell'impatto delle grandi strutture sul territorio.
La citata riserva, inoltre, non limiterebbe neppure «in modo
incisivo il diritto dei cittadini di esercitare la propria attivita'
sul territorio della Regione» di cui all'art. 120 della Costituzione:
infatti, tale riserva avrebbe l'effetto di «non pregiudicare proprio
il diritto per gli operatori che piu' sono esposti al rischio di
uscire dal mercato, ferma restando una ampia liberta' di stabilimento
da parte di altri operatori, provenienti da qualsivoglia regione,
anche estera, che intendano accedere al sistema commerciale
regionale».
Nessuna violazione degli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione
determinerebbero, poi, le disposizioni regionali che, fra i criteri
di priorita' per la scelta tra piu' domande concorrenti per
l'apertura di nuove grandi strutture di vendita, indicano anche
quello relativo «alla titolarita' di altre grandi strutture di
vendita nella Regione»: detto criterio sarebbe, infatti, residuale e
limitato, essendo applicabile solo dopo che siano stati utilizzati
gli altri criteri relativi alla formazione della graduatoria e
precedendo esclusivamente quello relativo all'applicazione dei
contratti collettivi nazionali di lavoro.
Anche le censure prospettate nei confronti dell'art. 11 della
legge regionale n. 26 del 2005 sarebbero - ad avviso della Regione -
infondate. Infatti, la norma censurata - avendo un ridotto campo di
applicazione soggettivo, dal momento che concerne il solo ampliamento
nella misura del 10 per cento della superficie gia' autorizzata,
purche' destinato alla vendita di prodotti tipici umbri - non avrebbe
l'effetto di limitare l'insediamento di commercianti non umbri e
sarebbe, invece, volta alla promozione della produzione tipica
locale, ai fini dello sviluppo economico regionale, in linea con le
finalita' perseguite dal legislatore nazionale.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle memorie scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, della
legge della Regione Umbria 7 dicembre 2005, n. 26 (Modificazioni ed
integrazioni dell'intera legge regionale 3 agosto 1999, n. 24 -
Disposizioni in materia di commercio in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114) nonche', in particolare:
dell'art. 2, comma 1, nella parte in cui - sostituendo il comma 2
dell'art. 4 della legge della Regione Umbria 3 agosto 1999, n. 24
(Disposizioni in materia di commercio in attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114) - prescrive che, nell'ambito delle
grandi strutture di vendita, realizzate nella forma del centro
commerciale, «la superficie occupata dagli esercizi di vicinato e
dalle medie strutture di vendita deve risultare pari ad almeno il
trenta per cento della superficie totale di vendita» e riserva
prioritariamente almeno il cinquanta per cento di tale percentuale di
superficie ad operatori presenti sul territorio regionale da almeno
cinque anni; dell'art. 10, commi 3 e 4, nella parte in cui -
modificando i commi 4 e 4-bis dell'art. 14 della legge regionale
n. 24 del 1999 - dispone che, in ordine al rilascio di autorizzazioni
all'esercizio e all'ampliamento dell'attivita' commerciale, «tra
domande concorrenti con titolo di priorita' ai sensi del comma 2» e
«tra domande concorrenti prive di titolo di priorita» e' data
precedenza, tra l'altro, alla titolarita' di altre grandi strutture
di vendita nella Regione; infine, dell'art. 11, comma 1, la' dove -
sostituendo l'art. 15 della legge regionale n. 24 del 1999 -
stabilisce il limite massimo del dieci per cento della superficie
gia' autorizzata per «L'ampliamento di superficie di una grande
struttura di vendita o di un centro commerciale destinato
esclusivamente alla vendita di prodotti tipici umbri» e prescrive che
«La superficie aggiuntiva concessa non puo' essere utilizzata per la
vendita di prodotti diversi da quelli tipici umbri».
Ad avviso della difesa erariale, le disposizioni censurate,
introducendo criteri preferenziali per le aziende presenti nel
territorio umbro, determinerebbero una lesione dei principi
costituzionali in tema di liberta' di concorrenza, invadendo la
competenza esclusiva statale nelle materie della tutela della
concorrenza e della libera iniziativa economica (artt. 41 e 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione), e produrrebbero una
disparita' di trattamento tra le aziende gia' attive sul territorio
regionale ed i soggetti provenienti da altre regioni italiane o
straniere. Inoltre, attribuendo titoli di priorita' ai soggetti gia'
esercenti attivita' commerciale nel territorio regionale o
subordinando il rilascio di autorizzazioni all'ampliamento della
predetta attivita' al medesimo requisito del previo esercizio nel
territorio della Regione, violerebbero il principio di eguaglianza e
limiterebbero in modo sensibile il diritto dei cittadini di
esercitare l'attivita' sul territorio della Regione Umbria (artt. 3 e
120 della Costituzione), costituendo altresi' ostacolo al diritto di
stabilimento contenuto negli artt. 39 e 43 del Trattato istitutivo
della CEE.
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
della questione proposta nei confronti dell'intera legge regionale
n. 26 del 2005.
Questa Corte ha piu' volte affermato, infatti, che sono
inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale riferite ad
un intero testo di legge, quando le censure adeguatamente motivate
riguardino solo singole disposizioni, mentre quella indirizzata
all'intero testo normativo sia del tutto generica (fra le molte,
sentenze n. 253 del 2006, n. 59 del 2006, n. 300 del 2005). Nel caso
di specie, in coerenza con il contenuto della delibera del Consiglio
dei ministri, sono state invece formulate censure specifiche in
riferimento esclusivamente agli articoli 2, comma 1, 10, commi 3 e 4,
ed 11, comma 1, della medesima legge regionale n. 26 del 2005.
2.1. - Del pari inammissibile e' la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 1, della legge regionale n. 26 del
2005, che ha sostituito l'art. 15 della legge regionale n. 24 del
1999.
In riferimento al comma 5 di questa norma, il ricorrente non ha
infatti formulato nessuna specifica censura e ad esso non sono
neppure riferibili le argomentazioni concernenti le altre due
disposizioni impugnate, in quanto il contenuto di queste ultime e'
disomogeneo rispetto a quello del citato art. 11, comma 1.
2.2. - Inammissibili sono infine le censure concernenti la
dedotta violazione del diritto di stabilimento «contenuto negli
articoli 39 e 43 del Trattato istitutivo della CEE come attuato dal
Regolamento n. 1612/68»; la pretesa invasione della sfera di
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza e
di iniziativa economica privata; la ritenuta lesione dell'art. 120
della Costituzione. In relazione a queste censure, l'atto
introduttivo e', invero, carente dei requisiti argomentativi minimi a
sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalita' (fra le
molte, sentenze n. 139 del 2006, n. 51 del 2006, n. 462 del 2005),
dato che il rimettente ha affermato in maniera apodittica la
violazione delle norme comunitarie sul diritto di stabilimento
(sentenza n. 176 del 2004), la lesione della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonche' la
lesione del diritto dei cittadini di esercitare la propria attivita'
sul territorio della Regione Umbria.
Le restanti censure sono invece sorrette da pur sintetiche
argomentazioni, che ne consentono la valutazione nel merito.
3. - La questione avente ad oggetto il citato art. 2, comma 1,
della legge regionale n. 26 del 2005, che ha sostituito l'art. 4,
comma 2, della legge regionale n. 24 del 1999, promossa in
riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, non e' fondata.
La disposizione concerne una materia, quella del commercio, di
competenza regionale residuale nel novellato art. 117 della
Costituzione (sentenza n. 1 del 2004 ed ordinanza n. 99 del 2006) ed
ha sostituito il comma 2 dell'art. 4 della legge regionale n. 24 del
1999, adottata in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a
norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Con tale decreto fu realizzata la riforma della distribuzione
commerciale, in riferimento all'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), con lo
scopo di favorire l'apertura del mercato alla concorrenza e di
realizzare l'ampio conferimento di funzioni e compiti in favore delle
Regioni e degli enti locali gia' delineato da quest'ultima legge,
quando, nel vigore del «vecchio» Titolo V della parte seconda della
Costituzione, la competenza in materia di commercio spettava al
legislatore statale.
Tra gli obiettivi in funzione dei quali il medesimo decreto ha
stabilito che «le Regioni definiscono gli indirizzi generali per
l'insediamento delle attivita' commerciali» (indicati all'art. 6) vi
e' quello di «favorire gli insediamenti commerciali destinati al
recupero delle piccole e medie imprese gia' operanti sul territorio
interessato» (cosi' la lettera f), «anche al fine di salvaguardare i
livelli occupazionali reali e con facolta' di prevedere a tale fine
forme di incentivazione».
In vista del perseguimento di tale scopo, la Regione Umbria, con
la norma impugnata, ha stabilito che, per la realizzazione di una
grande struttura di vendita nella forma del centro commerciale, la
superficie occupata da piccole («esercizi di vicinato») e medie
strutture deve risultare pari ad almeno il trenta per cento della
superficie totale di vendita e che «tale percentuale di superficie in
capo ad esercizi di vicinato e medie strutture e' riservata
prioritariamente per almeno il cinquanta per cento a operatori
presenti sul territorio regionale da almeno cinque anni».
La riserva del trenta per cento della superficie di una grande
struttura di vendita in favore delle piccole e medie strutture, e
quella del quindici per cento (pari alla meta' del suddetto trenta
per cento) per chi gia' fosse operante sul territorio regionale da un
congruo periodo, non determina una lesione ingiustificata e
irragionevole del principio della libera concorrenza e/o di
eguaglianza, in quanto, pur derogando, peraltro in misura limitata,
al criterio della parita' che deve caratterizzare l'assetto
competitivo di un mercato, ha lo scopo di ridurre i possibili effetti
negativi a breve, sotto il profilo socio-economico, dell'intervento
regolatorio.
La norma tutela l'esigenza di interesse generale - peraltro
espressamente richiamata dal citato art. 6, comma 1, lettera f), del
d.lgs. n. 114 del 1998 - di riconoscimento e valorizzazione del ruolo
delle piccole e medie imprese gia' operanti sul territorio regionale:
essa e', infatti, volta a consentire a queste ultime - che hanno dato
un significativo apporto alla vitalita' del sistema economico
regionale per un congruo lasso di tempo (cinque anni) e che sono piu'
esposte a subire le conseguenze dell'impatto delle grandi strutture -
di adattarsi all'evoluzione del settore, conservando adeguati spazi
di competitivita'.
La disposizione impugnata, nella parte in cui stabilisce la
richiamata riserva in favore delle piccole e medie strutture di
vendita ed in specie in favore di quelle gia' operanti sul
territorio, non e' dunque priva di ragionevole giustificazione, con
conseguente infondatezza delle censure riferite agli artt. 3 e 41
della Costituzione. Questa Corte ha, infatti, piu' volte affermato
che solo le discriminazioni fra imprese - operate sulla base di un
elemento territoriale - che non siano ragionevolmente giustificabili
contrastano «con il principio di eguaglianza nonche' con il principio
in base al quale la Regione non puo' adottare provvedimenti che
ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e
cose fra le regioni e non puo' limitare il diritto dei cittadini di
esercitare in qualunque parte del territorio la loro professione,
impiego o lavoro» (sentenze n. 440 del 2006, n. 207 del 2001, n. 362
del 1998).
4. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
commi 3 e 4, della medesima legge regionale n. 26 del 2005, che ha
sostituito l'art. 14, comma 4, lettera l), e comma 4-bis, della legge
regionale n. 24 del 1999, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 41
della Costituzione, e' fondata.
La disposizione - censurata nella parte in cui stabilisce che, in
ordine al rilascio di autorizzazioni all'esercizio e all'ampliamento
dell'attivita' commerciale, «tra domande concorrenti con titolo di
priorita' ai sensi del comma 2» e «tra domande concorrenti prive di
titolo di priorita» e' data precedenza, tra l'altro, alla titolarita'
di altre grandi strutture di vendita nella stessa Regione - introduce
un criterio preferenziale per il rilascio delle predette
autorizzazioni, il quale opera una discriminazione fra imprese sulla
base di un criterio anche di localizzazione territoriale privo di una
ragionevole giustificazione. Contrariamente a quanto stabilito dal
citato art. 2, comma 1, la norma qui in esame, nell'individuare il
criterio della previa titolarita' di un'altra grande struttura di
vendita nel medesimo territorio regionale, e' infatti lesiva della
liberta' di concorrenza, in quanto favorisce il cumulo della
titolarita' di autorizzazioni inerenti a piu' di una grande struttura
di vendita in capo ad un unico soggetto gia' operante sul territorio
regionale, contraddicendo l'esigenza di interesse generale di tutela
delle piccole e medie imprese presenti sul medesimo, individuata dal
decreto legislativo n. 114 del 1998 fra gli obiettivi che il
legislatore regionale, in deroga ai principi che sovrintendono
all'assetto competitivo del mercato, deve perseguire nella
programmazione della rete distributiva (art. 6, comma 1, lettera f).
Ne' sono ravvisabili - anche alla luce delle indicazioni
complessivamente desumibili dal predetto decreto legislativo n. 114
del 1998 - altre esigenze di interesse generale che valgano a
legittimare il trattamento di favore dei soggetti gia' titolari di
grandi strutture di vendita operanti nel territorio regionale, come
e' dimostrato, ad esempio, dall'evidente contrasto della citata norma
con le esigenze di «equilibrato sviluppo delle diverse tipologie
distributive» che pure deve essere assicurato dai legislatori
regionali «nell'indicare gli obiettivi di presenza e di sviluppo
delle grandi strutture di vendita» (art. 6, comma 1, lettera b).
L'art. 10, commi 3 e 4, della legge regionale n. 26 del 2005,
nella parte in cui individua, fra i criteri preferenziali per il
rilascio dell'autorizzazione all'esercizio e all'ampliamento
dell'attivita' commerciale, quello della previa titolarita' di
un'altra grande struttura di vendita nel territorio regionale,
stabilisce, pertanto, una barriera «di carattere protezionistico alla
prestazione, nel proprio ambito territoriale, di servizi di carattere
imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del
territorio nazionale» (sentenza n. 440 del 2006 e sentenza n. 207 del
2001), in difetto di una giustificazione ragionevole. Pertanto, la
norma realizza una ingiustificata discriminazione fra imprese sulla
base di un elemento territoriale che contrasta con il principio di
eguaglianza e con l'art. 41 della Costituzione.