ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 357 e
359, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato-legge
finanziaria 2006), promossi dalleRegioni Emilia-Romagna e
Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi notificati il 27 febbraio 2006,
depositati in cancelleria il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai
nn. 39 e 41 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per
il Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Francesco Amirante;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli
avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Andrea Manzi per
la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
successivo 3 marzo, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose
disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione; in particolare, la ricorrente censura l'art. 1,
comma 359, di detta legge.
Premesso che il comma 357 istituisce presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri un fondo per l'innovazione, la crescita e
l'occupazione destinato a finanziare da un lato i progetti
individuati dal Piano per l'innovazione, la crescita e l'occupazione
(PICO), dall'altro generici interventi di adeguamento tecnologico nel
settore sanitario, la Regione precisa che il comma impugnato dispone
la ripartizione del fondo esclusivamente tra gli interventi
individuati dal Piano di cui al comma 357, nonche' tra quelli per
l'adeguamento tecnologico nel settore sanitario, proposti dal
Ministro della salute, con apposite delibere del CIPE, il quale
stabilisce i criteri e le modalita' di attuazione degli interventi
medesimi in base alle risorse affluite al fondo, riservando il 15 per
cento dell'importo da assegnare agli interventi di adeguamento
tecnologico nel settore sanitario.
La ricorrente specifica che essa non intende impugnare il
comma 357, nonostante con tale disposizione si venga a costituire un
fondo settoriale in materia di competenza regionale. Proprio in
quanto si tratta di finanziamenti in materia regionale, tuttavia,
essa intende far valere la mancata previsione di quelle forme di
leale collaborazione, che sono necessarie tutte le volte in cui lo
Stato ritenga di assumere direttamente una funzione «in
sussidiarieta»: in particolare, la mancata previsione delle
necessarie intese della Conferenza Stato-Regioni sia sul Piano sia
sulle delibere di riparto del CIPE. Conclude, quindi, chiedendo che
la disposizione del comma 359 sia dichiarata illegittima in quanto
non prevede tali intese.
1.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la declaratoria di inammissibilita', ovvero di non
fondatezza delle questioni, osservando come non sia stata impugnata
la norma istitutiva del fondo (art. 1, comma 357) e come la
realizzazione dei progetti sia subordinata al reperimento delle
risorse. A parere dell'Avvocatura, non si vede poi come possa essere
impugnata soltanto la norma che disciplina le modalita' esecutive del
Piano. In una ulteriore memoria si sottolinea, inoltre, come si
tratti di un fondo destinato, fra l'altro, ad interventi di
adeguamento tecnologico nel settore sanitario, alimentato con somme
aggiuntive, la cui disciplina rientra percio' nella politica generale
comunitaria e del settore, necessariamente unitaria, e che, come
tale, viene ripartito dal CIPE, al quale partecipa anche il
Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province
autonome.
1.3. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Emilia-Romagna ha
depositato memoria, sottolineando come, pur non contestando
l'istituzione del fondo in argomento, essa abbia chiesto il rispetto
del principio di leale collaborazione impugnando il comma 359;
infatti, ove anche si dovesse giustificare, per ragioni di
sussidiarieta', la previsione di un unico fondo relativo a diversi
interventi, senza riguardo alla competenza per materia statale o
regionale, l'utilizzo del medesimo dovrebbe comunque essere oggetto
di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
2.1. - Anche la Regione Friuli-Venezia Giulia - con ricorso
notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 4 marzo -
ha impugnato numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005, per
violazione del proprio statuto speciale e delle relative norme
d'attuazione, del titolo V della parte seconda della Costituzione, in
collegamento con l'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3,
del principio di leale collaborazione e dei principi di
ragionevolezza, di imparzialita' e buon andamento di cui all'art. 97
della Costituzione.
In particolare, la ricorrente censura l'art. 1, commi 357 e 359,
della legge n. 266 del 2005, osservando che si tratta della creazione
di un fondo settoriale, a gestione centralizzata, in materia di
competenza regionale, in difetto di esigenze di carattere unitario.
Ad avviso della Regione, la natura degli interventi non muta per il
fatto che il Piano di cui al comma 357 sia «elaborato nel quadro del
rilancio della Strategia di Lisbona deciso dal Consiglio europeo dei
Capi di Stato e di Governo del 16 e 17 giugno 2005», espressione che
del resto non allude ad alcunche' di definito. In ogni modo, tale
giustificazione non potrebbe valere per gli «interventi di
adeguamento tecnologico nel settore sanitario» (i quali non possono
che avere senso all'interno di una programmazione regionale).
Peraltro, conclude la ricorrente, se anche il fondo settoriale
fosse legittimo e la gestione accentrata si giustificasse in nome di
non facilmente individuabili esigenze unitarie, le disposizioni in
questione rimarrebbero illegittime per mancata previsione delle
necessarie intese della Conferenza Stato-Regioni sia sul Piano sia
sulle delibere di riparto del CIPE.
2.2. - Si e' costituito anche in questo giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la declaratoria di
inammissibilita', ovvero di non fondatezza delle questioni, senza
peraltro motivare in proposito.
2.3. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha depositato memoria, in cui contesta la necessita' di una
politica unitaria nel settore tecnologico sanitario ed aggiunge che
la partecipazione al CIPE del Presidente della Conferenza dei
Presidenti delle Regioni e Province autonome, non potrebbe in ogni
caso surrogare l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la quale
dovrebbe comunque investire l'utilizzo del fondo, anche ove si
dovesse giustificare, per ragioni di sussidiarieta', l'istituzione
del medesimo. E cio' dovrebbe a fortiori affermarsi dato che il PICO
e' stato elaborato al di fuori di una procedura legislativamente
prevista e senza alcuna intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia (ric. n. 41 del 2006) ha
impugnato numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006) e, in particolare, i commi 357
e 359 dell'art. 1.
Le questioni vengono proposte con riferimento allo statuto
speciale regionale - approvato con la legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 - e alle relative norme di attuazione, nonche' - in
collegamento con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 -
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Le disposizioni censurate sono cosi' formulate: comma 357 «E'
istituito presso la Presidenza del consiglio dei ministri, il fondo
per l'innovazione, la crescita e l'occupazione, di seguito denominato
«fondo», destinato a finanziare i progetti individuati dal Piano per
l'innovazione, la crescita e l'occupazione, elaborato nel quadro del
rilancio della Strategia di Lisbona deciso dal Consiglio europeo dei
Capi di Stato e di Governo del 16 e 17 giugno 2005, nonche'
interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario»;
comma 359 «Il fondo e' ripartito esclusivamente tra gli interventi
individuati dal Piano di cui al comma 357, nonche' tra gli interventi
di adeguamento tecnologico nel settore sanitario, proposti dal
Ministro della salute, con apposite delibere del CIPE, il quale
stabilisce i criteri e le modalita' di attuazione degli interventi in
base alle risorse affluite al fondo, riservando il 15 per cento
dell'importo da ripartire agli interventi di adeguamento tecnologico
nel settore sanitario».
Secondo la ricorrente, le disposizioni censurate istituiscono un
fondo con destinazione vincolata in materie di competenza legislativa
regionale e ne disciplinano la gestione centralizzata, senza che
idonea giustificazione possa derivare dal richiamo alle decisioni di
Lisbona, e in modo certamente illegittimo riguardo agli interventi in
materia sanitaria, in contrasto con il principio di leale
collaborazione.
La Regione Emilia-Romagna (ric. n. 39 del 2006) impugna soltanto
l'art. 1, comma 359, dolendosi che la disciplina che regola il Piano
e il riparto delle risorse mediante le delibere del CIPE non preveda
l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, nonostante si tratti di
interventi in materia regionale, in tal modo violando il principio di
leale collaborazione.
2. - Con i medesimi ricorsi sono state censurate dalle predette
Regioni altre disposizioni della stessa legge n. 266 del 2005: la
decisione di tali ulteriori questioni di costituzionalita' va
riservata ad altre pronunce.
I presenti giudizi, considerata la sostanziale identita' e la
connessione del loro oggetto, possono essere riuniti - nei limiti
sopra precisati - per essere decisi con unica sentenza.
3. - In via preliminare, si osserva che nel ricorso della Regione
Friuli-Venezia Giulia il richiamo delle norme statutarie e di
attuazione, nella sua genericita', deve essere inteso come diretto ad
affermare che da esso non derivano alla Regione poteri maggiori di
quelli attribuiti alle regioni ordinarie dall'art. 117 Cost; di qui
l'evocazione di tale parametro in applicazione dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
4. - Cio' premesso, la questione avente ad oggetto il comma 357,
sollevata dalla sola Regione Friuli-Venezia Giulia, non e' fondata.
Il fondo per l'innovazione, la crescita e l'occupazione, infatti,
non riguarda soltanto materie regionali, ma anche materie di
esclusiva competenza statale. A tal proposito, e' sufficiente
rilevare che tra gli obiettivi prioritari del PICO sono previsti
«l'ampliamento dell'area di libera scelta dei cittadini e delle
imprese», che rientra nella tutela della concorrenza, e la tutela
ambientale, entrambe materie di competenza statale, nonche' il
rafforzamento dell'istruzione, materia nella quale spetta allo Stato
in via esclusiva la determinazione delle norme generali. Va infatti
tenuto conto anche delle interferenze che, in sede attuativa,
potranno verificarsi tra competenze diverse.
L'istituzione del fondo con legge statale non e', quindi, di per
se' illegittima.
5. - La questione sollevata dalla Regione Emilia-Romagna,
concernente il mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni
riguardo al Piano, non e' ammissibile, sia perche' non sostenuta da
alcuna motivazione, sia perche' la disciplina della formazione del
Piano in argomento non e' contenuta nella disposizione censurata.
6. - Fondata e', invece, la questione concernente il comma 359 in
relazione alle modalita' di attuazione degli interventi, perche' tale
disposizione contrasta con il principio di leale collaborazione.
Questa Corte, infatti, ha piu' volte affermato che i fondi con
vincolo di destinazione sono illegittimi se riguardano materie
regionali e non sussistono ragioni di gestione unitaria con
riferimento alle disposizioni dell'art. 118 Cost. e che sono
illegittimi qualora riguardino piu' materie concorrenti di diversa
competenza o materie che esigono una disciplina unitaria e non
prevedano il coinvolgimento delle Regioni.
In generale, ha osservato la Corte, «per le ipotesi in cui
ricorra una «concorrenza di competenze», la Costituzione non prevede
espressamente un criterio di composizione delle interferenze. In tal
caso - ove [...] non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la
relativa competenza legislativa - si deve ricorrere al canone della
«leale collaborazione», che impone alla legge statale di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia
delle loro competenze» (sentenze nn. 50 e 219 del 2005). La decisione
citata da ultimo ha poi aggiunto che «a tal fine l'individuazione
della tipologia piu' congrua compete alla discrezionalita' del
legislatore».
Piu' in particolare, in un caso in cui la disposizione censurata
attribuiva al CIPE l'emissione di delibere per l'individuazione in
concreto degli interventi e la ripartizione delle risorse, essa e'
stata dichiarata illegittima nella parte in cui non prevedeva che
l'approvazione da parte di tale comitato delle condizioni e delle
modalita' di attuazione degli interventi dovesse essere preceduta
dall'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (sentenza
n. 242 del 2005).
Tale orientamento deve essere confermato, fermo restando che la
molteplicita' di tematiche coinvolte dal Piano giustifica la
discrezionalita' legislativa circa la scelta del modulo concertativo
piu' idoneo a salvaguardare le competenze regionali, non
riscontrandosi l'esigenza di specifici strumenti costituzionalmente
vincolati di concertazione (sentenza n. 231 del 2005). Infatti, tra
gli obiettivi del Piano, oltre quelli suindicati di competenza
esclusiva statale, ve ne sono altri che possono essere perseguiti con
interventi in materie di competenza statale, ma anche in materie per
le quali e' prevista la competenza, quantomeno concorrente, delle
Regioni, quali la crescita e l'occupazione. Inoltre, una quota del
fondo dovra' essere destinata a interventi di adeguamento tecnologico
nel settore sanitario, cioe' in una materia che rientra nella tutela
della salute, di competenza concorrente.
La disposizione deve essere pertanto dichiarata illegittima nella
parte in cui non prevede alcuno strumento idoneo a garantire la leale
collaborazione fra Stato e Regioni.