Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 6 e 12
comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) e degli articoli 6 e
12 comma 1, del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con
modificazioni, dall'art.1, comma 1, della legge 4 agosto 2006 n. 248,
promossi con n. 2 ricorsi della Regione Veneto notificati il 31
agosto e il 5 ottobre 2006, depositati in cancelleria l'11 settembre
e l'11 ottobre 2006 ed iscritti ai nn. 96 e 103 del registro ricorsi
2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2007 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 31 agosto 2006 e depositato il
successivo 11 settembre (reg. ric. n. 96 del 2006), la Regione Veneto
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), e, tra queste, degli
artt. 6 e 12, comma 1, in riferimento agli artt. 117, quarto comma, e
118 della Costituzione.
L'art. 6, recante la rubrica «Deroga al divieto di cumulo di
licenze per il servizio di taxi», aggiunge dopo il comma 2 dell'art.
8 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto
di persone mediante autoservizi pubblici non di linea), il comma
2-bis, disciplinando le condizioni in presenza delle quali i Comuni
acquisiscono la facolta' di «bandire pubblici concorsi, nonche'
concorsi riservati ai titolari di licenza taxi, in deroga alle
disposizioni di cui ai commi 1 e 2, per l'assegnazione a titolo
oneroso di licenze eccedenti la vigente programmazione numerica». Il
comma censurato prevede inoltre che i Comuni possano «rilasciare
titoli autorizzatori temporanei, non cedibili, per fronteggiare
eventi straordinari».
L'art. 12, comma 1, recante la rubrica «Disposizioni in materia di
circolazione dei veicoli e di trasporto comunale e intercomunale»
consente ai Comuni di far svolgere il trasporto di linea di
passeggeri accessibile al pubblico, in ambito comunale e
intercomunale, «anche dai soggetti in possesso dei necessari
requisiti tecnico-professionali», con divieto di erogare a tali
soggetti «finanziamenti in qualsiasi forma».
La Regione Veneto ritiene che entrambe le disposizioni siano
riconducibili alla materia del trasporto pubblico locale, attribuita,
come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 222 del 2005)
alla potesta' legislativa residuale della Regione stessa, osservando
che gia' il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422
(Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) aveva valorizzato il ruolo
regionale in tale materia.
Pertanto, conclude la ricorrente, «non varrebbe il semplice
richiamo alla necessita' di adottare una disciplina di tutela della
concorrenza per giustificare l'intervento del legislatore statale»,
specie se si considera che le norme impugnate, omettendo di «lasciare
spazio» al legislatore regionale, non rispetterebbero «i parametri
della adeguatezza e della proporzionalita».
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, fermo il richiamo al potere
della Corte costituzionale di valutare la sussistenza di ipotesi di
inammissibilita' o di cessazione della materia del contendere in
ordine alle censure mosse, in ragione della conversione in legge, con
modificazioni, nel frattempo intervenuta, del decreto-legge n. 223
del 2006.
L'Avvocatura generale osserva che le norme impugnate non
disciplinerebbero «le modalita' di organizzazione e svolgimento del
trasporto pubblico locale», ma perseguirebbero «il fine di
incentivare la concorrenza nel settore, di liberalizzare i servizi
nella materia, nonche' di assicurare su tutto il territorio nazionale
livelli essenziali minimi di tutela degli utenti»: si tratterebbe,
pertanto, di disposizioni riconducibili alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» (art.
117, secondo comma, lettera e)
3. - A seguito della conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge n. 223 del 2006, ad opera dell'art. 1, comma 1, della
legge 4 agosto 2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti
per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), la stessa Regione
Veneto, con ricorso notificato il 5 ottobre 2006 e depositato il
successivo 11 ottobre (reg. ric. n. 103 del 2006), ha impugnato,
unitamente ad altre disposizioni, gli artt. 6 e 12, comma 1, nel
testo risultante dalla legge di conversione, in riferimento agli
artt. 117, quarto comma, e 118 della Costituzione.
L'art. 6, nel testo sostituito dalla legge di conversione, reca la
rubrica «Interventi per il potenziamento del servizio di taxi», «ai
sensi degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo
della Comunita' europea e degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117,
secondo comma, lettere e) e m) della Costituzione», ed integra sotto
differenziati profili la legge 15 gennaio 1992, n. 21.
Il comma 1 del censurato art. 6 prevede, in particolare, che i
Comuni possano, a determinate condizioni, disporre «turnazioni
integrative in aggiunta a quelle ordinarie» (lettera a); «bandire
concorsi straordinari» per il rilascio di nuove licenze, anche in
deroga alla vigente programmazione numerica (lettera b); prevedere il
rilascio di «titoli autorizzatori temporanei o stagionali» (lettera
c); prevedere in via sperimentale l'attribuzione della «possibilita'
di utilizzare veicoli sostitutivi e aggiuntivi» per specifiche
categorie di utenti (lettera d); prevedere in via sperimentale «forme
innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe
differenziati» (lettera e); introdurre tariffe predeterminate per
percorsi prestabiliti (lettera f); istituire «un comitato permanente
di monitoraggio del servizio di taxi» (lettera g).
L'art. 12, comma 1, viene invece convertito senza modificazioni.
Malgrado le significative modificazioni con cui l'art. 6 e' stato
convertito in legge, la Regione ricorrente riproduce letteralmente le
medesime censure e i medesimi rilievi sollevati avverso il
decreto-legge.
4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, svolgendo le medesime argomentazioni e assumendo le medesime
conclusioni di inammissibilita' ed infondatezza gia' rassegnate in
relazione al ricorso di cui al reg. ric. n. 96 del 2006.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione ricorrente e
l'Avvocatura dello Stato hanno depositato memorie, insistendo sulle
conclusioni gia' formulate.
La ricorrente osserva, in particolare, che i titoli di competenza
legislativa trasversale dello Stato debbono soggiacere ad una
«interpretazione prudente». In tale prospettiva, le norme impugnate
non rispetterebbero i criteri di adeguatezza e proporzionalita' cui
deve rispondere l'intervento statale, posto che si tradurrebbero in
una «disciplina compiuta e circostanziata».
L'Avvocatura generale ribadisce che l'intervento statale sarebbe
espressivo delle competenze trasversali in materia di tutela della
concorrenza e di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, oltre che dei «principi comunitari di libera concorrenza
su cui lo Stato ha potesta' legislativa esclusiva». Le norme
impugnate, quindi, non concernerebbero le «modalita' di
organizzazione e di svolgimento del servizio», di competenza
regionale, ma risponderebbero esclusivamente ad un obiettivo di
«potenziamento della concorrenza».
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto, con due distinti ricorsi, ha promosso
questione di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) e della relativa
legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248. Oggetto del presente
giudizio sono le sole questioni di costituzionalita' che investono
gli artt. 6 e 12, comma 1, entrambi recanti modificazioni della
legislazione relativa al settore dei servizi di trasporto locale.
Per la ricorrente le disposizioni censurate violano gli artt. 117,
quarto comma, e 118 della Costituzione, poiche' interverrebbero
nell'ambito del trasporto pubblico locale, materia di competenza
«esclusiva» delle Regioni, mediante una «disciplina compiuta» che non
rispetterebbe «i parametri della adeguatezza e della
proporzionalita». Ne' sarebbe sufficiente riferirsi alla titolarita'
della competenza legislativa in tema «di tutela della concorrenza per
giustificare l'intervento del legislatore statale».
2. - In considerazione dell'identita' della materia, nonche' dei
profili di illegittimita' costituzionale fatti valere, i ricorsi, per
la parte relativa agli artt. 6 e 12, comma 1, sia nel testo
originario, sia in quello risultante dalla legge di conversione,
meritano di essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Va rilevato, in via preliminare, che mentre l'art 12, comma
1, del decreto-legge n. 223 del 2006 e' stato convertito senza alcuna
modificazione dalla legge n. 248 del 2006, sicche' ben si comprende
che il ricorrente, nell'impugnarlo, anche dopo la conversione in
legge, non abbia ritenuto di integrare le censure gia' svolte con il
primo ricorso, l'art. 6 ha viceversa subito modifiche sostanziali in
sede di conversione.
Esse hanno profondamente inciso sul portato normativo della
disposizione, arricchendola di ulteriori e distinte ipotesi
facoltizzanti per il Comune, e ne hanno mutato la stessa rubrica.
A fronte di tale evidenza, il ricorso n. 103 del 2006 omette
qualsivoglia motivazione, rispetto a quanto gia' dedotto tramite il
ricorso n. 96 del 2006, che si faccia carico di dimostrare, o anche
solo di ipotizzare, per quali ragioni il vizio di legittimita'
costituzionale denunciato con riguardo all'art. 6, comma 1, lettere
b) e c) (ovvero le norme corrispondenti all'originario contenuto
normativo della disposizione) sussista anche in relazione alle
lettere a), d), e), f) e g), aggiunte in sede di conversione.
Per tale parte, detto ricorso si appalesa pertanto inammissibile
per genericita' (da ultimo, sentenze n. 401 e n. 367 del 2007),
dovendosi pertanto scrutinare nel merito, unitamente all'art. 12,
comma 1, le sole lettere b) e c) dell'art. 6, con argomentazioni che,
stante la sostanziale identita' delle norme, riguardano in entrambi i
casi tali disposizioni sia nel testo recato dal decreto-legge n. 223
del 2006, sia in quello risultante dalla legge di conversione n. 248
del 2006.
4. - Le questioni di costituzionalita' cosi' riassunte non sono
fondate.
Non e' negabile che le disposizioni impugnate abbiano attinenza
con la materia del trasporto pubblico locale, che questa Corte gia'
ha riconosciuto rientrare «nell'ambito delle competenze residuali
della Regione di cui al quarto comma dell'art. 117 della
Costituzione» (sentenze n. 80 e n. 29 del 2006, n. 222 del 2005), ma
e' altrettanto pacifico che le materie di competenza esclusiva e nel
contempo «trasversali» dello Stato, come quella concernente la tutela
della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, possono intersecare qualsivoglia titolo di
competenza legislativa regionale, seppur nei limiti strettamente
necessari per assicurare gli interessi cui esse sono preposte, fino
ad incidere sulla «totalita' degli ambiti materiali entro i quali si
applicano» (sentenza n. 80 del 2006), anche con riguardo alle materie
legislative regionali di tipo residuale.
Va aggiunto, con riguardo al caso di specie, che correttamente
l'Avvocatura dello Stato, anche sulla base di quanto espressamente
enunciato dagli artt. 1 e 6, comma 1, del decreto-legge n. 223 del
2006, quali risultanti dal testo della legge di conversione,
individua il titolo di intervento del legislatore statale nella
«tutela della concorrenza», mentre appare del tutto improprio il
riferimento operato alla lettera m) del secondo comma dell'art. 117
della Costituzione, per il preliminare ed assorbente rilievo, tra gli
altri possibili, secondo cui le disposizioni oggetto del presente
giudizio contengono prescrizioni meramente facoltizzanti per i
Comuni, come tali del tutto inidonee a garantire il "livello
essenziale" di una prestazione.
Le disposizioni impugnate si propongono e conseguono l'obiettivo
di accrescere l'offerta del trasporto pubblico locale,
rispettivamente di linea e non di linea, implementando la platea
degli operatori attivi sul mercato, tramite il rilascio di licenze
(art. 6, lettera b) o di titoli autorizzatori temporanei o stagionali
(art. 6, lettera c), anche in favore di chi sia iscritto al ruolo di
cui all'art. 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per
il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea),
ovvero riconoscendo ai Comuni la facolta' di autorizzare al trasporto
di linea di passeggeri chi sia in possesso dei necessari requisiti
tecnico-professionali (art. 12, comma 1).
Per tali vie, l'ente locale viene dotato di mezzi adeguati per
incidere sugli assetti concorrenziali dell'intero mercato del
trasporto di competenza dell'ente locale, ma con una evidente
ricaduta sulla libera circolazione delle persone nell'intero
territorio nazionale.
Tali strumenti appaiono «disposti in una relazione ragionevole e
proporzionata rispetto agli obiettivi attesi» (sentenze n. 274 e
n. 14 del 2004), cosi' da non travalicare, secondo criteri di
adeguatezza e proporzionalita', i limiti di esercizio della
competenza trasversale dello Stato, che questa Corte ha recentemente
ribadito essere comprensiva della disciplina degli «strumenti di
liberalizzazione dei mercati» (sentenza n. 401 del 2007).
In particolare, l'impugnato art. 6 concerne la facolta' attribuita
ai Comuni di «bandire concorsi straordinari in conformita' alla
vigente programmazione numerica», di assegnare a titolo gratuito od
oneroso «nuove licenze» agli iscritti nell'apposito ruolo dei
conducenti dei veicoli di cui all'art. 6 della legge n. 21 del 1992,
nonche' di rilasciare «titoli autorizzatori temporanei o stagionali»
in caso di «eventi straordinari o periodi di prevedibile incremento
della domanda».
Si tratta di innovazioni apportate alla legislazione vigente
finalizzate all'aumento dell'offerta del servizio di taxi, mentre
ridotte, se non strettamente necessitate, appaiono le ricadute di
queste disposizioni sui profili piu' propriamente organizzativi.
L'impugnato art. 12, comma 1, e' a sua volta disposizione
riconducibile alla surrichiamata accezione di tutela della
concorrenza, dal momento che permette che nel trasporto di linea di
passeggeri operante in ambito comunale ed intercomunale i Comuni
possano autorizzare «soggetti in possesso dei necessari requisiti
tecnico-professionali», ad integrazione di quanto previsto negli
artt. 18 e 19 del d.lgs.19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), e che questi soggetti possano svolgere
la loro attivita' anche presso gli scali ferroviari, portuali ed
aeroportuali esistenti nel territorio comunale.
Ne' si puo' obiettare - quanto a tali disposizioni riconducibili
alla materia «tutela della concorrenza» mediante discipline
proporzionate all'obiettivo di liberalizzare almeno in parte i
settori interessati - come fa la ricorrente, che il legislatore
statale non avrebbe comunque potuto adottare «una disciplina compiuta
che non lascia spazio ad una legislazione regionale ulteriore».
Al contrario, questa Corte ha gia' piu' volte affermato (da
ultimo, si veda la sentenza n. 401 del 2007, punto 6.7 del
Considerato in diritto
) che, una volta ricondotto l'intervento statale al legittimo
esercizio di una potesta' legislativa esclusiva di carattere
trasversale e quindi valutato in termini di proporzionalita' ed
adeguatezza, tale intervento «puo' avere anche un contenuto
analitico».
Per tale verso, non risultano violati ne' l'art. 117, quarto
comma, ne' l'art. 118 della Costituzione, atteso, quanto a
quest'ultimo parametro, che la affermata competenza legislativa
statale ad adottare le disposizioni censurate comporta che spetti
parimenti alla legge dello Stato la allocazione delle corrispondenti
funzioni amministrative, peraltro riconosciute, nel caso di specie,
proprio all'ente locale di base.
Per tali ragioni, entrambi i ricorsi debbono essere rigettati.