IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4778 del 2011, integrato con motivi aggiunti,
proposto da Abbonato Rosa, Acciari Esimio Umberto, Acri Vincenzo,
Alfano Federica, Amato Saverio, Ambrosio Valeria, Anselmi Rita,
Armagno Francesco, Baldari Maria, Baldassarre Lucrezia, Baldi
Mariano, Balzano Renato, Barbadoro Alceo, Bartolini Antonio, Bellini
Maria, Bernabei Francesco, Boffula Maria, Bonadio Giuseppe, Bonvicini
Francesco, Brienza Massimo, Bronzetti Marcello, Bugiaretti
Alessandro, Calestani Paola, Cangiano Raffaele, Capponi Margherita,
Carbone Claudia, Casella Roberto, Catanzariti Caterina, Catta
Giuseppe, Cavallaro Rosa, Cervo Gennaro, Chiavaro Marco, Cioffi
Massimo, Coleti Patrizia, Compagnone Mauro, Contaldo Alfonso,
Crisolini Malatesta Patrizia, Cuoccio Nicoletta, Cuomo Antonio, Daino
Giuseppe, Dainotti Giuseppe, Dainotti Francesco, De Angelis Saverina,
De Luca Mauro, De Luca Carmine Tommaso, De Martino Roberto, De Rosa
Luisa, Del Grosso Sergio, Dell'Anno Pasquale, Di Buono Giuseppe, Di
Clemente Roberta, Di Fraia Laura, Digilio Giuliana, Drago Francesco,
Esposito Claudio, Esposito Daniela, Fabiani Sandro, Ferace Giovanni
Maria, Ferola Fabio, Ferraiuolo Giancarlo, Filacchione Leandra, Fiori
Mauro, Flaviano Federico, Forenza Sonja, Fraioli Valeria, Galassi
Paolo Luigi, Galiero Salvatore, Galietta Renato, Gianassi Gianni,
Giannini Graziano, Gunnella Massimo, Iannelli Marco, Infantino
Angelo, Inverso Anna, Iuliano Pasqualina, La Farina Angelo, La Franca
Giacomo, La Medica Ferdinando, La Monica Filomena, Lasco Michele,
Lefosse Mirella, Lenzi Alessandra, Liccardo Felice, Magnanini
Vittorio, Mancone Rocco, Mandarano Annarita, Maoloni Silvio, Mariani
Francesca, Marotta Luigi, Masino Antonia, Mastrorilli Vito,
Mastrovita Sara, Mazzarella Giovanni, Milan Aldo Enrico, Montanari
Sandro, Nouglian Silvana, Novello Arianna, Pacifico Enrico,
Palmentieri Stefano Maria, Panarese Antonio, Panetta Roberto,
Perlingieri Stefania, Perri Bruna, Perrucci Teresa, Petrone
Giuseppina, Pinelli Anna, Pino Alessandro, Pischedda Antonio, Pizzolo
Alberto, Polcaro Antonietta, Polizzi Maria Adelaide, Pomella Lucia,
Pompili Roberto, Pontellini Claudio, Ponziani Emesto, Ragazzoni
Nella, Ragucci Gennaro, Resta Antonio, Ricca Angelo, Ricchiuti Marco,
Ridolfi Paola, Rivelli Federica, Rivelli Barbara, Robertazzi
Riccardo, Romanelli Cristina, Romano Gaetano, Rosiello Pompeo,
Rossini Ciro, Russo Linda, Sabella Angela, Salandri Luca, Santucci
Alfredo, Sbardella Luca, Scavone Benedetto, Sciacchitano Francesco,
Sciarpelletti Carla, Severo Giuseppe, Sibilla Raffaella, Siciliano
Antonio, Smurro Francesco, Solombrino Pellegrino, Spadaro Luigia,
Tagiullo Mario Tagliaferri Bruno, Tarallo Andreina, Tempestini
Francesca, Tesauro Francesco, Tilli Paolo, Tirone Luciana, Trotta
Gerardo, Veneziano Antonella, Viceconti Nicola, Vici Stefania,
Villoresi Cypraea, Votano Giulio, Vuosi Alberto, Zambuco Maddalena,
Zotta Domenico, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Aristide
Police e Giovanni Moscarini, con i quali sono elettivamente
domiciliati in Roma, via Sesto Rufo n. 23;
Contro l'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni e
l'istituto Nazionale di Statistica, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato presso la quale sono per legge domiciliati in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo, della delibera dell'Autorita'
per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 114/11/CONS del 2 marzo 2011,
pubblicata il 23 marzo 2011, con la quale sono state individuate le
modalita' di attuazione delle disposizioni previste dal decreto-legge
1° maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, nonche' di ogni altro atto presupposto, ivi
compresi: a) il Parere del Dipartimento della Ragioneria Generale
dello Stato in data 11 gennaio 2011, reso su apposita richiesta
dell'Autorita' Garante per la Concorrenza ed il Mercato prot. n.
0068665 del 17 dicembre 2010 in merito all'applicabilita' delle
disposizioni di cui al decreto-legge n. 78/2010; b) ove occorra ed in
parte qua, l'elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo
1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196; c) i singoli
provvedimenti individuali adottati in esecuzione della predetta
delibera n. 114/11/CONS nei confronti dei singoli ricorrenti;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti, del nuovo elenco
delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e pubblicato sulla G.U., serie
generale, n. 228 del 30 settembre 2011;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, della delibera
dell'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 498/11/CONS del
13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre 2011, con la quale,
in attuazione dell'art. 12, commi 7, 8, 9 e 10 del decreto-legge n.
78/2010 e dell'art. 7 della suddetta delibera n. 114/11/CONS del 2
marzo 2011,e' stata ridefinita la disciplina della I.F.R del
personale dell'Autorita';
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Autorita' per le
Garanzie nelle Comunicazioni e dell'Istituto Nazionale di Statistica;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 marzo 2012 il dott.
Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Considerato che la parte ricorrente con il ricorso introduttivo
in punto di fatto premette che il Governo con il decreto-legge n.
78/2010, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica», ha adottato, tra l'altro,
un complesso di disposizioni finalizzate al contenimento della spesa
in materia di impiego pubblico e che l'Autorita' per le Garanzie
nelle Comunicazioni del tutto inopinatamente, attesa l'irrilevanza
delle disposizioni adottate con il citato decreto-legge rispetto alla
posizione dell'Autorita' medesima, ha provveduto con la impugnata
delibera n. 114/11/CONS a dare attuazione ad alcune di tali
disposizioni, tra le quali: a) l'art. 6, comma 12, con il quale sono
state soppresse le diarie per le missioni all'estero; b) l'art. 9,
comma 1, con il quale viene fatto divieto, per il successivo
triennio, di incrementare il trattamento economico dei dipendenti
pubblici rispetto a quello ordinariamente spettante nel 2010; c)
l'art. 9, comma 2, con il quale viene prevista la riduzione dei
trattamenti economici dei dipendenti superiori a novantamila ed a
centocinquantamila curo; d) l'art. 9, comma 21, con il quale viene
disposto il blocco delle progressioni economiche per il triennio
2011-2013; e) l'art. 12, comma 7, con il quale viene previsto il
pagamento dilazionato del trattamento di fine rapporto e di ogni
altra indennita' equipollente); f) l'art. 12, comma 10, che prevede
l'inclusione di tutto il personale dipendente nel regime del
trattamento di fine rapporto disciplinato dall'art. 2120 cod. civ.;
Considerato che con il ricorso introduttivo dei provvedimenti
impugnati viene chiesto l'annullamento per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione delle Direttive n. 2002/19/CE, n.
2002/20/CE e n. 2002/21/CE del 7 marzo 2002, nonche' della Direttiva
n. 2009/140/CE del 25 novembre 2009. Violazione e falsa applicazione
dell'art. 2, commi 2, 5, 27, 28, 38, lett. b), e 40 della legge 14
novembre 1995, n. 481, dell'art. 1, commi 1 e 9, della legge 31
luglio 1997, n. 249 e dell'art. 1, commi 65 e 66 della legge 23
dicembre 2005, n. 266. Violazione e falsa applicazione del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78.
I ricorrenti - dopo aver analizzato la posizione occupata
nell'ordinamento dall'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni
(di seguito denominata «AGCOM»), nonche' la specifica disciplina
relativa al trattamento giuridico ed economico ed alle carriere del
suo personale, al fine di evidenziare la piena autonomia ed
indipendenza organizzativa e finanziaria dell'Ente, assicurata
dall'ordinamento comunitario, dalla legge istitutiva dell'Ente
medesimo, nonche' dalle altre norme dell'ordinamento nazionale -
affermano che esiste una stretta connessione tra le funzioni tipiche
dell'AGCOM ed il meccanismo di finanziamento della stessa Autorita',
prevalentemente basato su contributi posti a carico dei soggetti
privati operanti nel settore delle comunicazioni. Pertanto, secondo
la prospettazione dei ricorrenti, essi possono essere gravati di
oneri economici solo nella misura necessaria per coprire i costi
derivanti dall'attivita' svolta dall'AGCOM e, quindi, in presenza di
una contrazione delle spese di esercizio dell'Autorita' derivante
dall'applicazione delle disposizioni del decreto-legge n. 78/2010 in
materia di contenimento del costo del lavoro, «una corretta
applicazione dei principi comunitari imporrebbe una corrispondente
riduzione dei contributi richiesti agli operatori privati...
In caso contrario, e cioe' in base allo scenario delineato dalla
delibera impugnata, la contrazione dei costi di funzionamento
dell'AGCOM non accompagnata da alcuna revisione della contribuzione
privata implica un'imposizione a carico degli operatori di oneri
incongrui e sproporzionati, la quale finirebbe per dare luogo ad una
vera e propria nuova tassazione, mascherata, indiretta e distorta, in
assenza della necessaria immediata copertura legislativa, in un
ambito in cui l'azione del Legislatore interno in tal senso risulta,
strettamente vietata dal diritto dell'Unione». Deve, quindi,
conclusivamente ritenersi che «l'automatica applicazione all'AGCOM
delle previste misure di riduzione dei costi andrebbe ad incidere
solo in minima parte su importi gravanti sulle casse pubbliche,
colpendo per converso in misura pressoche' esclusiva i versamenti
degli operatori economici, attesa l'attuale ripartizione delle voci
di finanziamento dell'Autorita' tra bilancio statale e contribuzione
privata», con l'ulteriore conseguenza che l'impugnata delibera n.
114/11/CONS e' illegittima perche' non tiene conto della «estraneita'
della posizione dell'AGCOM alla sfera di applicazione delle
disposizioni di cui al d.l. n. 78/2010, almeno per tutta la parte ...
delle entrate finanziarie coincidente con gli oneri a carico del
settore privato»;
II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 28, della
legge 14 novembre 1995, n. 481, dell'art. 1, comma 9, della legge 31
luglio 1997, n. 249. Violazione e falsa applicazione del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78.
I ricorrenti - dopo aver ribadito che il rapporto d'impiego del
personale dell'AGCOM e' regolato da una disciplina speciale che trova
la propria fonte nell'art. 2, comma 28, della legge n. 481/1995 e
nell'art. 1, comma 9, della legge n. 249/1997, i quali demandano alla
stessa Autorita' la regolamentazione di tale rapporto e parametrano
il trattamento economico del personale dell'AGCOM a quello
dell'Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato - sostengono
che la delibera n. 114/11/CONS si e' limitata a recepire
acriticamente l'impugnato parere reso dal Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato in merito all'applicabilita' delle
disposizioni del decreto-legge n. 78/2010, il quale sarebbe a sua
volta illegittimo perche' la Ragioneria non ha tenuto conto della
specialita' dell'AGCOM, ritenendo sufficiente, ai fini
dell'applicazione del decreto-legge n. 78/2010, il dato formale della
inclusione dell'Autorita' stessa nell'elenco delle Amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato redatto dall'ISTAT
ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge n. 196/2009 (di
seguito denominato «elenco ISTAT»). Tuttavia, secondo i ricorrenti,
pur essendo formalmente innegabile che l'AGCOM e' una delle Autorita'
indipendenti ricomprese nell'elenco ISTAT, «non pare validamente
revocabile in dubbio che, ogniqualvolta il decreto-legge in esame ha
realmente inteso estendere la portata delle misure di contenimento
anche alle Autorita' indipendenti ricomprese nell'elenco, ha
esplicitato tale volonta' mediante l'impiego della diversa
espressione «le amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
incluse le autorita' indipendenti». ... Per inciso, tale dizione e'
stata utilizzata in una serie di previsioni, contenute nell'articolo
6, finalizzate alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi
(il comma 3 sulle indennita' dei componenti degli organi; il comma 8
sulle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e
di rappresentanza; il comma 9 sulle spese per sponsorizzazioni; il
comma 12 sulle spese di missione; il comma 13 sulle spese per la
formazione; il comma 14 sull'acquisto, la manutenzione, il noleggio e
l'esercizio di autovetture, nonche' per l'acquisto di buoni taxi),
ovverosia per disposizioni il cui ambito operativo si rivela estraneo
all'autonomia riconosciuta dall'ordinamento alle Autorita' in tema di
trattamento del proprio personale. Da tale rilievo d'ordine
ermeneutico (rispondente al noto canone interpretativo ubi lex
voluit, dixit) deve necessariamente desumersi che il Legislatore ha
ritenuto opportuno estendere alle Autorita' indipendenti gli effetti
delle sole norme contenenti misure compatibili con la sfera di
autonomia alle stesse riservata dalle leggi istitutive a presidio
della loro indipendenza, mentre non ha affatto imposto l'applicazione
di quelle previsioni inerenti il rapporto d'impiego, allorche' - come
nel caso dell'AGCOM - sia configurabile una normativa speciale
inconciliabile rispetto ad esse». Inoltre i ricorrenti contestano la
tesi della Ragioneria sulla base seguenti considerazioni di carattere
sistematico: a) l'art. 2, comma 28, della legge n. 481/ 1995,
nell'affermare l'autonomia organizzativa dell'AGCOM in tema di
ordinamento delle carriere e di trattamento giuridico-economico del
personale, opera un espresso rinvio «ai criteri fissati dal contratto
collettivo di lavoro in vigore per l'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato»; b) l'art. 11, comma 2, della legge 10
ottobre 1990, n. 287, istitutiva dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato, a sua volta collega «il trattamento
giuridico ed economico del personale e l'ordinamento delle carriere»
della stessa Autorita' «ai criteri fissati dal contratto collettivo
di lavoro in vigore per la Banca d'Italia, tenuto conto delle
specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell'Autorita'»; c)
l'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010 prevede per la Banca
d'Italia un peculiare regime di contenimento delle spese, in virtu'
del quale «la Banca d'Italia tiene conto, nell'ambito del proprio
ordinamento, dei principi di contenimento della spesa per il triennio
2011-2013 contenuti nel presente titolo», fermo restando che «a tal
fine, qualora non si raggiunga un accordo con le organizzazioni
sindacali sulle materie oggetto di contrattazione in tempo utile per
dare attuazione ai suddetti principi, la Banca d'Italia provvede
sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva
eventuale sottoscrizione dell'accordo»; d) dal combinato disposto di
tali articoli si evince, da un lato, che il trattamento del personale
dell'AGCOM si pone, seppur mediatamente, in stretta connessione con
quello riservato ai dipendenti della Banca d'Italia e, dall'altro,
che il Legislatore ha ritenuto di applicare non solo alla Banca
d'Italia, ma anche all'AGCOM soltanto i principi generali in materia
di riduzione dei costi, destinati a trovare attuazione per il tramite
dell'esercizio dell'autonomia organizzativa riservata
dall'ordinamento alla medesima Autorita'. In via subordinata, per il
caso in cui si dovesse ritenere che lo speciale regime previsto per
la Banca d'Italia dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010
non si estenda al personale della altre Autorita', i ricorrenti
denunciano la incostituzionalita' dell'art. 9, commi 1, 2 e 21, e
dell'art. 12, commi 7 e 10, del medesimo decreto-legge n. 78/2010 per
violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost.;
III) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 12, dell'art.
9, commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge
n. 78/2010 per violazione degli articoli 3 e 97 e 117 Cost.
I ricorrenti - dopo aver evidenziato che l'elenco ISTAT «e'
redatto unicamente sulla base di criteri statistici ed economici,
senza alcuna analisi di carattere giuridico connessa alla natura e
alle caratteristiche dei soggetti interessati» e che lo stesso
Presidente dell'ISTAT, nell'ambito di un'audizione tenutasi in data
20 gennaio 2011 innanzi alla V Commissione della Camera dei Deputati
ed alla V Commissione del Senato della Repubblica, «ha sollevato
gravi dubbi in ordine alla circostanza che esso possa trovare
impiego, da parte del legislatore, allo scopo di applicare una
determinata normativa, giacche' lo stesso si struttura sulla base di
criteri statistici che cagionano una evidente inidoneita' a tal fine
ed implicano inevitabili disparita' di trattamento del tutto
irragionevoli» - denunciano la incostituzionalita' dell'art. 6, comma
12, dell'art. 9, commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12, commi 7 e 10, del
decreto-legge n. 78/2010 per violazione degli articoli 3 e 97 Cost.,
se interpretati nel senso che gli stessi sono direttamente
applicabili all'AGCOM per effetto della sua inclusione nel predetto
elenco;
IV) Violazione e falsa applicazione del regolamento del Consiglio n.
2223/96 del 25 giugno 1996 e conseguente illegittimita' dell'elenco
delle amministrazioni pubbliche redatto dall'ISTAT ai sensi
dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Eccesso di potere per irrazionalita' dell'azione amministrativa.
In via subordinata rispetto al terzo motivo, i ricorrenti
lamentano l'illegittimita' dell'elenco ISTAT, nella parte in cui
include l'AGCOM, evidenziando che nel caso dell'Autorita' il
finanziamento pubblico e' quasi del tutto inesistente perche' la
stessa procede alla copertura dei costi relativi al proprio
funzionamento ed all'esercizio della propria attivita' mediante
contributi privati, gravando sul bilancio dello Stato nella misura
dello 0,2%. Infatti il contributo Statale, che era gia' sceso a circa
2,4 milioni di euro per l'esercizio finanziario 2009, ha visto
un'ulteriore drastica riduzione nell'esercizio finanziario 2011,
risultando pari ad appena 164.000,00 euro, mentre il versamento
operato per il medesimo anno dagli operatori economici privati
ammonta a circa 62,2 milioni di euro. Inoltre, in virtu' di quanto
disposto dall'art. 2, comma 241, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Finanziaria 2010), la contribuzione in favore l'AGCOM e' soggetta ad
un'altra destinazione di rilievo pubblico, essendo stato previsto un
meccanismo di trasferimento di risorse tra le diverse Autorita'
indipendenti. Non pare quindi revocabile in dubbio, secondo i
ricorrenti, che I'AGCOM non dovrebbe figurare nell'elenco ISTAT
perche' e' finanziata in misura pressoche' integrale con contributi
privati e gia' riversa una parte delle proprie entrate in favore di
altre Amministrazioni dello Stato;
V) Illegittimita' degli articoli 4, 5, 6 e 7 della delibera n.
114/11/CONS per violazione e falsa applicazione dell'art. 9, commi 1,
2 e 21, e dell'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010.
I ricorrenti sviluppano nei confronti della impugnata delibera n.
114/11/CONS una delle censure gia' dedotte con il secondo motivo
avverso il parere della Ragioneria, evidenziando che in alcuni casi
(come, ad esempio, nell'art. 9, commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12,
commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010) il legislatore ha fatto
un generico riferimento alle «amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196»,
senza richiamare espressamente le autorita' indipendenti, mentre in
altri casi (come, ad esempio, nell'art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14
del decreto-legge n. 78/2010) il legislatore ha fatto riferimento
alle «amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le
autorita' indipendenti».
Da tale rilievo d'ordine ermeneutico (rispondente al noto canone
interpretativo ubi lex voluit, dixit) dovrebbe quindi desumersi,
secondo i ricorrenti, l'illegittimita' degli articoli 4, 5, 6 e 7
della delibera n. 114/11/CONS, perche' con tali disposizioni viene
data attuazione agli articoli 9, commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12,
commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010 senza considerare che nel
testo di tali articoli manca l'esplicito riferimento alle autorita'
indipendenti;
VI) Illegittimita' dell'articolo 2 della delibera n. 114/11/CONS per
violazione e falsa applicazione dell'art. 6, comma 12, del decreto n.
78/2010. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicita'.
I ricorrenti - premesso che l'AGCOM non e' inclusa tra i soggetti
interessati dalla riduzione disposta dall'art. 28 del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223, perche' non rientra nel novero delle
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto n. 165/2001 e
non viene neanche nominata all'interno delle tabelle allegate al
decreto del Ministero del tesoro citato nel predetto art. 28 -
sostengono che l'articolo 2 della delibera n. 114/11/CONS (rubricato
«spese per missioni») e' illegittimo sia perche' il trattamento
economico di missione spettante al personale dell'AGCOM, in virtu'
del rimando contenuto nella legge istitutiva della stessa Autorita',
e' quello previsto dalla disciplina vigente in materia di rapporto di
lavoro dei dipendenti della Banca d'Italia (artt. 116 e ss. del
Regolamento del personale della Banca d'Italia), sia perche' l'art.
6, comma 12, del decreto-legge n. 78/2010 si limita a sopprimere le
sole diarie di missione gia' ridotte dall'art. 28 del decreto-legge
n. 223/2006, senza intaccare minimamente quelle dei dipendenti AGCOM,
i quali, come detto, non rientrano nell'ambito applicativo del
decreto-legge n. 223/2006. In subordine, qualora si dovesse ritenere
che l'art. 6, comma 12, del decreto-legge n. 78/2010 abbia soppresso
anche le diarie per missioni all'estero del personale AGCOM, viene
dedotto che l'Autorita' non avrebbe comunque potuto sopprimere il
contributo di viaggio derivante dal rinvio che l'art. 17 del
Regolamento concernente il trattamento giuridico ed economico del
personale fa al trattamento economico stabilito per i dipendenti
dell'Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato, il quale a
sua volta rimanda all'art. 118 del Regolamento del personale della
Banca d'Italia. Infine viene dedotto che la soppressione delle diarie
si pone in netto contrasto con gli obblighi di cooperazione che
l'Autorita' ha nei confronti della Commissione UE e della rete delle
Autorita' garanti degli altri Paesi membri, obblighi che impongono ai
dipendenti AGCOM di partecipare a frequenti incontri internazionali
organizzati negli altri Stati membri.
VII) Illegittimita' dell'articolo 4 della delibera n. 114/11/CONS per
violazione e falsa applicazione dell'art 9, comma 1, del
decreto-legge n. 78/2010 e per violazione dei principi generali di
efficienza e buon andamento dell'azione amministrativa. Eccesso di
potere per irragionevolezza e illogicita'.
I ricorrenti deducono che l'AGCOM, nel dare attuazione al blocco
delle retribuzioni previsto dal decreto-legge n. 78/2010 e' andata
ben oltre le previsioni di legge, arrivando a bloccare l'intero
trattamento economico - ordinario e straordinario - dei propri
dipendenti e ponendo come tetto massimo di riferimento il valore del
solo trattamento fondamentale percepito nel 2010. L'articolo 4 della
delibera n. 114/11/CONS (rubricato «trattamento economico del
personale») sarebbe, quindi, illegittimo perche' l'Autorita' «ha
ampliato il blocco imposto dal Legislatore rendendolo ancor piu'
rigido, laddove la diretta conseguenza dell'art. 4 della delibera
114/11/CONS sara' che nei prossimi tre anni nessun dipendente
dell'AGCOM potra' percepire una retribuzione complessiva superiore a
quella di base percepita nel corso del 2010, e questo a prescindere
dati effettiva consistenza degli elementi straordinari della dinamica
retributiva, come il numero di ore di lavoro effettuate o i risultati
conseguiti»;
VIII) Illegittimita' dell'articolo 4, comma 3, della delibera n.
114/11/CONS per violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 1,
del decreto-legge n. 78/2010 e per violazione dei principi generali
di efficienza e buon andamento dell'azione amministrativa. Eccesso di
potere per irragionevolezza e illogicita'. Violazione dell'art. 97
Cost.
I ricorrenti - con particolare riferimento alla disciplina degli
straordinari posta dall'articolo 4, comma 3, della delibera n.
114/11/CONS, ove si prevede la predisposizione, per ciascuna
struttura dell'AGCOM, di «un piano previsionale di ripartizione del
complessivo monte ore disponibile per gli anni 2011, 2012 e 2013,
individuato sulla base dei dati relativi all'anno 2010» - lamentano
che l'Autorita' «stabilendo un farraginoso sistema di ripartizione
degli straordinari tra le proprie strutture, abbia completamente
travisato l'intento del Legislatore, ottenendo come unico risultato
l'inevitabile compromissione dell'efficienza organizzativa
dell'Autorita' stessa. In tal senso, infatti, e' evidente che
ciascuna struttura sara' vincolata indissolubilmente al piano
previsionale di ripartizione basato sui dati del 2010, e cio' a
prescindere dall'effettiva mole di lavoro, la quale, ovviamente, nel
corso del triennio 2011-2013 ben potrebbe richiedere un impegno
superiore a quello affrontato nel corso del 2010»;
IX) Illegittimita' dell'articolo 4, comma 7, della delibera n.
114/11/CONS per violazione degli articoli 36 e 38 Cost., nonche' per
violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 1, del decreto n.
78/2010. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicita'.
I ricorrenti - con particolare riferimento alla disciplina degli
straordinari posta dall'articolo 4, comma 7, della delibera n.
114/11/CONS - lamentano che l'Autorita' «non solo ha ritenuto di
dover calmierare le ore di lavoro straordinario a disposizione delle
singole strutture, ma, addirittura, per garantire l'inviolabilita'
dei limiti stabiliti nei piani di ripartizione, ha previsto che, in
caso di sforamento degli stessi, potranno essere operate delle
"compensazioni tra le diverse voci del trattamento accessorio e tra
queste ultime ed il trattamento fondamentale". In sostanza, in base
alle delibera dell'Autorita', qualora un dipendente per ragioni di
servizio fosse costretto ad effettuare un numero di ore di lavoro
straordinario eccedente il livello previsto nei piani di
ripartizione, esso verrebbe "sanzionato" mediante la riduzione di
altre voci di retribuzione, sino all'incredibile scenario di un
possibile taglio del trattamento fondamentale. Una previsione del
genere, oltre ad essere illogica ed irrazionale, e' in palese
contrasto con il principio inviolabile dettato dell'art. 36 Cost., in
base al quale "il lavoratore ha diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantita' e qualita' del suo lavoro". Tale regola
fondamentale non potra' materialmente essere rispettata in virtu' del
disposto dell'art. 4, comma 7, della delibera 114/11/CONS, posto che
il lavoratore, oltrepassata la soglia prevista dai piani di
ripartizione, sara' costretto a lavorare gratuitamente, ovvero
rischiera' di subire il nocumento derivante dall'eventuale riduzione
del trattamento fondamentale»;
X) Illegittimita' dell'articolo 4, comma 6, della delibera n.
114/11/CONS per eccesso di potere per disparita' di trattamento ed
ingiustizia manifesta. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9,
comma 1, del decreto-legge n. 78/2010.
I ricorrenti affermano che la delibera n. 114/11/CONS, non
distinguendo tra retribuzione ordinaria e straordinaria, non
chiarisce con sufficiente precisione la posizione dei dipendenti che
nel corso del 2010 si trovavano in particolari posizione giuridiche,
come ad esempio coloro che lavoravano part-time, erano in
aspettativa, o collocati fuori ruolo, e che per tale ragione, pur
avendo diritto alla retribuzione ordinaria, non percepivano compensi
accessori di natura straordinaria. In particolare l'art. 4, comma 6,
della delibera 114/11/CONS dispone che «nel caso di particolari
posizioni giuridiche ed economiche vigenti nell'anno 2010 e nei
successivi anni 2011, 2012 e 2013 ... gli elementi retributivi
considerati ai fini dell'applicazione del comma 1 dell'articolo 9
saranno riparametrati su base annua», ma tale disposizione, oltre ad
essere eccessivamente generica, risulta in contrasto proprio con
l'art. 9, comma 2, del decreto-legge n. 78/2010, secondo il quale il
trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, e cioe' la
soglia di blocco del triennio 2011-2013, deve essere calcolato «al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo
in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo,
per le progressioni di carriera comunque denominate, maternita',
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in
servizio». Inoltre, posto che l'Autorita' nulla dice in merito
all'elaborazione dei piani di ripartizione del complessivo monte ore
disponibile per gli anni 2011, 2012, e 2013, «coloro tra gli odierni
ricorrenti che nel 2010 si trovavano in particolari condizioni
(rapporto di lavoro part-time, maternita', fuori ruolo) che
escludevano la possibilita' di lavoro straordinario, per il prossimo
triennio, pur se dette condizioni saranno cessate, non potranno
comunque svolgere alcuno straordinario, con una disparita' di
trattamento, rispetto agli altri dipendenti, totalmente
ingiustificata e discriminatoria, anche perche' del tutto
indipendente dalla loro volonta'»;
XI) Illegittimita' dell'articolo 5 della delibera 114/11/CONS, per
violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 2, del
decreto-legge n 78/2010. Eccesso di potere per irragionevolezza.
I ricorrenti affermano che, sebbene l'art. 5, comma 2, della
delibera 114/11/CONS (secondo il quale «per gli anni 2011, 2012 e
2013, i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti
saranno ridotti nella misura del 5% per la parte compresa tra 90-150
mila euro e nella misura del 10% per quella eccedente i 150 mila
euro») in apparenza ricalchi il testo dell'art. 9, comma 2, del
decreto-legge n. 78/2010, tuttavia «nessuno dei commi dell'art. 5
stabilisce criteri, in particolare temporali, per determinare il
superamento delle citate soglie di 90 e 150 mila euro; peraltro e'
necessario constatare che non vengono precisate in alcun modo le
modalita' con cui saranno effettuate le riduzioni dei trattamenti
economici e l'eventuale erogazione dei conguagli. Inoltre, pur
essendo presente nel testo dell'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78/2010,
un riferimento al trattamento economico complessivo, a differenza
della disposizione contenuta nel comma precedente tale formula non e'
seguita dalla specificazione «ivi compreso il trattamento
accessorio»; e' percio' evidente che, al contrario di quanto
stabilito dall'Autorita' nell'art. 5, comma 2, della delibera
impugnata, i tagli disposti dal Legislatore siano riferiti unicamente
al trattamento economico fondamentale, con esclusione invece di
quello accessorio. L'interpretazione teste' esposta, adottata
peraltro dalla Banca d'Italia in sede di attuazione del decreto, e'
confermata dallo stesso Legislatore, che nel successivo comma 2-bis,
non applicabile pero' alle Autorita' indipendenti, definisce proprio
in separata sede gli interventi rivolti al trattamento accessorio»;
XII) Illegittimita' dell'articolo 6 della delibera 114/11/CONS, per
violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 21, del
decreto-legge n 78/2010.
I ricorrenti affermano che l'art. 6, comma 1, della delibera
114/11/CONS (secondo il quale «come previsto dall'art. 9, comma 21,
del decreto-legge n. 78/2010, per gli anni 2011, 2012 e 2013, sara'
sospesa l'assegnazione di livelli retributivi previsti da accordi
sindacali gia' stipulati. Per gli anni 2011, 2012 e 2012, le
progressioni previste dal regolamento concernente il trattamento
giuridico ed economico del personale avranno effetti esclusivamente
giuridici»), sebbene nelle intenzioni dell'Autorita' sia finalizzato
a dare attuazione all'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010
(in base al quale «per le categorie di personale di cui all'articolo
3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione
automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili
ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio
previsti dai rispettivi ordinamenti»), risulta tuttavia illegittimo
perche' l'AGCOM non rientra tra i soggetti di cui all'art. 3 del
decreto legislativo n. 165/2001. Inoltre la previsione dell'art. 9,
comma 21, del decreto-legge n. 78/2010 non sarebbe comunque
applicabile all'AGCOM perche' «quest'ultima e' sprovvista di un
meccanismo di progressione automatica. La disciplina degli scatti dei
livelli retributivi e' contenuta negli artt. 36, 38, 40 e 42 del
Regolamento concernente il trattamento giuridico ed economico del
personale dell'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni, i
quali, nel prevedere l'esistenza di plurimi meccanismi di
progressione su base annuale, ne stabiliscono le condizioni. In
particolare, per quel che riguarda i dirigenti all'art. 36 e'
stabilito che «la progressione dei dirigenti si effettua mediante
scatti annuali (...), salvo demerito. Tale giudizio, risultante da
una motivata valutazione di insufficienza, e' espresso dal
responsabile della unita'. operativa di primo livello presso la quale
il dirigente presta servizio ovvero, nel caso si riferisca a
quest'ultimo, dal Consiglio». Non solo, «i dirigenti sono valutati
ogni anno. Con cadenza triennale nel mese di luglio ha luogo un
procedimento di valutazione per l'attribuzione di progressioni
equivalente a non piu' di 8 scatti normativi ed economici». Analoga
disposizione e' prevista anche dall'art. 38 per i funzionari, il cui
meccanismo di progressione e' in sostanza speculare a quello dei
dirigenti. Diverso trattamento, ma sempre privo di automatismi, e'
stabilito invece per il personale operativo ed esecutivo dagli artt.
40 e 42, i quali, prevedendo un meccanismo di progressione economica
ancor piu' complesso di quello teste' esposto, precisano comunque che
«ai dipendenti cui sia stato attribuito un motivato giudizio di
insufficienza nell'ultimo rapporto valutativo, non sono conferiti
avanzamenti». Inoltre, gli articoli citati specificano che «le
progressioni sono conferite dal Consiglio, su proposta del Direttore
del Dipartimento Risorse Umane e Finanziarie, tenuto conto delle
disponibilita' di bilancio». In sostanza, quindi, dall'analisi delle
disposizioni contenute nel Regolamento concernente il trattamento
giuridico ed economico del personale non e' possibile rinvenire alcun
meccanismo di progressione automatica delle retribuzioni, il cui
avanzamento, come detto, e' invece subordinato a determinate
valutazioni di merito e alla presenza delle necessarie risorse
finanziarie». Infine i ricorrenti deducono che, anche a voler
ipotizzare per assurdo che l'AGCOM rientri nel campo di applicazione
dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010, «il blocco
disposto dalla delibera impugnata risulterebbe comunque illegittimo
perche', in virtu' di pregressi accordi stipulati
dall'Amministrazione, esso andrebbe ad incidere su veri e propri
diritti quesiti dei ricorrenti, relativi a prestazioni lavorative
che, pur se la relativa retribuzione e' stata dilazionata nel tempo,
di fatto sono state gia' rese. I meccanismi di progressione
meritocratica su base annuale di cui si e' detto, stabiliti dagli
artt. 36, 38, 40 e 42 del Regolamento concernente il trattamento
giuridico ed economico del personale dell' Autorita' per le Garanzie
nelle Comunicazioni, invero, allo stato non trovano applicazione, ne'
la troveranno durante l'intero triennio disciplinato dalla delibera
impugnata. Come riconosciuto espressamente dalla stessa Autorita'
nell'ambito di un accordo siglato in data 31 luglio 2007, anzi,
meccanismi non sono mai stati attivati, il che di fatto ha comportato
un sostanziale blocco della progressione economica di tutto il
personale protrattasi quasi un decennio. Per tale ragione, a seguito
di una lunga trattativa condotta con le OO.SS., l'Autorita' ha
riconosciuto espressamente la necessita' di "prevedere meccanismi di
recupero e compensazione", ed in ragione di cio' ha concordato la
sospensione sino al 2015 della disciplina degli artt. 36, 38, 40 e 42
del Regolamento del personale, stabilendo un meccanismo di
progressione tale da consentire una perequazione con il trattamento
economico del personale AGCM, anche in considerazione di un
precedente accordo sottoscritto in data 7 marzo 2007 con cui
quest'ultima aveva a sua volta stabilito un progressivo
riallineamento al trattamento economico del personale della Banca
d'Italia. Su tali presupposti, le parti hanno concordato
l'attribuzione di 3 livelli retributivi per il 2007, il 2008, ed il
2009, stabilendo inoltre che "a partire dalla fine del 2009 si
aprira' un tavolo di trattativa, avuto riguardo le condizioni
organizzative, di bilancio e, piu' in generale le prospettive di
compatto dell'Autorita', per decidere con apposito accordo come
modificare il presente meccanismo a partire dall'anno 2010. In
assenza di accordo tra le parti, saranno comunque garantiti 3 livelli
per l'anno 2010, 2 livelli per il 2011 e solo uno per gli anni
successivi". In sostanza, come e' possibile dedurre in modo
inequivocabile dal testo dell'accordo del 31 luglio 2007, con esso
l'Autorita' ha intenso sanare una situazione pregressa, ponendo
rimedio sia alla mancata attivazione per quasi un decennio di
qualsiasi tipo di meccanismo di progressione economica, sia alla
necessita', stabilita dall'art. 1 della legge 31 luglio 1997, n. 249,
di raggiungere un allineamento con il trattamento economico del
personale dell'AGCM, e di conseguenza della Banca d'Italia. Ne
consegue che le previsioni di adeguamento economico stabilite
dall'accordo del 31 luglio 2007, destinate a rimanere operanti
durante l'intero periodo di applicazione del d.l. n. 78/2010, non
possono essere considerate in alcun modo un meccanismo di
progressione automatica; al contrario, esse sono assimilabili ad un
evento straordinario della dinamica salariale, estraneo al campo
applicativo dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010. Il blocco
degli stipendi disposto dall'Autorita' con l'art. 6, comma 1, della
delibera impugnata, in definitiva, non si limita a negare aumenti
stipendiali futuri, ma, andando ben oltre la portata della norma di
legge di cui vorrebbe essere applicazione, sottrae ai dipendenti
dell'AGCOM compensi di fatto gia' maturati, che la stessa Autorita'
ha espressamente riconosciuto loro quale vera e propria compensazione
economica per la minor retribuzione percepita negli anni passati»;
XIII) Illegittimita' dell'articolo 7 della delibera 114/11/CONS per
violazione e falsa applicazione dell'art. 12, commi 7 e 10 del
decreto-legge n. 78/2010. Eccesso di potere per disparita' di
trattamento.
I ricorrenti - con particolare riferimento all'art. 7 della
delibera 114/11/CONS ove, nell'intento di recepire le disposizioni
contenute nell'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010,
si prevede che «le indennita' comunque denominate e spettanti a
seguito della cessazione a vario titolo dall'impiego, saranno erogate
attenendosi alle modalita' specificatamente previste all'art. 12 del
decreto-legge n. 78/2010. In applicazione di quanto disposto al comma
10 dell'articolo 12 del decreto-legge n. 78/2010, con effetto sulle
anzianita' maturate a decorrere dal 1° gennaio 2011 il computo dei
trattamenti di fine servizio, comunque denominati verra', regolato in
base a quanto previsto dall'art. 2120 del codice civile, con
applicazione dell'aliquota del 6,91%» - ribadiscono innanzi tutto le
suesposte censure, incentrate sull'inapplicabilita' all'AGCOM delle
disposizioni contenute nell'art. 12, commi 7 e 10, per il mancato
richiamo delle Autorita' indipendenti tra le amministrazioni
destinatarie del provvedimento, nonche' per l'inesistenza di reali
economie per l'erario pubblico cui la normativa e' finalizzata.
Inoltre i ricorrenti lamentano che la disposizione in esame e'
illegittima perche' «modifica, o meglio sopprime, il regime
dell'I.F.R. (indennita' di fine rapporto), che e' un istituto tipico
delle Autorita' indipendenti, mutuato, in virtu' del rinvio contenuto
nella legge istitutiva dell'AGCOM, dalla Banca d'Italia, ove e'
tuttora vigente. Tale indennita', invero, costituisce una forma
assolutamente peculiare di trattamento di fine rapporto, ma di cio'
l'Amministrazione non ha tenuto minimamente conto nella sua delibera,
non valutando ne' motivando in alcun modo sulla natura e sulla
portata dell'istituto, ed andando ben oltre, ovvero violando, sia la
previsione normativa di cui la delibera vorrebbe essere attuazione
sia la disciplina vigente in materia di I.F.R., in virtu' della
quale, oltretutto, i dipendenti possono vantare allo stato un vero e
proprio diritto quesito, di cui alcuni colleghi in passato hanno gia'
materialmente beneficiato in relazione ai medesimi periodi di lavoro
per i quali il trattamento viene oggi negato agli altri. La
sostanziale soppressione dell'I.F.R., in definitiva, oltre che
ingiustificata alla luce del disposto dell'art. 12, commi 7 e 10, del
d.l. n. 78/2010, risulta doppiamente illegittima in quanto crea una
disparita' di trattamento intollerabile tra coloro che hanno gia'
goduto del beneficio (per cessazione del servizio, per scadenza del
contratto di lavoro a termine, per ingresso nei ruoli
dell'amministrazione ovvero per semplice anticipazione) e gli altri
dipendenti che, pur avendo gia' maturato il relativo diritto, per lo
meno rispetto al periodo pregresso, non ne hanno ancora goduto»;
XIV) Illegittimita' della delibera 114/11/CONS, nella parte in cui
essa non prevede il riconoscimento di un'indennita' di vacanza
contrattuale, per violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma
17, del decreto-legge n. 78/2010, nonche' dell'art. 1 della 31 luglio
1997, n. 249. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e per
disparita' di trattamento.
I ricorrenti - premesso che l'esatta portata del blocco delle
retribuzioni disposto con l'art. 9, comma 1, del decreto-legge n.
78/2010 e' stata ulteriormente precisata nel successivo comma 17, ove
si prevede che «non si da' luogo, senza possibilita' di recupero,
alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio
2010-2012 del personale di cui all'articolo 2, comma 2 e articolo 3
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni. E' fatta salva l'erogazione dell'indennita' di vacanza
contrattuale nelle misure previste a decorrere dall'anno 2010 in
applicazione dell'articolo 2, comma 35, della legge 22 dicembre 2008,
n. 203» - evidenziano che presso 1'AGCOM non sono mai stati stipulati
autonomi contratti collettivi tra l'ente e le OO.SS. e, quindi, il
personale non ha mai goduto di alcuna indennita' di vacanza
contrattuale. Pertanto «qualora si dovesse ritenere effettivamente
applicabile all'Autorita' la disciplina contenuta nel d.l. n.
78/2010, essa dovrebbe essere applicata in toto, ivi compresa la
disposizione di cui al comma 17 dell'art. 9, con conseguente
riconoscimento al suo personale dell'indennita' di vacanza
contrattuale attribuita a tutti i dipendenti pubblici, compresi i
dipendenti della Banca d'Italia. In ragione di cio', il mancato
recepimento della suddetta disposizione ha reso il blocco disposto
dall'art. 9, comma 1, del d.l. n. 78/2010 ancor piu' gravoso per i
dipendenti AGCOM rispetto a tutti gli altri dipendenti pubblici, il
che di certo va ben oltre qualsiasi possibile intento del
Legislatore.
Nel fare cio', inoltre, l'Autorita' ha agito in spregio del testo
dell'art. 1 della legge 31 luglio 1997, n. 249 (legge istitutiva
dell'AGCOM), in virtu' del quale il trattamento giuridico ed
economico del personale e' stabilito in base ai criteri fissati dal
contratto collettivo di lavoro in vigore per la Banca d'Italia, ove
appunto tale indennita' e' prevista espressamente»;
Considerato che con il primo ricorso per motivi aggiunti,
depositato in data 23 dicembre 2011, i ricorrenti hanno impugnato il
nuovo elenco ISTAT, pubblicato nella G.U., serie generale, n. 228 del
30 settembre 2011, deducendo censure sostanzialmente identiche a
quelle proposte con il quarto motivo del ricorso introduttivo;
Considerato che con il secondo ricorso per motivi aggiunti,
depositato in data 25 gennaio 2012, i ricorrenti hanno impugnato la
delibera dell'Autorita' per le Garanzie nelle Comunicazioni n.
498/11/CONS del 13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre
2011 - con la quale, in attuazione dell'art. 12, commi 7, 8, 9 e 10
del decreto-legge n. 78/2010 e dell'art. 7 della suddetta delibera n.
114/11/CONS del 2 marzo 2011, e' stata ridefinita la disciplina della
I.F.R. del personale dell'Autorita' - deducendo censure
sostanzialmente identiche a quelle proposte con il primo, il secondo,
il terzo, il quarto ed il quinto motivo del ricorso introduttivo;
Considerato che i ricorrenti con memoria depositata in data 18
febbraio 2012 hanno insistito per l'accoglimento delle suesposte
censure, evidenziando, tra l'altro, che: a) il primo ed il secondo
motivo del ricorso introduttivo devono essere accolti perche'
«l'attuale ripartizione delle voci di finanziamento dell'AGCOM tra
bilancio statale e contribuzione privata comporta, come logica
conseguenza, che l'applicazione delle misure di riduzione dei costi
derivanti dal d.l. n. 78/2010 sia destinata ad incidere solo in
minima parte sugli importi gravanti sulle casse dello Stato, colpendo
per converso in misura pressoche' esclusiva i versamenti degli
operatori economici»; del resto il Consiglio di Stato, interpellato
sulla compatibilita' con la struttura dell'AGCOM dell'art. 6, comma
21, del d.l. n. 78/2010 ... con il parere n. 385 del 26 gennaio 2012
ha osservato come «le somme ricavate da economie di gestione
dall'Autorita' possano essere destinate al bilancio statale solo
relativamente alla parte imputabile ai contributi ricevuti dallo
Stato, ossia nella misura corrispondente al: valore percentuale di
tali contributi sul complesso delle entrate finanziarie
dell'Autorita'. Oltre questa parte, il dovere contributivo si
trasformerebbe in una vera e propria imposta, tanto da richiedere -
in relazione ai principi di cui agli articoli 23 Cost. e 53 Cost. -
una formulazione meno generica e presupposti piu' stringenti della
semplice esigenza di fare cassa. ... E' dunque sul piano
dell'interpretazione costituzionalmente orientata e conforme ai
principi comunitari che, collegando il comma 21 al comma 2 dell'art.
6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, se ne puo' affermare
l'applicazione "limitata" all'Autorita'»; b) il quarto assorbente
motivo dedotto con il ricorso introduttivo risulta anch'esso fondato,
perche' la Sez. III-quater di questo Tribunale, su ricorso
dell'AGCOM, con la sentenza 11 gennaio 2012, n. 226, ha gia'
annullato l'elenco ISTAT, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 228
del 30 settembre 2011, nella parte in cui include l'AGCOM,
evidenziando in motivazione, tra l'altro, che «fondata e' la censura
afferente all'autonomia finanziaria dell'Autorita' ricorrente, che si
manifesta con la capacita' di provvedere con le proprie entrate a
fronteggiare per intero le spese sostenute per l'attivita' svolta,
sicche' manca il presupposto che in coerenza con le finalita'
perseguite giustifichi il suo inserimento nell'elenco Istat, e cioe'
un costo per la finanza pubblica e per il bilancio dello Stato che va
contenuto. L'autonomia finanziaria della ricorrente, le fonti dalle
quali discendono le sue entrate (id est i contributi ad essa
obbligatoriamente versati dagli operatori dei settori da essa
regolati), la possibilita' di intervenire per garantirne nel tempo la
corrispondenza alle uscite sono tutti elementi legislativamente
fissati, e, quindi, incontestabili. Segue da cio' che non e'
configurabile spesa che la finanza pubblica potrebbe in futuro essere
costretta a sopportare per assicurare il pareggio di bilancio della
ricorrente atteso che a questo fine essa e' gia' stata fornita dal
legislatore di strumenti propri per provvedere in via autonoma. Di
qui la conclusione che il criterio di calcolo imposto dal legislatore
comunitario e per libera scelta recepito dall'ISTAT, e fondato
esclusivamente sul rapporto fra spesa complessiva ed entrate proprie,
e' nel caso in esame ampiamente soddisfatto»;
Considerato che l'Amministrazione, con memoria depositata in data
27 febbraio 2012 ha insistito per il rigetto delle suesposte censure;
Considerato, in via preliminare, che sussiste la giurisdizione
del giudice amministrativo sulla presente controversia. Infatti:
A) sulla scorta del quadro normativo vigente prima
dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo la
Corte di cassazione (Sez. un., ord. 23 giugno 2005, n. 13446) aveva
affermato che le controversie in materia di impiego alle dipendenze
dell'Autorita' garante delle comunicazioni dovevano ritenersi
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
evidenziando quanto segue: a) il fatto che l'art. 2, comma 2, del
decreto legislativo n. 80/1998 (oggi recepito nell'art. 3, comma 1,
del decreto legislativo n. 165/2001 non preveda espressamente i
rapporti dei dipendenti dell'AGCOM tra quelli sottratti alla
giurisdizione ordinaria (al pari dei rapporti dei dipendenti della
Banca d'Italia, della Consob e dell'Autorita' Garante della
Concorrenza e del Mercato) «non e' di per se' decisivo per fondare la
giurisdizione ordinaria sulle controversie relative ai rapporti in
questione: il citato d.lgs. n. 80 del 1998 attuava la delega
contenuta nella legge 15 marzo 1997, n. 59, concepita in epoca in cui
l'Autorita' delle comunicazioni non era stata ancora istituita»; b)
l'art. 1, comma 26, della legge n. 249/1997, «disponendo testualmente
che i ricorsi avverso i provvedimenti di detta Autorita' rientrano
nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, si pone
chiaramente come norma speciale, oltre che derogatoria rispetto alla
piu' generale opzione legislativa - sottesa alla riforma del pubblico
impiego - a favore della giurisdizione ordinaria»; c) «l'estensione
di una tale giurisdizione amministrativa esclusiva "sui
provvedimenti" anche alle controversie in materia di impiego alle
dipendenze dell'Autorita' garante delle comunicazioni, e' connaturale
alla ratio posta alla base delle deroghe espresse dal citato art. 3
del t.u. n. 165/2001 giustificate dalla accentuata autonomia -
rispetto al potere esecutivo - su cui tutte le Autorita' indipendenti
fondano la loro presenza nell'ordinamento, autonomia che non puo' non
riflettersi sul momento conformativo del rapporto di lavoro del
personale»; d) secondo l'art. 1, comma 21, della legge n. 249/1997
all'AGCOM si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2 della
legge n. 481/1995 (istitutiva dell'Autorita' per i servizi di
pubblica utilita'), il cui comma 28 gia' escludeva l'applicabilita'
delle disposizioni del decreto legislativo n. 29/1993 «e, con essa,
la privatizzazione (recte: contrattualizzazione) dei relativi
rapporti di pubblico impiego instaurati con i propri dipendenti»;
B) le conclusioni alle quali e' pervenuta la Suprema Corte
devono essere mantenute ferme anche alla luce delle novita' normative
introdotte dal codice del processo amministrativo e, in particolare,
alla luce dell'art. 133, comma 1, lett. l), cod. proc. amm., secondo
il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, «le controversie
aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori
ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati,
adottati ... dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni ... »
e dell'art. 1, comma 26, della legge n. 249/1997 (come sostituito
dall'art. 3, comma 8, dell'allegato 4 al decreto legislativo n.
104/2010), il quale attualmente dispone che «la tutela
giurisdizionale davanti al giudice amministrativo e' disciplinata dal
codice del processo amministrativo». Infatti il riferimento ai
«rapporti di impiego privatizzati», contenuto nell'art. 133, comma 1,
lett. l), cod. proc. amm., per quanto d'interesse in questa sede,
deve ritenersi limitato ai contratti di lavoro di diritto privato di
cui all'art. 1, comma 21, della legge n. 249/1997;
Considerato sempre in via preliminare che, ai fini dell'interesse
ad agire dei ricorrenti e della rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale che di seguito saranno esaminate, non
assume affatto rilievo assorbente - a differenza di quanto affermato
dai ricorrenti nella memoria depositata in data 18 febbraio 2012 - la
circostanza che la Sezione III-quater di questo Tribunale con la
sentenza 11 gennaio 2012, n. 226, abbia annullato l'elenco ISTAT
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 228 del 30 settembre 2011,
nella parte in cui inserisce anche l'AGCOM fra le predette
Amministrazioni. Infatti il Collegio ritiene che il legislatore con
le norme del decreto-legge n. 78/2010 richiamate dai ricorrenti non
abbia operato un rinvio mobile all'elenco annualmente redatto
dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge n. 196/2009
(nel qual caso la predetta sentenza n. 226/2012 effettivamente
determinerebbe l'accoglimento del presente ricorso per effetto
dell'annullamento di un atto presupposto, quale sarebbe l'elenco
ISTAT pubblicato nella G.U., serie generale, n. 228 del 30 settembre
2011 rispetto alla impugnata delibera n. 114/11/CONS), ma abbia
piuttosto operato un rinvio fisso all'elenco ISTAT vigente nel
momento dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 78/2010, al solo
fine di individuare l'ambito soggettivo di applicazione delle
disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica dallo
stesso introdotte. Del resto gli stessi ricorrenti nel terzo motivo
del ricorso introduttivo hanno evidenziato che l'elenco ISTAT e'
redatto «sulla base di criteri statistici ed economici, senza alcuna
analisi di carattere giuridico connessa alla natura e alle
caratteristiche dei soggetti interessati» e, quindi, laddove si
optasse per la tesi del rinvio mobile all'elenco redatto annualmente
effettivamente si porrebbero i problemi segnalati dal Presidente
dell'ISTAT nell'ambito dell'audizione tenutasi in data 20 gennaio
2011 innanzi alla V Commissione della Camera dei Deputati ed alla V
Commissione del Senato della Repubblica;
Considerato che, sempre ai fini della rilevanza delle questioni
di legittimita' costituzionale che di seguito saranno esaminate, il
Collegio ritiene necessario evidenziare che:
A) non pare condivisibile la tesi (sviluppata dai ricorrenti
nel secondo e nel quinto motivo, facendo leva sul criterio
ermeneutico ubi lex voluit, dixit) secondo la quale l'art. 9, commi
1, 2 e 21, e l'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010
non sarebbero applicabili all'AGCOM perche' in tali articoli il
legislatore ha fatto un generico riferimento alle «amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196», senza richiamare espressamente le
Autorita' indipendenti, mentre in altri casi (come, ad esempio,
nell'art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14 del decreto-legge n. 78/2010) il
legislatore ha fatto riferimento alle «amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti».
Infatti, prescindendo da ogni considerazione di drafting legislativo,
il Collegio ritiene che la prova della volonta' del legislatore di
includere anche l'AGCOM nel campo si applicazione dell'art. 9, commi
1, 2 e 21, e l'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010 si
rinvenga: a) nel fatto che il legislatore quando ha menzionato
espressamente le Autorita' indipendenti (come, per l'appunto,
nell'art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14 del decreto-legge n. 78/2010) ha
utilizzato la formula «incluse le autorita' indipendenti», cosi'
limitandosi a specificare un dato - quale l'inclusione di tali enti
nell'elenco ISTAT - chiaramente evincibile da una semplice lettura
del predetto elenco; b) nel fatto che lo stesso legislatore, laddove
ha inteso garantire la specialita' di determinati soggetti pubblici
ha introdotto una disciplina speciale in materia di contenimento
della spesa; si intende evidentemente far riferimento all'art. 3,
comma 3, del decreto-legge n. 78/2010, che prevede soltanto per la
Banca d'Italia (cosi' escludendo le altre Autorita' indipendenti) un
peculiare regime in virtu' del quale «la Banca d'Italia tiene conto,
nell'ambito del proprio ordinamento, dei principi di contenimento
della spesa per il triennio 2011-2013 contenuti nel presente titolo»,
fermo restando che «a tal fine, qualora non si raggiunga un accordo
con le organizzazioni sindacali sulle materie oggetto di
contrattazione in tempo utile per dare attuazione ai suddetti
principi, la Banca d'Italia provvede sulle materie oggetto del
mancato accordo, fino alla successiva eventuale sottoscrizione
dell'accordo»;
B) a differenza di quanto affermato dai ricorrenti nella
memoria depositata in data 18 febbraio 2012, non assume rilievo
decisivo nella presente controversia il parere del Consiglio di
Stato, Commissione Speciale, 26 gennaio 2012, n. 385. Infatti il
Consiglio di Stato - chiamato a chiarire l'applicabilita' dell'art.
6, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010 all'AGCOM, sul presupposto
che il sistema di finanziamento dell'Autorita' e' quasi interamente
autonomo, essendo affidato al contributo versato dai soggetti
regolati, mentre solo una minima parte delle entrate e' a carico del
bilancio dello Stato - dopo aver ribadito «il principio di
corrispondenza tra gli oneri imposti agli operatori e i costi
amministrativi sostenuti per l'esercizio dei compiti svolti
dall'Autorita'» (principio richiamato dai ricorrenti nel primo
motivo), nell'affrontare il problema di delineare «una
compartecipazione dell'Autorita' ai doveri di solidarieta'
finanziaria verso lo Stato, senza che cio' implichi uno storno di
risorse vincolate al perseguimento della missione istituzionale», ha
affermato quanto segue: «il punto di equilibrio sotteso
all'applicazione dell'art. 6, comma 21 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 all'Autorita' e' da ravvisarsi nel sostegno finanziario
che la stessa riceve dallo Stato, il quale costituisce al tempo
stesso fondamento e limite del suo dovere di contribuire al
risanamento della finanza pubblica, mediante versamento allo Stato,
attraverso le risorse derivanti da risparmi della spesa corrente.
Cio' comporta che le somme ricavate da economie di gestione
dall'Autorita' possano essere destinate al bilancio statale solo
relativamente alla parte imputabile ai contributi ricevuti dallo
Stato, ossia nella misura corrispondente al valore percentuale di
tali contributi sul complesso delle entrate finanziarie
dell'Autorita'. Oltre questa parte, il dovere contributivo si
trasformerebbe in una vera e propria imposta, tanto da richiedere -
in relazione ai principi di cui agli articoli 23 Cost. e 53 Cost. -
una formulazione meno generica e presupposti piu' stringenti della
semplice esigenza di "fare cassa". Fino a tale limite, invece, per
quanto il prelievo possa tradursi nel versamento di una parte delle
entrate che, in assenza di tali risparmi, avrebbero finanziato
l'organizzazione e l'attivita' dell'Autorita', non puo' ritenersi che
sia sol per questo pregiudicata l'autonomia finanziaria dell'ente e
la corrispondenza tra contribuiti "privati" e costi di gestione,
poiche' detti costi, per definizione, non ci sono piu' per la parte
corrispondente all'obbligo di versamento». Tuttavia, ragionando in
questi termini, il Consiglio di Stato non fa altro che ribadire la
volonta' del legislatore di includere anche l'AGCOM nel campo si
applicazione delle misure previste dal decreto-legge n. 78/2010;
Considerato che - ancor prima di esaminare le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dai ricorrenti - il Collegio
ritiene di dover innanzi tutto sollevare, d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2, del decreto-legge
n. 78/2010 - secondo il quale «in considerazione della eccezionalita'
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per
la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonche'
del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro; a seguito della
predetta riduzione il trattamento economico complessivo non puo'
essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi annui» - in relazione
agli articoli 2, 3, 42, 53 e 97 Cost.. Infatti il T.A.R Calabria,
Sez. staccata di Reggio Calabria, chiamato ad esaminare il ricorso
proposto da taluni magistrati amministrativi avverso le «illegittime
decurtazioni del trattamento retributivo» previste dal decreto-legge
n. 78/2010, con l'ordinanza n. 89 del 1° febbraio 2012 ha sollevato,
tra l'altro, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 2, del predetto decreto-legge alla luce delle seguenti
considerazioni che, oltre ad essere pienamente condivisibili,
risultano evidentemente applicabili anche al personale dell'AGCOM:
A) la natura tributaria della disposizione posta dall'art. 9,
comma 2, del decreto-legge n. 78/2010. In particolare, secondo il
T.A.R. Calabria, «nella prestazione imposta con la norma in esame
devono essere ravvisati i caratteri della doverosita', in mancanza di
un rapporto sinallagmatico tra parti, e del collegamento tra la
prestazione di sostegno alla pubblica spesa, in relazione ad un
presupposto economicamente rilevante. In sostanza, sono previste
l'imposizione di un sacrificio economico individuale, realizzata
attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio e,
contestualmente, la destinazione del gettito scaturente da tale
ablazione al fine di integrare la finanza pubblica, ossia per
reperire risorse necessarie a coprire spese pubbliche (come reso
palese dalla stessa dizione della norma riportata, che invoca la
situazione di grave crisi economica internazionale e gli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea; quanto alla
giurisprudenza della Corte, si richiamano ex plurimis, Corte cost.,
sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008, 334/2006, 73/2005; la difesa
dei ricorrenti fa riferimento altresi' alla giurisprudenza volta a
definire la nozione costituzionale di "leggi tributarie", ai fini del
giudizio di ammissibilita' del referendum ex art. 75 Cost). In
effetti, l'obiettivo di finanza pubblica evocato dal d.l. n. 78/2010
va oltre la mera riduzione dei costi o della spesa corrente degli
Stati, attenendo, piu' propriamente, alla riduzione del rapporto tra
debito pubblico e PIL (come chiarisce lo stesso comma 2 dell'art. 9,
laddove fa riferimento alle "esigenze prioritarie di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea")»;
B) la conseguente violazione dei principi sanciti dall'art.
53 Cost.. Infatti la disposizione dell'art. 9, comma 2, «colpisce
solo una specifica categoria di contribuenti, sulla base di loro
peculiari qualita' soggettive e non sulla base di determinate
qualita' di reddito, e, nello stesso tempo, impone una prestazione
patrimoniale indipendente dall'effettiva capacita' contributiva
soggettiva globalmente considerata (ossia individua uno specifico
cespite da assoggettare a tassazione, senza relazioni con altre
entrate del soggetto inciso), introducendo un'imposizione
sostanzialmente regressiva e discriminatoria. Il primo profilo di
incostituzionalita' si ravvisa nel fatto che il prelievo e' disposto
esclusivamente in danno di una ben definita categoria
socio-economica, i lavoratori dipendenti del settore pubblico, ... ,
laddove, utilizzando il termine "Tutti", la disposizione
costituzionale e' chiara nell'individuare in modo inequivoco ed
onnicomprensivo la platea dei contribuenti da assoggettare al
prelievo fiscale. Con l'ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver
premesso che "l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato
in modo unitario e coordinato, e non per preposizioni staccate ed
autonome le une dalle altre" ha affermato che "la universalita' della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale 'tutti' (cittadini
o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana), deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza (senza alcuna delle
discriminazioni vietate: art. 3, primo comma, della Costituzione), di
concorrere alle 'spese pubbliche in ragione della loro capacita'
contributiva' (con riferimento al singolo tributo ed al complesso
della imposizione fiscale), come dovere inserito nei rapporti
politici in relazione all'appartenenza del soggetto alla
collettivita' organizzata". Manca, dunque, nella fattispecie
normativa in esame l'indefettibile "raccordo con la capacita'
contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di
progressivita', come svolgimento ulteriore, nello specifico campo
tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di
rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla
liberta' ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di
solidarieta' politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della
Costituzione)", che la Corte ha ritenuto essere la corretta
condizione per un'imposizione contributiva equa. Tale impostazione fa
apparire decisamente anomala e non conforme alla Costituzione la
scelta del Legislatore del 2010 che, in un contesto
economico-finanziario esplicitamente qualificato come "eccezionale",
avrebbe potuto operare soltanto interventi straordinari e/o
temporanei di prelievo forzoso, ed invece ha posto in essere misure
continuative e sostanzialmente stabili - e percio' dal palese sapore
tributario - in quanto oltretutto prolungate nel triennio 2011 - 2013
(oltre che legate al superamento di scaglioni predeterminati,
esattamente come le imposte); ma soprattutto ha indirizzato tale
prelievo nei confronti di una ben limitata "classe di persone", ben
guardandosi dall'operare nei confronti di "tutti" i contribuenti in
possesso di determinate fasce di reddito, nessuno escluso (liberi
professionisti, lavoratori dipendenti del settore privato,
imprenditori e quant'altro), esentati immotivatamente
dall'imposizione straordinaria, nonostante l'eccezionalita' della
situazione economica del Paese, come viceversa una corretta
applicazione dei principi di cui all'art. 53 Cost. avrebbe
richiesto»;
C) in via subordinata, per il caso in cui non fosse
riconosciuta la natura tributaria alla disposizione in esame, la
violazione dei principi sanciti dagli articoli 2 e 3 Cost. e dagli
articoli 42 e 97 Cost.. Infatti la disposizione dell'art. 9, comma 2,
«va a rideterminare, in senso ablativo, un trattamento economico gia'
acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub specie di diritto
soggettivo. Essa, pertanto, va ad incidere sullo status economico dei
lavoratori ... alterando quel sinallagma che e' il "proprium" dei
rapporti di durata ed in particolare proprio dei rapporti di lavoro;
basti considerare che sulla stabilita' anche economica si fondano le
aspettative, le progettualita' e gli investimenti - di lungo periodo,
se non addirittura a vita - del dipendente. Sebbene nel nostro
sistema costituzionale non sia affatto interdetto al Legislatore di
emanare disposizioni atte a modificare in senso sfavorevole per i
beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto
di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, le
disposizioni in esame sembrano non rispettare la condizione
essenziale, ossia che la riforma "in pejus" non trasmodi in un
regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (ex multis, Corte cost., sent. n.
446/2002; ord. n. 327/2001; sentt. nn. 393/2000, 264/2005, 416/1999
n. 282/2005)". Ne consegue, secondo il T.A.R. Calabria, innanzi tutto
la violazione dell'art. 2 Cost., perche' "la novazione oggettiva ed
unilaterale del rapporto di lavoro, realizzata dal d.l. n. 78/2010,
oltre a tradursi nel grave scardinamento di un principio di rilevanza
costituzionale, e quindi indeclinabile, della materia lavoristica (la
proporzionalita' tra prestazione e retribuzione ex art. 36 Cost.), va
in fondo a sacrificare la stessa dignita' sociale della
persona-lavoratore pubblico, che si trova soggetto, senza
possibilita' di difesa, ad aggressioni patrimoniali sostanzialmente
arbitrarie non solo nelle modalita' del prelievo, nei tempi del
medesimo e nelle soglie stipendiali cui attingere, ma nello stesso
presupposto (il presentarsi di pretese esigenze finanziarie); e cio'
perche' a determinarlo e' lo stesso soggetto (Stato) che opera il
prelievo, avvalendosi della forza congiunta e soverchiante derivante
dall'essere ad un tempo datore di lavoro e Legislatore, e senza che
il destinatario del sacrificio possa essere considerato direttamente
o indirettamente responsabile della crisi finanziaria e di cassa cui
e' chiamato a far fronte, derivando quest'ultima da fattori di
squilibrio che sono ascrivibili a responsabilita' (quantomeno
politica) dello stesso organo che dispone il prelievo». Ne consegue,
altresi', la violazione degli articoli 42 e 97 Cost. perche' «si
dispone nei confronti dei pubblici dipendenti una vera e propria
ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti, senza
alcuna indennita', con conseguente violazione dell'art. 42 Cost.,
secondo cui "La proprieta' privata puo' essere, nei casi preveduti
dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse
generale". Non appare dubitabile che l'espropriazione possa
astrattamente colpire (starne l'uso dell'onnicomprensivo termine
«proprieta' privata» da parte del Costituente) anche beni mobili
fungibili, quale il denaro (nella specie, gli stipendi pubblici nella
misura gia' acquisita allo status economico del dipendente ... );
secondo tale prospettazione, la fattispecie considerata consentirebbe
di qualificare la norma di cui all'art. 9 comma 2 alla stregua di
norma-provvedimento (in coerenza con la natura procedimentale
dell'espropriazione), e dunque ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 97 Cost., perche' del provvedimento la norma ha mutuato la
natura, ma ha eliso il procedimento, nel cui ambito vanno convogliate
quelle imprescindibili esigenze di equilibrio dell'esercizio del
potere tipicamente volte ad assicurare il minimo sacrificio, il
giusto equilibrio con l'indennita', nonche' tutte quelle altre
numerose facolta' di partecipazione degli interessati, che consentono
a questi ultimi di verificare la legittimita' e l'opportunita' delle
scelte cui sono chiamati a contribuire con il loro sacrificio, sia
nell'an, che nel quantum delle misure richieste»;
D) in via ulteriormente subordinata, a prescindere dal fatto
che sia riconosciuta o meno la natura tributaria della disposizione
posta dall'art. 9, comma 2, la violazione dei principi sanciti dagli
articoli 2 e 3 Cost. sotto altro profilo. Infatti «la Carta
Fondamentale, all'art. 3 comma 2, prevede quale precipuo "compito
della Repubblica" (per tale intendendosi lo Stato-apparato, ossia
l'insieme dei pubblici poteri, ivi compreso il Legislatore) quello di
promuovere e garantire "l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese". Poiche' tale partecipazione "economica" non puo' essere
ovviamente considerata solo dal lato "attivo" ma anche dal lato
"passivo", ovvero inglobando una serie di oneri ed obblighi che ad
essa naturalmente pertengono (tra i quali la contribuzione alle
esigenze finanziarie dell'Erario, a loro volta correlate al
soddisfacimento dei bisogni della comunita'), il fine della norma e'
quello di incaricare lo Stato (e percio' tutti i pubblici poteri) di
rimuovere gli squilibri socio-economici esistenti, ossia le
diversificazioni economiche tra categorie sociali diverse, o
lavoratori appartenenti ai diversi settori della societa' civile. In
questo senso, l'aver attribuito la parte predominante dello sforzo
"contributivo" tramite una minore retribuzione ai dipendenti pubblici
... introduce forti discriminazioni nell'eguaglianza sostanziale dei
soggetti dell'Ordinamento per le seguenti ragioni». In particolare,
secondo il T.A.R. Calabria, «viene sottoposta a prelievo una
categoria di sicura "tassabilita'" per via della garanzia della
ritenuta alla fonte; al di la' di ogni altra giustificazione
ravvisabile nella ratio dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale
e' indotto dall'incapacita' (tecnica o politica) di perseguire
l'evasione fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per i redditi
non derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Come
evidenziato dai ricorrenti, lungi dall'impegnarsi nella
predisposizione di strumenti fiscali efficaci nella prevenzione di
tale fenomeno, il Legislatore statale inconcepibilmente ed
intollerabilmente ha aumentato gli squilibri, trascurando del tutto
di colpire le ricchezze evase al fisco e persino gli introiti
derivanti da rendite ben conosciute (si pensi alle rendite catastali
e finanziarie), per concentrarsi su una fascia specifica di
lavoratori, colpevoli unicamente di possedere la qualita' di pubblici
impiegati ... e di avere redditi facilmente accertabili ed ancora
piu' facilmente attaccatibi». Del resto «la soluzione in concreto
adottata nel d.l. n. 78/2010 e' stata probabilmente preferita: in
quanto piu' "difendibile" da un punto di vista politico - ossia sul
piano dell'accettabilita' da parte dell'opinione pubblica generale,
nel momento storico in cui e' stata posta in essere; perche' assume
come propria la semplicistica e generalizzante opinione comune,
secondo cui i redditi incisi, per il fatto stesso di essere
"elevati", costituiscono per lo piu' "prebende di Stato"; perche' il
"tributo", o comunque il prelievo, poteva comodamente essere
qualificato come "riduzione di spesa"; e cio' naturalmente
approfittando della coincidenza tra il soggetto che lo impone ed il
datore di lavoro che si vede ridotto per legge il costo del lavoro.
Sennonche', tali ipotesi ricostruttive non consentono di sostenere la
costituzionalita' della legge, fermo restando che le pretese
"motivazioni" della manovra concepita a danno dei pubblici dipendenti
non reggono ad un piu' approfondito esame. Infatti, la capacita'
contributiva dei lavoratori dipendenti ... e' gia' messa a dura prova
da un sistema fiscale alimentato in grande misura dal meccanismo
della ritenuta alla fonte. Pertanto, prima di assoggettare ad
ulteriore prelievo gli stipendi dei dipendenti pubblici destinatari
di un'elevata retribuzione, si sarebbe dovuto verificare se tali
dipendenti fossero - come effettivamente sono - gia' sottoposti ad
una schiacciante imposizione fiscale, e conseguentemente concentrare
la "riduzione della spesa" in altri settori, ad esempio frenando il
ricorso sempre piu' frequente alle consulenze esterne in favore della
Pubblica Amministrazione, oppure - argomento quest'ultimo di
particolare rilievo - incidendo nel settore di tutte le c.d. spese
(lato sensu) "clientelari", di particolare diffusione nel settore
delle Autonomie regionali e locali (di difficoltosa riduzione,
perche' a torto ritenute essenziali alla politica ed alla formazione
del consenso, cosi' come: inteso negli ultimi anni, come ad esempio i
contributi a pioggia alle imprese, le spese per iniziative culturali,
aggregative, le spese per societa' ed enti-satellite della PA, la
formazione e cosi' via)»;
Considerato che il Collegio ritiene di dover sollevare,
d'ufficio, anche la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, comma 7, del decreto-legge n. 78/2010 - secondo il
quale "a titolo di concorso al consolidamento dei conti pubblici
attraverso il contenimento della dinamica della spesa corrente nel
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti
dall'Aggiornamento del programma di stabilita' e crescita, dalla data
di entrata in vigore del presente provvedimento, con riferimento ai
dipendenti delle amministrazioni pubbliche come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 il
riconoscimento dell'indennita' di buonuscita, dell'indennita' premio
di servizio, del trattamento di fine rapporto e di ogni altra
indennita' equipollente corrisposta una tantum comunque denominata
spettante a seguito di cessazione a vario titolo dall'impiego e'
effettuato: a) in un unico importo annuale se l'ammontare complessivo
della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, e'
complessivamente pari o inferiore a 90.000 euro; b) in due importi
annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle
relative trattenute fiscali, e' complessivamente superiore a 90.000
euro ma inferiore a 150.000 euro. In tal caso il primo importo
annuale e' pari a 90.000 curo e il secondo importo annuale e' pari
all'ammontare residuo; c) in tre importi annuali se l'ammontare
complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute
fiscali, e' complessivamente uguale 6 superiore a 150.000 euro, in
tal caso il primo importo annuale e' pari a 90.000 curo, il secondo
importo annuale e' pari a 60.000 euro e il terzo importo annuale e'
pari all'ammontare residuo" - in relazione agli articoli 2, 3, 42, 53
e 97 Cost.. Infatti il T.A.R Calabria, Sez. staccata di Reggio
Calabria, con la suddetta ordinanza n. 89 del 1° febbraio 2012 ha
sollevato anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
12, comma 7, del predetto decreto-legge alla luce delle seguenti
considerazioni (anch'esse integralmente condivisibili ed
evidentemente applicabili anche al personale dell'AGCOM):
A) la disposizione in esame comporta «lo scaglionamento - in
favore del solo datore di lavoro pubblico - dell'onere di
corresponsione delle indennita', comunque denominate, di fine
rapporto; il differimento opera diversamente, a seconda
dell'ammontare complessivo delle prestazioni. Cio' comporta una
diminuzione patrimoniale certa (e quindi un altrettanto certo
pregiudizio), che si identifica nella mancata corresponsione di
interessi per la dilazione del pagamento; ma determina anche una piu'
profonda compromissione del rapporto sinallagmatico tra datore di
lavoro e dipendente pubblico, giacche' le somme di cui trattasi hanno
pacificamente natura retributiva, sia pure differita. L'operativita'
della rateizzazione e', d'altra parte, ineludibile, trattandosi di
misura di carattere strutturale, non limitata - nella sua vigenza -
ad un periodo di tempo predefinito»;
B) valgono anche per la disposizione in esame le medesime
censure relative all'art. 9 comma 2 del d.l. n. 78/2010, da
intendersi qui richiamate e reiterate per quanto di ragione. Infatti,
come evidenziato dal T.A.R Calabria, «il mero differimento della
retribuzione non risponde ad alcuna logica di riduzione di spesa, ne'
puo' essere apprezzato in sede comunitaria, atteso che non si tratta
di una misura strutturale ma di un mero rinvio della spesa, di
talche' la razionalita' del "prelievo" mascherato cede innanzi alle
esigenze di trasparenza dello Stato con il cittadino, oltre che di
lealta' dello Stato-datore di lavoro con il dipendente che esige la
giusta remunerazione di una vita di lavoro; analogo rilievo vale per
la nuova e diversa incisione del computo dei trattamenti di fine
servizio». Inoltre, viene leso - senza che lo richieda il
soddisfacimento di altri e piu' pregnanti principi costituzionali,
nell'ottica di un ragionevole bilanciamento - il principio di
affidamento del pubblico dipendente nell'ordinario sviluppo economico
della carriera, comprensivo del trattamento collegato alla cessazione
del rapporto di impiego. «E', del resto, fatto notorio che il
pubblico dipendente, in molti casi, si propone - proprio attraverso
l'integrale ed immediata percezione del trattamento di fine rapporto
- di recuperare una somma gia' spesa o in via di erogazione per le
principali necessita' di vita (pensiamo all'acquisto di una casa,
alle spese per il matrimonio di un figlio, alla necessita' di cure
mediche, ecc.), ovvero di fronteggiare o adempiere in modo definitivo
ad impegni finanziari gia' assunti, magari da tempo (pensiamo
all'estinzione di un mutuo)». A cio' si aggiunge che «vengono
discriminati "in peius" i pubblici dipendenti rispetto a tutti gli
altri cittadini e/o lavoratori, con palese violazione dell'art. 3
Cost., posto che nei riguardi dei lavoratori privati il (privato)
datore di lavoro non, e' legittimato ad effettuare alcuna
rateizzazione del TFR». Palese e' anche «la violazione dell'art. 36
Cost., tenuto conto che il trattamento di fine rapporto, e gli
istituti equivalenti, altro non sono se non una retribuzione
differita, i cui importi devono pertanto essere restituiti al
lavoratore al momento della cessazione del rapporto. Non appare
dunque appropriato che il datore di lavoro, approfittando della
coincidenza tra questo suo ruolo e quello di Legislatore, dilazioni
dei pagamenti che sono dovuti nella loro interezza, a fronte del
prelievo frattanto operato, e contestualmente rivoluzioni, da un
giorno all'altro, le regole in ordine alle modalita' di
quantificazione dell'indennita' di buonuscita, ledendo il principio
di buona fede nell'esecuzione del contratto». Infine «viene
completamente svuotata la capacita' autorganizzativa delle P.A., che
dovrebbero normalmente potersi esprimere anche in riferimento allo
stato economico del personale, secondo i generali principi espressi
dall'art. 97 Cost.»;
Considerato che, fermo restando quanto precede, rilevante e non
manifestamente infondata appare anche la questione di legittimita'
costituzionale sollevata con il secondo motivo del ricorso
introduttivo, ove viene denunciata l'incostituzionalita' dell'art. 9,
commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n.
78/2010, per violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost.,
sul presupposto della ritenuta inapplicabilita' all'AGCOM dello
speciale regime previsto per la Banca d'Italia dall'art. 3, comma 3,
del decreto-legge n. 78/2010. Infatti:
A) in punto di rilevanza della questione, il Collegio osserva
che la tesi secondo la quale l'art. 3, comma 3, del decreto-legge n.
78/2010 sarebbe implicitamente applicabile anche all'AGCOM -
sostenuta dai ricorrenti nel terzo motivo sulla scorta del combinato
disposto dell'art. 2, comma 28, della legge n. 481/1995 (ove si
afferma l'autonomia organizzativa dell'AGCOM in tema di ordinamento
delle carriere e di trattamento giuridico-economico del personale,
attraverso un espresso rinvio "ai criteri fissati dal contratto
collettivo di lavoro in vigore per l'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato") con l'art. 11, comma 2, della legge 10
ottobre 1990, n. 287, (che, a sua volta, collega «il trattamento
giuridico ed economico del personale e l'ordinamento delle carriere»
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato «ai criteri
fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per la Banca
d'Italia, tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed
organizzative dell'Autorita'» - sembrerebbe trovare conferma in una
recente pronuncia della I Sezione di questo Tribunale (sentenza 18
aprile 2012, n. 3502), con la quale e' stato parzialmente accolto il
ricorso proposto da alcuni dipendenti dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato avverso la delibera della medesima
Autorita' in data 19 gennaio 2011, con la quale e' stata disciplinata
l'applicazione delle norme di contenimento della spesa in materia di
pubblico impiego di cui al decreto-legge 78/2010 al predetto ente.
Infatti la I Sezione ha annullato la predetta delibera in data 19
gennaio 2011 rimettendo all'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato l'adozione «delle misure volte a perseguire l'obiettivo del
raggiungimento delle economie di spesa da realizzarsi secondo i
principi del Titolo I del d.l. n. 78/2010, nel solco di quanto
stabilito dalla Banca d'Italia». Tuttavia la tesi in esame, a ben
vedere, non puo' essere condivisa perche', a fronte della gia'
evidenziata inclusione delle Autorita' indipendenti (ivi compresa
1'AGCOM) nell'elenco ISTAT, la disposizione dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 78/2010 si presenta come una norma eccezionale e,
come tale, non suscettibile di essere applicata in ambiti diversi da
quelli espressamente indicati dal legislatore (ossia alla sola Banca
d'Italia);
B) in punto di non manifesta infondatezza della questione, in
aggiunta alle considerazioni svolte dai ricorrenti nel primo motivo
sulla autonomia ed indipendenza organizzativa e finanziaria
(considerazioni che devono intendersi qui integralmente richiamate),
il Collegio ritiene sufficiente evidenziare che, a fronte di quanto
affermato dalla Corte di cassazione (Sez. un., ord. n. 13446/2005
cit.) in merito alla «accentuata autonomia - rispetto al potere
esecutivo - su cui tutte le Autorita' indipendenti fondano la loro
presenza nell'ordinamento, autonomia che non puo' non riflettersi sul
momento conformativo del rapporto di lavoro del personale», la
mancata applicazione all'AGCOM del regime speciale previsto dall'art.
3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010 per la Banca d'Italia, oltre
a comportare una ingiustificata disparita' di trattamento tra enti
appartenenti alla medesima categoria (quella delle Autorita'
indipendenti), finisce per pregiudicare gravemente l'autonomia e
l'indipendenza organizzativa e finanziaria riconosciuta all'AGCOM
dall'ordinamento comunitario e da quello nazionale, in contrasto con
gli articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost.;