IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2884/1998
proposto da Pinto Cosimo, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Alfredo Tanzarella e Giovanni Carparelli, come da mandato a margine
del ricorso, e con loro, in Lecce alla p.zzetta S. Giovanni
Battista n. 4, elettivamente domiciliati;
Contro il prefetto della provincia di Brindisi, in persona del
prefetto in carica pro-tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, pure per legge
domiciliataria in via F. Rubichi, 23 presso la sua sede; Ministero
dell'interno, in persona del Ministro pro-tempore rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, pure per
legge domiciliataria in via F. Rubichi, 23 presso la sua sede, per
l'annullamento:
del foglio di via obbligatorio emesso dal questore della
provincia di Benevento il 25 settembre 1998 e notificato nella
medesima data;
del decreto del prefetto di Brindisi del 21 ottobre 1998,
notificato il 4 novembre 1998, col quale viene revocata al sig.
Pinto la patente di guida cat. B n. 2189240T;
di ogni altro atto comunque connesso, preordinato,
conseguente o successivo a quelli impugnati, anche se non
conosciuti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9 giugno 1999 la
relazione del referendario dott. Giovanni Sabbato e uditi altresi',
come da verbale, l'avv. A. Tanzarella e l'avv.to dello Stato
Valletta;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso depositato in data 23 novembre 1998 il ricorrente
impugna il provvedimento con il quale il prefetto di Brindisi gli
revocava la patente di guida a seguito dell'emanazione nei suoi
medesimi confronti di foglio di via obbligatorio, pure impugnato,
in data 25 settembre 1998.
Questi i motivi del ricorso:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2, legge
n. 1423 del 27 dicembre 1956, eccesso di potere per difetto di
mofivazione, in quanto nell'emanazione del f.v.o. l'amministrazione
non ha dato contezza delle ragioni di ordine pubblico che hanno
giustificato tale provvedimento;
2) violazione dell'art. 7, legge n. 241/1990 per omessa
comunicazione di avvio del procedimento, eccesso di potere per
difetto di motivazione, in quanto l'amministrazione non ha
adeguatamente specificato le ragioni di celerita' che l'hanno
indotta a non comunicare l'avvio del procedimento che ha condotto
all'emanazione del f.v.o.;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 236, d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada) nonche' degli
artt. 82 e 91, testo unico 393 del 15 giugno 1959 (codice della
strada), in quanto la patente di guida e' stata rilasciata prima
del 30 settembre 1993, con conseguente applicazione del vecchio
codice della strada;
4) illegittimita' costituzionale dell'art. 130, d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285 per violazione art. 76 Cost., ovverosia per
eccesso di delega in quanto il nuovo codice della strada disciplina
piu' severamente la materia della revoca della patente di guida
imponendola in ogni caso di adozione di misura di prevenzione,
mentre il vecchio codice della strada nulla disponeva ove il
prevenuto fosse colpito da f.v.o.;
5) violazione art. 7, legge n. 241/1990, eccesso di potere
per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, in quanto anche
l'emanazione del decreto di revoca non e' stato preceduto dalla
comunicazione dell'avvio del procedimento senza specificare le
"ragioni di impedimento" di cui all'articolo citato, essendo esse
soltanto richiamate;
6) illegittimita' costituzionale dell'art. 130, d.lgs.
30 aprile 1992 per violazione artt. 3 e 16 Cost., in quanto, ove il
prefetto fosse obbligato a revocare la patente a soggetti
sottoposti a misura di prevenzione si sarebbe in presenza di una
macroscopica discriminazione tra costoro e quelli che, condannati a
pena detentiva non inferiore a tre anni, possono vedersi revocata
la patente soltanto quando l'utilizzazione di tale documento possa
agevolare la commissione di reati della stessa natura;
7) illegittimita' derivata del decreto prefettizio in ragione
delle censure gia' mosse nei riguardi del f.v.o.
L'amministrazione intimata si costituisce in giudizio e resiste
al ricorso chiedendone la reiezione e ritenendo, per quanto attiene
alla paventata illegittimita' costituzionale dell'art. 130 c.d.s.,
che in materia vi sia gia' stata una recente pronunzia di
inammissibilita' da parte della Corte costituzionale, che inoltre
trovi applicazione il nuovo c.d.s. cosi' come modificato dal d.P.R.
19 aprile 1994, n. 575, che il maggiore rigore del legislatore e'
giustificato da esigenze di politica criminale.
All'udienza del 9 giugno 1999 il ricorso e' stato ritenuto per la
decisione.
D i r i t t o
Il collegio ritiene di aderire alle prospettazioni difensive di
cui al punto 4) e pertanto di sollevare questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 120, comma 1 e 130, comma 1, lett. b)
(in combinato disposto fra loro) del codice della strada, approvato
con d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, si' come sostituito dall'art. 5,
comma 1 del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, nella parte in cui
prevedono la revoca della patente di guida nei confronti di coloro
che sono o sono stati sottoposti a "misure di prevenzione" per
contrasto con gli artt. 3, 4, 76 e 97 Cost.
Va premesso che, ad avviso del collegio, trovi applicazione,
stante la formulazione normativa dell'art. 236, d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, il nuovo codice della strada, atteso che dall'intera
formulazione di tale norma si evince come essa abbia riguardo
soltanto alle norme che disciplinano le procedure di rilascio del
provvedimento abilitante alla guida.
Quello di revoca per il venir meno dei requisiti morali, invece,
soggiace al principio generale (cd. tempus regit actum) in materia
di successione di leggi nel tempo per cui, essendo esso nel caso di
specie adottato il 21 ottobre 1998, soggiace alla disciplina a quel
momento vigente, ovverosia quella contenuta nel nuovo codice della
strada, cosi' come modificato dal d.P.R. n. 575/1994.
Di talche' la rilevanza della questione di costituzionalita'
relativamente alla fattispecie giurisdizionale portata
all'attenzione di questo giudice e' evidente: in mancanza di una
pronuncia della Corte costituzionale in ordine alla legittimita'
costituzionale della norma in questa sede censurata, il
provvedimento di revoca della patente di guida, nei confronti del
ricorrente emanato dal prefetto della provincia di Brindisi, deve
ritenersi atto dovuto e, conseguentemente, il ricorso non potra'
che essere rigettato.
Che si tratti di atto vincolato lo si desume, senza dubbio, dal
tenore letterale dell'art. 130, comma 1, del d.lgs n. 285/1992 ove
si dice che la patente "e' revocata" in caso di sottoposizione a
misura di sicurezza o di prevenzione.
Il provvedimento di revoca della patente di guida, difatti, e'
stato adottato nei confronti del ricorrente sulla base della sua
sottoposizione a misura preventiva di f.v.o., tra l'altro ancora in
corso in quanto corredato della diffida a non ritornare nel comune
dal quale egli e' stato allontanato per mesi sei; di talche'
l'art. 120 del nuovo codice della strada ha trovato applicazione
nella parte in cui obbliga l'amministrazione a revocare il titolo
abilitante alla guida nel caso in cui vi sia stata sottoposizione
ad una qualsiasi delle misure di prevenzione.
Relativamente alla non manifesta infondatezza della sollevata
questione di legittimita' costituzionale, il collegio rileva quanto
segue:
il d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, successivamente modificato
dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (regolamento recante la
disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della
patente di guida dei veicoli) ha trovato emanazione, come e' noto,
in virtu' della legge delega 13 giugno 1991, n. 190 (delega al
Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina
della circolazione stradale) che all'art. 2, lett. t) prevede "il
riesame della disciplina ... della revoca della patente di guida".
Ebbene, la Corte costituzionale, con sentenza 21 ottobre 1998,
n. 354, ha avuto gia' modo di soffermarsi sulla congruenza, nel
caso di specie, dell'attivita' di "riempimento" che lega i due
livelli normativi costituiti dalla legge di delegazione e dal
decreto legislativo, concludendo nel senso della illegittimita'
costituzionale, per violazione dell'art. 76 Cost., in relazione
all'art. 2, lett. t), legge 13 giugno 1991, n. 190, del combinato
disposto degli artt. 120, comma 1 e 130, comma 1, lett. b), d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285, nella versione anteriore al d.P.R.
19 aprile 1994, n. 575, nella parte in cui prevede la revoca della
patente nei confronti di coloro che "sono stati" sottoposti a
misure di sicurezza personali; cio' in quanto tale previsione non
trova riscontro nella legislazione previgente (artt. 82, comma 1 e
91, comma 13, n. 2, d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393), nella quale la
revoca della patente era prevista nei confronti di coloro che
fossero, e non anche che "fossero stati", sottoposti a misure di
sicurezza.
La conclusione cui la Corte delle leggi perviene e' dettata dal
fatto che l'innovazione introdotta dovrebbe potersi giustificare
alla stregua dei principi e criteri direttivi posti in generale
dalla legge di delegazione, dalla quale invece essi non si
desumono, neppure indirettamente per il tramite del riferimento
agli impegni comunitari o internazionali assunti dallo Stato
italiano.
Altresi' la Corte costituzionale ha in sede di obiter dicta pure
ribadito quanto gia' sostenuto con sentenza n. 305 del 1996 ove si
dice, piu' in generale, che l'art. 1, comma 1, legge n. 190 del
1991, delegando il Governo all'adozione di disposizioni aventi
valore di legge intese a "rivedere e riordinare" la legislazione
vigente in materia di disciplina della motorizzazione e della
circolazione stradale, ha identificato direttamente, quale "base di
partenza dell'attivita' delegata", il codice della strada
previgente.
Cosicche', la lett. t) dell'art. 2, che delega il Governo a
operare un "riesame" della disciplina concernente la revoca della
patente di guida, in mancanza di principi e criteri direttivi che
giustifichino la riforma, deve essere intesa in un senso minimale,
tale da non consentire, di per se', l'adozione di norme delegate
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove
norme apprestate dal legislatore delegato.
Non si puo' non ritenere che anche con riferimento alle misure di
prevenzione, e in particolare al f.v.o., debbano ribadirsi tali
considerazioni che non possono non condurre alla illegittimita'
delle norme gia' richiamate del nuovo codice della strada, in
quanto pure per esse si evidenzia l'innovazione introdotta dal
legislatore delegato, non solo attribuendo rilevanza anche questa
volta alle misure di prevenzione non piu' in corso (ma e' questione
che non interessa trattandosi, come detto, di f.v.o. ancora
efficace), ma anche sotto altro profilo che nella causa che ci
occupa assume specifico rilievo.
Il previgente codice della strada, difatti, non includeva
espressamente il foglio di via obbligatorio tra le misure di
prevenzione che potevano dare luogo alla revoca della patente di
guida, atteso che gli artt. 82 e 91, testo unico n. 393/1959,
prevedevano che il provvedimento di revoca della patente di guida
potesse e dovesse essere adottato soltanto nei confronti di chi
fosse stato sottoposto alla misura di prevenzione di cui
all'art. 3, legge n. 1423/1956, ovverosia alla sorveglianza
speciale, mentre l'art. 91 facultizzava il prefetto alla revoca
solo in presenza di diffida, istituto quest'ultimo soppresso dalla
legge 3 agosto 1988, n. 327.
Considerato che alcun riferimento era fatto all'art. 2, legge
n. 1423/1956 nell'individuazione dell'alveo applicativo del
potere-dovere prefettizio di revoca della patente, la conclusione
non poteva che essere che l'esclusione di attribuzioni del genere
nel caso di adozione del foglio di via obbligatorio, munito o meno
della diffida a non ritornare nel comune dal quale si e'
allontanati.
Non sembra del resto in alcun modo condivisibile la tesi secondo
la quale il cd. "foglio di via" non sarebbe una misura di
prevenzione in senso tecnico, tali configurandosi solo quelle di
cui all'art. 3 della legge n. 1423/1956, per le quali e' previsto
un meccanismo di applicazione assistito da garanzie
giurisdizionali.
Se e' vero, difatti, che il f.v.o. e' rimasto di esclusiva
competenza del questore, tale provvedimento si fonda su presupposti
analoghi a quelli che giustificano l'adozione delle misure piu'
gravi (rispetto alle quali il questore ha mantenuto il potere di
proposta), mentre il piu' agile e meno garantistico meccanismo di
applicazione (mantenuto anche dopo la riforma della legge
n. 327/1988) si spiega con la sua limitata incidenza nella sfera
personale.
A nulla poi rileva la successione di leggi nel tempo attuatasi
con il d.P.R. n. 575 del 1994 in quanto la formulazione normativa
dell'art. 120 e' rimasta sul punto invariata.
Non si possono, infine, sottacere considerazioni di carattere
sostanziale; difatti il maggiore rigore introdotto con riguardo
alle misure di prevenzione non sarebbe neppure coerente con
principi di ragionevolezza in ragione della natura ante o praeter
delictum di tali provvedimenti, si' da far ritenere probabilmente
varcati i confini che connotano la discrezionalita' del
legislatore.
Innanzitutto viene in rilievo contrasto con l'art. 3 della Carta
costituzionale per l'irragionevole equiparazione operata fra chi
sia stato sottoposto a misure di prevenzione diverse per gravita'
ed effetti.
La revoca della patente di guida, che ha la finalita' pratica di
costituire ostacolo alla commissione di azioni criminose nei
confronti di chi mostra di avere particolare proclivita' al
delitto, appare misura sproporzionata nel caso di persona
sottoposta a f.v.o., che comporta soltanto il suo rimpatrio con
l'eventuale divieto di tornare in un determinato comune, cosi'
conservando la liberta' di circolazione e soggiorno in tutto il
resto del territorio nazionale. In altre parole il mezzo adoperato
risulta eccedente rispetto allo scopo, accentuando cosi' la
componente afflittiva del foglio di via e compromettendo il
delicato equilibrio su cui si fonda la stessa legittimita'
costituzionale di questa misura.
Altro dubbio concerne la compatibilita' delle disposizioni in
esame con l'art. 4 della Costituzione. Il possesso della patente di
guida e', come e' noto, requisito indispensabile per poter
intraprendere numerose attivita' lavorative. Esserne privati in
maniera indefinita nel tempo (fatti salvi gli effetti di
provvedimenti riabilitativi) rappresenta un vulnus nel diritto al
lavoro che puo' essere bilanciato solo da contrapposte esigenze
(fra le quali la prevenzione e la tutela della pubblica sicurezza)
non perseguibili con modalita' meno limitative della sfera di
liberta' individuale.
Senza considerare che anche ad un soggetto ritenuto "sospetto"
deve essere data la possibilita' di inserirsi nel tessuto sociale
attraverso lo svolgimento di una regolare attivita' lavorativa.
Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale e'
rappresentato, ad avviso del collegio, anche dalla possibile
violazione dell'art. 97 della Costituzione ed in particolare del
principio di buon andamento ed imparzialita' della p.a.
Infatti le disposizioni in esame vincolano il prefetto a revocare
la patente nei confronti di chi il questore abbia disposto la
misura del f.v.o., di talche' il provvedimento di revoca finisce
con l'assumere il carattere di mero automatismo sanzionatorio a
prevalente componente afflittiva, carattere aggravato dalla
doverosita' del provvedimento di revoca anche in presenza di una
misura divenuta inefficace ("siano o siano stati sottoposti ...").
Appare, in altre parole, irragionevole e sicuramente contrario ai
principi di buona amministrazione che il prefetto debba rimanere
vincolato alle valutazioni di un organo diverso (sia pure
appartenente al medesimo plesso amministrativo), espresse in seno
ad un distinto procedimento finalizzato al soddisfacimento di
esigenze preventive tipizzate e legate ad un particolare contesto
ambientale e territoriale.
Il collegio ritiene, pertanto, opportuno sospendere il giudizio
in corso e trasmettere gli atti alla Corte costituzionale perche'
si pronunci sulla legittimita' costituzionale del combinato
disposto degli artt. 120, comma 1 e 130, comma 1, lett. b) d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285, si' come sostituiti dal d.P.R. 19 aprile
1994, n. 575, nella parte in cui prevedono la revoca della patente
di guida nei confronti di coloro che sono o sono stati sottoposti a
misure di prevenzione.