LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Luigi Antonio Rovelli - Primo Pres.te f.f.;
Dott. Renato Rordorf - Presidente Sezione;
Dott. Salvatore Di Palma - Consigliere;
Dott. Renato Bernabai - Consigliere;
Dott. Gianfranco Bandini - Consigliere;
Dott. Pietro Curzio - Consigliere;
Dott. Annamaria Ambrosio - Consigliere;
Dott. Biagio Virgilio - Consigliere;
Dott. Alberto Giusti - Rel. Consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
22220-2013 proposto da:
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, elettivamente domiciliata in
Roma, Via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura Generale dello
Stato, che la rappresenta e difende ope legis; ricorrente;
Contro: ASGI - Associazione Studi Giuridici
sull'Immigrazione, APN - Avvocati per Niente Onlus, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, Tanwir Syed Shahzad,
elettivamente domiciliati in Roma, Via di Pietralata 320, presso lo
studio dell'avvocato Gigliola Mazza Ricci, che li rappresenta e
difende unitamente all'avvocato Alberto Guariso, per deleghe a
margine del controricorso; controricorrenti;
Avverso la sentenza n. 2183/2012 della Corte d'Appello di Milano,
depositata il 22/03/2013.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
16/09/2014 dal Consigliere Dott. Alberto Giusti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gianna Maria De Socio e l'Avvocato
Alberto Guariso;
Udito il P.M., in persona del Procuratore Generale aggiunto Dott.
Pasquale Paolo Maria Ciccolo, che ha concluso, ai sensi dell'art. 363
c.p.c., affinche' la Corte voglia esaminare anche d'ufficio la
questione giuridica sollevata dalle parti rimettendo la stessa alla
Corte costituzionale, in subordine dichiararsi la cessata materia del
contendere.
Ritenuto in fatto
1. - Il 20 settembre 2011 e' stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale (n. 75, IV serie speciale) il bando per la selezione di
10.481 volontari da impiegare in progetti di servizio civile in
Italia e all'estero presentati dagli enti inseriti nell'albo
nazionale.
L'art. 3 del bando prevede tra i requisiti di ammissione la
cittadinanza italiana. Esso recita: «Ad eccezione degli appartenenti
ai corpi militari e alle forze di polizia, possono partecipare alla
selezione i cittadini italiani, senza distinzione di sesso, che, alla
data di presentazione della domanda, abbiano compiuto il diciottesimo
e non superato il ventottesimo anno di eta', in possesso dei seguenti
requisiti: - essere cittadini italiani [...]».
La clausola del bando riproduce la previsione contenuta nell'art.
3, comma 1, del decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77 (Disciplina
del servizio civile nazionale a norma dell'art. 2 della legge 6 marzo
2001, n. 64), il quale ammette «a svolgere il servizio civile, a loro
domanda, senza distinzioni di sesso i cittadini italiani che, alla
data di presentazione della domanda, abbiano compiuto il diciottesimo
anno di eta' e non superato il ventottesimo».
2. - Il signor Syed Shahzad Tanwyr e' un cittadino pakistano di
venticinque anni che da quindici anni vive in Italia: qui ha
completato la scuola secondaria, di primo e di secondo grado, e
attualmente frequenta l'universita'. Egli ha presentato la domanda di
ammissione al servizio civile presso la Caritas ambrosiana rimanendo
in attesa di risposta ma venendo a sapere dai responsabili dell'ente
che non avrebbe potuto essere inserito nella graduatoria ai fini
della selezione in quanto privo della cittadinanza italiana.
3. - In data 21 ottobre 2011 il signor Syed Shahzad Tanwyr,
l'ASGI -Associazione studi giuridici sull'immigrazione e l'APN -
Avvocati per niente onlus hanno presentato dinanzi al Tribunale di
Milano, sezione lavoro, un ricorso ai sensi dell'art. 44 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
giuridica dello straniero), denunciando la natura discriminatoria
della clausola n. 3 del predetto bando, nella parte in cui ammette
alla selezione i soli cittadini italiani.
Si e' costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri,
resistendo.
Con ordinanza depositata il 12 gennaio 2012, la sezione lavoro
del Tribunale di Milano ha dichiarato il carattere discriminatorio
dell'art. 3 del bando, la' dove richiede tra i requisiti e le
condizioni di ammissione il possesso della cittadinanza italiana, e
ha ordinato alla Presidenza del Consiglio dei ministri (a) di
sospendere le procedure di selezione, (b) di modificare il bando
nella parte in cui richiede il requisito della cittadinanza italiana,
consentendo l'accesso anche agli stranieri soggiornanti regolarmente
in Italia, e (c) di fissare un nuovo termine per la presentazione
delle domande.
4. - L'Amministrazione ha proposto appello deducendo:
il difetto di giurisdizione con riferimento all'ordine, impartito
dal giudice ordinario, di sospendere la procedura e di emettere un
nuovo bando di selezione con riapertura dei termini per la
presentazione delle domande da parte degli stranieri;
l'illegittimita' della decisione nel merito, in quanto
l'esclusione degli stranieri e' imposta dall'art. 3 del d.lgs. n. 77
del 2002, il quale espressamente prevede tra i requisiti di
ammissione al servizio civile la cittadinanza italiana, sicche' il
Tribunale avrebbe potuto, al piu', rimettere alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale della
norma stessa;
la manifesta infondatezza, in ogni caso, del dubbio di
legittimita' costituzionale, essendo il servizio civile una forma di
adempimento volontario del dovere di difesa della Patria (Corte
cost., sentenza n. 228 del 2004), riservato ai soli cittadini.
Il gravame e' stato resistito dagli appellati.
5. - Dopo avere sospeso, ai sensi degli art. 431 e 283 cod. proc.
civ., «l'ordine di sospensione delle procedure di selezione» e «ogni
conseguente pronuncia ordinatoria derivante», la sezione lavoro della
Corte d'appello di Milano, con sentenza depositata in cancelleria il
22 marzo 2013, ha respinto l'impugnazione della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
5.1. - La Corte di Milano ha in primo luogo osservato che,
poiche' rientra nella giurisdizione del giudice ordinario anche la
cognizione del comportamento discriminatorio consistente
nell'emanazione di un atto amministrativo, il giudice e' abilitato a
decidere la controversia valutando il provvedimento amministrativo
denunciato, disattendendolo, tamquam non esset, e adottando i
conseguenti provvedimenti idonei a rimuoverne gli effetti. Questa
opzione interpretativa - hanno soggiunto i giudici del gravame - e'
stata confermata dall'art. 28 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), applicabile
dal 6 ottobre 2011, il quale prevede che, con l'ordinanza che
definisce il giudizio, il giudice puo' adottare, anche nei confronti
della pubblica amministrazione, ogni provvedimento idoneo a rimuovere
gli effetti della condotta o dell'atto discriminatorio
pregiudizievole.
Nel merito, la Corte d'appello sostiene che il servizio civile
nazionale ha assunto una propria fisionomia a seguito della
sospensione dell'obbligatorieta' del servizio di leva. Il servizio
civile risponde infatti ad una idea di difesa della Patria che
ricomprende attivita' aventi natura solidaristica, di cooperazione
internazionale, di protezione del patrimonio storico, culturale,
ambientale ed artistico, di promozione della cultura e della pace
trai popoli. Dalla lettura dell'art. 52 Cost. alla luce dell'art. 2
Cost. discende una interpretazione evolutiva della nozione di «difesa
della Patria», suscettibile di essere estesa al campo dei doveri di
solidarieta' economica e sociale, e di tradursi in una sorta di
«collaborazione civica» promossa e organizzata dallo Stato ai fine di
concorrere al progresso materiale e spirituale della societa', ai
sensi dell'art. 4, secondo comma, Cost.
La conclusione che ne trae la Corte territoriale e' che non
sussiste alcuna ragionevole correlazione «tra l'esclusione dei non
cittadini stabilmente residenti nel territorio dello Stato e la
finalita' perseguita dal legislatore». Secondo la Corte territoriale,
l'«irragionevolezza» ed il «carattere discriminatorio» della scelta
di escludere gli stranieri residenti nel nostro Paese dalla
possibilita' di accedere su base volontaria al servizio civile
emergono dalla considerazione che l'adempimento dei doveri di
solidarieta' cui fa riferimento l'art. 2 Cost. si riferisce a tutti i
consociati: tutti coloro che in Italia hanno stabilito la propria
permanente residenza sono «parti di una comunita' di diritti e di
doveri, piu' ampia e comprensiva di quella fondata sul criterio della
cittadinanza in senso stretto».
6. - Per la cassazione della sentenza della Corte d'appello la
Presidenza del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso, con atto
notificato il 26 settembre 2013, sulla base di tre motivi.
Il signor Syed Shahzad Tanwyr, l'ASGI - Associazione studi
giuridici sull'immigrazione e l'APN - Avvocati per niente onlus hanno
resistito con controricorso.
7. - Con il primo motivo (rubricato «illegittimita' della
sentenza per motivi attinenti alla giurisdizione, in relazione
all'art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ.») si deduce che il
giudice ordinario avrebbe dovuto pronunciarsi esclusivamente in
ordine alle questioni di interesse del ricorrente nei confronti del
quale soltanto si e' realizzata l'effettiva discriminazione. La
sentenza della Corte d'appello, invece, confermando la sospensione
delle procedure di selezione e l'ordine di modifica del bando e di
riapertura dei termini, avrebbe di fatto esteso erga omnes gli
effetti della pronuncia, incorrendo in uno straripamento del proprio
ambito cognitorio, e non avrebbe considerato che la possibilita' di
conoscere e disattendere l'atto amministrativo asseritamente
discriminatorio e' riconosciuta entro i consueti limiti della
disapplicazione incidentale.
Con il secondo mezzo (violazione e falsa applicazione dell'art. 3
del d.lgs. n. 77 del 2002, dell'art. 1. della legge n. 64 del 2001,
nonche' dell'art. 52 Cost., in relazione all'art. 360, primo comma,
n. 3, cod. proc. civ.) la Presidenza del Consiglio dei ministri
contesta l'assunto, su cui poggia la pronuncia impugnata, che il
servizio civile costituirebbe una realta' del tutto scollegata dalla
difesa della Patria. Richiamata la sentenza n. 228 del 2004 della
Corte costituzionale, la ricorrente ritiene che la stretta
correlazione tra il servizio civile e quello militare, non venuta
meno per il solo fatto che servizio militare ha perso il carattere di
obbligatorieta', confermerebbe l'asservimento di entrambi al comune
obiettivo della difesa della Patria, obiettivo rispetto al quale il
primo si pone come alternativo al secondo. Ad avviso
dell'Amministrazione, il perseguimento di finalita' solidaristiche
non sarebbe rilevante per condurre il servizio civile fuori
dall'ambito di legittimazione dell'art. 52 Cost. La difesa della
Patria comprenderebbe infatti anche attivita' di impegno sociale non
armato: accanto alla difesa militare, che rappresenta una delle forme
di difesa della Patria, puo' ben collocarsi un'altra forma di difesa,
per cosi' dire «civile». Cio' che rileva ai fini della corretta
individuazione del titolo di legittimazione costituzionale del
servizio civile non sarebbe tanto la natura oggettivamente
solidaristica degli obiettivi tutelati mediante il servizio civile,
quanto piuttosto il fatto che detti obiettivi sono assunti come
propri dallo Stato in quanto espressione di interessi unitari e
nazionali rilevanti per la difesa della Patria. La ricorrente esclude
che la connotazione non militare degli enti presso cui puo' essere
espletato il servizio civile rilevi al fine della identificazione
della natura del servizio e sottolinea l'autonomia del servizio
civile nazionale rispetto al servizio civile che puo' essere
istituito dalle Regioni. La Presidenza del Consiglio ritiene,
inoltre, che la riserva di cittadinanza in relazione al servizio
civile nazionale sia oggetto di una scelta politica non illegittima:
la difesa della Patria presuppone, infatti, uno stretto rapporto di
lealta' tra i cittadini e le istituzioni repubblicane, che, al di
fuori di condizioni particolari, non puo' essere richiesta ad un
cittadino straniero. La ricorrente chiede, pertanto, che sia
affermato il principio secondo cui l'allargamento del servizio
civile, ormai non piu' obbligatorio, a finalita' solidaristiche, non
ha determinato la «traslazione» del parametro costituzionale
dell'istituto dall'alveo dell'art. 52 Cost, a quello dell'art. 2
Cost., sicche' sarebbe giustificata l'esclusione dei non cittadini
dal servizio civile, prevista dal bando di selezione per cui e'
causa, in conformita' dell'art. 3 del d.lgs. n. 77 del 2002, norma
questa in vigore ed efficace e non in contrasto con i parametri
costituzionali.
Con il terzo motivo (violazione e falsa applicazione dell'art. 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonche' della legge
11 marzo 1953, n. 87, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3,
cod. proc. civ.) la ricorrente censura che la sentenza impugnata - a
prescindere dal parametro costituzionale riferibile alla materia in
esame, erroneamente identificato nell'art. 2 Cost. - abbia operato un
travalicamento dei limiti propri della potesta' giurisdizionale,
avendo direttamente disapplicato una norma di legge, l'art. 3 del
d.lgs. n. 77 del 2002, anziche' rimettere la questione al vaglio
della Corte costituzionale.
8. - La difesa dei controricorrenti ha chiesto il rigetto del
ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, previa
eventuale sotto-posizione alla Corte costituzionale della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 77
del 2002, nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza
italiana al fine di accedere al servizio civile nazionale, per
supposto contrasto con gli artt. 2, 3 e 76 Cost., quest'ultimo in
relazione al criterio direttivo contenuto nell'art. 2, comma 3,
lettera a), della legge delega per l'istituzione del servizio civile.
9. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la difesa dei
controricorrenti ha depositato una memoria illustrativa con la quale
ha chiesto che in via principale sia dichiarata la sopravvenuta
cessazione materia del contendere: (a) per avere il sig. Syed
acquisito medio tempore la cittadinanza italiana e raggiunto,
comunque, l'eta' massima per essere ammesso allo svolgimento del
servizio civile nazionale; (b) per avere il bando da cui era
originato il contenzioso esaurito i propri effetti secondo le regole
invocate dalla Amministrazione ricorrente, essendo dispositivo della
sentenza della Corte d'appello intervenuto allorche' tutti i giovani
cittadini italiani selezionati avevano gia' concluso il servizio
(che, in base all'art. 5, comma 4, della legge n. 64 del 2001, ha la
durata di dodici mesi). La difesa dei controricorrenti ha depositato
documenti comprovanti l'intervenuto mutamento dello stato di fatto.
All'udienza di discussione, l'Avvocatura erariale, concordando
sull'intervenuto mutamento dello stato di fatto nei termini indicati
dalla difesa dei controricorrenti, ha concluso, in via principale,
per l'accoglimento del ricorso e, in via incidentale, per la
rimessione della questione alla Corte costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Occorre preliminarmente rilevare che il sopravvenuto
acquisto da parte della persona fisica ricorrente nel giudizio di
merito della cittadinanza italiana e l'integrale svolgimento degli
effetti dell'impugnato bando del 2011 secondo le regole originarie (i
giovani italiani selezionati hanno preso servizio nel febbraio 2012,
ultimandolo nel febbraio 2013) hanno determinato la sopravvenuta
perdita di ogni utilita' concreta derivabile alle parti
dall'accoglimento o dal rigetto del ricorso per cassazione.
La vicenda concreta che la clausola del bando oggetto di
contestazione era destinata a regolare appare - come risulta dai
documenti prodotti dai controricorrenti - del tutto esaurita con la
prestazione del servizio civile da parte dei giovani volontari
selezionati; ne' vi e' spazio per un accertamento dell'illegittimita'
del bando a fini risarcitori, non avendo i ricorrenti nel giudizio di
merito avanzato domanda in tal senso.
In una situazione siffatta, ritiene il Collegio che siano venute
meno le condizioni per pronunciare sul fondo del ricorso per
cassazione, il quale appare destinato alla definizione con una
pronuncia in rito di inammissibilita' per sopravvenuto difetto di
interesse (cfr, Sez. un., 18 maggio 2000, n. 368; Sez, un., 15
novembre 2002, n. 16160; Sez. un., 21 giugno 2007, n. 14385; Sez.
un., 4 agosto 2010, n. 18047; Sez. I, 28 maggio 2012, n. 8448).
2. - E tuttavia, la particolare importanza del thema decidendum
induce il Collegio, stante la ravvisata inammissibilita' del ricorso
per sopravvenuto difetto di interesse, a ritenere sussistenti le
condizioni per una pronuncia d'ufficio ai sensi dell'art. 363, terzo
comma, cod., proc. civ., con l'enunciazione - nell'esercizio della
funzione nomofilattica assegnata a questa Corte dalla citata
disposizione del codice di rito - del principio di diritto
nell'interesse della legge sulla questione di diritto trattata nella
causa di merito e che il ricorso divenuto inammissibile propone.
Sussistono, ad avviso del Collegio, entrambe le condizioni per
l'esercizio del potere d'ufficio della Corte: (a) l'inammissibilita'
del ricorso; e (b) la connotazione di «particolare importanza» della
questione.
2.1. - Quanto al presupposto che il ricorso proposto dalle parti
sia dichiarato inammissibile, la giurisprudenza di questa Corte ha
infatti chiarito che l'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ. trova
applicazione non soltanto nell'ipotesi di inammissibilita'
determinata dalla non impugnabilita' del provvedimento, ma in tutti i
casi di ricorso inammissibile, quale che sia l'ipotesi di
inammissibilita' (Sez. un., 6 settembre 2010, n. 19051), e quindi
anche quando l'inammissibilita' derivi, come nella specie, dal
difetto sopravvenuto di interesse all'impugnazione (Sez. III, 10
maggio 2013, n. 11113).
2.2. - In ordine, poi, alla particolare importanza della
questione se, alla luce del disposto dell'art. 3, comma 1, del d.lgs.
n. 77 del 2002, sia o meno giustificato riservare l'accesso al
servizio civile nazionale ai soli cittadini italiani e se, di
conseguenza, abbia o meno carattere discriminatorio il bando per la
selezione dei volontari che escluda dalla possibilita' di avanzare la
domanda di partecipazione alla selezione i cittadini stranieri i
quali abbiano un collegamento legittimo e regolare con il territorio
italiano, essa sussiste in base alle seguenti considerazioni.
Innanzitutto, sulla questione si registra un contrasto tra i
giudici di merito. Mentre il Tribunale di Brescia, con ordinanza in
data 9 maggio 2012, ha escluso la natura discriminatoria dell'art. 3
del bando in data 20 settembre 2011, ritenendo che «la
differenziazione tra cives e stranieri operata dal legislatore nel
regolamentare l'accesso al servizio civile nazionale» sia
«ragionevole, perche' coerente con l'ordinamento nel suo complesso e,
in particolare, con i principi costituzionali», nel giudizio di
merito che ha occasionato il presente ricorso per cassazione il
Tribunale di Milano, prima, e la Corte d'appello di Milano, poi,
hanno dichiarato il carattere discriminatorio del bando.
Inoltre, la questione e' nuova per la giurisprudenza di questa
Corte, ossia per l'organo chiamato, per specifica funzione
ordinamentale, ad assicurare l'esatta osservanza della legge, la sua
uniforme interpretazione e l'unita' del diritto oggettivo nazionale,
e quindi a garantire certezza del diritto ed eguaglianza dei
cittadini dinanzi alla legge. L'esercizio di questa funzione e' tanto
piu' rilevante quando, come nella specie, la mancanza di un principio
di diritto suscettibile di porsi, per il suo valore di precedente,
con capacita' coerenziatrice e sistematica investe un settore
nevralgico della vita sociale, nel quale sono coinvolti numerosi
giovani, operatori ed enti e dove vengono in gioco i diritti
fondamentali della persona umana e il suo modo di essere nell'ambito
del rapporto con gli altri.
D'altra parte, la questione ha l'attitudine a ripresentarsi in
casi futuri, nei nuovi bandi per il servizio civile nazionale che
l'Amministrazione procedente intenda pubblicare, sempre in forza
della legge n. 64 del 2001 e del d.lgs. n. 77 del 2002. Proprio
l'esperienza successiva - ed in particolare la vicenda della
correzione, da parte dell'Amministrazione, del bando del 4 ottobre
2013, con riapertura dei termini in favore degli stranieri titolari
di permesso di soggiorno o di permesso per protezione sussidiaria
soltanto a seguito della nuova ordinanza del Tribunale di Milano in
data 19 novembre 2013 emessa in un ulteriore e diverso procedimento,
ma «con riserva dell'esito del relativo giudizio», - dimostra
l'esigenza di una risposta chiarificatrice proveniente dalla Corte di
cassazione: la quale, se non ha piu', a causa della inammissibilita'
del ricorso, la possibilita' di pronunciarsi sul fondo delle censure
con effetti sul concreto diritto dedotto in giudizio (essendo ormai
lo ius litigatoris superato dai fatti e dalle cose), ha tra le
proprie attribuzioni quella di enunciare, nell'interesse della legge,
un principio capace di proiettarsi sui nuovi casi e sulle future
istanze di giustizia dei soggetti che versano nella stessa situazione
originaria del sig. Syed, e di orientare cosi' le determinazioni
della stessa Amministrazione procedente.
3. - Ad avviso del Collegio, la questione della natura
discriminatoria o meno dell'esclusione degli stranieri residenti
nello Stato italiano dall'accesso al servizio civile nazionale non
puo' essere risolta attraverso un'interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002.
Il giudice comune ha il potere ed il dovere di uniformare il
diritto di cui e' chiamato a dare applicazione al contenuto
precettivo di fonti prevalenti su quelle interpretate: rientra
pertanto tra i suoi compiti ricercare gia' sul piano della
applicazione della legge soluzioni ermeneutiche suscettibili di far
penetrare la Costituzione in profondita' nell'ordinamento e di
armonizzare cosi' le sfere della legalita' ordinaria e della
legalita' costituzionale. E' infatti insegnamento costante della
Corte costituzionale che «in linea di principio, le leggi non si
dichiarano costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne), ma perche' e' impossibile darne interpretazioni
costituzionali» (cosi' la sentenza n. 356 del 1996; piu' di recente,
la sentenza n. 21 del 2013).
Ma l'interpretazione adeguatrice deve muoversi nel rispetto delle
potenzialita' obiettive del dato testuale. Essa non puo' essere
condotta oltre i limiti estremi segnati dall'univoco tenore della
norma interpretata: tale circostanza segna il «confine», «in presenza
del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al
sindacato di legittimita' costituzionale» (Corte cost., sentenze n.
219 del 2008, n. 78 del 2012, n. 232 del 2013).
Nel caso in esame, il dettato normativo dell'art. 3, comma 1, del
d.lgs. n. 77 del 2002 e', per l'appunto, univoco, e si muove in una
direzione opposta a quella - inclusiva, aperta e non discriminatoria
- ritenuta possibile dal giudice del merito con la sua esegesi.
Esso infatti, nel prevedere i requisiti di ammissione al servizio
civile nazionale, stabilisce che possono accedere ad esso, a domanda,
«i cittadini italiani», e quindi si riferisce ai titolari dello
status civitatis secondo l'apposita legge disciplinatrice (legge 5
febbraio 1992, n. 91, recante «Nuove norme sulla cittadinanza»), la
quale definisce chi formalmente «appartiene» allo Stato italiano in
base ad un insieme di norme sul possesso, sull'acquisto e sulla
perdita dello status di cittadino.
In altri termini, il legislatore delegato ha fatto ricorso ad una
nozione giuridico-formale di «cittadino italiano»: sicche' lo
stabilire se il soggetto rientri in quella categoria - e sia quindi
legittimato a presentare domanda di svolgimento delle prestazioni di
servizio civile - dipende dall'accertamento dei presupposti stabiliti
dal diritto positivo per l'ottenimento di quella qualifica.
Il testo della disposizione del decreto legislativo non consente
di ritenere che il legislatore delegato, adoperando la locuzione
«cittadini italiani» in un contesto tecnico quale quello rivolto a
fissare i requisiti di ammissione e di partecipazione al servizio
civile nazionale, abbia inteso riferirsi ad una nozione, ampia e
deformalizzata, di «cittadinanza di residenza», capace di accogliere
nel suo ambito tutti i soggetti, ivi inclusi gli stranieri, che
appartengono in maniera stabile e regolare alla comunita'.
4. - Assodata l'impraticabilita' di una reductio ad legitimitatem
mediante l'interpretazione costituzionalmente conforme, il Collegio
ritiene di dover sollevare, in riferimento agli artt. 2, 3 e 76
Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma
1, del d.lgs. n. 77 del 2002, nella parte in cui, prevedendo il
requisito della cittadinanza italiana, esclude i cittadini stranieri
regolarmente soggiornanti nello Stato italiano dalla possibilita' di
essere ammessi a prestare il servizio civile nazionale.
Il dubbio di costituzionalita' appare rilevante e non
manifestamente infondato.
5. - Il dubbio di legittimita' costituzionale si appalesa
rilevante perche' la norma denunciata e' destinata a trovare
applicazione in sede di legittimita' ai fini della formulazione del
principio di diritto che queste Sezioni unite ritengono di dover
enunciare ai sensi dell'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ., ossia
ai fini della pronuncia di una regola di giudizio che, sebbene non
influente nella concreta vicenda processuale, serva tuttavia come
criterio di decisione di casi analoghi o simili.
Tra il quesito di costituzionalita' e la definizione di questo
giudizio a quo con l'esercizio, da parte della Corte di cassazione,
della funzione nomofilattica nell'interesse della legge, sussiste
pertanto un rapporto di pregiudizialita'.
La questione di diritto di particolare importanza e', infatti, se
abbia natura discriminatoria, o se al contrario sia legittima,
l'esclusione degli stranieri regolarmente soggiornati in Italia
dall'ammissione al servizio civile nazionale.
Ove la questione di legittimita' costituzionale venisse
dichiarata non fondata dalla Corte costituzionale, in base all'art.
3, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002 dovrebbe ritenersi legittima
l'esclusione degli stranieri dal servizio civile, attesa la
conformita' dei bandi per la selezione di volontari contenenti una
simile clausola alla citata norma del decreto delegato, non in
contrasto, a sua volta, con i parametri costituzionali evocati la'
dove, appunto, preclude ai non-cittadini, ancorche' regolarmente
soggiornanti, l'accesso al servizio.
Se, invece, il dubbio di costituzionalita' dovesse essere accolto
e l'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 77 del 2002 fosse dichiarato, in
parte qua, costituzionalmente illegittimo, ne discenderebbe
l'enunciazione, ad opera di queste Sezioni unite, di un principio di
diritto di segno opposto, nel senso della sussistenza della
discriminazione derivante dalla riserva in favore dei cittadini
prevista nei bandi, discriminazione discendente dalla accertata
illegittimita' costituzionale della norma del decreto legislativo che
prevedeva il medesimo requisito, poi caduto per effetto
dell'intervento della Corte costituzionale.
5.1. - E' d'altra parte da escludere, ad avviso del Collegio, che
la funzione nomofilattica esercitabile dalla Corte di cassazione con
l'enunciazione d'ufficio del principio di diritto nell'interesse
della legge sia da cogliere in una dimensione statica e debba
esaurirsi sul piano della legalita' ordinaria. Il primato della
Costituzione rigida, assistito dal controllo di costituzionalita'
delle leggi affidato alla Corte costituzionale, implica che anche
nell'esercizio della funzione giurisdizionale cui il giudice di
legittimita' puo' essere chiamato a norma dell'art. 363, terzo comma,
cod. proc. civ. vi sia il potere-dovere di provocare l'incidente di
costituzionalita'.
6. - In punto di non manifesta infondatezza del dubbio di
legittimita' costituzionale, il Collegio osserva che il servizio
civile nazionale - con la definitiva emancipazione dal riferimento
necessario, per il tramite dell'obiezione di coscienza, al servizio
militare obbligatorio - si configura, secondo la giurisprudenza della
Corte costituzionale, come «l'oggetto di una scelta volontaria che
costituisce adempimento del dovere di solidarieta' (art. 2 della
Costituzione), nonche' di quello di concorrere al progresso materiale
e spirituale della societa' (art. 4, secondo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 228 del 2004).
Il dovere di difesa della Patria, letto nell'ambito ed in
connessione con l'art. 2 Cost., ha assunto nuove potenzialita'
semantiche: esso non si risolve in attivita' finalizzate a
contrastare o prevenire un'aggressione esterna al territorio dello
Stato e dei suoi confini, ma si e' esteso sino a ricomprendere forme
spontanee di impegno sociale non armato volte alla salvaguardia e
alla promozione dei valori comuni e fondanti il nostro ordinamento.
Le virtualita' dell'art. 2 Cost., d'altra parte, trascendono «l'area
degli "obblighi normativamente imposti", chiamando la persona ad
agire non solo per imposizione di una autorita', ma anche per libera
e spontanea espressione della profonda socialita' che caratterizza la
persona stessa» (sentenza n. 228 del 2004, cit.).
Il servizio civile nazionale, «forma spontanea di adempimento del
dovere costituzionale di difesa della Patria» (sentenza n. 228 del
2004, cit.), si colloca a pieno in questo contesto.
Secondo le finalita' il cui perseguimento e' stato al servizio
affidato dalla legge istitutiva (art. 1 della legge 6 marzo 2001, n.
64), esso permette di partecipare in modo attivo alla costruzione di
una democrazia sana e di nuove forme di cittadinanza; consente di
colmare il divario creatosi tra i bisogni collettivi e le risposte
pubbliche, in un'ottica di promozione e di tutela dei diritti,
soprattutto dei soggetti piu' vulnerabili e svantaggiati; costituisce
un istituto di integrazione, di inclusione e di coesione sociale e di
diffusione di una cultura, vissuta e sperimentata, di partecipazione
alla vita delle comunita', favorendo la costruzione di una piu'
matura coscienza civile delle giovani generazioni; rappresenta una
forma di salvaguardia e di tutela del patrimonio comune, sia esso
ambientale, paesaggistico o monumentale, con azioni volte a
promuovere un senso di responsabilita' e di rispetto nell'uso e nella
valorizzazione dei beni comuni.
6.1. - Con riguardo alla condizione giuridica dello straniero, la
Corte costituzionale ha anche di recente ribadito (sentenza n. 245
del 2011) che «la basilare differenza esistente tra il cittadino e lo
straniero - consistente nella circostanza che, mentre il primo ha con
lo Stato un rapporto di solito originario e comunque permanente, il
secondo ne ha uno acquisito e generalmente temporaneo - puo'
giustificare un loro diverso trattamento nel godimento di certi
diritti», e che, tuttavia, «resta pur sempre fermo [...] che i
diritti inviolabili, di cui all'art. 2 Cost., spettano ai singoli non
in quanto partecipi di una determinata comunita' politica, ma in
quanto esseri umani, di talche' la condizione giuridica dello
straniero non deve essere considerata - per quanto riguarda la tutela
di tali diritti - come causa ammissibile di trattamenti diversificati
e peggiorativi».
In questo contesto si colloca la sentenza n. 309 del 2013, con
cui la Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art.
15, comma 1, lettera b) , della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 19 novembre 2012, n. 19 (Disposizioni per la valorizzazione
dei servizi volontari in provincia di Bolzano e modifiche delle leggi
provinciali in materia di attivita' di' cooperazione allo sviluppo e
personale), nella parte in cui escludeva i cittadini stranieri
regolarmente soggiornanti nello Stato italiano dalla possibilita' di
prestare servizio sociale volontario (che e' svolto «da persone
adulte a partire dall'eta' di 29 anni, per una durata massima di 32
mesi, presso organizzazioni ed enti di diritto pubblico e privato»:
art. 3, comma 1, lettera b, della legge provinciale). La Corte ha
censurato come irragionevole la scelta di «subordinare la
possibilita' di accedere al servizio sociale volontario al possesso
della cittadinanza italiana o di altro Stato dell'Unione europea, in
quanto si tratta di prestazioni personali effettuate spontaneamente a
favore di altri individui o della collettivita'», sottolineando che
anche agli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio
italiano «deve essere riconosciuta [...] la possibilita' di
partecipare al servizio sociale volontario, quale espressione del
principio solidaristico».
6.2. - Tanto premesso, ad avviso del Collegio, l'art. 3, comma 1,
del d.lgs. n. 77 del 2002, in parte qua, contrasta, in primo luogo,
con gli artt. 2 e 3 Cost.
Infatti, poiche' le attivita' svolte nell'ambito dei progetti di
servizio civile nazionale rappresentano diretta realizzazione del
principio di solidarieta', per il quale «la persona e' chiamata ad
agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di
un'autorita', ma per libera e spontanea espressione della profonda
socialita' che caratterizza la persona stessa» (Corte cost., sentenza
n. 75 del 1992), l'esclusione dei cittadini stranieri regolarmente
soggiornanti nello Stato italiano dalla possibilita' di essere
ammessi a prestare il servizio civile nazionale preclude allo
straniero il pieno sviluppo della sua persona e l'integrazione nella
comunita' di accoglienza, impedendogli di concorrere a realizzare
progetti di utilita' sociale nell'ambito di un istituto giuridico a
cio' deputato con una sua dimensione pubblica, oggettiva ed
organizzativa e, di conseguenza, di sviluppare il valore del servizio
a favore degli altri e del bene comune come componente essenziale di
vita e come forma di educazione ai valori della Repubblica.
Si tratta, secondo queste Sezioni unite, di una esclusione non
proporzionata ne' ragionevole: posto che, per un verso, l'attivita'
di impegno sociale che la persona e' chiamata a svolgere nell'ambito
del servizio civile nazionale, mentre «deve essere ricompresa tra i
valori fondanti dell'ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai
diritti inviolabili dell'uomo, come base della convivenza sociale
normativamente prefigurata dal Costituente» (sentenza n. 309 del
2013, cit.), non implica in alcun modo, nemmeno in via occasionale,
la partecipazione all'esercizio di pubblici poteri; e, per l'altro
verso, agli «stranier[i] regolarmente soggiornant[i] nel territorio
dello Stato» - per espressa previsione contenuta nell'art. 2, comma
2, del d.lgs. n. 286 del 1998 - e' riconosciuto il godimento «dei
diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano».
A questo giudice rimettente la norma censurata appare in
contrasto anche con l'art. 76 Cost., per violazione del criterio
direttivo della legge delega di cui all'art. 2, comma 3, lettera a),
della legge n. 64 del 2001. Infatti, mentre l'art. 2 della legge n.
64 del 2001, nel delegare il Governo ad emanare uno o piu' decreti
legislativi aventi ad oggetto, tra l'altro, l'individuazione dei
soggetti ammessi a prestare volontariamente servizio civile, indicava
tra i criteri direttivi - al comma 3, lettera a) - la «ammissione al
servizio civile volontario di uomini e donne sulla base di requisiti
oggettivi e non discriminatori», l'art. 3, comma 1, del decreto
delegato, fissando il requisito della cittadinanza italiana nella
disciplina per l'accesso al servizio civile nazionale, introduce un
requisito di ammissione discriminatorio, che preclude al
non-cittadino regolarmente soggiornante in Italia la possibilita' di
un pieno dispiegamento della liberta' e dell'eguaglianza, da
intendersi anche quale veicolo di apprendimento del senso etico dello
stare insieme nella nostra comunita' di accoglienza e di costruzione
dei rapporti sociali e dei legami tra le persone in una prospettiva
di solidarieta', di pace e di apertura al confronto nell'ambito di
una convivenza pluralistica. Appare significativo, al riguardo, che
la citata legge delega n. 64 del 2001 conteneva il requisito della
cittadinanza soltanto nel periodo transitorio, «fino alla data di
efficacia dei decreti legislativi di cui all'art. 2» (cosi' l'art.
4), prevedendosi che, in detto periodo, «sono soggetti all'obbligo di
prestare servizio civile [...] i cittadini, abili al servizio
militare di leva, che dichiarino la loro preferenza a prestare il
servizio civile piuttosto che il servizio militare, purche' non
risultino necessari al soddisfacimento delle esigenze qualitative e
quantitative delle Forze armate»: il che rafforza, a contrario,
l'interpretazione che assegna all'art. 2, comma 3, lettera a), della
legge una portata che, a regime, non ammette distinzioni sulla base
del criterio della nazionalita'.
6.2.1. - Ne', ad avviso del Collegio, la scelta del legislatore
delegato appare giustificata dalla previsione contenuta nel primo
comma dell'art. 52 Cost., che configura la difesa della Patria, nel
cui orizzonte si collocano le attivita' del servizio civile
nazionale, come «sacro dovere del cittadino».
Infatti, la portata normativa della disposizione costituzionale
e' - come gia' riconosciuto dalla Corte costituzionale (sentenza n.
172 del 1999) - «quella di stabilire in positivo, non gia' di
circoscrivere in negativo i limiti soggettivi del dovere
costituzionale». L'art. 52 Cost. e' una norma di garanzia, nel senso
che garantisce che a nessun cittadino possa essere riservato il
privilegio di una esenzione immotivata dall'obbligo di leva.
Per l'altro verso, poiche' il servizio civile nazionale si
propone come una realta', caratterizzata da liberta' e spontaneita',
in cui si esprime la vocazione sociale e solidaristica di chi vi
accede, sembra escluso in radice il rischio del sorgere di situazioni
di conflitto potenziale tra opposte lealta': la partecipazione dello
straniero regolarmente soggiornante in Italia ad una comunita' di
diritti, piu' ampia e comprensiva di quella fondata sulla
cittadinanza in senso stretto, postula che anch'egli, senza
discriminazioni in ragione del criterio della nazionalita', sia
legittimato, su base volontaria, a restituire un impegno di servizio
a favore di quella stessa comunita', sperimentando le potenzialita'
inclusive che nascono dalla dimensione solidale e responsabile
dell'azione a favore degli altri e a difesa dei valori inscritti
nella Carta Repubblicana.