Ricorso proposto dalla Regione Calabria (P. IVA 02205340793), in
persona del Presidente della Giunta Regionale dott. Gerardo Mario
Oliverio, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale della
Calabria n. 8/2019 (doc. 1), rappresentato e difeso, giusta decreto
dirigenziale n. 664 del 24 gennaio 2019 (doc. 2) e procura in calce
al presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dall'avv.
Giuseppe Naimo (C.F. NMAGPP65A05D976H) dell'Avvocatura regionale e
dal prof. avv. Vincenzo (Enzo) Cannizzaro, (C.F. CNNVCN59C30A843I)
del Foro di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, Corso d'Italia, 106 (per eventuali
comunicazioni: fax 06/44117817 posta elettronica certificata:
vincenzo.cannizzaro@legalmail.it)
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito in legge 1° dicembre
2018, n. 132, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 281 del 3
dicembre 2018, recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per
la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata», in particolare gli articoli 1, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8 e
9, articoli 12 e 13, art. 21, primo comma, lettera a).
Fatto
1. Il decreto-legge del 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con
modificazioni con legge del 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 281 del 3 dicembre 2018, recante
«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'Amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata» (di
seguito, anche solo «Decreto sicurezza»), ha introdotto o modificato,
per quel che qui rileva, le seguenti disposizioni.
2. Il Decreto sicurezza nell'art. 1, rubricato «Disposizioni in
materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di
casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di
carattere umanitario», commi 1, 2, 3, 6, 7, 8 e 9, ha soppresso la
nozione di permesso di soggiorno per «motivi umanitari» prevedendo,
in suo luogo, una serie di ipotesi specifiche per la concessione del
permesso di soggiorno a migranti non in possesso dei requisiti per il
riconoscimento dello status di rifugiato ovvero per il godimento
della protezione sussidiaria.
3. La nozione di permesso di soggiorno per motivi umanitari era
regolata, prima del Decreto sicurezza, dall'art. 5, comma 6, del
decreto legislativo del 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero (di seguito solo «TU Immigrazione»).
Tale norma prevedeva la possibilita' di concedere il permesso di
soggiorno nel caso in cui ricorressero «seri motivi, in particolare
di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato italiano». La nozione era dunque di ampio
respiro, al fine di consentire l'asilo a soggetti con diverse
problematiche incidenti su diritti inviolabili della persona umana.
4. Per effetto del Decreto sicurezza, il permesso di soggiorno
per motivi umanitari puo' essere rilasciato solo in casi ormai
tipizzati, c.d. «casi speciali». I motivi che giustificano il
rilascio del permesso di soggiorno sono i seguenti:
motivi di protezione sociale, consistenti nell'esigenza di
sottrarsi alla violenza e ai condizionamenti dell'organizzazione
criminale, di cui all'art. 18 del TU Immigrazione (istituto
preesistente al Decreto sicurezza);
essere vittima di violenza domestica, di cui all'art. 18-bis
del TU Immigrazione (istituto preesistente al Decreto sicurezza);
versare «in condizioni di salute di particolare gravita'»,
«tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute degli
stessi, in caso di rientro nel Paese di origine o di provenienza», ai
sensi dell'art. 19, comma 2, lettera d-bis, del TU Immigrazione
(permesso di soggiorno per cure mediche, istituto introdotto dal
Decreto sicurezza);
dover far ritorno in un Paese che versi in una situazione di
contingente ed eccezionale calamita', tale da non consentire un
rientro in condizioni di sicurezza (permesso di soggiorno per
calamita', di cui all'art. 20-bis del TU Immigrazione, istituto
introdotto dal Decreto sicurezza);
ipotesi di particolare sfruttamento lavorativo, nel caso lo
straniero che abbia presentato denuncia e cooperi nel procedimento
penale instaurato nei confronti del datore di lavoro, (permesso di
soggiorno per sfruttamento lavorativo, di cui all'art. 22, comma
12-quater del TU Immigrazione, istituto preesistente al Decreto
sicurezza);
ipotesi in cui lo straniero abbia compiuto atti di particolare
valore civile (permesso di soggiorno per atti di particolare valore
civile, di cui all'art. 42-bis, del TU Immigrazione, istituto
introdotto dal Decreto sicurezza).
5. Tali ipotesi restringono considerevolmente il campo di
applicazione del c.d. permesso umanitario.
6. Gli articoli 12 e 13 del Decreto sicurezza modificano il
sistema di accoglienza dei richiedenti asilo, mutando il titolo di
accesso ai centri del sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati (c.d. «SPRAR»), ed eliminando, per i richiedenti asilo, il
sistema di iscrizione all'anagrafe.
7. In particolare, il decreto-legge Sicurezza ha modificato
l'art. 1-sexies del decreto-legge del decreto-legge 30 dicembre 1989,
n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990,
n. 39, regolante il «Sistema di protezione per richiedenti asilo,
rifugiati» (c.d. SPRAR) che e' stato modificato in «Sistema di
protezione per titolari di protezione internazionale e minori
stranieri non accompagnati» (c.d. SIPROIMI), escludendo da tale
sistema i richiedenti protezione internazionale e i minori
accompagnati.
8. La nuova norma dispone (in neretto le modificazioni introdotte
con il Decreto sicurezza):
«Gli enti locali che prestano servizi di accoglienza per i
titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non
accompagnati, che beneficiano del sostegno finanziario di cui al
comma 2, possono accogliere nell'ambito dei medesimi servizi anche i
titolari dei permessi di soggiorno di cui agli articoli 19, comma 2,
lettera d-bis), 18, 18-bis, 20-bis, 22, comma 12-quater, e 42-bis del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, qualora non accedano a
sistemi di protezione specificamente dedicati» (comma 1).
Al fine di razionalizzare e ottimizzare il sistema di
protezione dei soggetti di cui al comma 1, e di facilitare il
coordinamento, a livello nazionale, dei servizi di accoglienza
territoriali, il Ministero dell'interno attiva, sentiti
l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e l'ACNUR, un
servizio centrale di informazione, promozione, consulenza,
monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali che prestano i
servizi di accoglienza di cui al comma 1. Il servizio centrale e'
affidato, con apposita convenzione, all'ANCI (comma 4).
Il servizio centrale di cui al comma 4 provvede a: a)
monitorare la presenza sul territorio dei soggetti di cui al comma 1.
(...)».
9. Detta norma esclude quindi la categoria dei richiedenti asilo
e minori accompagnati dall'assistenza fornita dagli enti locali.
10. Sul punto, il Decreto sicurezza ha gia' trovato attuazione a
mezzo:
del decreto del Ministero dell'interno del 22 gennaio 2019
(doc. 3), con cui sono stati approvati dei progetti per i nuovi
SIPROIMI (ex SPRAR);
del decreto del Ministero dell'interno del 20 novembre 2018 (1)
, con cui e' stato approvato lo Schema di capitolato di gara di
appalto, riguardante la fornitura di beni e servizi per la gestione e
il funzionamento dei centri di prima accoglienza (c.d. «CARA» e
«CAS»).
11. Ed ancora, per quel che qui interessa, l'art. 21, primo comma
lettera a) del Decreto sicurezza modifica l'art. 9, comma 3, del
decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, aggiungendo fra i luoghi
rispetto ai quali si possano disporre provvedimenti di stazionamento
e ordini di allontanamento, previsti da tale disposizione, anche i
«presidi sanitari».
12. Orbene, il Decreto sicurezza, nelle norme su citate, comporta
sensibili condizionamenti sull'autonomia legislativa e amministrativa
regionale a causa dalle scelte imposte dalle nuove norme statali.
Ulteriori condizionamenti sono stati prodotti, e si produrranno
ulteriormente, attraverso la normativa di attuazione del sistema
normativo adottato dal legislatore nazionale.
13. La Regione Calabria e' quindi indotta a chiedere alla Corte
costituzionale di voler dichiarare l'illegittimita', in parte qua,
del decreto-legge n. 113/ 2018, per violazione della Costituzione,
anche attraverso la violazione di obblighi internazionali ed europei,
nonche' del principio di leale collaborazione, per i motivi di
diritto illustrati nei paragrafi seguenti.
Diritto
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8
e 9, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 per violazione
dell'art. 117, commi 3 e 4, Cost. di per se' e alla luce degli
articoli 2, 3, 10, comma 3, 31, 32, 34 e 35 Cost., dell'art. 117,
comma 1, Cost., nonche' per violazione del principio di leale
collaborazione espresso dagli articoli 5 e 120 Cost.
A. La soppressione dell'istituto dell'asilo «umanitario»
stabilito dal decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
14. Come indicato nella narrativa in fatto, l'atto impugnato ha
abrogato la normativa statale che istituiva e regolamentava
l'istituto comunemente indicato con il nome di «asilo umanitario»,
istituito e regolamentato dal TU Immigrazione. In particolare,
risultano abrogati gli articoli 4-bis, comma 2-bis, e art. 5, comma
6, i quali prevedevano la concessione di permessi di soggiorno per
«motivi umanitari».
15. Ne consegue che il Decreto sicurezza assicura tutela di
esigenze umanitarie nei confronti di cittadini di Paesi terzi che non
integrino le condizioni per il riconoscimento dello status di
rifugiato, ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, modificata
dal Protocollo di New York del 16 dicembre 1966 ratificata con legge
25 ottobre 1977, n. 881, ne' abbiano titolo alla protezione
sussidiaria, istituita e disciplinata dalla Direttiva 2011/95/UE,
solo in ipotesi specifiche e tassativamente determinate.
16. Nel loro insieme, tali ipotesi sono indicate come «speciali»,
sia quanto al titolo dei permessi di soggiorno adottati sulla base di
esse, sia quanto alla protezione ad esse riconnesse. Esse coprono
ipotesi che, per quanto rilevanti, non esauriscono certamente l'ampio
campo coperto dalla figura dell'asilo umanitario. Ne', alla luce
della loro «specialita'», appare possibile una estensione su base
interpretativa o analogica.
B. L'incidenza di tale regime sulla legislazione della Regione
Calabria
17. L'abolizione dell'istituto della protezione umanitaria da
parte dell'art. 1 del Decreto sicurezza rende inapplicabile la
normativa regionale relativa alla accoglienza, assistenza o
integrazione, nella parte in cui essa designi fra i propri
beneficiari soggetti gia' in possesso di tale status, ovvero che lo
avrebbero acquistato ai sensi della legislazione pre-vigente.
18. Una forma di interferenza diretta si verifica in relazione
alle disposizioni legislative le quali fanno espressamente
riferimento ai titolari di misure di protezione umanitaria, quale, ad
esempio, l'art. 1 legge regionale 12 giugno 2009, n. 18 recante la
disciplina su «Accoglienza dei richiedenti Asilo, dei rifugiati e
sviluppo sociale, economico e culturale delle Comunita' locali».
Rispetto a tali disposizioni, l'art. 1 del Decreto sicurezza ha un
effetto sostanzialmente abrogativo.
19. L'abolizione dell'istituto della protezione umanitaria altera
altresi' l'ambito soggettivo di applicazione delle disposizioni di
legge della Regione Calabria le quali fondano prestazioni
assistenziali o sociali in relazione al possesso di un permesso di
soggiorno di una durata minima. Ad esempio, la legge regionale 26
novembre 2003, n. 23, recante la «Realizzazione del sistema integrato
di interventi e servizi sociali nella Regione Calabria», si applica,
a termini del suo art. 3, a cittadini di Paesi terzi, in possesso di
un permesso di soggiorno della durata minima di un anno. Per effetto
del Decreto sicurezza, alla scadenza del permesso di soggiorno per
motivi umanitari, i titolari hanno cessato o cesseranno di essere
destinatari del sistema integrato stabilito da tale legge.
20. L'abolizione dell'istituto della protezione umanitaria
altera, infine, anche l'ambito soggettivo delle prestazioni
assistenziali della Regione fondate sul principio del servizio
universale, quali quelli previsti dalla legge regionale 12 novembre
2004, n. 28 «Garante per l'infanzia e l'adolescenza», dalla legge
regionale 29 marzo 2013, n. 15 «Norme sui servizi educativi per la
prima infanzia» e dalla legge regionale 21 agosto 2007, n. 20
«Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri di
antiviolenza e delle case di accoglienza per donne in difficolta'».
21. La scadenza del permesso di soggiorno per motivi umanitari,
infatti, ha l'effetto di privare il soggetto che ne era titolare del
precedente status giuridico di rifugiato umanitario, assoggettandolo
alle misure statali di controllo dell'immigrazione irregolare, come
ad esempio le misure di trattenimento in centri speciali di
detenzione amministrativa non immediatamente compatibili con i
meccanismi di assistenza e sostegno previsti dalle leggi regionali
citate.
22. Piu' in generale, l'abolizione dell'istituto della protezione
umanitaria, anche alla luce dell'imponente numero di persone che se
ne avvalevano alla data di entrata in vigore del Decreto sicurezza e
che sono stati, o che saranno repentinamente privati di tale status,
comporta una profonda riconversione di tutti gli strumenti di
accoglienza, assistenza e integrazione, imponendo un ingente sforzo
organizzativo sulle strutture regionali e degli enti locali.
23. La circostanza che tale privazione interessa un alto numero
di soggetti in situazione di estrema vulnerabilita', rende tale
riconversione estremamente urgente, al fine di attenuare il disagio
sociale che le cronache di questi giorni hanno registrato.
C. Illegittimita' costituzionale del decreto-legge n. 113/2008
per violazione dell'art. 117, commi 3 e 4, Cost., congiuntamente
all'art. 10, comma 3, Cost., che stabilisce il diritto costituzionale
di asilo stabilito, nonche' con gli articoli 3, 31, 32, 34 e 35 della
Costituzione
24. L'abolizione ad opera dell'art. 1 del Decreto sicurezza
dell'istituto della protezione umanitaria comprime quindi l'ambito di
applicazione della legislazione regionale escludendo da essa una
intera categoria di persone gia' destinatarie di tali forme di
sostegno e assistenza e costringendo le Regioni a riorganizzare
l'intero sistema di accoglienza, integrazione e assistenza, oggetto
di competenza concorrente o residuale.
25. Tale interferenza concerne, inoltre, un diritto di rango
costituzionale, quale l'art. 10, comma 3, Cost. L'istituto della
protezione umanitaria, infatti, ha costituito, nella pre-vigente
legislazione, l'obiettiva attuazione sul piano legislativo del
diritto costituzionale di asilo, affiancandosi alla protezione
internazionale, che trova fonte nella Convenzione di Ginevra del 1951
relativa allo status di rifugiato, e alla protezione sussidiaria, che
trova fonte nella Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011 (v. per tutte, la recente senza della
Corte di Cassazione, Sez. I civile, del 23 febbraio 2018, n. 4455).
26. Tale nuovo regime ha quindi l'effetto di impedire alla
Regione di assicurare prestazioni che rientrano nella propria
competenza ratione materiae gia' disposte a favore di individui che
hanno un titolo costituzionale a riceverlo. In tal modo, esso appare
in conflitto con l'art. 117, comma 3 e 4, congiuntamente all'art. 10,
comma 3, Cost., che ha stabilito un diritto costituzionale di asilo.
27. Come indicato piu' volte dalla Corte costituzionale, da
ultimo nella sentenza n. 251 del 2016:
«le Regioni possono evocare parametri di legittimita' diversi
da quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una
lesione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni e queste
abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili di una
possibile ridondanza della predetta violazione sul riparto di
competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria indicazione
della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione».
28. In termini analoghi, la Corte costituzionale ha indicato che
l'invocazione di un parametro di costituzionalita' estraneo al Titolo
V della Costituzione e' nondimeno ammissibile in sede di giudizio di
legittimita' costituzionale qualora la violazione di esso si
ripercuota sulle attribuzioni costituzionali della Regione (sentenza
n. 5 del 2018).
29. Or bene, la competenza regionale non e' violata solo da una
disposizione statale che detti regole materiali nella materia
demandata alla competenza regionale, ma altresi' da una disposizione
statale che interferisce nell'ambito di applicazione della
legislazione regionale, e, in particolare, allorche' restringa tale
ambito in maniera da imporre alle Regioni di non assicurare
prestazioni che esse hanno un dovere costituzionale di prestare.
30. Come e' noto, l'art. 117, comma 2, Cost. assegna allo Stato
una competenza esclusiva in tema di asilo e di condizione giuridica
dello straniero e, quindi, conferisce a tale ente il potere di
determinare l'ambito nel quale le Regioni potranno esercitare le
proprie competenze concorrenti o residuali in tema di integrazione,
di accoglienza e di assistenza.
31. La competenza a regolamentare il diritto di asilo potra',
quindi, legittimamente interferire nello spazio di competenza
regionale. Tale competenza, tuttavia, e' limitata materialmente
dall'art. 10, comma 3, che determina la sfera soggettiva di tale
diritto, e funzionalmente dall'art. 117, comma 3 e 4, che assegna
alle Regioni il compito di concretizzare tale diritto, garantendo le
prestazioni necessarie a sancirne l'effettivita'.
32. La giurisprudenza costituzionale ha quindi delineato l'alveo
entro il quale scorrono le due sfere di competenza. Da un lato «la
potesta' legislativa (regionale) non puo' riguardare aspetti che
attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e
di soggiorno nel territorio nazionale». D'altro lato, «altri ambiti,
come il diritto allo studio o all'assistenza sociale, (sono)
attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni».
33. Si verifica, in questo campo, un intreccio di competenze le
quali, nel loro insieme, devono tendere a realizzare il diritto
costituzionale di asilo: «(e) cio', in quanto l'intervento pubblico
concernente gli stranieri non puo' limitarsi al mero controllo
dell'ingresso e del soggiorno degli stessi sul territorio nazionale,
ma deve necessariamente considerare altri ambiti - dall'assistenza
sociale all'istruzione, dalla salute all'abitazione - che coinvolgono
molteplici competenze normative, alcune attribuite allo Stato, altre
alle Regioni. Tanto piu' che lo straniero e' titolare di tutti i
diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla
persona».
34. Ne consegue l'impossibilita' di determinare una prevalenza
fra due sfere di competenza, parimenti titolate a concorrere alla
realizzazione dell'art. 10, comma 3, Cost.
35. In particolare, una regolamentazione del diritto di asilo
che, in luogo di definire ragionevolmente il perimetro entro il quale
le Regioni dovranno operare a favore dei titolari di tale diritto, lo
svuoti di contenuto, non violerebbe quindi solo l'art. 10, comma 3,
Cost. Essa interferirebbe altresi', in maniera illegittima, sulle
competenze in tema di accoglienza, integrazione e assistenza,
assegnate alle Regioni dall'art. 117, commi 3 e 4.
36. Cio' e' quel che accade nel caso di specie. L'art. 1 del
Decreto sicurezza non detta espressamente norme in tema di
accoglienza. In una concezione meramente formale. Tuttavia,
l'abolizione del permesso di soggiorno per protezione umanitaria
interferisce in maniera ancora piu' drastica con le competenze
regionali, privando del tutto le Regioni del potere di esercitare le
proprie competenze a favore dei soggetti titolari del diritto di
asilo.
37. Tali interferenze, quindi, producono a propria volta una
serie di violazioni del testo costituzionale.
a. Risulta violato in primo luogo, e per i motivi gia' detti,
l'art. 10, par. 3, della Costituzione, in quanto la normativa statale
impugnata vincola la Regione a tenere condotte incompatibili con la
protezione costituzionale del diritto di asilo.
b. Risulta violato l'art. 3 della Costituzione in quanto, e
paradossalmente, il Decreto sicurezza determina una discriminazione
fra i soggetti titolari della protezione internazionale e sussidiaria
e i soggetti titolari di protezione costituzionale, escludendo dai
meccanismi regionali di assistenza, accoglienza e integrazione
proprio i titolari del diritto costituzionale di asilo, e vincolando
la Regione a svolgere tale discriminazione sul terreno delle
prestazioni assistenziali;
c. Risultano violati altresi' gli articoli 31, 32, 34 e 35, in
quanto il Decreto sicurezza impedisce alle Regioni di fornire, ai
soggetti titolari del diritto costituzionale di asilo, le prestazioni
assistenziali che costituiscono attuazione di tali disposizioni.
D. L'incompatibilita' del nuovo regime dell'asilo umanitario con
l'art. 117, commi 3 e 4, interpretati alla luce dell'art. 117, comma
1, Cost.
38. Per motivi analoghi, l'art. 1 del Decreto sicurezza viola
l'art. 117, comma 1, Cost., che impone allo Stato e alle Regioni di
esercitare la funzione legislativa nel rispetto degli obblighi
internazionali ed europei. In particolare, l'abolizione dell'istituto
della protezione umanitaria impone alle Regioni di non applicare la
propria normativa in tema assistenziale a favore di soggetti che
possono ben essere gia' radicati nella societa' regionale o locale al
punto che un loro allontanamento violi il rispetto della vita privata
e familiare assicurato dall'art. 8 della Convenzione europea.
39. E' noto, infatti, come l'istituto dell'asilo umanitario abbia
incorporato altresi' orientamenti della giurisprudenza interna tesa
ad adeguare le rigidita' insite nel regime giuridico del soggiorno
degli stranieri in Italia agli obblighi scaturenti dall'art. 8 della
Convenzione europea, ricostruiti in un consolidato orientamento
interpretativo della Corte europea dei diritti dell'uomo.
40. Tale orientamento, inaugurato in tempi non recenti (v. la
sentenza del 28 maggio 1985, n. 9214/80; 9473/81; 9474/81, Abdulaziz,
Cabales e Balkandali c. Regno Unito), si e' consolidato al punto da
codificare i criteri per verificare se un cittadino straniero, pur
non in possesso di valido titolo di ingresso e soggiorno, abbia
nondimeno un radicamento sociale tale che la sua esclusione
violerebbe l'art. 8 della Convenzione (v. la sentenza resa nel caso
Boultif c. Svizzera, n. 54273/99, del 2 agosto 2001, e, ancor piu' di
recente, quella resa nel caso Üner c. Paesi Bassi, n. 46410/ 99, del
18 ottobre 2016, decisa nella composizione a Sezioni Unite, e quella
resa nel caso Saber e Boughassal c. Spagna, n. 76550/13 e 45938/14,
del 18 dicembre 2018). Tali criteri sono:
«the nature and seriousness of the offence committed by the
applicant; the length of the applicant's stay in the country from
which he or she is to be expelled; the time elapsed since the offence
was committed and the applicant's conduct during that period; the
nationalities of the various persons concerned; the applicant's
family situation, such as the length of the marriage, and other
factors expressing the effectiveness of a couple's family life;
whether the spouse knew about the offence at the time when he or she
entered into a family relationship; whether there are children of the
marriage, and if so, their age; and the seriousness of the
difficulties which the spouse is likely to encounter in the country
to which the applicant is to be expelled».
41. Tali criteri, quindi, e non una predeterminata indicazione di
«casi speciali», devono essere applicati al fine di determinare se un
individuo, gia' destinatario dei meccanismi di accoglienza e
integrazione previsti dalla legislazione della Regione Calabria,
possa improvvisamente fuoriuscire dal circuito di tali meccanismi
senza che sia violato il diritto alla sua vita privata e familiare.
42. In altri termini, l'accertamento di escludere dal sistema di
accoglienza, assistenza e integrazione un determinato soggetto esige
un approccio individualizzato, che non prenda in considerazione solo
le esigenze di sicurezza e ordine pubblico interno, ma l'esigenza di
non pregiudicare in maniera sproporzionata il diritto convenzionale
al rispetto della vita privata e familiare e, quindi, il grado di
radicamento sociale nel territorio.
43. Or bene, il nuovo regime stabilito dal Decreto impugnato
rappresenta proprio l'antitesi normativa di tale approccio. In luogo
di una metodologia individualizzata, esso stabilisce un regime
fondato su un divieto generalizzato di rilascio o di rinnovo di
permessi di soggiorno per motivi umanitari, prevedendo un meccanismo
di eccezione fondato su ipotesi altrettanto tipizzate e
particolarmente ristrette.
44. Ne consegue che l'abolizione dell'istituto della protezione
umanitaria impone alla Regione Calabria di lasciare inapplicate
disposizioni legislative in materia di accoglienza, assistenza e
integrazione anche nei confronti di soggetti il cui radicamento
sociale nella regione e' tale che la repentina fuoriuscita dal
sistema si concreta in una violazione della loro vita privata e
familiare.
45. Tale interferenza nell'ambito di applicazione della
legislazione regionale e' particolarmente grave qualora essa si
rifletta nel trattamento di minori gia' scolarizzati, il cui
radicamento e' strettamente connesso alla frequenza regolare e
continuativa di scuole e altri centri di aggregazione sociale,
nonche' di soggiornanti di lunga durata, per i quale la societa'
italiana e locale rappresenta l'unica forma possibile di socialita'.
E. Illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117,
commi 3 e 4, interpretati alla luce del principio di leale
collaborazione fra Stato e Regioni
46. L'unilaterale riforma del diritto di asilo operata dall'art.
1 del Decreto sicurezza viola il principio costituzionale di leale
collaborazione che si impone in ambiti caratterizzati da un concorso
di competenze inestricabilmente connesse, assegnate rispettivamente
allo Stato e alle Regioni, se pur nessuna prevalente rispetto
all'altra.
47. Tale principio, «che deve, in ogni caso, permeare di se' i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (v. Corte Cost.,
sentenza n. 50 del 2008), si impone sia nella dimensione del diritto
secondario, ai sensi dell'art. 120 Cost., che nella sua dimensione
primaria, ai sensi dell'art. 5 Cost. Come ha indicato recentemente la
Corte costituzionale, laddove il legislatore si accinga a riformare
istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessita' del ricorso ai
meccanismi cooperativi (v. sentenza n. 251/ 2016).
48. Appare davvero difficile negare, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale (v. la gia' citata sentenza n. 61 del
2011), che la riforma dell'asilo umanitario avrebbe dovuto chiamare a
contribuire, in pari misura, la sfera decisionale statale e quella
regionale, sia nella loro dimensione legislativa che quella
amministrativa.
49. Quanto alla sfera legislativa, l'intreccio fra competenze
statali in tema di flussi di immigrazione e regolamentazione del
soggiorno, da un lato, e le competenze regionali in tema di
accoglienza, integrazione e assistenza, dall'altro, avrebbe richiesto
una attivazione degli strumenti cooperativi, gia' nella fase della
formazione degli orientamenti politici, per lo meno nella forma della
consultazione. Cio' avrebbe consentito alle Regioni di portare a
conoscenza del Governo le proprie posizioni in tema di asilo
umanitario prima della sua adozione e della successiva conversione.
50. Ne' il Decreto sicurezza si e' avvalso della collaborazione
delle Regioni sul piano della normazione secondaria; al fine, cioe',
di regolamentare le ricadute dell'abolizione dello status giuridico
dell'asilo umanitario nei confronti di migliaia di individui, gia'
affidati alle competenze assistenziali delle Regioni.
51. La delicatezza giuridica della materia trattata, le
prevedibili ricadute sociali del provvedimento legislativo statale,
il coinvolgimento di persone vulnerabili, avrebbero dovuto comportare
una regolamentazione transitoria di carattere integrato, alla cui
formazione avrebbero dovuto partecipare sia lo Stato che le Regioni,
nelle forme specificate per tali casi dalla giurisprudenza
costituzionale.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 12, del decreto-legge 4
ottobre 2018, n. 113 per violazione dell'art. 117, comma 1,
unitamente agli articoli 2, 3, 10 e 117, comma 1, Cost.
A. L'incompatibilita' del nuovo sistema di accoglienza stabilito
dal decreto-legge 113/2018 con l'art. 117, commi 3 e 4, Cost.
52. Come anticipato, il Decreto sicurezza ha eliminato, per i
richiedenti asilo e i minori ad essi accompagnati, l'accesso al
«Sistema di protezione per richiedenti asilo, rifugiati e minori
stranieri non accompagnati» (cd. SPRAR) che oggi e' definito come
«Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e
per minori stranieri non accompagnati» (cd. SIPROIMI)».
53. A seguito della modificazione dell'art. 1-sexies del
decreto-legge n. 416/1989 e dell'art. 14 del Decreto legislativo n.
142/2015, i richiedenti asilo e i minori ad essi accompagnati che
entrano nel nostro Paese troveranno quindi accoglienza nei cd. Centri
di prima accoglienza di cui agli art. 9 (centri di prima accoglienza)
e 11 (misure straordinarie di accoglienza, cd. «CAS») del decreto
legislativo n. 142/2015.
54. L'oggetto e le finalita' della riforma sono specificati dalla
circolare n. 83774 del 18 dicembre 2018 del Ministero degli interni
(doc. 4).
«... la nuova cornice delineata muove dall'esigenza di segnare
una netta differenziazione tra gli investimenti in termini di
accoglienza e integrazione da destinare a coloro che hanno titolo
definitivo a permanere sul territorio nazionale rispetto ai servizi
di prima accoglienza e assistenza, da erogare a coloro che sono in
temporanea attesa della definizione della loro posizione giuridica.
Pertanto, il sistema di accoglienza per richiedenti asilo e
rifugiati (SPRAR) assume la nuova connotazione di Sistema di
protezione per titolari di protezione internazionale e per minori
stranieri non accompagnati (SIPROIMI), nel quale vengono assicurate
le iniziative di orientamento e quei servizi "integrati" che
agevolano l'inclusione sociale e il superamento della fase di
assistenza, per conseguire una effettiva autonomia personale. Per le
stesse finalita' di integrazione sociale, coloro che hanno ottenuto
il riconoscimento della protezione internazionale potranno essere
coinvolti nello svolgimento di attivita' di utilita' sociale (art.
12). Di conseguenza, ai richiedenti asilo - che, peraltro, non
saranno piu' iscritti nell'anagrafe dei residenti (art. 13) - vengono
dedicate le strutture di prima accoglienza (CARA e CAS), all'interno
delle quali permangono, come nel passato, fino alla definizione del
loro status».
55. Il Decreto sicurezza opera, quindi, una profonda riforma del
sistema di accoglienza, assistenza e integrazione dei migranti
determinando direttamente le categorie dei beneficiari dei vari
livelli nei quali esso si articola. Come anche chiarito dalla
circolare, lo Stato si e' riservato la competenza ad operare altresi'
attraverso l'azione amministrativa.
56. Ne consegue un duplice motivo di illegittimita'
costituzionale, in quanto l'invasione della sfera di competenza delle
Regioni opera, evidentemente sia a livello legislativo, in
difformita' dall'art. 117, commi 3 e 4, sia a livello amministrativo,
in difformita' del disposto dell'art. 118 Cost.
57. Ne' la circostanza che il finanziamento di tali livelli di
accoglienza sia prestato dallo Stato vale a dissipare i dubbi di
illegittimita' costituzionale. Il finanziamento da parte dello Stato
di attivita' che ricadono nella competenza concorrente o residuale
dello Stato non giustifica il potere statale di determinarne
unilateralmente l'utilizzo (ex multis, sentenza della Corte
costituzionale n. 50 del 2008).
58. Nel caso di specie, l'intervento finanziario non e' disposto
al fine di programmare i flussi di ingresso degli stranieri. Ne' esso
e' esclusivamente connesso al soggiorno degli stranieri, dato che,
per espressa ammissione della circolare del Ministero degli interni
menzionata sopra, esso e' diretto a promuovere «l'inclusione sociale
e il superamento della fase di assistenza», tipiche attivita'
rientranti nelle competenze residuali regionali. Ma anche qualora le
attivita' del Fondo ricadessero in parte nella competenza statale e
in parte in quella regionale, le regole stabilite dal Decreto
sicurezza in materia sarebbero nondimeno illegittime
costituzionalmente in violazione del principio di leale
collaborazione fra Stato e Regioni, del tutto mancata nella adozione
dei provvedimenti de quibus.
59. La compressione delle competenze legislative e amministrative
delle Regioni ad opera dell'art. 12 del Decreto sicurezza e' vieppiu'
evidenziata dal nuovo schema di capitolato d'appalto per la gestione
dei centri di accoglienza, approvato con Decreto del Ministro degli
interni n. 70, del 20 novembre 2018, il quale ha radicalmente
riformato, e non certo in meglio, il sistema dei servizi da riservare
ai soggetti ospitati nei centri di prima accoglienza, fra i quali vi
e' anche l'intera categoria dei soggetti richiedenti protezione
internazionale.
60. Ai fini del presente motivo di ricordo, e' sufficiente
indicare come, attraverso un D.M., lo Stato disciplini il tema
dell'accoglienza e dell'integrazione in maniera cosi' dettagliata da
non lasciare spazio alcuno alle competenze regionali o degli enti
locali, riducendo tutti i servizi alla persona: dal supporto ai
soggetti piu' vulnerabili (soprattutto casi psichiatrici e con
problematiche psicologiche), al controllo e all'assistenza sanitaria
e al presidio delle strutture. Il capitolato elimina le dotazioni
minime di personale; elimina la figura dello psicologo; riduce
pesantemente le ore minime settimanali dedicate all'assistenza
sociale. Vengono infine del tutto eliminate le misure di
integrazione.
61. La tabella riprodotta di seguito, relativa alla «dotazione
personale» offre una illustrazione quanto mai efficace delle
differenze nei servizi imposti dal nuovo schema di capitolato (doc.
5) rispetto a quelli previsti da uno dei tanti bandi indetti dagli
enti locali (2) (doc. 6) prima dell'adozione del decreto-legge n.
113/ 2018.
Tabella 1: Dotazioni minime di personale nei CAS
=====================================================================
| | | |
| | Centri fino a 150 ospiti | Centri fino a 300 ospiti |
| | | |
+============+===========================+==========================+
| |Nuovo | Regime | Nuovo | Regime |
| |capitolato |precedente |capitolato |precedente |
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
| |12 ore |18 ore |24 ore | |
|Medico |settimanali |settimanali |settimanali |24 ore su 24|
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
| |0 ore |27 ore |6 ore | |
|Infermiere |settimanali |settimanali |settimanali |24 ore su 24|
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
| |0 ore |24 ore |0 ore |24 ore |
|Psicologo |settimanali |settimanali |settimanali |settimanali |
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
|Assistente |8 ore |24 ore |20 ore |36 ore |
|sociale |settimanali |settimanali |settimanali |settimanali |
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
|Mediatore |12 ore |54 ore |24 ore |54 ore |
|culturale |settimanali |settimanali |settimanali |settimanali |
+------------+-------------+-------------+-------------+------------+
62. Si puo' notare, accanto all'eliminazione della figura dello
«psicologo», l'esiguo numero di ore di presenza settimanale
dell'assistente assistente sociale e mediatore culturale, l'assenza
della figura dell'infermiere nei centri fino a 150 ospiti (nel regime
antecedente era presente 27h) e il ridotto numero di ore di tale
figura nei centri fino 300 ospiti (nel regime antecedente era
presente 24h su 24). Anche la presenza del medico risulta totalmente
inadeguata (nei centri fino a 300 ospiti, da 24h su 24, si passa a
sole 24 settimanali). E' evidente, peraltro, che l'unica ratio
sottesa a tali drastiche riduzioni sia unicamente quella del
risparmio della spesa.
63. Or bene, un tale sistema appare frontalmente in conflitto con
le regole costituzionali che assegnano alle Regioni competenze nel
campo dell'accoglienza, dell'assistenza e dell'integrazione dei
richiedenti asilo. La giurisprudenza costituzionale ha da tempo
chiarito, ad esempio nella sentenza n. 61 del 2011, che l'accoglienza
di richiedenti asilo non incide nel campo delle competenze esclusive
statali in quanto non interferisce con le regole statali in tema di
ingresso e soggiorno, ma pertiene «all'ambito materiale
dell'assistenza e dei servizi sociali, spettante alla competenza
legislativa residuale della Regione».
64. Ma, in qualsiasi caso, pur se tale normativa potesse essere
ascritta al novero delle competenze concorrenti dello Stato, sarebbe
ben difficile ipotizzare che regole sul numero di ore prestate da un
medico o da un infermiere in una struttura di accoglienza, possano
venir considerate come principi fondamentali dettati in materia
attraverso la legge dello Stato.
65. Infine, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12 del
Decreto sicurezza non emerge solo attraverso l'invocazione astratta
del parametro dato dalla norma attributiva di competenze. Essa emerge
altresi' attraverso la constatazione di una invasione concreta
nell'esercizio di tali competenze da parte della Regione ricorrente.
Come gia' piu' volte notato, la legislazione della Regione Calabria
include provvedimenti specificamente tesi a determinare lo standard
di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale per rinvio
agli standards internazionali ed europei, sia in via generale che
specificamente in riferimento ai richiedenti protezione
internazionale.
66. Rispetto a questi ultimi, la legge regionale 12 giugno 2009,
n. 18 sull'Accoglienza dei richiedenti Asilo, dei rifugiati e
sviluppo sociale, economico e culturale delle Comunita' locali,
prevede che il livello di accoglienza sia conforme agli standards
internazionali ed europei (art. 1), prevedendo altresi' un Comitato
dei Baranti dei richiedenti asilo e dei rifugiati che tra le funzioni
ha quella di vigilare sull'applicazione, di tali standards (art.
1-bis).
67. Or bene, anche al di la' della astratta rivendicazione di
competenza, la violazione diretta di tali standards internazionali
costituisce un ulteriore motivo di illegittimita' costituzionale
dell'art. 12 del Decreto sicurezza.
B. Illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117,
commi 3 e 4, in combinazione con l'art. 117, comma 1, e gli art. 3 e
11 Cost.
68. La modifica unilaterale del sistema di accoglienza,
assistenza e integrazione dei migranti da parte dello Stato e'
all'origine di ulteriori profili di illegittimita' costituzionale che
derivano dalla combinazione delle regole costituzionali che
stabiliscono il rilievo costituzionale dell'esigenza di osservare
obblighi in tema di asilo e immigrazione, vale a dire, gli articoli
11 e 117, comma 1, Cost.
69. Si e' gia' richiamata sopra la consolidata giurisprudenza
costituzionale, la quale indica l'ammissibilita' dell'invocazione di
un parametro di costituzionalita' estraneo al Titolo V della
Costituzione qualora la violazione di esso si ripercuota sulle
attribuzioni costituzionali della Regione.
70. Or bene, qualora il nuovo regime di accoglienza, imposto dal
Decreto sicurezza, violasse gli standards internazionali ed europei
in materia di accoglienza, assistenza e integrazione, tale violazione
imporrebbe alle Regioni di esercitare le proprie competenze in
difformita' rispetto alle regole costituzionali che ne impongono
l'osservanza; e cioe', all'art. 117, comma 1, Cost, per quanto
riguarda gli standards internazionali, l'art. 11 Cost., per quanto
riguarda gli standards fissati dalla normativa europea.
71. Cio' e' proprio quello che si verifica nel caso di specie.
72. Innanzi tutto, l'art. 12 del decreto sicurezza riserva
espressamente il sistema di accoglienza c.d. SPRAR ai titolari di
protezione internazionale, escludendone invece coloro che hanno
bensi' avanzato richiesta di protezione internazionale, per i quali
il procedimento di riconoscimento sia ancora in corso. Difatti, come
detto, l'acronimo SPRAR (Sistema di protezione di richiedenti asilo e
rifugiati) e' stato mutato in SIPROIMI (Sistema di protezione per
titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non
accompagnati).
73. Tale differenza di trattamento contrasta con la Convenzione
di Ginevra del 1951, come modificata dal Protocollo di New York del
1967.
74. Come e' noto, infatti, la Convenzione non conosce alcuna
differenza fra rifugiati e richiedenti asilo. Al contrario, ai sensi
della Convenzione, la nozione di rifugiato e' unica ed e' definita
all'art. 1.A. per ricorso all'unico, noto, criterio del fondato
timore di persecuzione personale per motivi di razza, religione,
cittadinanza, opinioni politiche o appartenenza ad un gruppo sociale.
Ne consegue che un soggetto acquista obiettivamente tale status in
ragione della propria situazione personale, e non gia' in virtu'. di
un riconoscimento da parte di uno Stato.
75. Questa circostanza, pacifica nel diritto internazionale, si
traduce, in diritto interno nella qualificazione del riconoscimento
dello status di rifugiato come avente natura meramente dichiarativa.
Tale natura e' stata accertata, fra l'altro, nella nota sentenza
della Corte di Cassazione, nella sua composizione a Sezioni Unite 7
dicembre 1999, n. 907. Vi si legge:
«La qualifica di rifugiato politico ai sensi della convenzione
di Ginevra del 28 luglio 1951 costituisce, come quella di avente
diritto all'asilo (dalla quale si distingue perche' richiede quale
fattore determinante un fondato timore di essere perseguitato, cioe'
un requisito non richiesto dall'art. 10, comma 3, cost.), una figura
giuridica riconducibile alla categoria degli "status" e dei diritti
soggettivi, con la conseguenza che tutti i provvedimenti assunti dai
competenti organi in materia hanno natura meramente dichiarativa e
non costitutiva ...»
76. Or bene, dato che il riconoscimento dello status di rifugiato
ha natura meramente dichiarativa, tale status si incardina
nell'individuo che lo richiede gia' al momento della richiesta. Ne
consegue che l'imposizione a carico delle Regioni di limitare la
fornitura di prestazioni assistenziali solo alle misure «di prima
accoglienza», come postulato dalla circolare del Ministero degli
Interni richiamata sopra, produce una irragionevole discriminazione
fra soggetti in possesso del medesimo status.
77. Tale discriminazione e', peraltro, proprio uno degli
obiettivi del Decreto sicurezza, la cui disciplina, dichiaratamente,
e' «finalizzata ... ad introdurre misure di contrasto al possibile
ricorso strumentale alla domanda di protezione internazionale» (v.
frase di apertura della Relazione illustrativa del governo).
78. Emerge, da tale frase, che l'esclusione dei richiedenti dai
sistemi avanzati di accoglienza e' dovuta alla presunzione che la
richiesta di protezione internazionale sia infondata. Ma non e' certo
questo il modo di affrontare un problema che rileva della tutela dei
diritti fondamentali.
79. In presenza di una tendenza a formulare richiesta di asilo da
migranti non in possesso dei requisiti, lo Stato avrebbe dovuto
accelerare al massimo le procedure di riconoscimento. Cosi' facendo,
esso avrebbe esercitato la propria competenza esclusiva in materia di
asilo senza interferire nelle competenze regionali, oltre che rendere
piu' efficiente il sistema di accoglienza e assicurare certezza
giuridica.
80. Il Decreto sicurezza percorre proprio la strada opposta:
quella di differenziare i meccanismi di accoglienza, e di assimilare
i richiedenti asilo ai migranti irregolari, privi dei requisiti per
il riconoscimento. In tal modo, il Decreto interferisce pesantemente
sia con le competenze delle Regioni sia con i diritti derivanti ai
richiedenti dalle Convenzioni internazionali.
81. Ne' si tratta di una questione meramente teorica, dato che la
procedura per il riconoscimento del titolo alla protezione
internazionale ha una durata media di due anni. Per tutto questo
periodo, i soggetti ai quali tale status sara' riconosciuto non
avranno potuto attingere alle prestazioni assistenziali alle quali
essi hanno diritto.
82. Anche al di la' di tale profilo discriminatorio, le c.d.
misure di prima accoglienza violano anche da un punto di vista
sostanziale gli standards di accoglienza dei soggetti che richiedono
protezione internazionale dettati sia dalla Convenzione di Ginevra
del 1951, che dalla Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 26 giugno 2013 recante norme relative all'accoglienza
dei richiedenti protezione. Tale Direttiva appare specificamente
dedicata, come emerge dal suo titolo, a dettare standards minimi in
tema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale.
83. A fini esemplificativi, conviene limitare l'esposizione a
taluni degli obblighi formulati da tale Direttiva, piu' dettagliato
rispetto alla Convenzione di Ginevra.
a. Il principio generale espresso dall'art. 21 della Direttiva
2013/33, e svolto dall'art. 22, impone di effettuare una valutazione
personalizzata delle esigenze di accoglienza delle persone
vulnerabili, vale a dire, «i minori, i minori non accompagnati, i
disabili, gli anziani, le donne in stato di gravidanza, i genitori
singoli con figli minori, le vittime della tratta degli esseri umani,
le persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali e le
persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di
violenza psicologica, fisica o sessuale, quali le vittime di
mutilazioni genitali femminili». Tale principio, per definizione, non
e' rispettato da un meccanismo che determina il livello di
accoglienza solo in virtu' della distinzione fra richiedenti e
titolari di protezione. Valga, come mero esempio, l'esclusione di
assistenza psicologica (prevista per zero ore settimanali) nei CAS,
disposta dal Capitolato di appalto approvato con decreto ministeriale
del 20 novembre 2018, ovvero l'esclusione della accoglienza nelle
strutture SPRAR.
b. L'art. 23 della Direttiva 2013/33 sul trattamento riservato
ai minori impone «l'accesso ai servizi di riabilitazione per i minori
che abbiano subito qualsiasi forma di abuso, negligenza,
sfruttamento, tortura, trattamento crudele, disumano o degradante o
che abbiano sofferto gli effetti di un conflitto armato e assicurano
che siano predisposte, ove necessario, appropriate misure di
assistenza psichica e una consulenza qualificata». Tale assistenza e'
stata espressamente esclusa nell'ambito delle misure di prima
accoglienza, ai sensi del capitolato approvato con decreto
ministeriale del 20 novembre 2018.
c. L'art. 25 della Direttiva 2013/33, relativo all'accoglienza
di vittime di tortura e violenza impone che le persone che hanno
subito torture, stupri o altri gravi atti di violenza ricevano il
necessario trattamento per il danno provocato da tali atti, e
accedano in particolare ad assistenza o cure mediche e psicologiche
appropriate. Anche in questo caso, tale forma mirata di assistenza e'
stata espressamente esclusa nell'ambito delle misure di prima
accoglienza, ai sensi del capitolato approvato con decreto
ministeriale del 20 novembre 2018.
d. Piu' in generale, lo standard di accoglienza previsto
dall'intervento statale, viola il principio di dignita' che ispira
l'esecuzione di tutte le regole minime formulate dalla Direttiva
2013/33/UE, espressa nei considerando 18 e 35, nonche' le varie norme
che si richiamino a tale principio, contenute nel Titolo I della
Carta dei diritti fondamentali. E' difficile pensare che la presenza
di un medico per dodici ore settimanali in un centro che ospiti
centocinquanta richiedenti asilo e, quindi, ciascuno di essi
potenzialmente vulnerabile, assicuri il livello minimo di dignita'
previsto dalla Direttiva.
84. Le norme della Direttiva menzionate nel paragrafo precedente
sono precise quanto al loro contenuto, imponendo una armonizzazione
minima dei sistemi nazionali di accoglienza. Come ribadito dalla
Corte di giustizia nella sentenza 27 febbraio 2014, causa C-79/13 n.
79, Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers contro Selver
Saciri e altri, «... per quanto concerne il periodo durante il quale
le condizioni materiali di accoglienza devono essere riconosciute ai
richiedenti asilo, tale periodo comincia nel momento in cui questi
richiedenti presentano la loro domanda di asilo».
85. Attraverso l'imposizione di propri standards di accoglienza
dei richiedenti asilo, dell'art. 12 del Decreto sicurezza e le sue
norme di attuazione impongono quindi alle Regioni di discostarsi
dagli standards minimi internazionali ed europei i quali, a propria
volta, assicurano un trattamento conforme ai principi di dignita', un
livello elevato di protezione, differenziato rispetto alle esigenze
particolari di ciascun richiedente asilo, in particolare per i minori
e le persone vulnerabili.
C. L'incidenza di tale regime sulla legislazione della Regione
Calabria
86. Ne' l'incidenza delle norme del Decreto sicurezza si verifica
solo sulla competenza astratta delle Regioni. Essa, piuttosto, si
verifica altresi' rispetto all'esercizio di tale competenza, vale a
dire alle leggi regionali le quali, oltre alla normativa in tema di
accoglienza gia' richiamata, determinano specifici standards di
tutela dei minori e delle donne, in relazione agli standards
internazionali ed europei.
87. Con legge regionale 12 novembre 2004, n. 28, la Regione
Calabria ha istituito il «Garante per l'infanzia e l'adolescenza al
fine di assicurare la piena attuazione nel territorio regionale dei
diritti e degli interessi sia individuali che collettivi, dei minori,
anche ai sensi di quanto previsto dalla legge 27 maggio 1991, n. 176:
«Ratifica ed esecuzione della Convenzione sui diritti del fanciullo,
fatta a New York il 20 novembre 1989» ed a quanto previsto dalla
Carta europea dei diritti del fanciullo adottata a Strasburgo il 25
gennaio 1996, ratificata in Italia con la legge 20 marzo 2003, n.
77». L'art. 1 stabilisce, inoltre, che «la Regione difende i diritti
dei bambini di ogni colore, religione, cultura ed etnia, al fine di
contribuire a promuovere il diritto ad una famiglia, all'istruzione
ed all'assistenza sanitaria a tutti i bambini».
88. Con legge regionale 21 agosto 2007, n. 20, recante
«Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri di
antiviolenza e delle case di accoglienza per donne in difficolta'»,
la Regione, in attuazione della Dichiarazione e del Programma
d'azione della IV Conferenza mondiale sulle donne di Pechino, cosi'
come esplicitata nella direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri del 27 marzo 1997, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
116 del 21 maggio 1997, riconosce, all'art. 1, che ogni tipo e ogni
grado di violenza sessuale, psicologica, fisica ed economica contro
le donne costituisce un attacco all'inviolabilita' della persona e
alla sua liberta', secondo i principi sanciti dalla Costituzione e
dalle vigenti leggi.
89. Alle donne che incontrano l'ostacolo della violenza, nelle
sue diverse forme, e' assicurato dalla Regione il diritto delle donne
« ...siano esse cittadine italiane o straniere...», eventualmente con
i propri figli, ad un sostegno temporaneo al fine di ripristinare la
propria inviolabilita' e di riconquistare la propria liberta', nel
pieno rispetto della riservatezza e dell'anonimato. (articoli 1 e 2).
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 4
ottobre 2018 n. 113 per violazione dell'art. 117, comma 1, nonche'
gli articoli 2, 3 e 10 Cost.
90. Come indicato nella narrazione in fatto, il Decreto sicurezza
ha modificato gli articoli 4 e 5 del decreto-legge n. 142/2015,
privando del diritto all'iscrizione anagrafica i soli richiedenti
protezione internazionale. Ancorche' l'anagrafe rientri, ai sensi
dell'art. 117, comma 1, Cost. fra le materie demandate alla esclusiva
competenza dello Stato, l'esercizio di tale competenza ben puo'
interferire con la sfera di competenze concorrenti o residuali
assegnate alle Regioni, nonche' con le competenze amministrative
degli enti locali.
91. Come noto, l'iscrizione anagrafica e' necessaria per il
rilascio del certificato di residenza, che viene rilasciato se si
comprova la «dimora abituale» del richiedente nel Comune di
riferimento e del documento d'identita'. Tali documenti sono il
presupposto per il godimento di alcuni diritti, come ad esempio, in
virtu' della normativa regionale, l'accesso all'edilizia pubblica, la
concessione di eventuali sussidi o agevolazioni.
92. Vero e' che l'art. 5, comma 3, del Decreto indica, con
formula non priva di ambiguita', che «L'accesso ai servizi previsti
dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai
sensi delle norme vigenti e' assicurato nel luogo di domicilio
individuato ai sensi dei commi 1 e 2». Tale disposizione, tuttavia,
si riferisce ai «servizi ... erogati sul territorio». Essa, quindi,
non copre la gamma di diritti previsti nell'ordinamento italiano, i
quali si incardinano in un individuo in relazione al possesso della
residenza anagrafica. Data la diversita' concettuale e pratica fra
«diritti» e «servizi», appare inverosimile poter interpretare l'art.
5, par. 3, in maniera da estendere ad una nozione il regime
espressamente previsto per l'altra.
93. D'altronde la stessa relazione illustrativa del governo
sembra escludere tale possibilita'. Da un lato, essa indica i servizi
erogabili attraverso il domicilio: «iscrizione al servizio sanitario,
accesso al lavoro, iscrizione scolastica dei figli, misure di
accoglienza». Non vi e' cenno alcuno a diritti connessi alla
residenza, l'esclusione dei quali, piuttosto, sembrerebbe proprio
voluta dal legislatore. Inoltre, la relazione sottolinea come la
misura tenda a sottolineare la precarieta' della presenza nel
territorio dello Stato del richiedente protezione internazionale:
«l'esclusione dall'iscrizione anagrafica si giustifica per la
precarieta' del permesso per richiesta asilo e risponde alla
necessita' di definire preventivamente la condizione giuridica del
richiedente».
94. Proprio la volonta' di sottolineare la precarieta' della
situazione del richiedente asilo, tuttavia, e' contraddittoria
rispetto alla natura dichiarativa del riconoscimento dello status di
titolare di protezione umanitaria (v. Corte Cass., Sez. Un., n.
907/1999 cit.). L'esclusione dalla iscrizione anagrafica, quindi,
priva il soggetto titolare di protezione internazionale della
possibilita' di vedersi riconosciuti ab initio i diritti connessi
alla residenza.
95. Ai fini del presente ricorso, rilevano, evidentemente, solo i
casi di privazione di diritti connessi alla residenza che rientrano
nell'ambito delle competenze regionali in tema di accoglienza,
assistenza e integrazione. Per tale motivo, non rileva, ad esempio,
una evidente limitazione al diritto del titolare di protezione
internazionale di computare il periodo necessario per il
riconoscimento di tale status al fine di ottenere la cittadinanza
italiana.
96. Rileva, invece, il diritto all'abitazione, alla realizzazione
del quale le Regioni concorrono nell'ambito delle proprie competenze.
Dispone, ad esempio, la legge regionale 25 novembre 1996, n. 32,
recante «Disciplina per l'assegnazione e la determinazione dei canoni
di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica», che
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica e' legata allo status di
residente.
97. Ai sensi dell'art. 10 della legge, fra i requisiti per
conseguire l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale
pubblica vi e', alla lettera b), la residenza anagrafica da almeno
sei mesi ... nel Comune o in uno dei Comuni compresi nell'ambito
territoriale cui si riferisce il bando di concorso».
98. A tal fine, rileva altresi' il diritto ad ottenere tariffe
agevolate per l'accesso a servizi regionali. Dispone, ad esempio,
l'art. 7 della legge regionale 31 dicembre 2015, n. 35 «Norme per i
servizi di trasporto pubblico locale», che il diritto ad usufruire a
tariffe agevolate sui servizi di trasporto pubblico locale e'
riservato ai residenti in Calabria.
99. L'impossibilita' della Regione di assicurare tali diritti ai
richiedenti asilo, in virtu' di una norma statale tesa a sottolineare
la precarieta' del loro soggiorno nel territorio italiano, comprime
quindi indebitamente l'autonomia costituzionale delle Regioni e
vincola tale ente a violare gli standards internazionali di
trattamento dei rifugiati. In particolare, le norme di legge della
Regione Calabria su menzionate costituiscono obiettiva attuazione del
principio, gia' piu' volte richiamato, di non discriminazione fra
rifugiati e richiedenti asilo, che emerge dalla Convenzione di
Ginevra, nonche' l'art. 21 della Convenzione stessa, che assicura ai
rifugiati legalmente presenti sul territorio dello Stato un
trattamento non meno favorevole ad altri stranieri nell'accesso
all'abitazione.
100. L'illegittima contrazione delle competenze regionali si
accentua altresi' alla luce della giurisprudenza costituzionale, la
quale indica l'irragionevolezza di disposizioni che limitano la
platea dei beneficiari di un diritto in ragione di elementi
irrazionali o arbitrari. La Corte costituzionale, ad esempio, ha
qualificato come «manifestamente irragionevole subordinare
l'attribuzione di una prestazione assistenziale quale l'indennita' di
accompagnamento - i cui presupposti sono, come si e' detto, la totale
disabilita' al lavoro, nonche' l'incapacita' alla deambulazione
autonoma o al compimento da soli degli atti quotidiani della vita -
al possesso di un titolo di legittimazione alla permanenza del
soggiorno in Italia che richiede per il suo rilascio, tra l'altro, la
titolarita' di un reddito» (v. sentenza n. 306 del 2008).
101. Or bene, sulla base di un ragionamento logico analogo, non
puo' non risultare manifestamente irragionevole una legge dello Stato
che imponga alle Regioni, al solo fine di affermare la loro
precarieta' della presenta nel territorio italiano, di negare
l'accesso all'edilizia agevolata, ovvero al sistema di tariffe
agevolate nell'ambito del trasporto pubblico locale a richiedenti
protezione internazionale la cui presenza nel territorio si
protrarra' per anni in attesa che venga loro riconosciuto lo status
di rifugiato.
102. Ne consegue che l'art. 13 del decreto-legge n. 113/2018,
viola l'art. 117, commi 3 e 4, congiuntamente all'art. 117, comma 1,
nonche' agli articoli 2, 3, 10, comma 3, e 11 Cost., nella parte in
cui interferisce con le competenze regionali in tema di prestazioni
di diritti connessi alla residenza a favore di richiedenti protezione
internazionale.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 1, lettera a),
del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 per violazione dell'art.
117, comma 3 Cost.
103. L'art. 21 del Decreto sicurezza, rubricato «Estensione
dell'ambito di applicazione del divieto di accesso in specifiche aree
urbane», amplia il potere degli organi di polizia urbana di
individuare, per mezzo di regolamenti, le aree urbane nelle quali e'
possibile applicare misure straordinarie ai sensi dell'art. 9 del
decreto-legge del 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con
modificazioni dalla legge del 18 aprile 2017, n. 48, recante
«Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'».
104. Conviene ricordare come, ai sensi dell'art. 9, comma 1, del
decreto-legge n. 14/2017, e' possibile applicare una sanzione
amministrativa pecuniaria, e disporre l'allontanamento a chiunque, in
violazione di divieti di stazionamento o di occupazione, «ponga in
essere condotte che impediscono l'accessibilita' e la fruizione» di
aree interne di infrastrutture considerate essenziali al
perseguimento dell'interesse pubblico, come quelle ferroviarie,
aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico. Il comma 2 della
medesima norma estende inoltre la facolta' di emettere il
provvedimento di allontanamento anche nei confronti di chi commette
violazioni penali e amministrative (ubriachezza in luoghi pubblici,
atti contrari alla pubblica decenza, esercizio del commercio sulle
aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione, esercizio senza
autorizzazione delle attivita' di parcheggiatore o guardiamacchine).
105. I poteri di cui ai predetti commi dell'art. 9 del
decreto-legge n. 14/2017 possono essere esercitati, ai sensi del
comma 3, su alcune aree urbane, individuate dai regolamenti di
polizia urbana all'interno di un elenco predisposto dalla norma di
legge (scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e
parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi
della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici,
ovvero le aree adibite a verde pubblico).
106. Ai fini dell'irrogazione delle sanzioni amministrative,
l'art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 14/2017 prevede la competenza
del sindaco del comune nel cui territorio sono state accertate le
violazioni dei divieti di stazionamento o di occupazione di cui al
comma 1.
107. Ai sensi dell'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 14/2017
sono invece gli organi accertatoci, di cui all'art. 13 della legge
del 24 novembre 1981, n. 689, a disporre per iscritto gli ordini di
allontanamento di cui all'art. 9, trasmessi poi al questore
competente per territorio.
108. I commi 2 e 3 dell'art. 10 prevedono poi che, nei casi di
reiterazione delle condotte di cui all'art. 9, commi 1 e 2, il
questore possa inoltre disporre un provvedimento di divieto di
accesso alle aree individuate ai sensi dell'art. 9, per un periodo
che puo' arrivare anche fino a due anni.
109. Or bene, l'art. 21, comma 1, lettera a), del Decreto
sicurezza amplia tale elenco, inserendovi anche i «presidi sanitari»,
estendendo l'applicabilita' delle misure di sicurezza
dell'allontanamento dai luoghi, da parte degli organi di accertamento
locali, e conseguentemente del divieto di accesso da parte del
questore competente (il c.d. Daspo urbano).
110. L'art. 21, comma 1, lettera a), del Decreto sicurezza,
dunque, incide indebitamente sulla competenza regionale relativa
all'organizzazione dei servizi sanitari. Attraverso l'individuazione
di presidi sanitari come aree urbane in relazione alle quali e'
possibile l'applicazione delle misure straordinarie di cui all'art. 9
del decreto-legge n. 14/2017, gli organi della polizia locale hanno
il potere di disporre l'allontanamento, e determinare l'eventuale
conseguente divieto di accesso disposto dal questore, da aree nelle
quali la Regione realizza l'interesse pubblico alla tutela della
salute.
111. Ai sensi dell'art. 117, cometa 3, la tutela della salute
costituisce materia di legislazione concorrente tra lo Stato e le
Regioni. Tale competenza deve essere esercitata dalle Regioni nel
rispetto della normativa costituzionale. L'art. 34 della Costituzione
individua la salute non solo come diritto fondamentale
dell'individuo, ma come interesse della collettivita', prevedendo
cure gratuite per gli indigenti.
112. Attraverso l'inclusione dei presidi sanitari nei regolamenti
di polizia locale, le amministrazioni locali potranno disporre
l'allontanamento di alcuni soggetti bisognosi di cure mediche da tali
aree. Inoltre, la reiterazione di condotte di violazione di tali
ordini di allontanamento potra' condurre all'emanazione di divieti di
accesso agli ospedali da parte del questore.
113. L'art. 21 del Decreto sicurezza opera, quindi, una
inammissibile interferenza negli spazi di autonomia legislativa e
amministrativa della Regione, impedendo, di fatto, a taluni soggetti,
l'accesso ad un presidio sanitario regionale, ovvero addirittura
precludendone l'accesso per un periodo che puo' durare fino a due
anni.
114. Non vi sono, pero', motivi ragionevoli che possano
precludere ad un individuo bisognoso di cure mediche di accedere al
luogo istituzionalmente preposto alla loro prestazione. Eventuali
ragioni di ordine pubblico ben potranno essere perseguite
coniugandole con l'imperativo costituzionale di provvedere alle cure
mediche, in particolare in condizioni di estremo bisogno.
115. Ne' il Decreto sicurezza ha attivato gli strumenti
cooperativi necessari per concordare, insieme alle Regioni, modalita'
di accesso delle persone colpite dal c.d. Daspo compatibili con
l'esigenza di assicurare ordine e decoro alle strutture sanitarie.
116. Ne consegue che l'art. 21 del Decreto sicurezza comporta una
inammissibile interferenza nell'ambito di competenze regionali, in
violazione dell'art. 117, commi 3 e 4, congiuntamente all'art. 34,
Cost, nonche' al principio di leale collaborazione fra Stato e
Regioni.
117. In altre parole, il divieto di accesso ai servizi sanitari
diviene una pena accessoria alla commissione di alcuni reati o di
alcuni illeciti amministrativi.
(1) Pubblicato sul sito del Ministero dell'interno:
http://www.interno.gov.it/it/amministrazione-trasparente/bandi-ga
ra-e-contratti/schema-capitolato-gara-appalto-fornitura-beni-e-se
rvizi-relativo-alla-gestione-e-funzionatnento-dei-centri-prima-ac
coglienza.
(2) Reperibile sul sito:
http://www.prefettura.it/roma/contenuti/Gara_n._6923570_bando_acc
oglienza_stranieri_periodo_presunto_01_01_2018_31_12_2019-6711715
.htm.