ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1
e 1-bis, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 9-bis e 9-quinquies, del decreto-legge 24
gennaio 2015, n. 4 (Misure urgenti in materia di esenzione IMU),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34,
promosso dalla Regione autonoma Sardegna con ricorso notificato il
22-27 maggio 2015, depositato in cancelleria il 28 maggio 2015 e
iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2015 e nei giudizi di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a) e b),
del medesimo d.l. n. 4 del 2015, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con quattro
ordinanze del 16 dicembre 2015, iscritte rispettivamente ai nn. 141,
142, 143 e 157 del registro ordinanze 2016 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 34 e 37, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, dei Comuni di Perugia e di Narni, del Comune di Regalbuto e
altri, dei Comuni di Castroreale e di Centuripe, e della Regione
autonoma Sardegna, nonche' l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione autonoma
Sardegna, Antonio Bartolini per i Comuni di Perugia e di Narni e
l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 22 maggio 2015 e
depositato il 28 maggio 2015 la Regione autonoma Sardegna ha
impugnato l'art. 1, commi 1, 1-bis, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 9-bis e
9-quinquies, del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4 (Misure urgenti
in materia di esenzione IMU) - convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 marzo 2015, n. 34 - in riferimento agli artt. 3, 7, 8, 10 e
56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), in relazione agli artt. 51 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla
legge 22 luglio 1975, n. 382 e al decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), e 1 del decreto legislativo 6
febbraio 2004, n. 70 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della regione Sardegna concernenti il conferimento di funzioni
amministrative alla Regione in materia di agricoltura), nonche' in
riferimento agli artt. 3, 53, 81, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione e ai principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
La normativa censurata - recante la disciplina delle esenzioni
dall'imposta municipale propria (IMU) prevista per i terreni agricoli
e ritenuta penalizzante, dal momento che gran parte della superficie
agricola sarda ricadrebbe nel territorio di Comuni esclusi dal regime
agevolativo in considerazione - e' stata abrogata dall'art. 1, comma
13, lettera c), della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», a decorrere dal 2016.
1.1.- Il primo nucleo di censure riguarda i commi 1, 1-bis e 3
dell'art. 1 del citato decreto-legge.
In particolare, il menzionato comma 1 prevede l'esenzione
dall'IMU per i terreni agricoli, nonche' per quelli non coltivati: a)
ubicati nei Comuni classificati totalmente montani di cui all'elenco
predisposto dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) (lettera
a); b) ubicati nelle isole minori di cui all'allegato A della legge
28 dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)»,
(lettera a-bis); c) ubicati nei Comuni classificati parzialmente
montani nello stesso elenco dell'ISTAT, posseduti e condotti dai
coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali di
cui all'art. 1 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, recante
«Disposizioni in materia di soggetti e attivita', integrita'
aziendale e semplificazione amministrativa in agricoltura, a norma
dell'articolo 1, comma 2, lettere d), f), g), l), ee), della legge 7
marzo 2003, n. 38», iscritti nella previdenza agricola (lettera b).
Il successivo comma 1-bis del medesimo art. 1 prevede una
detrazione di 200 euro - fino alla concorrenza del suo ammontare -
dall'IMU dovuta per i terreni ubicati nei Comuni di cui all'allegato
0A del decreto-legge, posseduti e condotti dai coltivatori diretti e
dagli imprenditori agricoli professionali poc'anzi menzionati.
Infine, il comma 3 dello stesso articolo prevede l'applicazione,
tra l'altro, del comma 1 all'anno d'imposta 2014.
Tanto premesso, la ricorrente censura anzitutto l'art. 1, comma
1, del d.l. n. 4 del 2015 in quanto, al fine di perimetrare
l'esenzione dall'IMU, avrebbe rinviato all'elenco dei Comuni italiani
redatto dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1 della legge 25 luglio 1952,
n. 991 (Provvedimenti in favore dei territori montani), mentre, in
virtu' dell'art. 51 del d.P.R. n. 348 del 1979, tale competenza
spetterebbe alla Regione, con conseguente usurpazione della stessa da
parte dello Stato. Essa, peraltro, sarebbe intimamente connessa,
oltre che, in generale, alla competenza legislativa regionale in
materia di ordinamento degli enti locali e di finanza pubblica, a
quella in materia di «agricoltura e foreste» di cui all'art. 3, comma
1, lettera d), dello statuto speciale, comprensiva anche dello
«sviluppo rurale» ai sensi dell'art. 1 del d.lgs. n. 70 del 2004. La
disposizione censurata, pertanto, contrasterebbe anche con questi
ultimi due parametri, nonche' con l'art. 56 dello statuto speciale,
avendo inteso derogarvi senza rispettare la procedura all'uopo
prevista. Inoltre, la norma, legificando l'elenco predisposto
dall'ISTAT, non avrebbe lasciato alla Regione alcuno spazio di
disciplina di un tipico tributo locale, con cio' violando l'art. 117,
terzo comma, Cost., che contempla la materia concorrente
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». In
tal modo, infine, risulterebbe lesa l'autonomia finanziaria della
Regione, garantita dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e
dall'art. 119 Cost.
In secondo luogo, la ricorrente denuncia l'irragionevolezza
dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015. Cio' in quanto l'elenco
dell'ISTAT richiamato dalla disposizione sarebbe stato redatto sulla
base di criteri - quelli dettati dall'art. 1, comma 1, della legge n.
991 del 1952, secondo cui «sono considerati territori montani i
Comuni censuari situati per almeno l'80 per cento della loro
superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del
mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica
inferiore e la superiore del territorio comunale non e' minore di 600
metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro, censito,
risultante dalla somma del reddito dominicale e del reddito agrario,
determinati a norma del regio decreto-legge 4 aprile 1939, n. 589,
convertito nella legge 29 giugno 1939, n. 976, maggiorati del
coefficiente 12 ai sensi del decreto legislativo 12 maggio 1947, n.
356, non superi le lire 2400» - previsti da una normativa abrogata
dall'art. 29, comma 7, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali). Quest'ultimo ha anche soppresso
le Commissioni censuarie deputate all'aggiornamento dell'elenco,
divenuto anacronistico in quanto compilato in base a dati (non solo
geografici ma anche reddituali) non piu' rivalutati se non a seguito
delle classificazioni periodicamente trasmesse all'ISTAT dall'Unione
nazionale comuni comunita' enti montani (UNCEM) e, nei casi di
variazioni amministrative, sulla base del criterio della prevalenza
territoriale, mai previsto dal legislatore. Tali rilievi
integrerebbero una violazione dei principi di ragionevolezza (art. 3
Cost.) e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.).
Ad avviso della Regione, inoltre, l'esenzione, frutto delle
previsioni normative alla stregua delle quali e' stato redatto
l'elenco dell'ISTAT, determinerebbe la violazione degli artt. 3 e 53
Cost. Cio' in quanto, correlandosi a criteri economico-reddituali non
piu' applicabili a seguito della soppressione della funzione di
aggiornamento, risulterebbe svincolata da ogni considerazione circa
la capacita' reddituale del terreno agricolo; al contempo, il
criterio geomorfologico non sarebbe idoneo a supportare una
valutazione della capacita' contributiva derivante dalla proprieta'
fondiaria. Ne conseguirebbe una grave e ingiustificata disparita' di
trattamento tra territori contigui e affini per caratteristiche
morfologiche ed economiche. Tali rilevi, unitamente alla mancata
considerazione che il territorio sardo avrebbe patito nel novembre
del 2013 una violenta alluvione con gravi danni alle produzioni e
alle aziende ubicate in circa cento Comuni e che un area di circa 250
chilometri quadrati del territorio regionale ospiterebbe numerosi
poligoni militari, comproverebbero la violazione dei menzionati
parametri, minando la coerenza interna della struttura dell'imposta
con il suo presupposto economico e rendendo arbitraria l'imposizione.
La Regione estende le descritte censure al successivo comma 3 del
medesimo art. 1, stante il richiamo ivi contenuto al comma 1.
La ricorrente impugna altresi' l'art. 1, comma 1-bis, del d.l. n.
4 del 2015 in riferimento all'art. 97 Cost., in quanto non si
evincerebbe su quali basi sia stato compilato l'Allegato, cui la
norma rinvia, contenente l'elencazione dei Comuni che beneficiano
della detrazione ivi prevista. La disposizione, inoltre, violerebbe
le competenze della Regione in materia di agricoltura e di
coordinamento del sistema tributario, nonche' la sua autonomia
economico-finanziaria, in quanto spetterebbe alla ricorrente il
potere di adottare il citato elenco.
Inoltre, ad avviso della ricorrente, l'art. 1, commi 1, 1-bis e
3, del d.l. n. 4 del 2015 violerebbe l'art. 10 dello statuto
speciale, secondo cui «La Regione, al fine di favorire lo sviluppo
economico dell'Isola e nel rispetto della normativa comunitaria, con
riferimento ai tributi erariali per i quali lo Stato ne prevede la
possibilita', puo', ferma restando la copertura del fabbisogno
standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione: a)
prevedere agevolazioni fiscali, esenzioni, detrazioni d'imposta,
deduzioni dalla base imponibile e concedere, con oneri a carico del
bilancio regionale, contributi da utilizzare in compensazione ai
sensi della legislazione statale; b) modificare le aliquote in
aumento entro i valori di imposizione stabiliti dalla normativa
statale o in diminuzione fino ad azzerarle». In particolare, la
potesta' regionale di modulazione dell'imposizione fiscale
postulerebbe che quest'ultima non sia di per se' iniqua, arbitraria,
discriminatoria e sganciata dalla capacita' contributiva, nel qual
caso l'intervento regionale non potrebbe rimediare a tali profili di
illegittimita', dovendo essere funzionale allo sviluppo del
territorio sardo. Inoltre, poiche' tale intervento dovrebbe avvenire
attingendo al bilancio della Regioni, le disposizioni censurate ne
lederebbero l'autonomia finanziaria, in violazione degli artt. 7 e 8
dello statuto speciale.
Infine, in via subordinata, secondo la ricorrente l'art. 1, comma
1, del d.l. n. 4 del 2015, non prevedendo che la determinazione dei
Comuni montani avvenga previa intesa con le Regioni, violerebbe il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 117 Cost., in
quanto sottrarrebbe a un procedimento cooperativo l'adozione di
provvedimenti coinvolgenti l'esercizio di competenze regionali, con
conseguente violazione dell'art. 3 dello statuto speciale della
Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza
locale e del principio di sussidiarieta' ricondotto all'art. 119
Cost.
1.2.- Un secondo nucleo di censure riguarda l'art. 1, commi 3, 4
e 5, del d.l. n. 4 del 2015, che disciplinano il pagamento dell'IMU
agricola relativa all'anno d'imposta 2014.
In particolare, il menzionato comma 5 prevede che il versamento
dell'imposta dovuta per l'anno 2014 - determinata alla stregua del
regime agevolativo di cui ai commi precedenti - avvenga entro il 10
febbraio 2015, senza applicazione di interessi e sanzioni nel caso di
ritardo contenuto entro il 31 marzo 2015.
Secondo la ricorrente, i tempi ristretti previsti dalla norma
avrebbero impedito alla Regione e agli enti locali - a cui l'art. 13,
comma 6, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, consente di modificare l'aliquota del tributo - di
compiere l'iter legislativo o procedimentale necessario per
esercitare i propri poteri di intervento sull'imposta, considerato
altresi' il termine di sessanta giorni che l'art. 3, comma 2, della
legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente), prescrive debba essere assegnato al
contribuente per il pagamento. Ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 10 dello statuto speciale della Sardegna, attributivo del
potere regionale di modulare l'imposizione, e, conseguentemente,
dell'autonomia economico-finanziaria della Regione, ai sensi degli
artt. 7 e 8 dello statuto speciale e 117 e 119 Cost. Inoltre, il
breve lasso temporale avrebbe impedito alla ricorrente di adottare
disposizioni legislative di indirizzo ai Comuni per le loro
determinazioni - in violazione della competenza regionale di cui agli
artt. 3, comma 1, lettera b), e 10 dello statuto speciale in materia
di ordinamento degli enti locali e di finanza locale (si cita la
sentenza n. 275 del 2007) - e agli enti locali di incidere
sull'aliquota, con ulteriore violazione della competenza regionale in
materia di finanza locale e di ordinamento degli enti locali, nonche'
dell'autonomia finanziaria di questi ultimi, garantita dagli artt.
118 e 119 Cost.
1.3.- Un terzo gruppo di censure riguarda l'art. 1, commi 7, 8,
9, 9-bis e 9-quinquies, del d.l. n. 4 del 2015, che disciplinano le
variazioni compensative derivanti dall'attuazione del nuovo sistema
di esenzione.
In particolare, l'art. 1 del d.l. n. 4 del 2015 prevede che, «[a]
decorrere dall'anno 2015, le variazioni compensative di risorse
conseguenti dall'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2,
sono operate, nelle misure riportate nell'allegato A al presente
provvedimento, per i comuni delle Regioni a statuto ordinario e delle
Regioni Siciliana e Sardegna, nell'ambito del fondo di solidarieta'
comunale e con la procedura prevista dai commi 128 e 129
dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 [...]» (comma
7); che «[p]er l'anno 2014, le variazioni compensative di risorse nei
confronti dei comuni conseguenti dall'attuazione delle disposizioni
di cui ai commi 3 e 4, sono confermate nella misura di cui
all'allegato B al presente provvedimento» (comma 8) e che «[i]
rimborsi ai comuni sono indicati nell'allegato C al presente
provvedimento e tali comuni sono autorizzati, sulla base del medesimo
allegato, a rettificare gli accertamenti, a titolo di fondo di
solidarieta' comunale e di gettito IMU, del bilancio 2014» (comma 9).
Ai sensi dell'art. 1, comma 9-bis, del d.l. n. 4 del 2015, «[a]l
fine di assicurare ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della
Regione siciliana e della regione Sardegna il ristoro del minor
gettito dell'IMU, derivante dall'applicazione del comma 1-bis, e'
attribuito ai medesimi comuni un contributo pari a 15,35 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2015. Tale contributo e' ripartito tra i
comuni interessati, con decreto del Ministero dell'interno, di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, secondo una
metodologia adottata sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie
locali [...]», mentre il successivo comma 9-quinquies stabilisce che,
«[a]l fine di assicurare la piu' precisa ripartizione delle
variazioni compensative di risorse di cui agli allegati A, B e C al
presente decreto, fermo restando l'ammontare complessivo delle
suddette variazioni, pari, complessivamente, a 230.691.885,33 euro
per l'anno 2014 e a 268.652.847,44 euro dall'anno 2015, il Ministero
dell'economia e delle finanze, sulla base di una metodologia
condivisa con l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e
adottata sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali,
provvede, entro il 30 settembre 2015, alla verifica del gettito per
l'anno 2014, derivante dalle disposizioni di cui al presente
articolo, sulla base anche dell'andamento del gettito effettivo. Con
decreto del Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, si provvede alle modifiche delle
variazioni compensative spettanti a ciascun comune delle regioni a
statuto ordinario, della Regione siciliana e della regione Sardegna,
sulla base dell'esito delle verifiche di cui al periodo precedente».
Ad avviso della ricorrente, il regime compensativo cosi'
concepito, da realizzarsi attraverso il Fondo di solidarieta'
comunale, sarebbe fondato su stime aleatorie e imprecise, come
evincibile dalla prevista possibilita' di revisione, senza peraltro
consentire la correzione dell'ammontare complessivo delle variazioni,
irrigidito negli importi normativamente indicati. Ne deriverebbe la
violazione del principio di veridicita' dei bilanci e di copertura
delle spese di cui all'art. 81 Cost. e, di conseguenza,
dell'autonomia finanziaria dei Comuni (art. 119 Cost.), destinati a
sopportare gli effetti della mancanza di risorse causata dalle norme
censurate. Inoltre, stante la stretta connessione tra finanza
regionale e locale, risulterebbero violati gli artt. 3, 7 e 8 dello
statuto speciale e 117 Cost., parametri che riconoscono la competenza
regionale in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza
locale.
Infine, secondo la ricorrente, l'art. 1, commi 9-bis e
9-quinquies, del d.l. n. 4 del 2015, non contemplando il
coinvolgimento della Regione nel procedimento cooperativo previsto ma
solo delle autonomie locali, peraltro con le forme dell'intesa
"debole", lederebbe il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 117 Cost. in un ambito rientrante nelle competenze
regionali, con conseguente violazione dell'art. 3 dello statuto
speciale della Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali e
di finanza locale e del principio di sussidiarieta' ricondotto
all'art. 119 Cost.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle questioni proposte.
Anzitutto, le norme censurate sarebbero espressive di principi di
coordinamento della finanza pubblica, che legittimamente il
legislatore statale potrebbe imporre anche alle autonomie speciali
nell'esercizio della propria competenza in materia di sistema
tributario dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. D'altra parte, l'individuazione degli immobili
agricoli esenti non avrebbe potuto che essere uniforme sull'intero
territorio nazionale. Peraltro, rilevando solo sul piano fiscale,
essa non inciderebbe sulle competenze vantate dalla Regione in
materia di agricoltura e di classificazione dei territori montani.
Inoltre, il legislatore statale sarebbe pienamente legittimato,
nell'esercizio della propria competenza esclusiva, a variare la
disciplina dei tributi erariali, quale sarebbe l'IMU, senza per cio'
stesso ledere la sfera di autonomia regionale o il principio di leale
collaborazione. Da tanto deriverebbe l'infondatezza delle censure di
violazione della competenza concorrente della Regione in materia
tributaria e della sua autonomia finanziaria. Parimenti destituito di
fondamento sarebbe il dedotto contrasto con l'art. 10 dello statuto
speciale, atteso che la manovrabilita' ivi prevista sarebbe limitata
«ai tributi erariali per i quali lo Stato ne prevede la
possibilita'». Quanto alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione a opera dell'art. 1, commi 9-bis e 9-quinquies, del
d.l. n. 4 del 2015, esso sarebbe suscettibile di deroga da parte del
legislatore statale e, comunque, nella fattispecie risulterebbe
adeguatamente salvaguardato dalla previsione del coinvolgimento degli
enti locali, anche alla luce della mancanza di competenza regionale
in materia di tributi locali.
3.- Con memoria illustrativa depositata il 31 ottobre 2017 la
Regione ha replicato alle difese svolte dal Presidente del Consiglio
dei ministri, ulteriormente argomentando in ordine alla fondatezza
delle censure formulate.
4.- Con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 141 del 2016, il
Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio, sezione
seconda, ha sollevato, in riferimento all'art. 23 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del
2015 «nella parte in cui, alle lett. a) e b), prevede l'esenzione
dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei comuni classificati
totalmente montani o parzialmente montani (in tal caso, ove posseduti
e condotti da coltivatori diretti e da imprenditori agricoli
professionali) nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat».
Il rimettente, dopo aver riferito di essere stato adito dai
Comuni di Perugia e di Narni in sede di impugnazione, tra l'altro,
dell'elenco dell'ISTAT richiamato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4
del 2015 e dei conseguenti atti di rideterminazione delle risorse a
valere sul Fondo di solidarieta' comunale, ritiene che la
disposizione non sia rispettosa del principio di riserva di legge di
cui all'art. 23 Cost., al quale sarebbero assoggettate anche le norme
di agevolazione fiscale.
In particolare, l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015,
prevedendo che l'esenzione dall'IMU di cui all'art. 7, comma 1,
lettera h), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), si applichi ai
terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, ubicati nei Comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani - in
quest'ultimo caso se posseduti e condotti dai coltivatori diretti e
dagli imprenditori agricoli professionali di cui all'art. 1 del
d.lgs. n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola -
nell'elenco predisposto dall'ISTAT, rimetterebbe a detto Istituto - o
a chi per esso - la determinazione dei presupposti di fatto per
l'applicazione del regime agevolativo. Cio', tuttavia, senza vincolo
legislativo alla discrezionalita' amministrativa, atteso che l'art. 1
della legge n. 991 del 1952, che originariamente disciplinava la
formazione dell'elenco, e' stato abrogato dall'art. 29, comma 7,
lettera a), della legge n. 142 del 1990, con la conseguenza che il
successivo mantenimento della classificazione sarebbe avvenuto sulla
base di parametri non piu' determinati legislativamente bensi'
assolutamente discrezionali. Ne deriverebbe la violazione dell'art.
23 Cost., mentre il rimettente considera manifestamente infondati i
vizi di legittimita' costituzionale della norma dedotti dai
ricorrenti in riferimento agli artt. 3, 81 e 119 Cost.
In punto di ammissibilita', il TAR ravvisa l'interesse
all'impugnazione non nell'intento di non subire i tagli a valere sul
Fondo di solidarieta' comunale correlati al regime agevolativo,
quanto nel mantenimento dello status quo ante alterato
dall'inclusione dei Comuni ricorrenti nel giudizio a quo tra quelli
parzialmente montani a opera dell'elenco dell'ISTAT, con conseguente
assoggettamento alla decurtazione a valere sul predetto Fondo.
Inoltre, la questione sarebbe rilevante in quanto la legittimita'
dell'impugnato elenco e degli atti conseguenti di rideterminazione
delle risorse stanziate a valere sul Fondo di solidarieta' comunale
dipenderebbe dalla soluzione della sollevata questione di
legittimita' costituzionale.
5.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sia dichiarata
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata.
L'interveniente sostiene che la norma censurata si sarebbe
limitata a rinviare a un elenco preesistente, onde l'erroneita' del
presupposto interpretativo da cui muove l'ordinanza di rimessione,
atteso che il legislatore non avrebbe attribuito all'ISTAT alcun
potere discrezionale in merito, limitandosi a recepire l'elencazione
- peraltro, tendenzialmente immutabile, in quanto fondata su dati
fisici - quale presupposto per l'esenzione dall'IMU. Ne deriverebbe
l'inammissibilita' della questione o, comunque, la manifesta
infondatezza della stessa, poiche', attraverso il rinvio al
preesistente provvedimento di contenuto tecnico, la norma di legge
avrebbe esattamente individuato i presupposti applicativi del regime
agevolativo.
6.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 si sono costituiti i
Comuni di Perugia e di Narni, parti nel giudizio a quo, i quali, dopo
aver evidenziato come la loro collocazione nell'elenco dell'ISTAT tra
i Comuni parzialmente montani li abbia assoggettati a riduzioni di
risorse a valere sul Fondo di solidarieta' comunale non compensati
dal maggior gettito tributario atteso, svolgono argomentazioni
adesive alla prospettazione del rimettente, evidenziando che le norme
censurate hanno trovato applicazione negli anni 2014 e 2015 prima di
essere abrogate e sostituite dall'art. 1, comma 13, della legge n.
208 del 2015.
Con memoria illustrativa depositata il 31 ottobre 2017 i citati
Comuni hanno ulteriormente argomentato la loro adesione alla
prospettazione del rimettente, replicando altresi' alle difese svolte
dal Presidente del Consiglio dei ministri.
7.- Con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 142 del 2016, sempre
il TAR per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
all'art. 23 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015 «nella parte in cui, alle lett. a)
e b), prevede l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei
comuni classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal
caso, ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da
imprenditori agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat».
Il rimettente riferisce di essere stato adito dai Comuni di
Regalbuto, Belpasso, Santa Maria di Licodia, Niscemi, Modica,
Sortino, Santa Venerina, Aci Sant'Antonio, Graniti, Catenanuova,
Gaggi e Pietraperzia in sede di impugnazione dell'elenco dell'ISTAT
richiamato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015 e delle
tabelle a quest'ultimo allegate sub A e B e di aver pronunciato
sentenza non definitiva, riconoscendo l'impugnabilita' dell'elenco
dell'ISTAT, stante anche la natura non recettizia del rinvio a esso
operato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015, e disponendo
incombenti istruttori, volti, tra l'altro, ad accertare i criteri
della classificazione rifluita nell'elenco, al cui esito sarebbe
risultato come la sua formazione a opera della Commissione censuaria
centrale sia stata sostanzialmente legislativamente vincolata solo
fino all'abrogazione dell'art. 1 della legge n. 991 del 1952.
In considerazione di cio', il rimettente solleva la descritta
questione di legittimita' costituzionale, sostenendone la non
manifesta infondatezza con argomenti coincidenti con quelli gia'
esposti nell'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 141 del 2016 e la
rilevanza in ragione del fatto che l'illegittimita' dell'elenco, e,
conseguentemente, delle tabelle riportanti le variazioni compensative
a valere sul Fondo di solidarieta' comunale, discenderebbe
inevitabilmente dalla soluzione della questione di legittimita'
costituzionale sollevata.
8.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale proposta sia dichiarata
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata e adducendo
argomenti coincidenti con quelli svolti in ordine all'ordinanza
iscritta al reg. ord. n. 141 del 2016.
9.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 si sono costituiti i
Comuni di Regalbuto, Belpasso, Santa Maria di Licodia, Modica,
Sortino, Santa Venerina, Aci Sant'Antonio, Graniti, Catenanuova e
Gaggi, parti nel giudizio a quo, i quali, dopo aver evidenziato che
la loro collocazione nell'elenco dell'ISTAT tra i Comuni non piu'
esenti dall'imposizione, come in precedenza, li ha assoggettati a
riduzioni di risorse a valere sul Fondo di solidarieta' comunale,
svolgono argomentazioni adesive alla prospettazione del rimettente,
evidenziando che le norme censurate hanno trovato applicazione negli
anni 2014 e 2015 prima di essere abrogate e sostituite dall'art. 1,
comma 13, della legge n. 208 del 2015.
Con memoria illustrativa depositata il 30 ottobre 2017 i citati
Comuni hanno ulteriormente argomentato la loro adesione alla
prospettazione del rimettente, replicando altresi' alle difese svolte
dal Presidente del Consiglio dei ministri.
10.- Con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 143 del 2016, sempre
il TAR per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
all'art. 23 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015 «nella parte in cui, alle lett. a)
e b), prevede l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei
comuni classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal
caso, ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da
imprenditori agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat».
Il rimettente, riferendo di essere stato adito dai Comuni di
Castroreale, Rodi' Milici e Centuripe in sede di impugnazione
dell'elenco dell'ISTAT richiamato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4
del 2015 e delle tabelle a quest'ultimo allegate sub A e B, solleva
la descritta questione di legittimita' costituzionale, sostenendone
la rilevanza e la non manifesta infondatezza con argomenti
coincidenti con quelli gia' esposti nelle ordinanze iscritte al reg.
ord. n. 141 e n. 142 del 2016.
11.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sia dichiarata
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata e adducendo
argomenti coincidenti con quelli svolti in ordine alle ordinanze
iscritte al reg. ord. n. 141 e n. 142 del 2016.
12.- Con atto depositato il 13 settembre 2016 si sono costituiti
i Comuni di Castroreale e di Centuripe, parti nel giudizio a quo,
svolgendo argomentazioni adesive alla prospettazione del rimettente
coincidenti con quelle contenute nell'atto di intervento relativo
all'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 142 del 2016.
Il 30 ottobre 2017 i citati Comuni hanno depositato una memoria
illustrativa del medesimo tenore di quella depositata dai Comuni
intervenuti nel giudizio introdotto dall'ordinanza iscritta al reg.
ord. n. 142 del 2016.
13.- Con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 157 del 2016, sempre
il TAR per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato, in riferimento
all'art. 23 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015 «nella parte in cui, alle lett. a)
e b), prevede l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei
comuni classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal
caso, ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da
imprenditori agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat».
Il rimettente riferisce di essere stato adito dai Comuni di
Moricone, Sezze, Bagnoregio, Ischia di Castro, Genazzano, Rignano
Flaminio, Magliano Romano, Torrice, Carbognano, Sgurgola, Arpino,
Rocca Priora, Cori, Bassano Romano, Lariano, Fondi, Paliano, Aquino,
Piedimonte San Germano, Montelibretti, Capranica, San Lorenzo Nuovo,
Tessennano, Tuscania, Gavignano, Anguillara Sabazia, Casalvieri,
Nazzano, Rocca di Papa, San Vito Romano, Posta Fibreno, Morlupo,
Castelliri, Olevano Romano, Priverno e Castelnuovo Cilento, nonche'
dall'Anci Lazio, in sede di impugnazione dell'elenco dell'ISTAT
richiamato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015 e delle
tabelle a quest'ultimo allegate sub A e B e di aver pronunciato
sentenza non definitiva, tra l'altro riconoscendo l'impugnabilita'
dell'elenco, stante anche la natura non recettizia del rinvio a esso
operato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 4 del 2015, e disponendo
incombenti istruttori volti, tra l'altro, ad accertare i criteri
della classificazione rifluita nell'elenco dell'ISTAT, al cui esito
sarebbe risultato come la sua formazione a opera della Commissione
censuaria centrale sia stata sostanzialmente legislativamente
vincolata solo fino all'abrogazione dell'art. 1 della legge n. 991
del 1952.
In considerazione di cio', il rimettente solleva la descritta
questione di legittimita' costituzionale, sostenendone la rilevanza e
la non manifesta infondatezza con argomenti coincidenti con quelli
gia' esposti nelle ordinanze iscritte al reg. ord. n. 141, n. 142 e
n. 143 del 2016.
14.- Con atto depositato il 27 settembre 2016 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata sia dichiarata
inammissibile o, comunque, manifestamente infondata e adducendo
argomenti coincidenti con quelli svolti in ordine alle ordinanze
iscritte al reg. ord. n. 141, n. 142 e n. 143 del 2016.
15.- Con atto depositato il 4 ottobre 2016 si e' costituita la
Regione autonoma Sardegna, parte nel giudizio a quo, svolgendo
argomentazioni adesive alla prospettazione del rimettente.
Con memoria illustrativa depositata il 31 ottobre 2017 la Regione
ha ulteriormente argomentato la propria adesione alla prospettazione
del rimettente, replicando altresi' alle difese svolte dal Presidente
del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione autonoma
Sardegna ha impugnato l'art. 1, commi 1, 1-bis, 3, 4, 5, 7, 8, 9,
9-bis e 9-quinquies, del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4 (Misure
urgenti in materia di esenzione IMU), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2015, n. 34, in riferimento agli artt. 3, 7, 8,
10 e 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), in relazione agli artt. 51 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla
legge 22 luglio 1975, n. 382 e al decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), e 1 del decreto legislativo 6
febbraio 2004, n. 70 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della regione Sardegna concernenti il conferimento di funzioni
amministrative alla Regione in materia di agricoltura), nonche' in
riferimento agli artt. 3, 53, 81, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione e ai principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
Con quattro ordinanze dal medesimo contenuto, indicate in
epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio,
sezione seconda, ha sollevato, in riferimento all'art. 23 Cost.,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 4 del 2015 «nella parte in cui, alle lett. a) e b), prevede
l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat».
2.- In considerazione della parziale identita' delle norme
denunciate e delle censure proposte, i giudizi devono essere riuniti
per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
Deve inoltre essere dichiarata ammissibile la costituzione dei
Comuni di Perugia, Narni, Regalbuto, Belpasso, Santa Maria di
Licodia, Modica, Sortino, Santa Venerina, Aci Sant'Antonio, Graniti,
Catenanuova, Gaggi, Castroreale, Centuripe e della Regione autonoma
Sardegna, parti costituite nei giudizi a quibus.
3.- Prima di esaminare le questioni sottoposte allo scrutinio di
questa Corte, occorre illustrare la manovra realizzata attraverso la
normativa denunciata e l'evoluzione del contesto in cui essa si
inserisce, anche per comprendere l'interesse che ha indotto la
Regione autonoma Sardegna e i Comuni ricorrenti nei giudizi a quibus
alle rispettive impugnazioni.
L'art. 7, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), in materia di Imposta comunale sugli immobili (ICI), aveva
previsto l'esenzione per «i terreni agricoli ricadenti in aree
montane o di collina delimitate ai sensi dell'articolo 15 della legge
27 dicembre 1977, n. 984». Per individuare i terreni esenti si faceva
riferimento all'ubicazione nel territorio dei Comuni di cui
all'elenco allegato alla circolare del Ministero delle finanze -
Dipartimento entrate fiscalita' locale - Servizio I del 14 giugno
1993, n. 9.
Detta esenzione, estesa all'Imposta municipale propria (IMU) -
sostitutiva dell'ICI - dall'art. 9, comma 8, del decreto legislativo
14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), e' stata mantenuta dall'art. 13 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, il quale ha
statuito al comma 13 che «[r]estano ferme le disposizioni
dell'articolo 9» del d.lgs. n. 23 del 2011.
Successivamente, l'art. 4, comma 5-bis, del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, ha previsto che - con apposito decreto ministeriale -
potessero essere individuati i Comuni nei quali si sarebbe dovuta
applicare la citata esenzione dall'IMU sulla base dell'altitudine
riportata nell'elenco dei Comuni italiani predisposto dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), nonche', eventualmente, anche sulla
base della redditivita' dei terreni.
L'art. 22, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, ha
sostituito l'art. 4, comma 5-bis, del d.l. n. 16 del 2012, demandando
a un decreto del Ministro dell'economia e finanze, a decorrere dal
periodo d'imposta 2014, l'individuazione dei Comuni in cui applicare
l'esenzione dall'IMU sulla base del criterio dell'altitudine
riportata nell'elenco dell'ISTAT, altresi' diversificando tra i
terreni posseduti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli
professionali, iscritti alla previdenza agricola, e gli altri. Il
medesimo comma 2 ha anche disposto che dal complesso delle
disposizioni sopra descritte dovesse derivare un maggior gettito
complessivo annuo non inferiore a 350 milioni di euro, da recuperare
alle casse dell'erario a opera del medesimo decreto. Il decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze del 28 novembre 2014, recante
«Esenzione dall'IMU, prevista per i terreni agricoli, ai sensi
dell'articolo 7, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504», ha dato attuazione alle norme illustrate.
L'art. 1 del d.l. n. 4 del 2015, oggetto delle odierne censure,
modifica nuovamente il regime di esenzione dall'IMU per i terreni
agricoli montani e parzialmente montani, disponendo, a decorrere dal
2015 (comma 1) e per il 2014 (comma 3), l'esenzione per i terreni
agricoli, nonche' per quelli non coltivati, ubicati nei Comuni
classificati totalmente montani nell'elenco dell'ISTAT (comma 1,
lettera a), nelle isole minori (comma 1, lettera a-bis) e nei Comuni
classificati parzialmente montani nello stesso elenco dell'ISTAT, ove
posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori
agricoli professionali, iscritti nella previdenza agricola (comma 1,
lettera b).
Seppure in misura minore rispetto alla normativa immediatamente
precedente, il comma 1 riduce la platea dei Comuni esenti rispetto al
novero originario, determinando cosi' la produzione di un maggior
gettito tributario, che viene compensato dalle variazioni operate dai
successivi commi da 7 a 9 e acquisito dallo Stato in base agli
importi determinati, per ciascun Comune, negli allegati A, B e C
(questi ultimi due per l'anno 2014). Il comma 7, in particolare,
prevede che, a decorrere dal 2015, le variazioni compensative
avvengano a valere sulla ripartizione del Fondo di solidarieta'
comunale, istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'interno dall'art. 1, comma 380, lettera b), della legge 24
dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2013)», e destinato a essere ripartito tra i Comuni medesimi (secondo
la disciplina dettata dall'art. 1, commi da 380-ter a 380-novies,
della legge n. 228 del 2012). In tal modo, la norma assicura che,
anche a regime, della manovra benefici l'erario, il quale trattiene
le somme non trasferite dal Fondo di solidarieta' comunale agli enti
locali, mentre questi ultimi, nelle intenzioni del legislatore, non
subirebbero alcuna riduzione di risorse, godendo in misura
equivalente del maggior gettito diretto dell'IMU, frutto della
riduzione delle esenzioni.
Peraltro, nella consapevolezza della possibilita' di scostamenti
tra maggior gettito tributario e riduzione dei trasferimenti, il
successivo comma 9-quinquies prevede, secondo «una metodologia
condivisa con l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e
adottata sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali», la
«verifica del gettito per l'anno 2014, derivante dalle disposizioni
di cui al presente articolo, sulla base anche dell'andamento del
gettito effettivo», alla stregua della quale provvedere alle
modifiche delle variazioni compensative spettanti a ciascun Comune in
base agli allegati A, B e C. Tale aggiornamento e' successivamente
avvenuto ad opera dell'art. 8, comma 10, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, che ha previsto per l'anno 2015 un
contributo di 57,5 milioni di euro da ripartire tra i Comuni «tenendo
conto della verifica del gettito per l'anno 2014 derivante dalle
disposizioni di cui all'articolo 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015,
n. 4».
A decorrere dal 2016, l'art. 1, comma 13, lettera c), della legge
28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», ha abrogato l'art. 1, commi da 1 a 9-bis, del d.l. n. 4 del
2015, con la conseguenza che il descritto regime ha trovato
applicazione solo negli anni 2014 e 2015.
4.- Tanto premesso e passando all'esame del ricorso della Regione
autonoma Sardegna, il primo nucleo di censure riguarda l'art. 1,
commi 1, 1-bis e 3, del d.l. n. 4 del 2015.
Del comma 1 si e' gia' detto; il successivo comma 1-bis prevede
una detrazione di 200 euro - fino alla concorrenza del suo ammontare
- dall'IMU dovuta per i terreni ubicati nei Comuni di cui
all'allegato 0A del decreto-legge, posseduti e condotti dai
coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali; il
comma 3 dello stesso articolo prevede l'applicazione del comma 1
anche all'anno d'imposta 2014.
Secondo la ricorrente, i commi 1, 1-bis e 3 contrasterebbero: a)
con gli artt. 3, lettera d), dello statuto speciale della Sardegna,
51 del d.P.R. n. 348 del 1979 e 1 del d.lgs. n. 70 del 2004, che
attribuirebbero alla Regione la competenza esclusiva in materia di
«agricoltura e foreste», comprensiva anche dello «sviluppo rurale» e
della classificazione dei territori montani; b) con gli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., nonche' 7 e 8 dello statuto speciale, in
quanto non avrebbero lasciato alle Regione alcuno spazio di
disciplina di un tipico tributo locale, con cio' ledendo altresi'
l'autonomia finanziaria regionale; c) con gli artt. 7, 8 e 10 dello
statuto speciale, da un lato, in quanto la potesta' di modulazione
dell'imposizione fiscale attribuita da quest'ultimo parametro alla
ricorrente postulerebbe che l'imposizione stessa non sia di per se'
illegittima, e, dall'altro, in quanto tale intervento dovrebbe
avvenire attingendo al bilancio della Regione, conseguentemente
ledendone l'autonomia finanziaria.
Ad avviso della Regione, inoltre, i commi 1 e 3 contrasterebbero:
a) con l'art. 56 dello statuto, avendo inteso derogare alla normativa
di attuazione statutaria in materia di agricoltura senza rispettare
la procedura all'uopo prevista; b) con gli artt. 3 (sotto il profilo
della ragionevolezza e dell'uguaglianza), 53 (sotto il profilo della
capacita' contributiva) e 97 (sotto il profilo del buon andamento
dell'amministrazione) Cost., in quanto il richiamato elenco
dell'ISTAT sarebbe stato redatto sulla base di criteri previsti da
una normativa abrogata da oltre venti anni, unitamente all'organo
preposto all'aggiornamento, e sarebbe divenuto anacronistico perche'
compilato secondo dati (non solo geomorfologici ma anche reddituali)
non piu' rivalutati e, nei casi di variazioni amministrative, sulla
base del criterio della prevalenza territoriale, mai previsto dal
legislatore; cio' a discapito del territorio sardo, altrimenti
svantaggiato.
In via subordinata, secondo la ricorrente l'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 4 del 2015 violerebbe i principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta', in quanto avrebbe sottratto a un procedimento
cooperativo l'adozione di provvedimenti coinvolgenti l'esercizio di
competenze regionali in materia di ordinamento degli enti locali e di
finanza locale.
Infine, l'art. 1, comma 1-bis, del d.l. n. 4 del 2015 violerebbe
l'art. 97 Cost., in quanto non si evincerebbe su quali basi sia stato
compilato l'allegato 0A del decreto.
4.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 1, 1-bis e 3, del d.l n. 4 del 2015, in riferimento agli artt.
3, lettera d) - in relazione agli artt. 51 del d.P.R. n. 348 del 1979
e 1 del d.lgs. n. 70 del 2004 - 7, 8 e 10 dello statuto speciale
della Sardegna, nonche' in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost., non sono fondate. Parimenti non fondate sono le censure
mosse ai citati commi 1 e 3 in riferimento all'art. 56 dello statuto
speciale della Sardegna.
Come questa Corte ha recentemente affermato, «l'IMU, in quanto
istituita e disciplinata con legge dello Stato, e' un tributo
erariale (sentenza n. 123 del 2010; nello stesso senso, sentenze n.
40 del 2016, n. 121 del 2013 e n. 97 del 2013), seppur "derivato" in
ragione della devoluzione del gettito (sentenza n. 121 del 2013). La
sua disciplina ricade dunque "nella materia 'ordinamento tributario
dello Stato', che l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
riserva alla competenza legislativa statale" (sentenza n. 121 del
2013; nello stesso senso sentenze n. 26 del 2014 e n. 97 del 2013)»
(sentenza n. 280 del 2016), anche per quanto attiene alla normativa
di dettaglio (sentenza n. 121 del 2013). Cio' vale altresi' per il
relativo regime agevolativo, che costituisce un'integrazione della
disciplina del tributo (sentenze n. 30 del 2012 e n. 123 del 2010).
Ne consegue che la normativa censurata non interviene negli
ambiti di competenza spettanti alla Regione autonoma Sardegna in
virtu' dello statuto di autonomia e della normativa di attuazione
invocata.
Il mancato contrasto con quest'ultima esclude altresi' quello
degli impugnati commi 1 e 3 con l'art. 56 dello statuto speciale
della Sardegna in ragione del mancato rispetto della procedura
necessaria a derogarvi.
La ricorrente lamenta anche la violazione dell'art. 10 dello
statuto speciale, secondo cui «[l]a Regione, al fine di favorire lo
sviluppo economico dell'Isola e nel rispetto della normativa
comunitaria, con riferimento ai tributi erariali per i quali lo Stato
ne prevede la possibilita', puo', ferma restando la copertura del
fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione: a)
prevedere agevolazioni fiscali, esenzioni, detrazioni d'imposta,
deduzioni dalla base imponibile e concedere, con oneri a carico del
bilancio regionale, contributi da utilizzare in compensazione ai
sensi della legislazione statale; b) modificare le aliquote in
aumento entro i valori di imposizione stabiliti dalla normativa
statale o in diminuzione fino ad azzerarle».
Con riferimento ad analoghe previsioni statutarie speciali,
questa Corte ha chiarito che la locuzione «relativamente ai tributi
erariali per i quali lo Stato ne prevede la possibilita'» si
riferisce al caso in cui il gettito del tributo sia interamente
devoluto all'ente autonomo (sentenze n. 2 del 2012, n. 323 del 2011 e
n. 357 del 2010). Per la Regione autonoma Sardegna tale
interpretazione trova conferma nell'art. 14, comma 1, del decreto
legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell'articolo
8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna -
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate
erariali regionali) - applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2010 -
secondo cui «[n]el rispetto delle norme dell'Unione europea sugli
aiuti di Stato, la Regione Sardegna, con riferimento ai tributi
erariali il cui gettito sia ad essa interamente devoluto, ove la
legge statale consenta una qualsiasi manovra su aliquote, esenzioni
di pagamento, detrazioni d'imposta, agevolazioni o deduzioni dalla
base imponibile, puo' in ogni caso compiere una qualsiasi di tali
manovre, purche' non venga superato il livello massimo di imposizione
stabilito dalla normativa statale» (sulla funzione esegetica delle
norme di attuazione statuaria, sentenza n. 51 del 2006).
Poiche' il gettito dell'IMU non e' attribuito alla Regione
autonoma Sardegna, non sussiste il presupposto della potesta' di
modulazione dell'imposizione rivendicata dalla ricorrente, ne',
evidentemente, il conseguente riverbero sull'autonomia finanziaria
regionale. Ne discende la non fondatezza delle questioni promosse in
riferimento all'art. 10 dello statuto speciale e, sotto un ulteriore
profilo, agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale medesimo.
4.2.- La Regione autonoma Sardegna censura l'art. 1, commi 1 e 3,
del d.l. n. 4 del 2015 anche in riferimento agli artt. 3, 53 e 97
Cost.
L'evocazione di parametri estranei a quelli afferenti alla
competenza regionale e' ammissibile quando esiste - come nel caso in
esame - la connessione tra la disciplina del regime agevolativo del
tributo e l'effetto che essa produce sulle relazioni finanziarie tra
Stato e Comuni, la lesione delle cui prerogative costituzionali la
Regione e' legittimata a denunciare (ex plurimis, sentenza n. 205 del
2016).
Tanto premesso, le descritte questioni non sono fondate.
Questa Corte ha costantemente affermato che la disciplina di
agevolazioni fiscali o benefici tributari di qualsiasi specie
costituisce esercizio di un potere ampiamente discrezionale del
legislatore (ordinanza n. 46 del 2009), «censurabile solo per la sua
eventuale palese arbitrarieta' o irrazionalita'» (ex multis, sentenza
n. 177 del 2017), «a maggior ragione quando, come nella specie, la
questione di costituzionalita' sia diretta a limitare e non ad
ampliare l'ambito del beneficio e risulti, quindi, sollevata in malam
partem» (sentenza n. 346 del 2003).
Nella fattispecie, non ricorre nessuna di tali ipotesi.
Nell'identificare l'ambito territoriale delle agevolazioni, il
legislatore, utilizzando l'elenco dell'ISTAT, ha fatto propri i
criteri originariamente previsti dalla legge 25 luglio 1952, n. 991
(Provvedimenti in favore dei territori montani).
Il criterio primario utilizzato e' quello altimetrico (l'80 per
cento della superficie del territorio comunale situata al di sopra di
seicento metri di altitudine); tuttavia, esso non e' adottato in via
esclusiva, accompagnandosi a parametri di natura diversa, quali: a)
ai sensi dell'art. 1, primo comma, della legge n. 991 del 1952, il
reddito imponibile medio per ettaro, censito, risultante dalla somma
del reddito dominicale e del reddito agrario, maggiorati del
coefficiente di rivalutazione 12 ai sensi del decreto legislativo 12
maggio 1947, n. 356 (Rivalutazione degli estimi catastali dei terreni
e del reddito agrario), non superiore a lire 2400 (unitamente a un
dislivello tra la quota altimetrica inferiore e quella superiore del
territorio comunale non minore di 600 metri); b) ai sensi dell'art.
1, terzo comma, della legge n. 991 del 1952, le pari condizioni
economico-agrarie in cui versano i Comuni, o le porzioni di Comune,
anche non limitrofi a quelli montani (con particolare riguardo ai
Comuni gia' classificati tali nel catasto agrario e a quelli
riconosciuti, per il loro intero territorio, danneggiati per eventi
bellici).
In tal modo, la "montanita'" non viene correlata a esclusivi
requisiti orografici di altitudine ma anche a connotati di bassa
redditivita' (sentenza n. 370 del 1985), sfuggendo cosi' alla censura
di irragionevolezza sul punto e di contrarieta' al principio di buon
andamento (sentenze n. 11 del 2007, n. 254 del 1989 e n. 370 del
1985).
L'intervento normativo non travalica dunque la soglia della
palese irragionevolezza neppure in relazione alla vetusta' dei
criteri e al fatto che la legge che li ha previsti sia stata abrogata
dall'art. 29, comma 7, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali).
Anzitutto, detti criteri risultano ancorati a un elemento stabile
quale l'altimetria, tendenzialmente immutabile. In secondo luogo,
l'assunto della Regione circa l'inesattezza dei dati di riferimento -
sul presupposto della mancata rappresentativita' della reale
redditivita' dei terreni da parte dell'elencazione - e', oltre che
scarsamente argomentato, del tutto indimostrato. Inoltre, esso non
tiene conto della prescrizione che la Commissione censuaria centrale,
preposta alla tenuta dell'elenco dei Comuni montani, provvedesse al
suo aggiornamento (ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge
n. 991 del 1952), emendandolo delle eventuali difformita' palesatesi
nel corso del quarantennio di vigenza prima dell'abrogazione. Infine,
l'impiego in epoca successiva, nei casi di variazioni amministrative
(fusioni, soppressioni etc.), del criterio della prevalenza
territoriale non e' assolutamente illogico, non rileva sotto il
profilo della ragionevolezza quanto alla mancata previsione
legislativa e, comunque - secondo le precisazioni fornite dallo
stesso Istituto di statistica nel corso dell'audizione presso la
Commissione finanze del Senato l'11 febbraio 2015 in sede di
conversione del d.l. n. 4 del 2015 - incide sull'elencazione in
maniera marginale, trattandosi di pochi casi rispetto al numero dei
Comuni totalmente o parzialmente esenti.
Infine, il rilievo che il descritto regime agevolativo trovi
fondamento nell'art. 44, secondo comma, Cost. giustifica la diversa
disciplina rispetto ad altre aree eventualmente svantaggiate.
4.3.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento ai principi di leale
collaborazione e di sussidiarieta', non e' fondata.
Va ribadito che la disciplina dell'IMU, comprensiva del regime
agevolativo, rientra nella competenza esclusiva del legislatore
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Questa Corte ha ripetutamente e costantemente escluso, anche con
specifico riferimento al tributo erariale in considerazione, che «le
procedure di leale collaborazione fra Stato e Regioni "trovino
applicazione nell'attivita' legislativa esclusiva dello Stato, per
cui non vi e' concorso di competenze diversamente allocate, ne'
ricorrono i presupposti per la chiamata in sussidiarieta' (sentenze
n. 121 e n. 8 del 2013, n. 207 del 2011); e che l'esclusione della
rilevanza di tali procedure, che e' formulata in riferimento al
procedimento legislativo ordinario, 'vale a maggior ragione per una
fonte come il decreto-legge, la cui adozione e' subordinata, in forza
del secondo comma dell'art. 77 Cost., alla mera occorrenza di casi
straordinari di necessita' e d'urgenza' (sentenze n. 79 del 2011 e n.
298 del 2009)" (sentenze n. 26 del 2014 e n. 97 del 2013)» (sentenza
n. 280 del 2016).
4.4.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1-bis, del d.l n. 4 del 2015, in riferimento all'art. 97 Cost.,
e' inammissibile, poiche' la ricorrente non offre adeguata
motivazione a supporto dell'asserita illegittimita', limitandosi ad
affermare: «[s]u quali basi sia stato compilato detto Allegato 0A,
dalla lettura della legge non si evince».
5.- Un secondo nucleo delle censure formulate dalla Regione
autonoma Sardegna riguarda l'art. 1, commi 3, 4 e 5, del d.l. n. 4
del 2015, che disciplinano il pagamento dell'IMU agricola relativa
all'anno d'imposta 2014.
E' utile ricordare che il comma 3 estende i criteri di esenzione
di cui ai commi 1 e 2 anche a detta annualita'. Per essa, tuttavia,
l'IMU non e' comunque dovuta se i terreni che risultano imponibili ai
sensi del nuovo regime erano, invece, esenti in virtu' del pregresso
(comma 4); il comma 5 dispone la proroga al 10 febbraio 2015 del
termine per il versamento da parte dei contribuenti dell'imposta
dovuta per il 2014 secondo i criteri fissati nei commi precedenti.
La ricorrente lamenta la ristretta tempistica prevista per il
pagamento, in violazione: a) degli artt. 7, 8 e 10 (sotto un primo
profilo) dello statuto speciale e 117 e 119 (sotto un primo profilo)
Cost., in quanto il termine ravvicinato non avrebbe consentito alla
Regione di modulare l'imposizione e, conseguentemente, ne avrebbe
pregiudicato l'autonomia economico-finanziaria; b) degli artt. 3,
lettera b), e 10 (sotto un secondo profilo) dello statuto speciale,
in quanto detto termine avrebbe altresi' impedito alla Regione di
adottare disposizioni legislative di indirizzo ai Comuni per le loro
determinazioni, in contrasto con il potere di incidere sulla
modulazione dell'imposizione e in violazione delle competenze
regionali in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza
locale; c) degli artt. 3, lettera b), dello statuto speciale e 118 e
119 (sotto un secondo profilo) Cost., in quanto la tempistica avrebbe
impedito anche agli enti locali di incidere sull'aliquota come
previsto dall'art. 13, comma 6, del d.l. n. 201 del 2011, con
ulteriore violazione della competenza regionale in materia di finanza
locale e di ordinamento degli enti locali, nonche' dell'autonomia
finanziaria di questi ultimi.
5.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 3, 4 e 5, del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento agli artt. 7,
8 e 10 (sotto il primo profilo) dello statuto speciale e 117 e 119
(sotto il primo profilo) Cost., non sono fondate.
Come sopra evidenziato, poiche' il gettito dell'IMU non e'
attribuito alla Regione autonoma Sardegna, non risulta integrato il
presupposto della potesta' di modulazione dell'imposizione previsto
dall'art. 10 dello statuto speciale della Sardegna, onde
l'inconfigurabilita' della relativa violazione e del preteso vulnus
all'autonomia finanziaria regionale.
5.2.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 3, 4 e 5, del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento agli artt. 3,
lettera b), e 10 (sotto il secondo profilo) dello statuto speciale e
118 e 119 (sotto il secondo profilo) Cost., sono inammissibili.
Occorre preliminarmente ricordare che l'art. 1, commi 1 e 2, del
d.l. n. 4 del 2015 disciplina l'esenzione dall'IMU agricola,
ampliando, rispetto al regime immediatamente precedente, la platea
dei Comuni interessati dall'esenzione.
I commi ora in esame estendono la citata normativa anche all'IMU
dovuta per il 2014, con la precisazione, pero', che, ove cio'
determinasse il venir meno della precedente esenzione, l'IMU
continuerebbe a non essere dovuta.
Tanto premesso, il ricorso non chiarisce le ragioni per cui tali
novita' - che attengono prettamente al profilo dell'agevolazione - in
correlazione alla data del 10 febbraio 2015, prevista per il
pagamento di quanto determinato alla luce della disciplina
dell'esenzione, frustrerebbero l'esercizio di poteri della Regione e
dei Comuni che non riguarderebbero detta esenzione ma la
modulabilita' dell'aliquota di un'imposta non dovuta, cosi' ledendo
le attribuzioni asseritamente presidiate dai parametri evocati.
La motivazione delle censure risulta pertanto inadeguata e, in
quanto tale, determina l'inammissibilita' delle questioni proposte.
6.- Un terzo gruppo di censure formulate dalla Regione autonoma
Sardegna riguarda l'art. 1, commi 7, 8, 9, 9-bis e 9-quinquies, del
d.l. n. 4 del 2015, che disciplinano le variazioni compensative
derivanti dall'attuazione del nuovo sistema di esenzione.
A decorrere dal 2015 le variazioni compensative di risorse
conseguenti all'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2
vengono operate a valere sul Fondo di solidarieta' comunale nella
misura riportata nell'allegato A del d.l. n. 4 del 2015, con la
procedura prevista dall'art. 1, commi 128 e 129, della legge n. 228
del 2012 (comma 7); per l'anno 2014, le variazioni compensative di
risorse nei confronti dei Comuni conseguenti all'attuazione delle
disposizioni di cui ai commi 3 e 4 avvengono nella misura di cui
all'allegato B del decreto (comma 8); essendo gia' intervenute le
regolazioni contabili con i Comuni, secondo la disciplina del
precedente regime, la diversa stima di gettito comporta, per il 2014,
un rimborso in favore dei Comuni, secondo gli importi indicati
nell'allegato C del decreto (comma 9).
Ai sensi dell'art. 1, comma 9-bis, del d.l. n. 4 del 2015, a
ristoro del minor gettito dell'IMU derivante dal precedente comma
1-bis, e' attribuito, tra gli altri, ai Comuni sardi un contributo
complessivamente pari a 15,35 milioni di euro a decorrere dall'anno
2015, ripartito con decreto del Ministero dell'interno, di concerto
con il Ministero dell'economia e delle finanze, secondo una
metodologia adottata «sentita» la Conferenza Stato-citta' e autonomie
locali. Il successivo comma 9-quinquies stabilisce che: a) al fine di
assicurare la piu' precisa ripartizione delle variazioni compensative
di risorse, fermo restando l'ammontare complessivo delle suddette
variazioni, pari, complessivamente, a 230.691.885,33 euro per l'anno
2014 e a 268.652.847,44 euro dall'anno 2015, il Ministero
dell'economia e delle finanze, sulla base di una metodologia
condivisa con l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e
adottata sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali,
provvede, entro il 30 settembre 2015, alla verifica del gettito per
l'anno 2014; b) con decreto del Ministero dell'interno, di concerto
con il Ministero dell'economia e delle finanze, si provvede alle
modifiche delle variazioni compensative spettanti a ciascun Comune,
anche della Regione autonoma Sardegna, sulla base dell'esito delle
verifiche di cui al periodo precedente.
Ad avviso della ricorrente, il regime cosi' concepito - che,
compensando il maggior gettito dell'IMU con le risorse altrimenti
recuperate allo Stato dai Comuni, anche a valere sul Fondo di
solidarieta' comunale, sostituirebbe entrate certe con entrate
incerte - sarebbe fondato su stime aleatorie e imprecise, senza
peraltro consentire la correzione dell'ammontare complessivo delle
variazioni, irrigidito negli importi normativamente indicati. Ne
deriverebbe la violazione: a) del principio di veridicita' dei
bilanci e di copertura delle spese (art. 81 Cost.) e, di conseguenza,
dell'autonomia finanziaria dei Comuni (art. 119 Cost.), destinati a
sopportare gli effetti della mancanza di risorse causata dalle norme
censurate; b) degli artt. 3, 7 e 8 dello statuto speciale e 117
Cost., parametri attributivi della competenza regionale in materia di
ordinamento degli enti locali e di finanza locale, quest'ultima
strettamente connessa a quella regionale; c) degli artt. 3 dello
statuto speciale della Sardegna e 117 e 119 Cost., in quanto, in un
ambito coinvolgente l'esercizio di competenze regionali in materia di
ordinamento degli enti locali e di finanza locale, i commi 9-bis e
9-quinquies non rispetterebbero i principi di leale collaborazione e
di sussidiarieta' attraverso il coinvolgimento della Regione nel
procedimento previsto, essendo prescritto solo quello delle autonomie
locali attraverso le forme dell'intesa "debole".
6.1.- Va anzitutto ribadita la legittimazione della Regione a
denunciare la lesione delle prerogative costituzionali degli enti
locali (ex plurimis, sentenza n. 205 del 2016).
A differenza delle questioni sollevate in via incidentale dal
TAR, che attengono alla disciplina del tributo, la Regione lamenta il
preteso pregiudizio arrecato al sistema di finanziamento degli enti
locali. Nella regolamentazione dei trasferimenti dovuti a questi
ultimi - significativamente tali provvidenze finanziarie hanno
assunto la denominazione di Fondo di solidarieta' - convergono
variegati coefficienti quantitativi sul cui peso incidono, non solo
l'entita' positiva o negativa del regime delle agevolazioni, ma anche
i coefficienti correttivi di natura solidaristica che riguardano le
zone fiscalmente piu' povere quali generalmente i territori montani.
6.2.- Alla luce di tali precisazioni, le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 7, 8, 9, 9-bis e
9-quinquies, del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento agli artt. 81 e
119 Cost., non sono fondate per le ragioni appresso indicate.
La ricorrente muove dal presupposto che le entrate rappresentate
dal maggior gettito frutto del regime di esenzione non presentino
quel grado di certezza sufficiente a garantire la copertura delle
spese previste e precedentemente coperte con un'entrata diversa, in
particolare costituita dalla ripartizione del Fondo di solidarieta'
comunale.
In linea astratta tale assunto non e' implausibile, dal momento
che viene abbandonato un sistema di esenzione collaudato in tempi
recenti a favore di un altro - frutto di criteri risalenti e adottati
per altre finalita' - che potrebbe indurre rilevanti divari in
territori caratterizzati da una strutturale carenza di risorse. Cio'
soprattutto con riguardo a enti locali di piccole dimensioni nei
quali anche riduzioni di entrate marginali in termini di valore
assoluto possono precludere lo svolgimento o il mantenimento di
servizi essenziali.
Tuttavia, per quanto di seguito specificato, il legislatore si e'
dato carico dei potenziali squilibri che potrebbero verificarsi,
ponendovi rimedio sia nello stabilire la temporaneita' e la
sperimentalita' delle disposizioni impugnate, sia predisponendo
meccanismi correttivi degli eventuali scompensi.
Al riguardo va qui ribadito - in conformita' alla giurisprudenza
di questa Corte - che l'autonomia finanziaria costituzionalmente
garantita alle autonomie territoriali non comporta, a favore di
queste ultime, una rigida garanzia "quantitativa", cioe' la garanzia
della disponibilita' di entrate tributarie non inferiori a quelle
ottenute in passato: onde nel caso di modifica della disciplina di
tributi il cui gettito e' devoluto agli enti territoriali possono
aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse
purche' non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle loro
funzioni (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2012 e n. 138 del 1999).
Tuttavia, la riduzione deve essere accompagnata dalla garanzia
del coinvolgimento degli enti territoriali (ex plurimis, sentenza n.
129 del 2016) nella fase di definizione degli obiettivi di finanza
pubblica e della loro quantificazione. Inoltre, l'eventuale riduzione
non puo' essere tale da rendere impossibile o da pregiudicare
gravemente lo svolgimento delle funzioni degli enti in questione
(sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015 e n. 241 del 2012). Tale
rischio di insostenibilita' si accentua notevolmente con riguardo
alle piccole comunita' montane ove la marginalita' del turismo non
riesce a compensare la penuria strutturale delle risorse finanziarie.
Sotto tale profilo non si puo' negare che la norma impugnata
sostituisce un meccanismo di esenzioni gia' sperimentato in questo
ambito, con un sistema nuovo, bisognoso di verifiche di impatto in un
ambito particolarmente delicato quale quello dei territori e delle
popolazioni della montagna.
La tutela di tali situazioni trova, tra l'altro, garanzia diretta
nell'art. 44, secondo comma, Cost. in tema di salvaguardia e di
valorizzazione dei territori montani.
Tale tutela inerisce, da un lato, alle caratteristiche fisiche
dell'ambiente montano e ai fattori antropici, che a esso si
associano, quali le limitate dimensioni delle comunita' locali, la
dispersione territoriale e l'isolamento; dall'altro, all'esigenza
fondamentale del mantenimento della vitalita' socioeconomica e
ambientale di tali zone. La permanenza della popolazione sulle aree
di altura risponde infatti a un'imprescindibile necessita' di
presidio del territorio, alla cura del patrimonio idrogeologico e al
contrasto - anche attraverso puntuali manutenzioni - dei processi
erosivi e alluvionali.
Emblematica in tal senso e' la formulazione dell'art. 1 della
legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone
montane), secondo cui le zone montane sono ritenute di preminente
interesse nazionale sotto il profilo territoriale, economico,
sociale, culturale e delle tradizioni locali.
Anche in ambito europeo sono prese in considerazione come
territori meritevoli di tutela le zone montane, in quanto
caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilita' di
utilizzazione della terra e da un consistente aumento del costo del
lavoro, dovuti all'esistenza di condizioni climatiche molto difficili
a causa dell'altitudine e dell'esistenza, nella maggior parte del
territorio, di forti pendii: in tal senso l'art. 32 del regolamento
del 17 dicembre 2013, n. 1305/2013/CE, recante «Regolamento del
parlamento europeo e del consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale
da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e
che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio».
Se l'impatto della novella fiscale puo' incidere su relazioni
finanziarie di particolare rilevanza in termini economici e fiscali,
la configurazione astratta delle censure regionali urta, tuttavia,
con il combinato delle norme impugnate e di quelle intervenute fino
al definitivo abbandono del regime in esame. Tale complesso tessuto
normativo prevede, infatti, una serie di misure di rimodulazione dei
rapporti debitori e creditori tra Stato ed enti locali che si
ispirano proprio alla finalita' di riequilibrare specifiche
situazioni in cui il nuovo ordito normativo possa produrre rilevanti
pregiudizi. Dette misure non erano presenti in altre fattispecie per
le quali questa Corte ha ritenuto sussistente la lesione
dell'autonomia finanziaria dell'ente territoriale (sentenze n. 188 e
n. 129 del 2016).
Cosi' il comma 9-quinquies prevede che «[a]l fine di assicurare
la piu' precisa ripartizione delle variazioni compensative di risorse
di cui agli allegati A, B e C al presente decreto, fermo restando
l'ammontare complessivo delle suddette variazioni, pari,
complessivamente, a 230.691.885,33 euro per l'anno 2014 e a
268.652.847,44 euro dall'anno 2015, il Ministero dell'economia e
delle finanze, sulla base di una metodologia condivisa con
l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e adottata
sentita la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali, provvede,
entro il 30 giugno 2015, alla verifica del gettito per l'anno 2014,
derivante dalle disposizioni di cui al presente articolo, sulla base
anche dell'andamento del gettito effettivo. Con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, si provvede alle modifiche delle variazioni compensative
spettanti a ciascun comune [...] della regione Sardegna, sulla base
dell'esito delle verifiche di cui al periodo precedente». In tal modo
e' stata creata una stanza di compensazione per le variazioni di
maggiore entita' unitamente a un meccanismo di predisposizione di
criteri obiettivi sulla base dei quali effettuare dette
compensazioni. Inoltre, l'art. 8, comma 10, del d.l. n. 78 del 2015
ha previsto per l'anno 2015 un contributo di 57,5 milioni di euro da
ripartire tra i Comuni «tenendo conto della verifica del gettito per
l'anno 2014 derivante dalle disposizioni di cui all'articolo 1 del
decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4», in tal modo mitigando la
denunciata rigidita' della precedente previsione dell'ammontare
complessivo delle variazioni compensative del maggior gettito IMU da
ripartire tra i Comuni.
Peraltro, nel caso in cui anche i criteri determinati in
contraddittorio con l'ANCI e la Conferenza Stato-citta' e autonomie
locali non fossero ritenuti esaustivi per la tutela e la salvaguardia
di specifici territori montani, non si creerebbero zone d'ombra nella
tutela degli enti locali poiche' ben potrebbero i Comuni interessati
attivare il controllo giurisdizionale, sia nel caso che detti criteri
siano adottati con norme di rango primario, sia nel caso che cio'
avvenga attraverso atti amministrativi. In tali ipotesi, tuttavia,
l'eventuale illegittimita' di tali riparti non sarebbe imputabile
alle norme oggi impugnate, come in astratto configurate, bensi' a una
deficitaria attuazione delle stesse.
In proposito e' utile sottolineare come la giurisprudenza
costituzionale sia ferma nel precisare che grava sul ricorrente
l'onere probatorio di dimostrare l'irreparabile pregiudizio
lamentato, quando lo stesso non sia direttamente evincibile dal testo
normativo impugnato (ex plurimis, sentenze n. 127 del 2016, n. 239
del 2015, n. 26 e n. 23 del 2014). Sotto tale aspetto il ricorso
della Regione autonoma Sardegna appare carente, poiche' essa non ha
fornito la dimostrazione che la dedotta riduzione di gettito rende
impossibile lo svolgimento delle funzioni da parte dei Comuni
interessati.
Quanto in precedenza argomentato induce a qualificare il regime
delle agevolazioni in esame come transitorio, sperimentale e, quanto
ai profili attuativi, suscettibile di correzione attraverso le
modalita' precedentemente illustrate. Proprio in virtu' di tali
caratteri esso supera lo scrutinio di costituzionalita' in
riferimento agli artt. 81 e 119 Cost.
6.3.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 7, 8, 9, 9-bis e 9-quinquies, del d.l. n. 4 del 2015, in
riferimento agli artt. 3, 7 e 8 dello statuto speciale e 117 Cost.,
non sono fondate.
Secondo la ricorrente, stante lo stretto legame tra finanza
regionale e locale, il regime compensativo connesso a quello di
esenzione comprometterebbe anche l'autonomia finanziaria della
Regione e la sua competenza in materia di ordinamento degli enti
locali e di finanza locale.
Alla stregua delle ragioni precedentemente illustrate, per le
quali non si riscontra una lesione dell'autonomia finanziaria locale,
non e' ravvisabile nemmeno una violazione di quella regionale.
A cio' si aggiunga che, nella fattispecie, si tratta di
trasferimenti o contributi a carico del bilancio dello Stato,
nell'ambito delle relazioni finanziarie che intercorrono tra lo
stesso e i Comuni, e che, diversamente dalle autonomie speciali
continentali, la Regione autonoma Sardegna non somministra
"trasferimenti istituzionali" agli enti locali (sentenza n. 188 del
2016). Di qui l'infondatezza della questione anche con riguardo alle
competenze regionali in materia di finanza locale.
6.4.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 9-bis e 9-quinquies, del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento
agli artt. 3 dello statuto speciale e 117 e 119 Cost., non sono
fondate.
Secondo la ricorrente, l'art. 1, commi 9-bis e 9-quinquies, del
d.l. n. 4 del 2015, non contemplando il coinvolgimento della Regione
rispettivamente nel procedimento per ripartire il contributo
attribuito a compensazione del minor gettito derivante dalla
detrazione di cui al comma 1-bis e in quello per modificare le
variazioni compensative all'esito delle verifiche previste,
violerebbe il principio di leale collaborazione di cui all'art. 117
Cost. in un ambito coinvolgente l'esercizio di competenze regionali,
con conseguente violazione dell'art. 3 dello statuto speciale della
Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza
locale e del principio di sussidiarieta' ricondotto all'art. 119
Cost.
La censura muove dal presupposto che la fattispecie normativa
integri un'ipotesi di chiamata in sussidiarieta', in relazione alla
quale, peraltro, la Regione, lamentando di non essere coinvolta
nell'esercizio delle funzioni in materia finanziaria, non invoca
un'addizione per ovviare all'illegittimita' lamentata, vale a dire
l'introduzione dell'intesa, ma l'ablazione della norma - alla stregua
del petitum formulato nelle conclusioni - sebbene cio' finisca per
determinare un aggravio dei vulnera denunciati in ricorso, impedendo
attribuzione e ripartizione del contributo di cui al comma 9-bis,
nonche' l'aggiornamento delle variazioni compensative previsto dal
comma 9-quinquies.
La ricorrente non tiene conto del fatto che le relazioni
finanziarie che vengono in rilievo nella fattispecie non afferiscono
a "trasferimenti istituzionali" ai Comuni da parte della Regione
autonoma Sardegna - atteso che essa, come in precedenza evidenziato,
non li somministra - ma a contributi (comma 9-bis) e a trasferimenti
o assegnazioni finanziarie a carico del bilancio dello Stato (comma
9-quinquies), che esulano dalla competenza regionale in materia di
ordinamento e di finanza degli enti locali. Nella fattispecie,
dunque, non si ravvisano i presupposti per la chiamata in
sussidiarieta', la quale implica, appunto, la sussistenza di una
competenza regionale (ex plurimis, sentenza n. 170 del 2017).
7.- Le ordinanze del TAR per il Lazio censurano l'art. 1, comma
1, lettere a) e b), del d.l. n. 4 del 2015, in quanto, prevedendo che
l'esenzione dall'IMU si applichi ai terreni agricoli, nonche' a
quelli non coltivati, ubicati nei Comuni classificati totalmente o
parzialmente montani - in quest'ultimo caso se posseduti e condotti
dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali,
iscritti nella previdenza agricola - nell'elenco predisposto
dall'ISTAT, rimetterebbe a detto Istituto la determinazione dei
presupposti di fatto per l'applicazione del regime agevolativo. Cio'
senza porre un vincolo legislativo alla discrezionalita'
amministrativa, in quanto l'art. 1 della legge n. 991 del 1952, che
originariamente disciplinava la formazione dell'elenco - poi recepito
dall'ISTAT - e' stato abrogato dall'art. 29, comma 7, lettera a),
della legge n. 142 del 1990, con la conseguenza che il successivo
mantenimento della classificazione sarebbe avvenuto sulla base di
parametri non piu' legislativamente determinati. Ne deriverebbe la
violazione dell'art. 23 Cost.
7.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettere a) e b), del d.l. n. 4 del 2015, sollevate in
riferimento all'art. 23 Cost., non sono fondate.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che «non vi e'
dubbio che le norme di agevolazione tributaria siano anch'esse, come
le norme impositive, sottoposte alla riserva relativa di legge di cui
all'art. 23 Cost., perche' realizzano un'integrazione degli elementi
essenziali del tributo (sentenza n. 123 del 2010). Ne consegue che i
profili fondamentali della disciplina agevolativa devono essere
regolati direttamente dalla fonte legislativa». Quest'ultima «non
deve limitarsi a fissare i tetti massimi dell'importo delle
agevolazioni accordate, ma deve determinare in modo sufficiente anche
le fattispecie di agevolazione, individuandone gli elementi
fondamentali, quali i presupposti soggettivi e oggettivi per
usufruire del beneficio» (sentenza n. 60 del 2011).
Sebbene, dunque, anche la previsione dei presupposti soggettivi e
oggettivi dell'agevolazione debba avvenire per legge e non possa
essere rimessa alla mera discrezionalita' dell'amministrazione, cio'
non conduce a ravvisare la violazione del principio di riserva di
legge nella fattispecie in esame.
La norma censurata - come risulta dai chiarimenti forniti
dall'ISTAT in audizione durante la conversione del decreto-legge,
riscontrati dal rimettente in sede di istruttoria (ordinanze iscritte
al reg. ord. n. 142 e n. 157 del 2016), e come desumibile da analogo
richiamo a opera di leggi anteriori (art. 1, comma 380, lettera f,
della legge n. 228 del 2012) - utilizza un elenco preesistente, non
piu' aggiornato dal 2009, i cui dati (quanto a "montanita'") l'ISTAT
ha raccolto e diffuso per finalita' informative e ai quali il
legislatore ha attinto.
La disposizione, dunque, non attribuisce ne' all'Istituto ne' ad
altra amministrazione il compito di stabilire quali Comuni siano
totalmente o parzialmente montani e, di conseguenza, quali terreni
siano esenti dall'IMU; non reca una norma "in bianco" che si limiti a
prevedere il potere in capo all'amministrazione, cosi' priva di
vincoli nella possibilita' di incidere sulla sfera generale di
liberta' dei cittadini.
Con il rinvio rivolto a un'elencazione gia' predisposta il
legislatore ha condiviso le scelte ivi cristallizzate a fini
differenti, adottando quella valutazione in funzione agevolativa fino
alla sopravvenuta abrogazione della norma che vi provvede.
Attraverso il rinvio, dunque, l'individuazione dei presupposti
soggettivi e oggettivi dell'esenzione e' tutt'altro che rimessa
all'amministrazione, alla quale, viceversa, non viene riconosciuto
alcun margine di discrezionalita', nemmeno quella condizionata da
criteri direttivi e linee generali di disciplina che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (di recente, sentenze n. 174 e n. 69
del 2017), la rendono compatibile con la riserva relativa. La scelta,
infatti, e' stata operata integralmente dal decreto-legge.
Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettere a) e b), del d.l. n. 4 del 2015, in riferimento all'art. 23
Cost., sono pertanto non fondate.