ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia, giudice unico delle pensioni, nel procedimento
instaurato da R.A. C. nei confronti dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 31 gennaio 2017,
iscritta al n. 92 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 gennaio 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 31 gennaio 2017, iscritta al n. 92 del
registro ordinanze 2017, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Puglia, giudice unico delle pensioni, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214.
1.1.- Il giudice rimettente espone di dover decidere sulla
domanda di pensione privilegiata ordinaria, proposta da un dirigente
medico e rigettata in sede amministrativa dall'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), sul presupposto che la cessazione
dal servizio fosse intervenuta il 1° ottobre 2012, in data successiva
all'abrogazione dell'istituto disposta dalla disciplina censurata.
Il giudice a quo esclude che il ricorrente possa beneficiare
della disciplina previgente, che continua a trovare applicazione
soltanto «nei confronti del personale appartenente ai comparti
sicurezza, difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico» e «ai
procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente
decreto, nonche' ai procedimenti per i quali, alla predetta data, non
sia ancora scaduto il termine di presentazione della domanda, nonche'
ai procedimenti instaurabili d'ufficio per eventi occorsi prima della
predetta data».
1.2.- Sulla base di tali premesse, il rimettente ritiene
rilevante, e non superabile con una «interpretazione adeguatrice», la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 del d.l. n. 201
del 2011, che abroga anche per il ricorrente nel giudizio principale
l'istituto della pensione privilegiata ordinaria.
1.3.- Il giudice a quo assume che tale disciplina contrasti con
l'art. 3 Cost. sotto un duplice profilo.
La disposizione censurata, nel salvaguardare la pensione
privilegiata ordinaria per i soli appartenenti ai comparti sicurezza,
difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico, determinerebbe
un'irragionevole disparita' di trattamento per la generalita' dei
dipendenti pubblici che, pur «in presenza della stessa infermita'»,
non possono piu' accedere a tale beneficio.
Per altro verso, l'art. 6 del d.l. n. 201 del 2011 si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost., perche' lesivo dei principi di
ragionevolezza e proporzionalita'. La disciplina censurata,
«sostanzialmente priva di una stima dei risparmi di spesa indotti
dalla abrogazione dell'istituto della pensione privilegiata ordinaria
per una parte di dipendenti pubblici (e non per la generalita')»,
sacrificherebbe irragionevolmente i diritti dei dipendenti pubblici
esclusi da tale beneficio.
2.- Nel giudizio, con memoria del 18 luglio 2017, e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di dichiarare
inammissibile e in subordine infondata la questione di legittimita'
costituzionale.
Quanto alla paventata disparita' di trattamento, la difesa
dell'interveniente esclude l'omogeneita' delle situazioni poste a
raffronto. La scelta di salvaguardare la pensione privilegiata per
gli appartenenti ai comparti sicurezza, difesa, vigili del fuoco e
soccorso pubblico sarebbe sorretta da una giustificazione oggettiva,
legata alla «diversita' dei rischi immanenti all'attivita' propria
dei singoli comparti» e al fatto che tali categorie, al contrario del
personale civile pubblico, siano escluse «dalla tutela INAIL» (si
richiamano i chiarimenti forniti dall'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro - INAIL - nella nota
del 13 febbraio 2012).
Peraltro, il ricorrente, gia' titolare di pensione di inabilita',
non avrebbe potuto conseguire l'ulteriore beneficio della pensione
privilegiata ordinaria, in ragione del «divieto di cumulo di benefici
erogati da Pubbliche Amministrazioni in caso di medesimo evento
invalidante»: il ricorrente, pertanto, avrebbe dovuto rinunciare alla
pensione di inabilita' e optare per il trattamento privilegiato in
esame. L'omessa considerazione di tale profilo, connesso
all'interesse ad agire, potrebbe «eventualmente ricadere sulla
rilevanza della questione».
Quanto alla mancata stima dei risparmi, la difesa dello Stato
richiama le considerazioni svolte nella sentenza n. 124 del 2017 con
riguardo alla disciplina del limite alle retribuzioni pubbliche,
racchiusa nello stesso d.l. n. 201 del 2011. Dalla mancanza di una
quantificazione precisa dei risparmi attesi non si potrebbe evincere
l'irragionevolezza della disciplina censurata, allorche' una
credibile valutazione preventiva sia preclusa dalla molteplicita'
delle variabili in gioco.
Nel caso di specie, la «stratificazione normativa» di precedenti
misure restrittive in tema di pensioni privilegiate (art. 70 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133),
l'articolata disciplina transitoria prevista dalla norma censurata,
la necessita' di considerare l'applicazione del generale regime INAIL
imporrebbero «una valutazione ex post dei risparmi di spesa».
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia, giudice unico delle pensioni, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214.
La disposizione censurata abroga l'istituto della pensione
privilegiata per la generalita' dei dipendenti pubblici e conserva
tale beneficio soltanto agli appartenenti «al comparto sicurezza,
difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico».
Il rimettente denuncia il contrasto della disciplina in esame con
l'art. 3 della Costituzione sotto un duplice profilo.
L'assetto delineato dal legislatore determinerebbe, in primo
luogo, una irragionevole disparita' di trattamento a danno della
generalita' dei dipendenti pubblici. Situazioni obiettivamente
omogenee sarebbero assoggettate, senza alcuna giustificazione, a una
disciplina differenziata: pur «in presenza della stessa infermita'»,
la generalita' dei dipendenti pubblici non potrebbe beneficiare di
quella pensione privilegiata ordinaria che e' attribuita, per contro,
agli appartenenti «al comparto sicurezza, difesa, vigili del fuoco e
soccorso pubblico».
Inoltre, la disposizione censurata contrasterebbe con il
principio di ragionevolezza e di proporzionalita', in quanto, senza
neppure richiamare le «contingenti situazioni finanziarie» e senza
illustrare i risparmi di spesa derivanti dall'abrogazione
dell'istituto della pensione privilegiata, sacrificherebbe in maniera
arbitraria i diritti dei dipendenti pubblici esclusi da tale
beneficio.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni, per difetto di rilevanza, e ha
argomentato, a tale riguardo, che la parte ricorrente nel giudizio a
quo non potrebbe conseguire la pensione privilegiata, senza prima
rinunciare alla pensione di inabilita' che gia' le e' stata
attribuita. Difetterebbe, pertanto, l'interesse ad agire.
L'eccezione deve essere disattesa.
Questa Corte ha chiarito che «la rilevanza di una determinata
questione va valutata, non gia' in relazione agli ipotetici vantaggi
di cui potrebbero beneficiare le parti in causa, ma, piuttosto, in
relazione alla semplice applicabilita' nel giudizio a quo della legge
di cui si contesta la legittimita' costituzionale e, quindi, alla
influenza che sotto tale profilo il giudizio di costituzionalita'
puo' esercitare su quello dal quale proviene la questione» (sentenza
n. 344 del 1990, punto 2. del Considerato in diritto).
Con argomentazione non implausibile, il rimettente osserva che la
disciplina denunciata impedisce in radice l'accoglimento del ricorso
e, in questa prospettiva, si coglie la necessita' di fare
applicazione della norma censurata, con la conseguente rilevanza del
dubbio di costituzionalita' prospettato.
3.- Le questioni non sono fondate.
3.1.- La disposizione censurata ha eliminato per la generalita'
dei dipendenti pubblici la pensione privilegiata, oggi riconosciuta
soltanto al personale appartenente ai comparti sicurezza, difesa,
vigili del fuoco e soccorso pubblico. A dire del rimettente, il
trattamento deteriore riservato alla generalita' dei dipendenti
pubblici sarebbe privo di ogni giustificazione: «in presenza della
stessa infermita'», arbitrariamente diversa sarebbe la tutela
accordata dalla legge.
La censura di disparita' di trattamento non e' fondata.
La pensione privilegiata, che si atteggia come «una sorta di
"riparazione"» per il danno alla persona riconducibile al servizio
prestato (sentenze n. 241 del 2016, punto 6.1. del Considerato in
diritto, e n. 43 del 2015, punto 4. del Considerato in diritto), e'
«un istituto previdenziale che attribuisce un trattamento speciale di
quiescenza e percio' presuppone la cessazione del rapporto d'impiego»
(sentenza n. 428 del 1993, punto 2. del Considerato in diritto).
L'art. 6 del d.l. n. 201 del 2011 ha accentuato i caratteri di
specialita' di tale trattamento di quiescenza, delimitando la platea
dei beneficiari rispetto alla formulazione originaria, che includeva
i dipendenti statali e i militari (articoli da 64 a 67 del decreto
del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, recante
«Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato»).
La disciplina della pensione privilegiata, contraddistinta da una
spiccata specialita' sul versante oggettivo e soggettivo, non puo'
assurgere a tertium comparationis, idoneo a giustificare l'estensione
della normativa derogatoria a tutti i dipendenti pubblici.
Il regime speciale apprestato dal legislatore rispecchia la
peculiarita' dei comparti difesa, sicurezza, vigili del fuoco e
soccorso pubblico, individuati secondo caratteristiche
ragionevolmente omogenee, e si raccorda, per un verso, al piu'
elevato livello di rischio ordinariamente connesso al servizio svolto
nei comparti indicati e, per altro verso, alla mancanza di una
specifica tutela assicurativa contro gli infortuni per le infermita'
contratte dai dipendenti di tali settori.
Le situazioni poste a raffronto non si prestano, pertanto, a una
valutazione comparativa, che imponga l'estensione della disciplina
derogatoria a tutti i dipendenti pubblici.
3.2.- Il rimettente ravvisa un ulteriore profilo di contrasto con
l'art. 3 Cost. nell'irragionevolezza della disciplina, introdotta
senza una stima analitica dei risparmi attesi.
Neppure tali censure sono fondate.
3.2.1.- Alla carente illustrazione delle esigenze finanziarie e
dei risparmi questa Corte conferisce il rilievo di un indice
sintomatico dell'irragionevolezza del bilanciamento di volta in volta
attuato dal legislatore (sentenza n. 70 del 2015, punto 10. del
Considerato in diritto). La valenza significativa di tale dato si
inquadra, tuttavia, nell'ambito di uno scrutinio piu' ampio, diretto
a ponderare ogni elemento rivelatore dell'arbitrarieta' e della
sproporzione del sacrificio imposto agli interessi costituzionali
rilevanti.
Nel sindacato demandato a questa Corte rivestono rilievo cruciale
l'arco temporale delle misure restrittive, l'incidenza sul nucleo
essenziale dei diritti coinvolti, la portata generale degli
interventi, la pluralita' di variabili e la complessita' delle
implicazioni, che possono anche precludere una stima ponderata e
credibile dei risparmi (sentenza n. 124 del 2017, punto 8.4. del
Considerato in diritto).
3.2.2.- Nel caso di specie, il legislatore persegue l'obiettivo
tendenziale di attribuire all'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) la gestione della materia
degli infortuni e delle malattie professionali dei dipendenti
pubblici, con la particolare eccezione dei comparti sicurezza,
difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico (Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenza 23 luglio 2013, n. 17895).
L'applicazione del nuovo regime e' stata scandita secondo un
percorso graduale, volto a salvaguardare le aspettative meritevoli di
tutela.
La relazione tecnica, allegata al disegno di legge di conversione
del d.l. n. 201 del 2011 (A.C. 4829), prefigura «economie
quantificabili solo a consuntivo» e puntualizza che «l'esclusione
esplicita di alcune categorie di personale nonche' la necessaria
gradualita' delle modalita' di applicazione, determina nel primo
triennio effetti non puntualmente quantificabili tenuto conto, anche,
dei tempi di liquidazione dei benefici previsti».
Il legislatore, con apprezzamento che si sottrae alle censure del
rimettente, ha indicato in maniera puntuale gli ostacoli che si
frappongono a una plausibile previsione dei risparmi e rendono
ineludibile una valutazione «a consuntivo».
L'eliminazione della pensione privilegiata, attuata nell'ambito
di un graduale disegno di armonizzazione, non contrasta, pertanto,
sotto il profilo dedotto dal rimettente, con il generale canone di
ragionevolezza, che si configura come «principio di sistema»,
chiamato a orientare le scelte del legislatore in materia
previdenziale (sentenza n. 250 del 2017, punto 6.5.1. del Considerato
in diritto).