ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'atto di citazione della Procura regionale presso la
Corte dei conti-sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna dell'11
novembre 2016, n. 44598, Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, promosso
dalla Regione Emilia-Romagna nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, della Procura regionale della Corte dei Conti
presso la sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna e della Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna, con ricorso
notificato l'8 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 10
febbraio 2017, iscritto al n. 1 del registro conflitti tra enti 2017
e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento della Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Andrea Manzi per la Regione Emilia-Romagna e il Procuratore regionale
Carlo Alberto Manfredi Selvaggi per la Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l'Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato l'8
febbraio 2017 e depositato il 10 febbraio 2017, ha promosso conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'atto di
citazione contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598 del 9
novembre 2016, con il quale la Procura regionale della Corte dei
conti presso la sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna ha
chiamato a rispondere davanti al giudice contabile i seguenti
consiglieri regionali o ex consiglieri regionali: Matteo Richetti (ex
Presidente dell'Assemblea legislativa), Palma Costi (Presidente
dell'Assemblea legislativa), Enrico Aimi, Roberto Corradi, Gabriella
Meo, Luca Bartolini, Mario Mazzotti, Sandro Mandini (tutti componenti
dell'Ufficio di Presidenza in carica tra maggio 2010 e gennaio 2015);
atto notificato ai suddetti convenuti in data 6 dicembre 2016,
unitamente al decreto di fissazione di udienza per il 31 maggio 2017.
Con il medesimo atto e per gli stessi fatti, la Procura regionale
ha citato in giudizio anche due dirigenti del Consiglio regionale.
La Procura regionale ha chiesto la condanna dei convenuti alla
rifusione del danno erariale per responsabilita' amministrativa;
danno derivante dall'aver provveduto, con varie delibere dell'Ufficio
di Presidenza del Consiglio, alla nomina di A. A. a Capo di Gabinetto
del Presidente dell'Assemblea legislativa regionale in assenza del
presupposto di legge del possesso del titolo di studio della laurea.
Allo stesso, in prosieguo di tempo, l'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale aveva attribuito temporaneamente anche le
funzioni di direttore del servizio informazione e di tecnico di
garanzia in materia di partecipazione.
La Regione ricorrente ha evidenziato che il Capo di Gabinetto
ricopre un incarico dirigenziale di vertice ed e' pertanto chiamato a
svolgere i compiti previsti dall'art. 63 della legge statutaria
regionale 31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione
Emilia-Romagna), dagli artt. 4 e 9 della legge della Regione
Emilia-Romagna 26 novembre 2001, n. 43 (Testo unico in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione Emilia-Romagna),
dalla deliberazione dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea
legislativa regionale n. 54 del 16 giugno 2010 (avente per oggetto
«Modifiche e integrazioni alla delibera n. 12 del 27 maggio 2010
recante: "Strutture speciali dell'Assemblea legislativa regionale:
procedure di acquisizione del personale e limiti di spesa"»); compiti
riconducibili alle piu' elevate funzioni di supporto dell'organo di
indirizzo e controllo politico.
La Regione ricorrente, riferito l'esito infruttuoso del tentativo
di vedere accolte le proprie ragioni in sede di controdeduzioni,
domanda a questa Corte di dichiarare «che non spetta allo Stato e per
esso alla Procura regionale della Corte dei conti della Regione
Emilia-Romagna, il potere di citare in giudizio i consiglieri o ex
consiglieri regionali per il danno erariale asseritamente provocato
alla Regione dall'affidamento al signor A. A. - segnatamente mediante
le deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n. 4 del 13 maggio 2010,
n. 97 del 22 giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio 2013, n. 186 del 18
dicembre 2013, nonche' mediante il provvedimento/nota del Presidente
dell'Assemblea legislativa n. 44725 del 12 novembre 2013 -
dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Assemblea
legislativa della Regione e di altre funzioni connesse, in quanto
lesivo dell'autonomia del Consiglio regionale (Assemblea legislativa
regionale) garantita dalla Costituzione e, in particolare, delle
attribuzioni regionali in materia di prerogative dei consiglieri
regionali di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., e di
autorganizzazione del Consiglio regionale di cui all'art. 122, terzo
comma, Cost., e di cui agli articoli 33, 34, 35 e 63 della legge
regionale 31 marzo 2005, recante "Statuto della Regione
Emilia-Romagna"» e «conseguentemente annullare l'atto di citazione
contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con il quale la
Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della
Corte dei conti dell'Emilia-Romagna ha esercitato tale potere avverso
i consiglieri regionali o ex consiglieri regionali citati».
Circa l'ammissibilita' del conflitto, la Regione richiama la
giurisprudenza costituzionale secondo cui l'atto di citazione con il
quale la procura presso la Corte dei conti chiama i consiglieri
regionali a rispondere per asserito danno erariale generato da voti o
delibere assunti nell'esercizio delle loro funzioni puo' essere
immediatamente lesivo della prerogativa di cui all'art. 122, quarto
comma, Cost. (sentenze n. 235 del 2015, n. 392 del 1999 e n. 289 del
1997).
Nel merito, la ricorrente pone in rilievo che le delibere in
questione, in quanto finalizzate a costituire la propria
organizzazione interna fondamentale, rientrano tra quelle coperte
dall'immunita' consiliare e quindi il conferimento della funzione di
Capo di Gabinetto del Presidente, rientrando nell'ambito di tale
attivita', e' sottratta a responsabilita' erariale. La funzione di
autorganizzazione interna dei Consigli regionali partecipa delle
guarentigie apprestate dall'art. 122, quarto comma, Cost. a tutela
dell'esercizio della funzione legislativa e di indirizzo politico
della Regione, restando esclusi solo «gli atti non riconducibili
ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese» (sono
richiamate le sentenze n. 392 del 1999 e n. 289 del 1997).
La ricorrente sottolinea in particolare che il Capo di Gabinetto
e' una figura posta al vertice della struttura amministrativa,
indispensabile per garantire il funzionamento dell'Ufficio di
Presidenza, organo indefettibile, espressamente previsto dall'art.
122, terzo comma, Cost.
Aggiunge la Regione che la centralita' dell'Ufficio di Presidenza
nell'organizzazione del Consiglio regionale trova riscontro, in
armonia con la Costituzione, nel citato statuto reg. Emilia-Romagna.
In particolare, la Regione richiama l'art. 35, comma 2, dello Statuto
che, nel disciplinarne le funzioni, stabilisce: «[l]'Ufficio di
Presidenza dispone di servizi generali per le attivita'
dell'Assemblea; ha alle proprie dipendenze il relativo personale;
amministra i fondi relativi al bilancio autonomo dell'Assemblea».
Inoltre, l'art. 63 dello Statuto «ne conferma il regime speciale
quanto alla provvista», disponendo che «[l]a legge regionale
disciplina il conferimento di incarichi a tempo determinato per lo
svolgimento di funzioni e per l'adempimento di compiti speciali e di
consulenza attinenti a: a) Gabinetto e Segreterie particolari degli
organi della Regione; b) articolazioni, organi e strutture
dell'Assemblea previsti dallo Statuto di cui agli articoli 33, 34,
36, 38 e 40». Ulteriore conferma si trarrebbe dall'art. 4 della legge
reg. Emilia-Romagna n. 43 del 2001, ai sensi del quale «[i]l
Gabinetto del Presidente del Consiglio e' preposto allo svolgimento
delle attivita' di supporto necessarie per l'esercizio delle funzioni
attribuite al Presidente del Consiglio dallo Statuto e dalle altre
norme regionali».
Il Capo di Gabinetto sarebbe, dunque, una figura chiamata a
coadiuvare l'attivita' del Presidente dell'Assemblea legislativa e
dell'Ufficio di Presidenza. Pertanto, la scelta del soggetto piu'
idoneo non potrebbe che avere carattere fiduciario e restare di
pertinenza esclusiva della Presidenza, attenendo alle funzioni di
autorganizzazione del Consiglio.
Quanto all'attribuzione ad A. A. delle funzioni di direttore del
servizio informazione e di tecnico di garanzia in materia di
partecipazione, la ricorrente pone in luce che, in entrambi i casi,
si e' trattato di compiti svolti temporaneamente (senza indennita') e
funzionalmente connessi alla carica di Capo di Gabinetto da lui
ricoperta.
2.- Non si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, al quale e' stato ritualmente notificato il ricorso.
3.- Con atto pervenuto l'8 marzo 2017 e' intervenuta la Procura
regionale della Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale per
l'Emilia-Romagna, domandando il rigetto del ricorso e la
dichiarazione che spetta allo Stato, e per esso alla Procura
regionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, il potere di
adottare l'atto di citazione.
La Procura osserva che il conferimento ad A. A. degli incarichi
sopra citati richiedeva il possesso del titolo di laurea, in ragione
della normativa statale e regionale; in mancanza risulterebbe violato
il principio di separazione fra attivita' di indirizzo politico e
attivita' gestionale; ne' sarebbe stata rispettata la regola secondo
cui il reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni
avviene mediante concorso pubblico.
La Procura sottolinea che l'insindacabilita' dei consiglieri
regionali e' circoscritta alle funzioni legislative, di indirizzo
politico, di controllo e di autorganizzazione interna e non si
estende ad altre e diverse funzioni di tipo amministrativo. Inoltre,
queste garanzie relative alla funzione di autorganizzazione previste
dall'art. 122, comma quarto, Cost. hanno una minore portata rispetto
a quelle previste dall'art. 68 Cost. per i membri del Parlamento.
In particolare, la Procura ritiene che dall'esame della normativa
statale, regionale e delle delibere adottate dall'Ufficio di
Presidenza dell'Assemblea legislativa, emerge la necessita' del
possesso del diploma di laurea per poter accedere alla qualifica di
dirigente e ricoprire l'incarico di Capo di Gabinetto.
4.- Con memoria depositata il 31 dicembre 2018, la Regione
Emilia-Romagna ha insistito per l'accoglimento del ricorso
sostenendo, in via preliminare, la carenza di legittimazione della
Procura regionale della Corte dei conti a intervenire in giudizio.
Considerato in diritto
1.- La Regione Emilia-Romagna ha domandato a questa Corte di
«dichiarare che non spetta allo Stato e per esso alla Procura
regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale
dell'Emilia-Romagna il potere di citare in giudizio i consiglieri o
ex consiglieri regionali per il danno erariale asseritamente
provocato alla Regione dall'affidamento al signor A. A. -
segnatamente mediante le deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza n.
4 del 13 maggio 2010, n. 97 del 22 giugno 2011, n. 20 del 13 febbraio
2013, n. 186 del 18 dicembre 2013, nonche' mediante il
provvedimento/nota del Presidente dell'Assemblea legislativa n. 44725
del 12 novembre 2013 - dell'incarico di Capo di Gabinetto del
Presidente dell'Assemblea legislativa della Regione e di altre
funzioni connesse; e conseguentemente annullare l'atto di citazione
contrassegnato come Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598, con il quale la
Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della
Corte dei conti dell'Emilia-Romagna ha esercitato tale potere avverso
i consiglieri regionali o ex consiglieri regionali citati nelle
premesse del presente atto».
Con l'atto emesso il 9 novembre 2016, la Procura regionale della
Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale per
l'Emilia-Romagna (Proc. V. 2014/00386/MI G. 44598) ha citato a
giudizio il Presidente e l'ex Presidente dell'Assemblea legislativa,
nonche' i componenti dell'Ufficio di Presidenza in carica nel periodo
ricompreso fra il maggio 2010 e il gennaio 2015 (indicati in
narrativa), per sentirli condannare alla rifusione del danno erariale
(quantificato in misura pari all'importo delle retribuzioni
corrisposte tra il 13 maggio 2010 e il 27 gennaio 2015) derivante
dall'aver nominato A. A., privo del diploma di laurea, Capo di
Gabinetto del Presidente dell'Assemblea legislativa regionale,
dall'aver stipulato in connessione con tale incarico contratti di
lavoro a tempo determinato e dall'aver attribuito allo stesso le
funzioni di direttore del servizio informazione e di tecnico di
garanzia in materia di partecipazione, in violazione delle norme
statali e regionali che prevedono, quale requisito necessario per
poter ricoprire questi incarichi, il possesso del suddetto titolo di
studio.
La Regione ricorrente assume che tale atto sia lesivo
«dell'autonomia del consiglio regionale (Assemblea legislativa
regionale) garantita dalla Costituzione e, in particolare, delle
attribuzioni regionali in materia di prerogative dei consiglieri
regionali di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., e di
auto-organizzazione del consiglio regionale di cui all'art. 122,
terzo comma, Cost., e di cui agli articoli 33, 34, 35 e 63 della
legge regionale 31 marzo 2005, [n. 13], recante "Statuto della
Regione Emilia-Romagna"».
L'iniziativa della Procura regionale della Corte dei conti nel
sindacare la scelta del soggetto al quale sono stati attribuiti tali
incarichi avrebbe realizzato - secondo la Regione ricorrente - una
indebita interferenza con la funzione di organizzazione interna
dell'organo, rientrante tra le prerogative dei consiglieri regionali,
la cui insindacabilita' e' tutelata dall'art. 122, quarto comma,
della Costituzione.
2.- Preliminarmente, va ritenuta l'ammissibilita' dell'intervento
spiegato in giudizio dalla Procura regionale della Corte dei conti.
La difesa della Regione Emilia-Romagna, con la memoria depositata
il 31 dicembre 2018, ne ha sostenuto l'inammissibilita' sul rilievo
che, essendo consentito solo un intervento da amicus curiae o
comunque puramente adesivo, questo necessiterebbe, quale presupposto
indefettibile, della previa costituzione in giudizio del Presidente
del Consiglio dei ministri, la quale, nella specie, e' invece
mancata.
Tale eccezione non e' fondata.
2.1.- L'art. 25, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, approvato con deliberazione del 7
ottobre 2008 e riproducendo l'art. 27, comma 2, di quelle
precedentemente approvate con deliberazione del 10 giugno 2004,
espressamente prevede che il ricorso per conflitto di attribuzione,
proposto ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), debba essere notificato anche «all'organo che ha
emanato l'atto, quando si tratti di autorita' diverse da quelle di
Governo e da quelle dipendenti dal Governo».
Non si tratta di semplice litis denuntiatio, ma dell'evocazione
in giudizio di un organo dello Stato dotato di autonomia, in quanto
non dipendente dal Governo, e di soggettivita', si' da legittimarlo
passivamente nel processo (sentenza n. 252 del 2013).
Tale organo puo' intervenire in giudizio per contestare che
l'atto emesso costituisca lesione o turbativa delle competenze della
Regione ricorrente. Cio' puo' fare in piena autonomia come gia'
riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte nell'affermare, in
particolare, che a tali organi «e' riconosciuta la facolta' di
intervenire nel giudizio costituzionale al fine di fare valere le
ragioni della legittimita' dell'atto impugnato, da essi adottato, in
via autonoma dal resistente Presidente del Consiglio dei ministri»
(sentenza n. 252 del 2013).
La riconosciuta autonomia dell'organo che interviene smentisce
l'interpretazione della difesa della Regione secondo cui sarebbe
ammissibile solo un intervento adesivo, che presupporrebbe la
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri.
Si ha invece che la mancata costituzione di quest'ultimo non preclude
l'intervento, in piena autonomia, dell'organo che ha emesso l'atto.
Peraltro, nella specie, la mera mancata costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri non puo' significare
acquiescenza alle doglianze espresse dalla Regione ricorrente e cio'
esonera dall'esame dell'ammissibilita', o no, di un intervento
dell'organo, che ha emesso l'atto, la quale in ipotesi non sia
adesiva, ma si ponga in opposizione alle conclusioni rassegnate dal
Governo.
2.2.- Un ulteriore profilo di ammissibilita' riguarda la
possibilita' che l'intervento sia spiegato personalmente, senza alcun
patrocinio di avvocato legittimato alla difesa innanzi a questa
Corte, cosi' come e' avvenuto in questo giudizio.
La Procura contabile nell'atto di intervento evoca, a tal fine,
l'art. 37, ultimo comma, della legge n. 87 del 1953, secondo il
quale, nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, gli organi interessati, «quando non compaiano personalmente»,
possono essere difesi e rappresentati da liberi professionisti
abilitati al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori; sicche'
possono limitarsi a comparire - e quindi anche costituirsi -
personalmente.
In realta', pero', per i giudizi per conflitto di attribuzione
fra Stato e Regioni l'art. 41 della legge n. 87 del 1953 prevede che
si osservano, in quanto applicabili, alcune disposizioni dettate in
materia di conflitti tra poteri dello Stato - segnatamente gli artt.
23, 25, 26 e 38 - ma non anche l'art. 37.
Trova, pertanto, applicazione il canone generale dell'art. 20
della legge n. 87 del 1953, che, dopo aver prescritto che nei
procedimenti dinanzi alla Corte costituzionale la rappresentanza e la
difesa delle parti puo' essere affidata soltanto ad avvocati
abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (primo
comma), prevede che «[g]li organi dello Stato e delle Regioni hanno
diritto di intervenire in giudizio», (secondo comma), e'
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato (terzo
comma).
Questa disposizione e' stata interpretata da questa Corte nel
senso che per gli organi dello Stato e delle Regioni e' possibile
anche la difesa personale. Nella sentenza n.163 del 2005 si e'
precisato «come il secondo comma dell'art. 20 della legge n. 87 del
1953 detti una previsione generale volta a regolare esclusivamente la
rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte, stabilendo
che - a differenza di quanto e' previsto per il Governo,
rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato (terzo comma), e per
le altre parti, le cui rappresentanza e difesa possono essere
affidate soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla
Corte di cassazione (primo comma) - per gli organi dello Stato e
delle Regioni non e' richiesta una difesa professionale». Tale
principio era gia' stato affermato dalla sentenza n. 350 del 1998.
L'intervento nel conflitto tra enti spiegato personalmente
proprio dalla Procura contabile e' poi stato ammesso anche dalle
sentenze n. 252 del 2013 e n. 235 del 2015.
Cio' non esclude che nei giudizi per conflitto di attribuzione
tra Stato e Regioni un organo dello Stato, dotato di autonomia, possa
essere difeso - oltre che dall'Avvocatura generale dello Stato (come
nel giudizio di cui alla sentenza n. 2 del 2007) - anche da avvocati
del libero foro (non diversamente che nei giudizi per conflitto tra
poteri dello Stato: sentenza n. 329 del 1999).
3.- Ancora, in via preliminare va precisato che - come ha
eccepito la Procura contabile nell'atto di costituzione, ma come in
vero ritiene anche la Regione ricorrente - il conflitto promosso da
quest'ultima riguarda il Presidente del Consiglio regionale e alcuni
consiglieri, sia in carica che cessati dal mandato, ma non anche i
due dirigenti pure destinatari dell'atto di citazione della Procura
contabile e dell'azione diretta a far valere la loro (asserita)
concorrente responsabilita' amministrativa per danno erariale.
Sicche' e' priva di rilevanza l'argomentazione svolta nell'atto di
intervento della Procura contabile che ha sostenuto l'estraneita' dei
predetti dirigenti all'immunita' di cui all'art. 122, quarto comma,
Cost., e alla dedotta non sindacabilita' dei voti espressi dai
consiglieri regionali, di cui e' investita questa Corte.
La ricaduta della decisione del presente conflitto sulla
situazione soggettiva dei dirigenti suddetti, ai quali non e' certo
riferibile l'assunzione delle deliberazioni dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale, ma solo la (doverosa) esecuzione
delle stesse, sara' valutata dal giudice chiamato a pronunciarsi
sulla pretesa azionata dalla Procura contabile.
Del resto, risulta chiaramente dalle stesse conclusioni dell'atto
introduttivo di questo giudizio che le richieste della Regione
concernono solo i componenti dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale, compreso il suo Presidente, avvicendatisi nel tempo e non
anche i due dirigenti.
4.- Puo' aggiungersi - ancora sotto il profilo
dell'ammissibilita' del ricorso - che l'immunita' consiliare di cui
al quarto comma dell'art. 122 Cost. puo' esser fatta valere dalla
Regione ricorrente anche con riferimento a chi non e' piu'
consigliere regionale o presidente dell'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale, ma tale era al momento dell'adozione delle
delibere in questione, cosi' come questa Corte ha gia' ritenuto per i
membri del Parlamento con riferimento all'immunita' parlamentare di
cui all'art. 68, primo comma, Cost. (sentenza n. 252 del 1999).
Ne' vi e' dubbio che un conflitto di attribuzione possa trarre
origine da un atto processuale di un giudizio, se e in quanto, come
nella specie, si deduca che possa derivarne un'invasione della
competenza costituzionale garantita alla Regione, come ha ritenuto
questa Corte fin dalla sentenza n. 211 del 1972 con riferimento
proprio al ricorso di una Regione avverso una citazione a giudizio
del Procuratore generale della Corte dei conti.
5.- Nel merito il ricorso e' fondato.
6.- Il presente conflitto concerne alcune delibere dell'Ufficio
di Presidenza del Consiglio regionale, adottate nel periodo dal 13
maggio 2010 al 12 novembre 2013 e distintamente indicate in
narrativa; delibere che hanno avuto ad oggetto il conferimento ad A.
A. dell'incarico di Capo di Gabinetto del Presidente del Consiglio
regionale, in ragione del quale e' stata corrisposta negli anni una
retribuzione complessiva, richiesta in ripetizione, come danno
erariale (asseritamente) subito dalla Regione, ai consiglieri
regionali, componenti di quell'ufficio, compreso il suo Presidente, i
quali hanno votato le delibere stesse. Inoltre, nel corso dello
svolgimento dell'incarico di Capo di Gabinetto, ad A. A. sono stati
assegnati temporaneamente anche i due incarichi dirigenziali
suddetti.
Vengono, allora, in rilievo le prerogative dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale unitamente all'immunita' dei
consiglieri regionali, quali costituzionalmente garantite dall'art.
122 Cost.; parametro puntualmente richiamato dalla difesa della
Regione ricorrente sia nel suo terzo comma, che prevede l'Ufficio di
Presidenza per i lavori del Consiglio regionale, sia nel suo quarto
comma, che prescrive che i consiglieri regionali non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni.
Da una parte, l'Ufficio di Presidenza deve poter operare per
assicurare il concreto esercizio delle potesta' legislative
attribuite alla Regione, e, quindi, su di esso si proietta la
garanzia costituzionale di autonomia alla stessa attivita'
legislativa della Regione (art. 122, terzo comma). D'altra parte, i
consiglieri regionali, in particolare quelli componenti tale ufficio,
compreso il suo Presidente, devono essere liberi da condizionamenti
nell'esprimere, in quella sede come anche, piu' in generale, in
quella consiliare, le loro opinioni e il loro voto (art. 122, quarto
comma).
7.- Sotto il primo profilo, l'Ufficio di Presidenza, in quanto
eletto in seno al Consiglio regionale, costituisce una formazione
ridotta del Consiglio stesso, composta esclusivamente da consiglieri
regionali, quale struttura di supporto della funzione legislativa
attribuita al Consiglio dall'art. 121, secondo comma, Cost. A esso e'
coessenziale una concorrente potesta' regolatoria avente a oggetto
innanzi tutto l'organizzazione di supporto dei lavori del Consiglio,
la quale si esprime non gia' in delibere legislative, ma in atti di
«autorganizzazione» nel rispetto dei «principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento» della Regione, posti dallo Statuto
(art. 123, primo comma, Cost.).
Mentre per ciascuna camera e' previsto, oltre all'Ufficio di
Presidenza (art. 63, primo comma, Cost.), un ampio potere
regolamentare (art. 64, primo comma, Cost.), che radica la loro
autonomia costituzionalmente garantita, invece per i Consigli
regionali e i loro Uffici di Presidenza la simmetrica potesta' di
autorganizzazione dell'attivita' di tali assemblee legislative e'
presidiata da garanzia costituzionale solo nel suo contenuto
essenziale, direttamente incidente in tale attivita', quale riflesso
della potesta' normativa della Regione.
Distinti da questi atti di autorganizzazione dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio vi puo' essere, come talora e' previsto
dalla normativa regionale, una congerie di vari atti di esercizio di
funzioni amministrative diverse dalla potesta' normativa del
Consiglio e comunque non strettamente coessenziali a quest'ultima.
Benche' le funzioni amministrative appartengano alla Giunta, che
e' l'organo esecutivo della Regione, e al suo Presidente, che e'
responsabile della politica della Giunta e emana i regolamenti
regionali, non di meno lo statuto e la normativa regionale possono
assegnare al Consiglio o al suo Ufficio di Presidenza anche alcune
funzioni amministrative, nel rispetto della distinzione di ruoli e
poteri tra gli organi della Regione (il Consiglio, la Giunta e il suo
Presidente).
Si ha, allora, che le delibere dell'Ufficio di Presidenza del
Consiglio, quando hanno natura di atti di autorganizzazione del
Consiglio, direttamente incidenti sull'attivita' legislativa di
quest'ultimo, sono presidiati dalla garanzia costituzionale
dell'autonomia della potesta' organizzativa di supporto all'attivita'
legislativa del Consiglio stesso. Quando, invece, hanno natura di
atti amministrativi estranei, o comunque non strettamente
coessenziali, all'organizzazione dell'attivita' legislativa del
Consiglio, si collocano all'esterno di tale autonomia
costituzionalmente garantita, pur costituendo legittimo esercizio di
un potere. Tale e', in particolare, l'attivita' di gestione delle
risorse finanziarie, che «resta assoggettata alla ordinaria
giurisdizione di responsabilita' civile, penale e contabile»
(sentenze n. 235 del 2015 e n. 292 del 2001; inoltre, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 7 settembre 2018, n.
21927).
8.- La previsione costituzionale dell'art. 122, terzo comma, si
salda a quella del successivo quarto comma sull'immunita' dei singoli
consiglieri regionali.
Le delibere dell'Ufficio di Presidenza - tipico organismo
collegiale - sono formate dalla confluenza di voti espressi dai
consiglieri e dal Presidente, i quali non possono essere chiamati a
rispondere di tali voti. In generale, la responsabilita' (civile,
penale o amministrativa) di un componente di un collegio consegue,
con nesso causale, all'apporto di quest'ultimo per aver assentito con
il suo voto alla volonta' del collegio, espressa in una delibera o in
una decisione. Nella fattispecie, il concorso delle singole immunita'
dei consiglieri regionali, previste a presidio delle distinte
dichiarazioni di voto, rifluisce - nella misura in cui tale immunita'
sussiste (secondo la giurisprudenza di questa Corte di cui si viene
ora a dire) - in preclusione alla cumulativa perseguibilita' dei
consiglieri regionali a causa della predicata illegittimita' della
delibera stessa.
9.- Decisiva e' quindi la nozione di atti di autorganizzazione
elaborata dalla giurisprudenza di questa Corte.
Orbene, inizialmente questa Corte con la sentenza n. 81 del 1975
ha accolto una nozione ampia dell'immunita' consiliare di cui al
quarto comma dell'art. 122 Cost.
In una vicenda in cui venivano in rilievo sia alcune delibere del
Consiglio regionale, sia una delibera della Giunta, la Corte ha
rispettivamente riconosciuto in un caso e negato nell'altro la
garanzia dell'immunita' consiliare. Da una parte, ha affermato che la
«irresponsabilita' in esame comprende [...] certamente le opinioni ed
i voti manifestati nell'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio». Ma ha precisato che l'«immunita' copre [...]
esclusivamente quelle attivita' che costituiscono esplicazione di una
funzione consiliare, per garantire [...] l'autonomia del Consiglio»;
sicche' le delibere della Giunta non sono coperte da questa
immunita'. Non rileva invece la «forma amministrativa» che connota le
deliberazioni consiliari, nel senso che cio' non esclude l'immunita'
consiliare.
E' questo un criterio meramente formale di imputazione dell'atto
al Consiglio regionale da cui discende in ogni caso - secondo questo
arresto giurisprudenziale - l'immunita' per i consiglieri regionali a
prescindere dal contenuto delle delibere consiliari. Nella specie,
l'immunita' e' stata riconosciuta - ed e' stato accolto il conflitto
di attribuzione proposto dalla Regione Abruzzo in relazione
all'azione dell'autorita' giudiziaria per far valere la
responsabilita' penale dei consiglieri - con riferimento a delibere
consiliari che in realta' non sembra attenessero
all'autorganizzazione del Consiglio (ma riguardavano il pagamento del
conto di un ristorante per i pasti dei consiglieri e il concorso
finanziario della Regione all'onere assunto dai consiglieri per la
stipula dell'assicurazione contro gli infortuni).
Questa nozione ampia di immunita' consiliare e' stata dapprima
ridimensionata dalla sentenza n. 69 del 1985. Questa Corte ha infatti
precisato che «[n]on sono, per contro, coperte dalla immunita'
eventuali altre funzioni amministrative, attribuite al Consiglio
dalla normativa regionale, non essendo concepibile tra l'altro che il
limite della potesta' punitiva sia segnato, invece che dalla legge
dello Stato da atti della Regione». Nella specie si trattava di un
parere espresso da una commissione del Consiglio regionale e della
conforme deliberazione del Consiglio regionale, aventi a oggetto
l'ammissione al convenzionamento preventivo con enti mutualistici di
un laboratorio privato di analisi. Cio' costituiva - ha ritenuto
questa Corte - attivita' amministrativa che non poteva rientrare
nella nozione di «autorganizzazione» e quindi e' stato rigettato il
ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Abruzzo.
E' venuto cosi' emergendo che vi e', «accanto alla funzione primaria,
quella legislativa, ed alla funzione di indirizzo politico e di
controllo, la funzione di autoorganizzazione interna» del Consiglio
regionale, quale «nucleo essenziale comune e caratterizzante delle
funzioni degli organi "rappresentativi"».
Cio' valeva essenzialmente per le delibere non legislative,
mentre per quelle legislative tornava a prevalere il criterio formale
dell'imputazione dell'atto. La sentenza n. 100 del 1986 ha, infatti,
ritenuto insindacabili i consiglieri regionali che avevano deliberato
in sede legislativa (con legge della Regione Abruzzo 7 novembre 1973,
n. 41, recante «Nuove norme sulla previdenza e sul fondo di
solidarieta' a favore dei consiglieri della Regione Abruzzo») di
stipulare una polizza assicurativa a favore dei componenti del
Consiglio stesso, con riguardo ai rischi di morte e invalidita'
derivanti da infortuni connessi anche con cause diverse
dall'esercizio della pubblica attivita' dei beneficiari, e di porre a
carico del bilancio regionale la maggior parte della relativa spesa.
Successivamente, le sentenze n. 392 del 1999 e n. 289 del 1997
sono tornate su questo criterio distintivo con riferimento a ricorsi
per conflitto di attribuzione, promossi dalle due Regione per
contrastare proprio iniziative della procura contabile dirette a far
valere la responsabilita' amministrativa per danno erariale di
consiglieri regionali.
L'«autorganizzazione» e' stata tenuta distinta dalle «altre
funzioni» (sentenza n. 289 del 1997) di amministrazione attiva del
Consiglio regionale; si e' puntualizzato come «il nucleo
caratterizzante delle predette attribuzioni, quale definito dall'art.
121, secondo comma, della Costituzione, ricomprenda non solo le
funzioni legislative e regolamentari, di indirizzo politico, di
controllo e di autorganizzazione, ma anche quelle di amministrazione
attiva, quando siano assegnate all'organo in via diretta ed immediata
dalle leggi dello Stato» (sentenza n. 392 del 1999). Entrambi i
conflitti di attribuzione promossi dalle Regioni sono stati accolti,
essendosi fatte rientrare nella nozione di «autorganizzazione» due
delibere degli Uffici di Presidenza di Consigli regionali che
riguardavano rispettivamente l'acquisto di autovetture e alcune
missioni all'estero di consiglieri e funzionari regionali. Pero' la
sentenza n. 392 del 1999 precisa anche che «non si tratta di una
immunita' assoluta, in quanto essa non copre gli atti non
riconducibili, secondo ragionevolezza, all'autonomia ed alle esigenze
ad essa sottese» del Consiglio regionale.
A fronte di questa giurisprudenza il legislatore costituzionale,
in occasione della menzionata riforma del 1999, pur sostituendo
integralmente l'art. 122 Cost., ha riprodotto negli stessi esatti
termini l'immunita' consiliare di cui al quarto comma (art. 2 della
legge cost. n. 1 del 1999), mostrando di voler avallare - o comunque
non negare - la distinzione che fino ad allora si era profilata tra
atti di «autorganizzazione» e atti di esercizio di funzioni
amministrative. Tale disposizione non ha subito modifiche neppure in
occasione della riforma del 2001 (legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione»).
In seguito, questa Corte ha ribadito tale criterio distintivo in
altro conflitto di attribuzione promosso dalla Regione ancora nei
confronti della Procura contabile che azionava la responsabilita'
amministrativa per danno erariale. Pur riconfermando l'immunita'
consiliare sugli atti di autorganizzazione del Consiglio, la Corte ha
precisato che «[n]on sono, per contro, coperte dall'immunita'
eventuali altre funzioni amministrative, attribuite al Consiglio
dalla normativa regionale» (sentenza n. 337 del 2009); e, nella
specie, a esse e' stato ricondotto un parere espresso da una
commissione legislativa quanto alla convenzione tra la Regione
Siciliana e la Croce Rossa Italiana con conseguente rigetto del
ricorso per conflitto di attribuzione.
10.- Si ha, nel complesso, che il graduale affinamento, in
termini progressivamente piu' rigorosi, della nozione di atti di
autorganizzazione, alla quale la richiamata giurisprudenza di questa
Corte ha fatto ricorso per perimetrare l'immunita' consiliare di cui
al quarto comma dell'art. 122 Cost. con riferimento alle delibere del
Consiglio e del suo Ufficio di Presidenza, converge verso il
riconoscimento dell'autonomia guarentigiata nel terzo comma dello
stesso art. 122, come sopra si e' detto.
In sintesi, il consigliere regionale non puo' essere chiamato a
rispondere del voto dato in sede di Assemblea legislativa per
approvare un atto normativo, quale la legge regionale, e di quello
espresso in sede di Ufficio di Presidenza del Consiglio che abbia
condotto all'adozione di un delibera di quest'ultimo, atto non
normativo, che sia strettamente collegata alla sua organizzazione e
piu' in generale all'organizzazione del Consiglio con carattere di
essenzialita' e diretta incidenza, tale che, in sua mancanza,
l'attivita' del Consiglio o del suo Ufficio di Presidenza sarebbe
menomata o ne sarebbe significativamente incisa.
11.- Nella specie, le delibere in questione, adottate
dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, hanno avuto a
oggetto la nomina di A. A. a Capo di Gabinetto del Presidente del
Consiglio stesso, delibere di cui la Procura regionale della Corte
dei conti assume l'illegittimita' perche' quest'ultimo era privo di
laurea e quindi inidoneo a ricoprire l'incarico per mancanza del
prescritto titolo di studio.
Rileva a tal fine l'art. 63 dello Statuto reg. Emilia-Romagna
che, tra gli incarichi speciali, prevede quello a tempo determinato
per lo svolgimento di funzioni e per l'adempimento di compiti
speciali e di consulenza attinenti al Gabinetto degli organi della
Regione e quindi anche del Consiglio regionale e del suo Presidente.
L'art. 4 della legge reg. Emilia-Romagna n. 43 del 2001 prevede
specificamente il «Gabinetto del Presidente del Consiglio regionale»,
che ha come missione quella di svolgere ogni attivita' di supporto
necessaria per l'esercizio delle funzioni attribuite al Presidente
del Consiglio dallo statuto reg. Emilia-Romagna e dalle altre norme
regionali. In particolare, il Gabinetto, cui e' preposto il Capo di
Gabinetto, e' deputato «all'esercizio delle funzioni e attivita' dei
consiglieri regionali, ai rapporti con le Assemblee parlamentari
nazionali ed estere ed inoltre alle iniziative di comunicazione
istituzionale e di divulgazione legislativa».
L'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea legislativa ha poi
emanato, in attuazione dell'art. 63 dello statuto reg. Emilia-Romagna
e della legge reg. Emilia-Romagna n. 43 del 2001, la delibera n. 54
del 16 giugno 2010, avente per oggetto «Modifiche e integrazioni alla
delibera n. 12 del 27 maggio 2010 recante: "Strutture speciali
dell'Assemblea legislativa regionale: procedure di acquisizione del
personale e limiti di spesa"».
Decisiva e' la circostanza che la formazione del Gabinetto e
segnatamente la nomina del Capo di Gabinetto incidono direttamente
sull'attivita' normativa del Consiglio regionale.
Si tratta di una struttura centrale e strategica che, in diretta
collaborazione con il Presidente del Consiglio regionale, condiziona
il buon andamento dei lavori assembleari, sicche' puo' ben dirsi che
l'atto di nomina del Capo di Gabinetto appartiene agli atti di
autorganizzazione dell'Ufficio di Presidenza con incidenza diretta e
significativamente rilevante - e anzi, nella specie, con una
connotazione di evidente essenzialita' - nell'attivita' legislativa
del Consiglio regionale.
12.- Non rileva, invece, la circostanza, sulla quale molto
insiste l'atto di citazione della Procura contabile, della
necessita', o no, della laurea per ricoprire l'incarico di Capo di
Gabinetto.
Si tratta di un incarico altamente fiduciario che si basa su
«valutazioni soggettive legate alla consonanza politica e personale
con il titolare dell'organo politico» che nomina e che «puo'
avvenire, in base alla normativa vigente, intuitu personae, senza
predeterminazione di alcun rigido criterio che debba essere osservato
nell'adozione dell'atto di assegnazione all'ufficio» (ex plurimis,
sentenza n. 304 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 269 del
2016).
In ragione della specificita' degli uffici di diretta
collaborazione, questa Corte ha affermato (sentenze n. 53 del 2012,
n. 7 del 2011, n. 34 del 2010, n. 293 del 2009 e n. 104 del 2007) che
le Regioni possono dettare, in deroga ai criteri di selezione dettati
dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), dei propri, autonomi, criteri selettivi,
che tengano conto della peculiarieta' dell'incarico in conseguenza
del necessario rapporto fiduciario con l'organo politico. Cio' e'
tanto piu' vero per il Capo di Gabinetto che, collocato in posizione
apicale, opera in diretta collaborazione con il Presidente del
Consiglio regionale.
13.- In conclusione il ricorso va accolto e va quindi dichiarato
che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura regionale della
Corte dei conti per la Regione Emilia-Romagna, di convenire in
giudizio per responsabilita' amministrativa per danno erariale, con
l'atto di citazione indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna e i componenti dell'Ufficio di
Presidenza di detto Consiglio, in carica al momento dell'adozione
delle delibere indicate nel suddetto atto di citazione, che, di
conseguenza, va annullato in tale parte.