IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1273 del 1988
proposto da Lonati Sergio rappresentato e difeso dall'avv. Innocenzo
Gorlani ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Brescia, via
Romanino, 16, contro il comune di Ghedi in persona del sindaco
pro-tempore, non costituitosi in giudizio, per l'annullamento del
provv. ass. 19 ottobre 1988, n. 8357, di revoca autorizzazione per
attivita' di tiro a volo su animali e denegato rinnovata licenza per
l'anno 1989;
Visto il ricorso notificato l'11 novembre 1988 e depositata il 21
novembre 1988, con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 24 novembre 1989,
la dott.ssa Silvia La Guardia;
Udito, altresi', l'avv. Innocenzo Gorlani per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso in epigrafe Lonati Sergio, quale presidente della
societa' di tiro a volo "Brescia Stand Ghedi" e gestore di un campo
di tiro a volo di seconda categoria, impugna i provvedimenti del
comune di Ghedi, entrambi datati 19 ottobre 1988, l'uno di revoca
dell'autorizzazione rilasciata al ricorrente per l'anno 1988,
limitatamente alla parte in cui questa consentiva l'attivita' di tiro
a volo con l'uso di specie animali, ed il secondo denegativo della
chiesta autorizzazione alla predetta attivita' per l'anno 1989.
Precisato che ambedue i provvedimenti risultano fondati sulla
disposizione della legge regionale lombarda n. 41 del 16 agosto 1988
che, nel modificare la lettera n) del primo comma dell'art. 37 della
legge regionale 31 luglio 1978, n. 47, ha fatto divieto di "usare
specie animali per tiro a volo" il ricorrente deduce, a fondamento
della pretesa al relativo annullamento:
1) erronea applicazione di legge (art. 15 della disp. prel. al
codice civile) e violazione dei principi in materia di abrogazione di
norme contenute in leggi dello Stato, poiche' il comune avrebbe
attribuito alla predetta norma una portata maggiore di quella che le
sarebbe propria, intendendo cioe' il divieto in senso assoluto e non
limitato al solo caso del tiro a volo su animali vivi effettuato come
attivita' inerente all'esercizio della caccia e cio' in contrasto con
l'art. 20, lettera q), della legge quadro n. 968/1977 che
consentirebbe l'impiego di volatili di allevamento nelle
manifestazioni sportive e non soltanto nelle attivita' propedeutiche
all'esercizio venatorio;
2) illegittimita' costituzionale (subordinata) dell'art. 37
lettera n), della legge regionale n. 47/1978 come integrato con l.r.
16 agosto 1988, n. 41, in relazione all'art. 117 della Costituzione,
poiche' la disposizione regionale, ove dovesse essere intesa quale
preclusiva dell'uso di volatili anche in relazione ad attivita'
sportive non connesse alla caccia, contrasterebbe con l'art. 117
della costituzione;
3) erronea applicazione di legge ed eccesso di potere per
difetto di motivazione, in quanto la disposizione del predetto art.
37 lett. n), non potrebbe avere efficacia abrogativa diretta di un
atto amministrativo (ossia dell'autorizzazione rilasciata per l'anno
1988) e poiche', comunque, non sarebbe ammissibile una revoca
disposta con esclusivo riguardo alla lettera di una nuova norma ed a
prescindere da qualsiasi ragione di opportunita'.
Il comune di Ghedi non si e' costituito.
Con ordinanza del 2 dicembre 1988, n. 630, la sezione accoglieva
l'istanza incidentale di sospensione formulata dal ricorrente,
limitatamente al provvedimento di revoca della licenza di tiro a volo
per l'anno 1988.
Il ricorso e' stato posto in decisione alla pubblica udienza del
24 novembre 1989.
D I R I T T O
I primi due motivi di ricorso sottopongono all'esame del Collegio
la questione, unica ancorche' prospettata sotto un duplice profilo
della interpretazione della norma regionale preclusiva dell'utilizzo
di specie animali per l'attivita' di tiro a volo.
L'alternativa che il ricorrente pone e' la seguente:
a) l'art. 37 l. reg. n. 47/1978 come integrato dall'art. 28 l.
r. 10 agosto 1988, n. 41, inserito nel contesto della disciplina
della caccia, ha il significato di vietare l'uso di animali vivi per
il tiro a volo solo in quanto esso in concreto configuri un'attivita'
connessa e propedeutica a quella tipicamente venatoria (restando
altrimenti consentito l'uso di animali di allevamento ad es. per
autonome attivita' sportive); in tal caso il comune di Ghedi avrebbe
erroneamente interpretato la norma predetta con cio' incorrendo nella
violazione di legge denunciata con il primo motivo (in relazione
all'art. 15 delle disp. prel. al cod. civ. ed ai principi in materia
di abrogazione di norme contenute in leggi dello Stato);
b) oppure l'art. 37 citato realmente vieta in termini assoluti
e, dunque, a prescindere da un legame teleologico con l'esercizio
venatorio e piu' in generale al di fuori della materia della caccia,
l'impiego di specie animali per tiro a volo; ma allora la norma
predetta dovrebbe ritenersi costituzionalmente illegittima siccome
contrastante con l'art. 117 della Costituzione perche' esorbitante
dei limiti di materia cola' fissati alla potesta' legislativa
regionale, cosi' come denunciato in via subordinata con il secondo
motivo.
In ordine alla prima e preferita ipotesi ricostruttiva, il
ricorrente specificamente deduce che l'art. 37 della l.r. n. 47/1978,
sotto la rubrica "altri divieti" enuncierebbe svariati comportamenti
vietati esclusivamente nella pratica venatoria e che pertanto
risulterebbe illogico attribuire al divieto contenuto alla lett. n),
una portata estesa anche oltre il campo delle attivita' tipiche o
connesse alla caccia. Opinando diversamente - continua il ricorrente
- si verrebbe, del resto, a trascurare il criterio ermeneutico che
impone di dare una lettura delle norme regionali compatibile con le
disposizioni della legge statale recante i principi generali della
materia devoluta alla competenza regionale, nella specie si tratta
della legge n. 968/1977 che all'art. 20 consentirebbe, secondo
l'assunto del ricorrente, l'impiego di volatili di allevamento in
manifestazioni sportive.
Il collegio reputa scarsamente convincente l'interpretazione
restrittiva dell'art. 37 citato offerta dal Lonati.
In effetti, occorre osservare sotto un primo profilo che tra i
divieti contemplati dall'art. 37 citato ne figurano alcuni relativi
ad attivita' che non possono considerarsi connesse, se non in via
indiretta od eventuale, all'esercizio della caccia: v. ad es. la
lett. q) "commerciare o detenere per la vendita animali vivi al di
fuori delle previsioni di cui ai precedenti artt. 34 e 35, nonche'
commerciare o detenere per la vendita uccelli morti o parti di
essi..." escluse alcune specie; ma v. anche lettere j) e o).
Conseguentemente non si ravvisano ragioni di coerenza interna al
medesimo art. 37 che escludano la possibilita' di ragionevolmente
considerare quale assoluta la preclusione di cui alla lettera n) e
viceversa inducano a considerare sottintesa una limitazione
inespressa.
Sotto altro versante, deve constatarsi che l'art. 20 lett. q),
della soprarichiamata legge quadro sulla caccia, legge che pone
principi a protezione dei soli volatili appartenenti alla fauna
selvatica, si limita a vietare appunto l'uso di animali selvatici,
senza tuttavia riconoscere a livello legislativo l'ammissibilita'
dell'utilizzazione per competizioni sportive di uccelli di
allevamento.
Pertanto non pare si possa affermare che la lett. n), dell'art. 37
vieti il tiro a volo su animali vivi come attivita' connessa alla
caccia, lasciando libero l'uso di tali animali nel tiro a volo inteso
come autonoma attivita' sportiva (quasi che il carattere autonomo o
complementare dell'attivita' di tiro a volo rispetto allo sport
venatorio possa riconnettersi alla struttura sportiva organizzata per
il tiro a volo stesso anziche' riferirsi ai singoli sportivi che di
essa usufruiscono).
In realta', la norma, ancorche' inserita in un contesto normativo
(almeno tendenzialmente) circoscritto alla disciplina della caccia,
regola in termini assolutamente generali e senza restrizione alcuna
l'uso degli animali vivi per l'attivita' di tiro a volo, e lo vieta
(probabilmente perche' ritenuto astrattamente o potenzialmente
propedeutico alla caccia).
Se cosi' e' - come ritiene il collegio - la prospettazione di cui
al primo motivo e le censure a questa conseguenti sono da
disattendere, mentre riveste decisivo rilievo, ai fini del giudizio,
la questione sollevata con il secondo motivo, di legittimita'
costituzionale della norma espressa dal predetto art. 37 lett. n), in
relazione all'art. 117 della Costituzione. E', infatti, sulla base di
quella disposizione che il comune di Ghedi ha adottato i contestati
provvedimenti del 19 ottobre 1988, ove si richiama espressamente la
disciplina sospetta di incostituzionalita' a giustificazione delle
determinazioni assunte.
E' vero che il ricorrente con un terzo motivo evidenzia ulteriori
ragioni ritenute suscettibili di condurre all'accoglimento (parziale)
del ricorso. Tuttavia, deve rilevarsi innanziatutto che tale motivo
investe solamente uno dei provvedimenti impugnati (precisamente la
revoca dell'autorizzazione rilasciata per il 1988 e non anche il
diniego di rinnovo per l'anno 1989), onde la menzionata questione di
legittimita' costituzionale rimane decisiva ai fini della pronuncia
sulla piu' ampia pretesa in giudizio.
Inoltre, tale motivo e' chiaramente non pertinente nella parte in
cui nega la valenza abrogatrice diretta della norma rammentata
rispetto al precedente provvedimento amministrativo, giacche'
l'amministrazione non ha inteso invocare o dichiarare un simile
effetto giuridico, quanto piuttosto ha adottato proprie
determinazioni tenendo conto del mutamento legislativo intervenuto;
esso e' invece infondato nella parte in cui prospetta un vizio di
eccesso di potere per difetto di motivazione che il collegio non
ravvisa, trattandosi, nella specie, di un atto di ritiro collegato al
riscontro della sopravvenuta carenza dei presupposti di fatto e di
diritto necessari per il rilascio del titolo autorizzativo, nella
parte relativa all'attivita' di tiro a volo su animali vivi,
piuttosto che ad un mutato apprezzamento delle ragioni di
opportunita' relative alla conduzione di quella attivita', ragioni
comunque desumibili dalla stringata motivazione.
Tanto precisato in ordine alla rilevanza della questione di
costituzionalita' sopra delineata, deve osservarsi come questa ad
avviso del collegio, non appaia manifestamente infondata.
Invero, nella materia della caccia, in cui le regioni hanno
potesta' legislativa, sono ricomprese le attivita' dirette
all'abbattimento o alla cattura della selvaggina da effettuarsi nelle
zone, nei periodi e nei modi previsti dalla legge, nonche' le
attivita' connesse alla pratica venatoria, quali, ad esempio sono
l'attivita' di ricerca delle prede con il cane, la preparazione del
sito per l'appostamento e l'uso di richiami, vivi o meno, il porto di
armi da caccia, l'ingresso per cacciare in fondi altrui ecc. L'ambito
delle attribuzioni legislative regionali va definito pertanto in
relazione al carattere oggettivo dell'attivita' che viene
regolamentata e non pare possa ricomprendere anche l'attivita' di
tiro a volo sportivo, che non e' un'attivita' naturalmente
finalizzata al piu' agevole o proficuo esercizio della caccia e non
puo' dunque qualificarsi quel effettivamente connessa alla pratica
venatoria.
Si tratta in effetti di un'attivita' sportiva del tutto autonoma
sul piano oggettivo, che puo' essere svolta tanto nella forma del
tiro a piattello che in qulla di tiro su volatili; e tale carattere
di autonomia certo non viene meno nella eventualita' che alcuni dei
soggetti dediti a tale sport possono praticarlo quale allenamento per
la caccia.
La regolamentazione dell'attivita' di tiro a volo sportivo non
concerne ne' si coordina, pertanto, con la disciplina della caccia,
ma involge, piuttosto, profili attinente all'ordine pubblico e alla
pubblica sicurezza. A tale riguardo merita ad esempio rammentare che
la direttiva del Ministero degli interni 20 marzo 1985, richiamata
dal ricorrente, regoli alcuni aspetti dell'attivita' considerata
(viene vietata l'effettuazione di gare e manifestazioni sportive di
tiro a volo contro animali vivi) facendo esplicito riferimento
all'art. 70 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.
Vengono in effetti, in rilievo, in sede di regolamentazione della
attivita' di tiro a volo, esigenze di tutela della piu' ampia armonia
sociale e di garanzia del rispetto dei sentimenti di pieta' o di
moralita' collettiva, ossia di un ordine di valori di cui e'
depositario esclusivo lo Stato.
La tutela di tali beni fondamentali del singolo e della
collettivita' e' riservata, come sottolinea la difesa del ricorrente,
in via esclusiva alla legislazione statale, per inderogabili esigenze
di uniformita' di disciplina su tutto il territorio nazionale.
In relazione alla esposte considerazioni acquista dunque
concretezza il dubbio che la regione Lombardia, nel porre il divieto
di cui alla lettera n), dell'art. 37 della legge citata, abbia
ecceduto dai limiti posti dall'art. 117 della Costituzione.
Pertanto, a fronte di due possibili antitetiche interpretazioni
della norma introdutta dall'art. 28 della legge regionale lombarda,
16 agosto 1988, n. 41, ad integrazione dell'articolo 37 della l.r. n.
47/1978 e di una qustione di incostituzionalita' che la sezione
ritiene non manifestamente infondata, appare opportuno rimettere come
auspicato dal ricorrente - la questione stessa, nei termini sopra
delineati, all'esame della Corte costituzionale.
La Corte, nella ipotesi condivida l'interpretazione dell'art. 37
lett. n) citata sopra esposta, vorra' valutare se la norma si ponga
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, siccome travalicante
la competenza legislativa regionale.
Si impone, nel frattempo, la sospensione del giudizio di merito.