IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 1670/1989 e
1671/1989 di Rossi Adriano, rappresentato e difeso dall'avv. Raffaele
Bucci come da mandato a margine dei ricorsi, con domicilio legale
presso la Segreteria generale del t.a.r. per il Veneto, contro il
comune di Venezia, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato
e difeso dagli avvocati Giulio Gidoni e M. Maddalena Morino, con
elezione di domicilio presso la civica avvocatura nella sede
municipale, coma da mandato a margine dei controricorsi, per
l'annullamento dei provvedimenti del sindaco di Venezia n. 1044 e n.
1080, entrambi in data 11 maggio 1989, con cui si negano le
autorizzazioni per mutamento di destinazione d'uso nel fabbricato
sito a Malcontenta in via Eupili n. 2 e n. 3;
Visti i ricorsi, notificati il 15 luglio 1989 e depositati presso
la segreteria il 19 luglio 1989, con i relativi allegati;
Visti i controricorsi del comune, depositati il 22 luglio 1989;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 30 novembre 1989 (relatore il
consigliere Puchetti) l'avv. Curato, in sostituzione dell'avv. Bucci,
per il ricorrente e l'avv. Gidoni per il comune resistente;
Ritenuto e considerato quanto segue:
F A T T O
Con ricorsi n. 1670/1989 e n. 1671/1989 il ricorrente espone di
essere proprietario di un piccolo complesso immobiliare sito in
Malcontenta, via Eupili n. 2, costituito da un fabbricato a due piani
e da un grande capannone, cella frigorifero per la refrigerazione del
pesce, in cui svolge da anni l'attivita' all'ingrosso di importazione
ed esportazione di pesce congelato, utilizzando il piano terra
dell'edificio ad uffici, il piano primo ad abitazione propria e della
sua famiglia.
Tempo fa il ricorrente costitui' con i figli la soc. Metares
S.r.l., per lo svolgimento dell'attivita' di import-export.
Recentemente sorgevano dei contrasti all'interno della societa',
per cui il ricorrente decideva di estraniarsi dalla stessa,
riprendendo autonomamente l'attivita', ma in un altro suo fabbricato
a due piani, sito al civico n. 3 della stessa via Eupili, nel quale,
al piano terreno, trovavasi gia' una grande cella frigorifero (oltre
al garage ed a magazzini) ed intendendo utilizzare ad uffici il piano
primo gia' adibito ad abitazione.
In data 19 ottobre 1988, con due distinte istanze, assunte al
protocollo comunale coi nn. 41950 e 41951, il ricorrente richiese al
Sindaco di Venezia l'autorizzazione per il cambio di destinazione
d'uso senza opere ad uffici sia del piano primo dell' ex abitazione
sita nel fabbricato rientrante nel complesso gestito alla soc.
Metares (al civico n. 2) e sia del piano primo dell' ex abitazione
della costruzione utilizzata direttamente dal ricorrente (al civico
n. 3).
Trascorso nel silenzio il periodo di 90 giorni previsti dall'art.
79, terzo comma, della legge regionale n. 61/1985 per il maturarsi
della autorizzazione edilizia tacita per quel mutamento di
destinazione d'uso, le due ditte, resesi autonome, trasferivano
ognuna i propri uffici al piano primo dei due anzidetti fabbricati
rispettivamente utilizzati.
Successivamente venivano comunicate al ricorrente le risposte
sindacali negative sulle istanze di mutamento di destinazione d'uso,
con la motivazione che "nelle zone di ristrutturazione edilizia la
destinazione d'uso ammessa e' quella residenziale, nella quale
peraltro sono consentite attivita' al servizio della residenza di
modestissime dimensioni".
Avverso tali dinieghi sindacali entrambi portanti la data dell'11
maggio 1989 e rispettivamente il n. 10740 prot. e n. 1044 reg., e il
n. 11419 prot. e n. 1080 reg., sono proposti i due ricorsi in
epigrafe specificati, a sostegno dei quali vengono dedotti i seguenti
motivi:
1) violazione di legge, eccesso di potere per falsita' del
presupposto.
Premesso che l'art. 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio
1985, n. 47, prevede l'assoggettamento ad un previo provvedimento
autorizzatorio del sindaco soltanto del cambio di destinazione d'uso
c.d. strutturale, cioe' con opere edilizie, il ricorrente sostiene
che l'art. 76, primo comma, punto 2) della l.r.v. n. 61 del 27 giugno
1985 ha invece generalizzato l'obbligo della previa autorizzazione
edilizia non solo estendendolo al caso di mutamento di destinazione
senza opere - cosi' creandosi anche una disparita' rispetto al resto
del territorio nazionale -, bensi' pure imponendolo in ogni caso
sugli interi territori dei comuni, e pertanto contro una eventuale
diversa volonta' delle amministrazioni comunali manifestatasi
attraverso le prescrizioni del p.r.g. e non soltanto quindi per gli
ambiti determinati discrezionalmente dai comuni.
Tale disposizione della legge urbanistica veneta sarebbe
palesemente incostituzionale in relazione agli artt. 117 e 3 della
Costituzione in quanto statuente in contrasto con il principio
generale posto dalla legge quadro n. 47/1985 (art. 25) secondo cui
non e' assoggettato ad alcun provvedimento sindacale il mero
mutamento di destinazione senza opere, ed in ogni caso, anche
nell'ipotesi di esecuzione di talune opere, tale autorizzazione puo'
essere imposta per specifiche zone urbanistiche del territorio
comunale, motivatamente individuate.
Il ricorrente ricorda, poi, l'insegnamento giurisprudenziale
secondo il quale il mutamento di destinazione d'uso prescinde da ogni
previo provvedimento edilizio sindacale.
Si ritengono quindi illegittimi i dinieghi impugnati sia per
incostituzionalita' - anche in via derivata - dell'art. 76 l.r.v. n.
61/1985, sia perche' si fonderebbero su presupposti erronei;
2) violazione di legge; eccesso di potere per falsita' e carenza
del presupposto.
In via subordinata si sostiene che ove si ritenesse necessaria la
autorizzazione sindacale anche per il semplice mutamento di
destinazione funzionale, i dinieghi impugnati sarebbero illegittimi
in quanto si pretenderebbe di poter negare tardivamente un
provvedimento autorizzatorio gia' maturatosi ope legis per effetto
del silenzio-assenso realizzatosi ex art. 79, terzo comma, della
l.r.v. n. 61/1985.
Il comune di Venezia si e' costituito in entrambi i ricorsi
contestando sia l'esposizione di fatto che i motivi di diritto, e ne
chiede il rigetto con vittoria di spese ed onorari di giudizio.
D I R I T T O
In via pregiudiziale va disposta la riunione dei ricorsi, sia
perche' connessi soggettivamente, sia perche' prospettano identita'
di questioni.
Il ricorrente impugna i provvedimenti con i quali il sindaco di
Venezia comunica di non poter rilasciare le concessioni richieste per
cambio di destinazione d'uso, senza esecuzione di opere, da
abitazione ad uffici del secondo piano nei due edifici siti in
Malcontenta via Eupili nn. 2 e 3, adducendo il contrasto con la
normativa del p.r.g. e precisamente dell'art. 16 comma secondo punto
primo delle n.t.a. della variante per le zone rurali della
terraferma, che, per la zona di ristrutturazione edilizia, nella
quale rientrano gli immobili in questione, prevede la sola
destinazione ad uso residenziale con possibilita' di assentire delle
attivita' al servizio della residenza ma di modestissime dimensioni.
Il ricorrente ha presentato la domanda di autorizzazione perche'
essa e' imposta dall'art. 76, primo comma, n. 2, della l.r. del
veneto n. 61 del 27 giugno 1985, che nel testo modificato dall'art.
12 della l.r. n. 9 dell'11 marzo 1986 subordina ad autorizzazione i
mutamenti di destinazione d'uso degli immobili senza opere a cio'
preordinate.
Il ricorrente sostiene che questa norma e' costituzionalmente
illegittima; e la questione e' rilevante ai fini della decisione
della presente controversia, perche' sulla norma stessa, di cui si
denunzia la illegittimita' costituzionale, si fonda il potere
esercitato dal sindaco col provvedimento impugnato.
La questione di legittimita' costituzionale cosi' come dedotta non
appare, d'altra parte, priva di fondamento.
E' noto che la materia che qui rileva e' oggetto di legislazione
concorrente, ripartita cioe' tra norme statali e norme regionali.
L'art. 25, ultimo comma, della legge statale 28 febbraio 1985, n.
47, dispone testualmente: "La legge regionale stabilisce, altresi',
criteri e modalita' cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della
predisposizione di strumenti urbanistici, per la eventuale
regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, della
destinazione d'uso degli immobili nonche' dei casi in cui per la
variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del
sindaco. La mancanza di tale autorizzazione comporta l'applicazione
delle sanzioni di cui all'art. 10 ed il conguaglio del contributo di
concessione se dovuto".
Questa disposizione, come generalmente ritenuto, detta norme di
principio (art. 117 della Costituzione) rimettendo alla legislazione
regionale di disporre una disciplina urbanistica che determini i
criteri (cioe' i contenuti previsionali) e le modalita' (cioe' i
moduli procedimentali) in ordine sia alla destinazione d'uso degli
immobili, sia alla indicazione dei casi in cui per la modificazione
della destinazione medesima sia richiesta la preventiva
autorizzazione del sindaco.
Ai comuni compete poi, attraverso gli strumenti urbanistici, di
dare concreta applicazione alle suddette previsioni se ed in quanto
ritenute opportune e per determinate zone territoriali.
Ad avviso del collegio tale norma ha inteso recepire e consacrare
il ripetuto insegnamento giurisprudenziale, gia' formatosi in materia
con riferimento alla legge 28 gennaio 1977, n. 10, e ribadito dopo
l'entrata in vigore della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Cons. St.,
IV, 28 luglio 1982 n. 525; Cons. St., V, 18 gennaio 1988 n. 8; Cons.
St. V, 14 dicembre 1988 n. 824) secondo il quale la variazione di
destinazione d'uso non accompagnata da interventi di adattamento o di
ristrutturazione (c.d. mutamento d'uso funzionale, contrapposto a
quello strutturale nel caso che il mutamento consegua all'esecuzione
di opere) in linea di massima non ha rilievo urbanistico-edilizio,
eppertanto non e' soggetta ne' a concessione ne' ad autorizzazione.
A tale conclusione conduce anche l'esame di altre disposizioni
contenute nella legge n. 47/1985 che tutte fanno riferimento alla
variazione d'uso che presuppongono la realizzazione di opere: cosi'
l'art. 7 primo comma in cui (tra l'altro) sono considerate opere
eseguite in totale difformita' dalla concessione quelle che
comportano una diversa utilizzazione dell'immobile realizzato; l'art.
8, primo comma, lett. a), che ai fini della determinazione delle
variazioni essenziali prevede appunto l'ipotesi di mutamento della
destinazione d'uso che implichi variazione degli standars previsti
dal d.m. 20 aprile 1968 (disposizione che va collegata con l'art. 7,
secondo comma); l'art. 15 che prevede una piu' favorevole normativa
anche per il caso di variante in corso d'opera (non assentita) che
non modifichi la destinazione d'uso; cosi' infine l'art. 26 che
stabilisce che non sono soggette a concessione ne' ad autorizzazione
le opere interne che non comportino modifiche di destinazione d'uso
delle singole unita' immobiliari.
Ora la l.r. veneta 27 giugno 1985, n. 61, entrata in vigore dopo
la legge statale 28 febbraio 1985, n. 47, che ridisciplina in modo
organico la materia urbanistica, all'art. 76, primo comma, come
modificato dall'art. 12 della l.r.v. n. 9 dell'11 marzo 1986,
stabilisce testualmente: "L'esecuzione degli interventi di
trasformazione urbanistica e/o degli immobili e' soggetta al rilascio
di: 1) omissis; 2) un'autorizzazione onerosa, quando, senza opere a
cio' preordinate, vi sia un mutamento di destinazione d'uso degli
immobili, che oltre ad esser compatibile con le caratteristiche della
zona o comunque espressamente consentito dagli strumenti urbanistici,
comporta la corresponsione di un contributo pari alla differenza fra
la precedente e la nuova destinazione".
Ad avviso del collegio questa statuizione contrasta con l'art. 25,
quarto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, perche' anziche'
disciplinare il potere dei comuni di regolamentare, se lo ritengono
opportuno, in ambiti determinati del territorio comunale, le
destinazioni d'uso degli immobili assoggettandone eventualmente i
mutamenti ad autorizzazione del sindaco, si sostituisce ai comuni
nell'assoggettare ad autorizzazione indiscriminatamente tutti i
mutamenti di destinazione d'uso; e pertanto viola l'art. 117 della
Costituzione, dato che nell'art. 25, quarto comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, deve ravvisarsi un principio fondamentale cui
la legislazione regionale deve attenersi, e l'art. 5 della
Costituzione, in quanto comprime l'autonomia comunale in contrasto
con quanto prescrive il predetto art. 25, quarto comma.
Le sovraesposte considerazioni portano a ritenere non
manifestamente infondata l'eccezione di incostituzionalita' dell'art.
76 primo comma punto 2 della l.r. del Veneto n. 61/1985 come
modificato dall'art. 12 della l.r. del Veneto n. 9/1986, per
violazione degli artt. 117 e 5 della Costituzione.