Ricorso della regione Piemonte, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, sig. Vittorio Beltrami,
reppresentato e difeso, in virtu' di delibera della giunta regionale
n. 937605 del 15 maggio 1990, e come da delega per notar dott.
Benedetta Lattanzi n. 18505 del 15 maggio 1990, dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca e presso quest'ultimo elettivamente
domiciliato in Roma, largo della Gancia, 1, contro la regione Valle
d'Aosta per l'annullamento, previa sospensione, dell'ordinanza del
presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta del 15 marzo
1990, n. 342, giunta a conoscenza della regione solo in data 9 aprile
1990, di divieto di introduzione nel territorio della regione Valle
d'Aosta di ovini e caprini provenienti da altre regioni italiane.
F A T T O
Con ordinanza n. 342 del 15 marzo 1990 il presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta ha vietato, "limitatamente al 1990, e
alla pratica della monticazione, l'introduzione nel territorio della
regione autonoma Valle d'Aosta di ovini e caprini provenienti dalle
altre regioni italiane".
Tale ordinanza veniva assunta sulla base della seguente
motivazione:
"Vista la particolare situazione sanitaria degli allevamenti della
nostra regione per quanto attiene all'infezione di natura brucellare;
Considerato che gli animali della specie ovina e caprina possono
trasmettere la brucellosi piu' facilmente di altri animali, anche in
considerazione delle modalita' di spostamento e di utilizzazione dei
pascoli;
Appurato che nel periodo estivo si sono verificati casi di
promiscuita' di tali animali con altri appartenenti agli allevamenti
della nostra regione;
Accertato anche che la presenza di ovini e carini nel territorio
del Parco nazionale del Gran Paradiso puo' essere causa di contagio
per gli stambecchi e i camosci;
Visto il testo unico delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n.
1265;
Visto il regolamento di polizza veterinaria 8 febbraio 1954, n.
320;
Vista la legge 23 dicembre 1978, n. 833;
Vista la legge regionale 11 maggio 1981, n. 24".
Il divieto dell'introduzione di ovini e caprini in Val d'Aosta si
rivolge specificamente agli allevamenti piemontesi; esso e'
gravemente lesivo elle competenze della regione Piemonte, oltreche'
degli interessi degli allevatori e della regione; e' viziato sotto
vari profili; e assolutamente irragionevole, giacche' la realta'
degli allevamenti ovini e caprini del Piemonte e' quella di
allevamenti in gran misura indenni da infezioni. Contro tale
provvedimento la regione Piemonte, ricorre per le seguenti ragioni
di;
D I R I T T O
1. - Violazione dell'art. 120 della Costituzione in relazione
all'art. 2 del d.P.R. n. 4/1972 e all'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977.
La regione Piemonte, ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, e' attributaria delle competenze in materia di igiene e
polizia veterinaria.
In virtu' del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, art. 2, ultimo comma,
"sono trasferite le funzioni amministrative degli organi centrali e
periferici dello Stato concernenti l'esistenza zooiatoria, ivi
compresa l'istituzione, modifica e soppressione di consorzi per il
servizio di assistenza veterinaria".
Il d.P.R. n. 616/1977 ha trasferito alle regioni sia, nell'ambito
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, le funzioni di "igiene e
assistenza veterinaria, ivi comprese la profilassi, l'ispezione, la
polizia e la vigilanza negli animali e sulla loro alimentazione,
nonche' sugli alimenti di origine animale" (art. 27, lett. e), sia,
nell'ambito della materia "agricoltura e foreste", "il miglioramento
e incremento zootecnico, il servizio diagnostico delle malattie
trasmissibili dagli animali e della zoonosi" (art. 66, lett. d).
Rimangono invece di competenza dello Stato l'individuazione delle
malattie infettive del bestiame e la determinazione degli interventi
obbligatori in materia di zooprofilassi (art. 6, lett. v) della legge
n. 833/1978; art. 71 del d.P.R. n. 616/1972).
La regione Piemonte ha esercitato le sue competenze
amministrative, da ultimo con d.p.g.r. 21 marzo 1985, n. 2585, che ha
previsto l'obbligatorieta' delle operazioni di zooprofilassi per la
brucellosi per gli ovini e i caprini. I risultati sono molto
favorevoli, essendo gli allevamenti piemontesi indenni da briucellosi
nella misura del 76%.
"L'espressione 'polizia veterinaria' definisce il settore della
legislazione sanitaria che ha per scopo la lotta contro le malattie
infettive e diffusione degli animali... campo di azione della polizia
veterinaria (e') non soltanto la repressione, ma anche la prevenzione
delle malattie degli animali" (cosi' A. Ademollo, polizia
veterinaria, in nov.mo dig.it. XIII, 239).
I provvedimenti relativi allo spostamento degli animali per
ragioni di pascolo, di alpeggio, di trasumanza o monticazione, di
pascolo vagante sono tipici provvedimenti di polizia veterinaria: il
d.P.R. 8 febbraio 1952, n. 320, dedica a tale subsettore un intero
capo.
L'art. 120, secondo comma, della Costituzione, prevede che la
regione "non puo' adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi
modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le
regioni" (il primo comma prevede - come e' noto - che "la regione non
puo' istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le
regioni").
Nessun dubbio puo' sussistere sul carattere immediatamene
precettivo della dispoisizione e sulla applicabilita' anche alle
regioni a statuto speciale (v. A Pubusa, Commento all'art. 120, in
Commentario alla costituzione a cura di G. Branca, 447).
Il testo della disposizione e' del tutto chiaro: non possono
essere frapposti ostacoli alla libera circolazione di persone e cose
(e animali) tra le regioni.
Il rafforzativo "in qualsiasi modo" lascia pensare che nessuna
motvazione puo' essere assunta a base di un provvedimento regionale
che limiti la libera circolazione di persone, animali e cose; solo
atti statali potrebbero legittimamente limitare - se del caso - la
circolazione tra regioni.
Rispetto a tale disposizione il contrasto del provvedimento
impugnato e' palese: l'art. 20 proibisce ogni e qualsiasi
provvedimento, comunque motivato e per qualsivoglia ragione assunta,
limitativo della circolazione.
Il divieto di introdurre in Val d'Aosta ovini e caprini
provenienti da altre regioni, oltre a violare testualmente l'art.
120, secondo comma, della Costituzione, mette nel nulla le richiamate
competenze regionali in materia di polizia veterinaria competente,
come si e' detto, puntualmente esercitate dalla regione Piemonte, che
ha, con d.p.g.r. 21 marzo 1985, n. 2585, confermato l'obbligatorieta'
della vaccinazione conro la brucellosi e vietato la transumazione di
greggi non indenni da brucellosi.
Cosicche', il contestato provvedimento della regione Val d'Aosta,
oltre ad essere illegittimo e a violare le competenze della regione
Piemonte, e' oltre tutto affatto inutile, proprio perche' la regione
Piemonte ha correttamente utilizzato le sue competenze in materia.
2. - Violazione dell'art. 120 della Costituzione e del d.P.R. n.
4/1972, dell'art. 66 del d.P.R. del 1977, anche in relazione agli
artt. 41, 42 e 44, nonche' 105, 106, 107, 109, 110 e 111 del d.P.R. 8
febbraio 1954, n. 320, recante regolamento di polizia veterinaria; al
d.m. 4 giugno 1968, modificato da dd.mm. 9 agosto 1971, 15 giugno
1976, 15 dicembre 1976, 28 aprile 1979, 15 aprile 1981, 6 novembre
1981, relativo al "piano nazionale per la profilassi della brucellosi
ovina e caprina"; agli artt. 6 e 7 della legge 23 dicembre 1978, n.
833; all'art. 38 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, recante norme
di attuazione dello statuto speciale della Valle d'Aosta; dell'art. 2
della legge regione Val d'Aosta 11 maggio 1981, n. 24, recante norme
per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia veterinaria
e il riordino dei servizi veterinari ai sensi degli artt. 16 e 32
della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
La conclusione non e' diversa anche se si volesse ritenere che "la
limitazione alla circolazione dei beni e'... condizione necessaria
non sufficiente a far scattare il divieto..., richiedendosi altresi'
che la differenziazione della disciplina appaia arbitraria ed
irragionevole in quanto il sacrificio al libero movimento delle cose
non sia bilanciato da altri interessi costituzionalmente garantiti"
(A. Pubusa, p. cit. 451).
Secondo tale tesi occorrerebbe verificare se esistano interessi
costituzionalmente garantiti tali da poter limitare la portata del
secondo comma dell'art. 120 e se, comunque, il provvedimento sia
stato legittimamente emanato.
Ora, il provvedimento impugnato e' assunto in relazione alla
"particolare situazione sanitaria degli allevamenti della nostra
regione per quanto attiene all'infezione di natura brucelolare".
Gli artt. 106 e 107 del regolamento di polizia veterinaria (d.P.R.
8 febbraio 1954, n. 320) descrivono i provvedimenti che possono
essere presi nei casi di brucellosi dei bovini e bufalini e degli
ovini e caprini. Si tratta di:
" a) isolamento e sequestro degli animali infetti;
b) distruzione dei feti e degli invogli fetali;
c) ripetute disinfezioni dei ricoveri e particolarmente della
posta dell'animale dopo ogni parto o aborto;
d) divieto, giusta le disposizioni vigenti in materia, di
destinare al consumo diretto il latte proveniente dai soggetti
infetti se non previamente bollito o comunque risanato con la
pasteurizzazione o altro idoneo mezzo;
e) divieto di monta delle bovine delle stalle infette con tori
di allevamenti sani o di pubbliche stazioni di monta e, occorrendo,
conseguente applicazione della fecondazione artificiale;
f) divieto di sparere nei terreni le deiezioni solide e liquide
se non siano trascorsi trenta giorni dalla loro raccolta nelle
concimaie".
Per quanto riguarda ovini e caprini, inoltre possono essere
assunti, oltre quelli indicati, i seguenti ulteriori provvedimenti
(art. 107):
" a) l'identificazione degli animali infetti mediante adatte
prove diagnostiche da praticarsi su tutto il gregge;
b) l'isolamento ed il sequestro degli animali che dagli
accertamenti risultano infetti;
c) il divieto dell'ammissione al consumo dei latticini, anche
se confezionati prima dell'accertamento della malattia, se non
preparati con latte risanato o che non abbiano subito la stagionatura
per un periodo di settantacinque giorni".
Il prefetto (oggi l'autorita' regionale competente) inoltre puo'
rendere obbligatori alcuni accertamenti diagnostici (art. 109):
" a) per le greggi transumanti o al pascolo vagante;
b) per i caprini adibiti alla produzione del latte, compresi i
riproduttori maschi".
I provvedimenti di cui agli artt. 106 e 107 sono di competenza del
sindaco.
In relazione alla profilassi da brucellosi non sono comunque
specificamente pevisti divieti di spostamento di animali.
Provvedimenti relativi a "spostamento degli animali per ragioni di
pascolo, alpeggio, transumanza e pascolo vagante" sono specificamente
previsti nel capo ottavo del regolamento di polizia veterinaria, agli
artt. 41 e 44.
Sono ivi disciplinati rigorosi controloli sulle modalita' di
spostamento degli animali: deve essere dato avviso al sindaco del
comune di provenienza e al sindaco del comune di destinazione (art.
41).
Gli animali che si spostano per l'alpeggio o per la trasumanza
(monticazione) devono essere visitati tre giorni prima della partenza
dal veterinario comunale, che rilascia apposito certificato di
origine e di sanita' (art. 42, primo e secondo comma).
Appositi controlli possono essere ulteriormente predisposti dai
prefetti delle province interessate (oggi dall'autorita' regionale
competente) (art. 42, terzo comma).
Il prefetto (oggi l'autorita' regionale) puo' altresi' disporre il
ritorno coattivo delle greggi al comune di provenienza (art. 43,
quinto comma).
L'alto commissario per l'igiene e la sanita' (oggi il Ministero
della sanita'), infine, puo' disporre con apposita ordinanza che gli
animali siano sottoposti a determinati trattamenti immunizzati (art.
44).
Il regolamento di polizia veterinaria non prevede dunque alcun
provvedimento di generico e generale divieto di spostamento di
greggi, bensi' solamente (e razionalmente) provvedimenti
profilattici, provvedimenti di controllo e certificazione sanitaria,
provvedimenti singoli e motivati di divieto di circolazione.
Nello stesso senso dispone il piano nazionale per la profilassi
della brucellosi ovina e caprina, approvato con d.m. 4 giugno 1968,
come successivamente modificato.
Il piano nazionale, che ha come obiettivi la tutela della salute
pubblica nei confronti della brucellosi, la protezione degli
allevamenti indenni, il risanamento degli allevamenti infetti, pevede
una serie di misure profilattiche, di accertamenti, di verifiche (tra
gli strumenti vi e' la dichiarazione di indennita' da brucellosi per
gli allevamenti: artt. 10 e 11).
Sono previsti provvedimenti cautelari del Ministro della sanita',
di concerto con il Ministro dell'agricoltura.
Infatti, il Ministro della sanita' "per territori comprendenti
piu' province o per l'intero territorio nazionale, puo', anche in
assenza delle condizioni di cui al primo comma dell'art. 2, rendere
obbligatorie particolari discipline per il commercio, il pascolo, la
circolazione, il trasporto e la monta degli ovini e dei caprini che
non risultino 'ufficialmente indenni' o 'indenni' da brucellosi".
Per l'intero territorio delle singole province o per parte di
esso, tali discipline possono essere previste nei programmi proposti
dalle commissioni di cui all'art. 3 della legge 23 gennaio 1968, n.
33 (pag. 17).
Nei programmi proposti dalle commissioni contemplate dall'art. 3
della legge sopracitata puo' essere prevista la istituzione
obbligatoria nei mercati, fiere ed esposizioni di appositi reparti
destinati agli ovini ed ai caprini provenienti da allevamenti
riconosciuti "ufficialmente indenni" o "indenni" da brucellosi.
Ove possibile, saranno istituiti speciali mercati, fiere ed
esposizioni riservati a tali animali.
Per le greggi non riconosciute "ufficialmente indenni" o "indenni"
da brucellosi condotte a piedi in alpeggio o trasumanza, il
veterinario provinciale puo' richiedere che siano fissati particolari
itinerari sia per il tragitto di andata per quello di ritorno in
analogia a quanto previsto dall'art. 3 del d.P.R. 15 giugno 1959, n.
393".
Provvedimenti limitativi per la circolazione degli animali possono
dunque essere adottati solo per allevamenti non indenni da
brucellosi.
In nessun testo normativo che abbia riferimento a problemi di
polizia veterinaria si trovano provvedimenti del tipo di quello
adottato dal presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta.
Inoltre, a seguito della legge regionale Valle d'Aosta 11 maggio
1981, n. 24, recante norme per l'esercizio delle funzioni
amministrative in materia veterinaria ed il riordino dei servizi
veterinari, le funzioni in materia veterinaria non espressamente
riservate allo Stato ed alla regione, ivi comprese le funzioni gia'
esercitate dagli uffici del veterinario regionale, del veterinario
comunale e consortile, ferme restando le attribuzioni di ciascun
sindaco quale autorita' sanitaria locale, sono esercitate dall'unita'
sanitaria locale valdostana mediante il servizio di igiene ed
assistenza veterinaria. Non si sfugge dunque all'alternativa: gli
ordinari poteri di polizia veterinaria spettano all'unita' sanitaria
locale, se di portata infraregionale, al Ministro, se a dimensione
interregionale.
I provvedimenti di polizia veterinaria che limitano la
circolazione tra regioni, quindi, possono essere assunti solo dal
Ministro. Non priva di significato e' d'altra parte la riserva allo
Stato dei provvedimenti obbligatori per la zooprofilassi (art. 66,
lett. n), del d.P.R. n. 616/1977).
3. - Violazione dell'art. 120 della Costituzione, anche in
relazione agli artt. 32 della legge n. 833/1978 e 4 della legge
regionale Valle d'Aosta 11 maggio 1981, n. 24. Assoluta incompetenza
del presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta.
Al presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta non
spetta alcun potere nemmeno sotto altro profilo.
Il provvedimento impugnato si limita ad un generico richiamo di
tesi normativi, legislativi e regolamentari, statali e regionali,
senza darsi la cura di indicare, cosi' come sarebbe necessario, i
precisi articoli su cui il presidente della giunta regionale ritiene
di poter fondare i poteri concretamente esercitati.
Dalla struttura e dal carattere del provvedimento, del tutto
atipicamente emanato dal presidente della giunta, parrebbe di poter
evincere che si tratti di un provvedimento contingibile ed urgente,
emanato ai sensi dell'art. 32 della legge n. 833/1978 e dell'art. 4
della legge regionale n. 24/1981.
Ai sensi ell'art. 32 "il Ministro della sanita' puo' emettere
ordinanze di carattere contingibile ed urgente, in materia di igiene
e sanita' pubblica e di polizza veterinaria, con efficacia estesa
all'intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente piu'
regioni".
Ai sensi del successivo terzo comma nelle medesime materie sono
emesse dal presidente della giunta regionale e dal sindaco ordinanze
di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa
rispettivamene alla regione o alla parte del suo territorio
comprendente piu' comuni e al territorio comunale.
Nessun dubbio che il provvedimento impugnato operi nel settore
della "polizia veterinaria".
Egualmente non puo' essere avanzato dubbio sul fatto che la
proibizione di circolazione di animali da una regione ad un'altra e'
provvedimento che esorbita dai poteri del presidente della giunta
regionale.
L'efficacia di un provvedimento che vista l'introduzione nel
territorio di una regione di ovini e caprini provenienti da altre
regioni (o meglio, da un'altra regione) non e' estesa - come richiede
l'art. 32, terzo comma, della legge n. 833/1978 - "alla regione o a
parte del suo territorio nazionale comprendente piu' comuni", bensi'
riguarda parte del territorio nazionale comprendente piu' regioni,
secondo quanto prevede il primo comma dell'art. 32 in relazione al
potere del Ministro.
E' evidente infatti che il divieto di ingresso e di introduzione
in un luogo non ha una efficacia territorialmente limitata alla
regione cui l'accesso si riferisce: destinatari del provvedimento
sono in realta' coloro che si trovano fuori del luogo in cui e'
vietato l'ingresso.
Cio' e' tanto piu' evidente:
a) nel caso della Valle d'Aosta, che confina con una sola
regione italiana (il Piemonte): il divieto di introduzione si rivolge
quindi specificamente agli animali provenienti dalla regione
ricorrente; si noti inoltre che il divieto si rivolge specificamente
a "ovini e caprini provenienti dalle altre regioni italiane":
b) l'allevamento degli ovini e caprini prevede normalmente che,
d'estate, da luoghi piu' bassi si conduca il gregge in luoghi piu'
alti (c.d. transumanza o monticazione).
L'art. 23 del d.m. 4 giugno 1968, modificato dai dd.mm. 9 agosto
1971, 15 giugno 1976, 15 dicembre 1976, 15 aprile 1981, 6 novembre
1981, recante il "piano nazionale per la profilazione della
brucellosi ovina e caprina", attribuisce del resto specificamente al
Ministro della sanita', di concerto con il Ministro dell'agricoltura
e foreste, il potere di rendere obbligatorie particolari discipline
"per territori comprendenti piu' province o per l'intero territorio
nazionale".
In ogni caso il provvedimento, viziato per eccesso di potere per
carenza di presupposti, incongruenza, irragionevolezza, difetto di
istruttoria e di motivazione, lede le competenze della regione
Piemonte.
Lo stesso art. 4 della l.r. n. 24/1981 della Valle d'Aosta prevede
che, nel caso di emanazione di ordinanza contingibile e urgente in
materia di polizia veterinaria, "la relativa attivita' istruttoria,
tecnica ed amministrativa e' espletata dai competenti uffici
regionali che possono avvalersi della collaborazione del servizio di
igiene ed assistenza veterinaria dell'unita' sanitaria locale".
Spetta infatti all'unita' sanitaria locale valdostana, mediante il
servizio di igiene ed assistenza veterinaria, tra l'altro, la
profilassi delle malattie infettive e diffusive egli animali e la
profilassi delle zoonosi; la vigilanza sul trasporto degli animali e
dei prodotti e avanzi animali, nonche' sullo spostamento degli
animali per ragioni di pascolo; la vigilanza sull'importazione,
esportazione e transito degli animali; la vigilanza in trattamenti
immunizzati e nelle innocuizzazioni diagnostiche (art. 2, primo
comma, della l.r. 11 maggio 1981, n. 24).
E' dunque da tale servizio che avrebbero dovuto provenire le
necessarie indicazioni e supporti, scientifici e di fatto, da porre a
sostegno del provvedimento (comunque esistente dalla competenza del
presidente della regione Valle d'Aosta).
Non si capisce, invece nemmeno, quale sia "la particolare
situazione sanitaria degli allevamenti della nostra regione per
quanto attiene all'infezione di natura brucellare" cui l'ordinanza
impugnata fa riferimento: se cioe', gli allevamenti "valdostani"
siano particolarmente sani o particolarmente malati: non si capisce
quali casi di "promiscuita'" si siano verificati e dove e quali
animali abbiano coinvolto.
Precisa attivita' istruttoria, chiara motivazione sul punto
sarebbero stati adempimenti tanto piu' indispensabili se si tiene
conto del fatto che il provvedimento colpisce indiscriminatamente gli
ovini e caprini provenienti dal Piemonte, senza distinguere tra
animali indenni da brucellosi e animali non indenni.
I riferimenti normativi precedentemente richiamati, in particolare
l'art. 23 del d.m. 4 giugno 1968, vengono in considerazione anche
sotto questo profilo: i provvedimenti, anche contingibili e urgeni,
di polizia veterinaria non possono non ispirarsi al principio per cui
provvedimenti limitativi possono colpire solo gli allevamenti malati
e soggettati di essere tali.
In presenza di appositi strumenti di profilassi, di verifica e di
controllo, un provvedimento generalizzato su divieto di introduzione
deve dare piena ed assoluta certezza delle ragioni che hanno indotto
l'autorita' sanitaria a operare in tal modo, aggirando strumenti e
procedure previste, e obbliterando le tradizionali forme di conrollo.
Insomma: a fronte degli strumenti previsti dal regolamento di
polizia veterinaria e dal piano per la profilassi della brucellosi,
grazie ai quali e' possibile distinguere tra allevamenti infetti e
allevamenti indenni e selezionare gli spostamenti, un divieto
generico e generalizzato di ingresso in una regione di animali
provenienti da altra regione (che comunque potrebbe essere emanato,
in ipotesi solo dall'autorita' nazionale e non dall'autorita'
regionale) potrebbe essere assunto solo sulla base di una situazione
tale che non permettesse l'utilizzazione egli strumenti ordinari.
Ma in Piemonte non si e' verificata nessuna epidemia di
brucellosi, ne' altra situazione eccezionale; gli allevamenti
piemontesi sono indenni al 76%), e tutti perfettamente controllati.