Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore, on.le ing. Antonello
Cabras, giusta deliberazione della giunta regionale del 1½ dicembre
1992, rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalita'
degli artt. 13 e 13- ter, secondo comma, primo comma, in relazione
agli artt. 9 e 10, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384
(recante "Misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di
pubblico impiego, nonche' disposizioni fiscali", convertito in legge
14 novembre 1992, n. 438.
F A T T O
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 272 del 18
novembre 1992 e' stata pubblicata la legge 14 novembre 1992, n. 438,
recante - come detto in epigrafe - la conversione in legge del
decreto-legge n. 384/1992.
Il decreto-legge n. 384/1992 - nell'ambito di una complessiva
manovra finanziaria diretta a fronteggiare la grave situazione
economica e finanziaria del paese - oltre ad adottare misure per il
contenimento della spesa in vari settori, contiene anche varie
disposizioni dirette ad aumentare le entrate tributarie; disposizioni
che sono contenute nel capo VI del medesimo "Disposizioni fiscali".
Fra tali disposizioni viene innanzitutto in evidenza, ai fini del
presente ricorso, l'art. 9 del decreto-legge in questione. Questo, al
primo comma, stabilisce che le disposizioni del primo e secondo comma
dell'art. 3 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 69 (disciplinati i
meccanismi per realizzare la c.d. neutralizzazione del drenaggio
fiscale), si applicano solo "limitatamente alle detrazioni di imposta
e ai limiti di reddito" previsti negli artt. 12 e 13 del testo unico
delle imposte sui redditi di cui al d.P.R. n. 917/1986: cioe' solo
alle detrazioni di imposte e non piu' (come originariamente in base
al decreto-legge n. 69/89, convertito in legge n. 154/89) anche agli
scaglioni delle aliquote.
Conseguentemente, il secondo comma dell'art. 9 fissa per l'anno
1993 le detrazioni di imposta ed i limiti di reddito (cui continua ad
applicarsi la neutralizzazione del fiscal drag). Mentre il successivo
terzo comma ridisciplina le aliquote per scaglioni di reddito (di cui
al primo comma dell'art. 11 del t.u. n. 917/86), cui in base al primo
comma non si applica piu' il meccanismo di neutralizzazione del fis-
cal drag, sostituendo quelle in vigore con effetto retroattivo dal 1½
gennaio 1992 ("A partire dal periodo di imposta in corso alla data di
entrata in vigore del presente decreto").
Alla disciplina dell'art. 9 - che in pratica e' diretta ad
aumentare il gettito fiscale, ridisegnando la curva dell'IRPEF e
ripristinando il fiscal drag - si aggiunge poi quella del successivo
art. 10 (intitolato "Nuova disciplina degli oneri deducibili") che,
in particolare al primo comma, sostituisce la deduzione gia' prevista
dalla legge per determinati oneri con una detrazione d'imposta (nella
misura massima del 27 per cento dell'onere), ed ai commi successivi
detta altre norme in argomento, anch'esse dirette ad aumentare il
gettito tributario.
In relazione alla suddetta disciplina dell'art. 9, ed anche
dell'art. 10, del decreto-legge n. 384/1992, assume rilievo
determinante ai fini del presente ricorso il successivo art. 13 dello
stesso decreto-legge. Tale articolo (intitolato "Riserva delle
entrate all'erario"), contenuto anch'esso nello stesso capo IV, al
primo comma stabilisce che "1. - Le entrate derivanti dal presente
capo sono riservate all'erario e concorrono, anche attraverso il
potenziamento di strumenti antievasione, alla copertura degli oneri
per il servizio del debito pubblico, nonche' alla realizzazione delle
linee di politica economica e finanziaria in funzione degli impegni
di riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria". Al secondo
comma lo stesso art. 13 stabilisce poi che "2. - Con decreto del
Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, saranno definite, ove necessarie, le modalita' per
l'attuazione di quanto previsto al primo comma".
Giova ancora ricordare che, in sede di conversione in legge, e'
stato aggiunto al decreto-legge in questione un art. 13- ter
("Applicazione delle norme"), il quale stabilisce al primo comma che
"Le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni
a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano in
quanto non in contrasto con le norme dei rispettivi statuti e con le
relative norme di attuazione" (mentre al secondo comma lo stesso art.
13- ter aggiunte che "In ogni caso, per la regione Valle d'Aosta
l'individuazione delle entrate di cui al presente capo e la
determinazione del loro importo da riversare allo Stato avvengono
previa intesa con il competente organo della regione medesima".
Alla luce di quanto stabilito dal primo comma dell'art. 13- ter si
potrebbe ipotizzare che la disciplina legislativa sopra riportata,
comportante la riserva allo Stato delle maggiori entrate tributarie
derivanti dagli artt. 9 e 10, non sia applicabile (quanto meno non
integralmente) anche alla regione autonoma della Sardegna, perche'
appunto incompatibile con le norme statutarie e d'attuazione che ne
garantiscono l'autonomia finanziaria. Ma ove cosi' non fosse tale
autonomia risulterebbe violata. Per cui - almeno a scopo cautelativo
- la regione Sardegna impugna con il presente atto le suddette
disposizioni legislative, perche' siano dichiarate incostituzionali
in parte qua, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione, da parte degli artt. 13 e 13- ter, secondo comma, in
relazione agli artt. 9 e 10, del decreto-legge impugnato, dei
principi costituzionali relativi alla autonomia finanziaria della
regione Sardegna: spec. artt. 7, 8 e 54 dello statuto speciale (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione,
nonche' artt. 116 e 119 della Costituzione. Violazione del principio
di leale collaborazione .
1. - In base alle norme costituzionali sopra indicate l'autonomia
finanziaria della regione Sardegna (che e' l'imprescindibile
presupposto dell'autonomo esercizio di tutte le competenze ad essa
costituzionalmente attribuite) si fonda, sotto il profilo delle
entrate, sulla partecipazione - nella misura stabilita da norme
costituzionali - al gettito dei tributi erariali riscossi nel
territorio regionale. Tale partecipazione e' prevista e disciplinata
dall'art. 8 dello statuto speciale per la Sardegna (come sostituito
dall'art. 1 della legge 13 aprile 1983, n. 122).
In particolare l'art. 8, lett. a), dello statuto stabilisce che
spettano alla regione "sette decimi del gettito delle imposte sul
reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche
riscosse nel territorio della regione".
Come e' evidente, sia per la regione Sardegna, sia per le altre
regioni ad autonomia speciale (e per le province autonome di Trento e
di Bolzano), la cui autonomia finanziaria si fonda essenzialmente
sulla partecipazione a tributi erariali, la garanzia di tale
autonomia sta, da un lato, nella impossibilita' per lo Stato di
procedere (unilateralmente) alla modificazione delle quote di
partecipazione regionale, se non attraverso procedure di revisione
costituzionale o, comunque, basate su intese fra Stato e regione;
dall'altro nell'applicazione della quota regionale a tutto il gettito
derivante dal tributo erariale. Solo eccezionalmente (ove previsto da
norme statutarie o d'attuazione) puo' essere consentito che aumenti
di gettito conseguenti a modificazioni legislative disposte dallo
Stato siano riservate a questo, senza entrare nella quota di
spettanza regionale.
Tale principio, che discende direttamente dalla complessiva
disciplina costituzionale della autonomia finanziaria della Sardegna,
ed analogamente delle altre regioni a statuto speciale e province
autonome, e' stato anche espressamente - seppure variamente -
formulato in varie disposizioni di attuazione di statuti speciali.
Cosi', ad esempio, l'art. 4, primo comma, del d.P.R. 23 gennaio 1965,
n. 114 (recante norme d'attuazione dello statuto del Friuli-Venezia
Giulia); l'art. 2, primo comma del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074
(recante norme d'attuazione dello statuto siciliano); l'art. 8 del
d.P.R. 26 novembre 1981, n. 690 (recante norme d'attuazione dello
statuto Valle d'Aosta); e da ultimo l'art. 9, primo comma, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (recante norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale).
Quest'ultima disposizione (particolarmente significativa perche'
adottata alla luce della elaborazione e del chiarimento dei principi
nella autonomia finanziaria delle regioni avutesi anche ad opera
della giurisprudenza costituzionale degli ultimi decenni) stabilisce
che puo' essere riservato allo Stato "il maggior gettito derivante da
maggiorazioni di aliquote o da altre modificazioni dei tributi o da
nuovi tributi disposti successivamente all'entrata in vigore del
presente decreto" soltanto se tale maggiore gettito sia "destinato
per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della Costituzione,
di nuove o maggiori spese che non rientrano nella materia di
competenza regionale o provinciale, ovvero di spese relative a
calamita' naturali".
Come si e' detto, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha
avuto occasione piu' volte di affrontare tali problemi (per esempio
sentenze nn. 47/1968, 49/1972, 61/1987; ed anche nn. 381/90 e
356/92). Anche da tale giurisprudenza si evincono taluni principi e
criteri che valgono a garantire il rispetto dell'autonomia
finanziaria delle regioni ad autonomia speciale. In particolare si
evince che, specie allorquando non si tratti di tributi nuovi, il
maggior gettito dei tributi erariali conseguenti a modificazioni
della relativa disciplina legislativa puo' essere riservato allo
Stato (e quindi sottratto alla quota di spettanza regionale) solo ove
concorrano determinate condizioni. E queste sono costituite:
a) in primo luogo dalla specificita' dello scopo, nel senso che
la riserva allo Stato disposta dalla legge deve essere finalizzata
alla copertura di spese che abbiano uno scopo particolare e ben
determinato, e che siano nello stesso tempo di competenza dello
Stato;
b) in secondo luogo dalla necessaria determinatezza anche
temporale della riserva allo Stato stabilita dalla legge, nel senso
che essa non puo' che avere valore di disciplina provvisoria, anche
in relazione al carattere eventualmente contingente della spesa
statale che la riserva e' destinata a finanziare (come nel caso di
spese relative a calamita' naturali).
2. - Alla luce delle precedenti considerazioni, e' allora evidente
la incostituzionalita' dell'art. 13 del decreto-legge impugnato.
Incostituzionalita', innanzitutto, per la genericita' dello scopo
della riserva. Infatti, il primo comma dell'art. 13, oltre a disporre
la riserva dello Stato delle entrate in questione, si limita ad
aggiungere che esse concorrano a coprire gli "oneri per il servizio
del debito pubblico", nonche' a realizzare "linee di politica
economica e finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del
bilancio assunti in sede comunitaria".
Ma e' evidente che formule come quelle della copertura del debito
pubblico o delle esigenze connesse al riequilibrio del bilancio sono
del tutto generiche e stereotipe; comunque inidonee "ad identificare
la specialita' dell'impiego" (sentenza n. 61/1987) del provente
tributario riservato allo Stato, come e' invece necessario secondo la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
Incostituzionale, in secondo luogo, risulta essere la disciplina
legislativa in questione per il fatto che essa non e' neppure
temporalmente determinata. Infatti non solo la disposizione che
stabilisce la riserva allo Stato (art. 13, primo comma), ma anche
quelle contenenti la nuova disciplina delle detrazioni, della curva
delle aliquote, e degli oneri deducibili (artt. 9 e 10), pongono una
disciplina che non solo e' in parte retroattiva (art. 9, terzo
comma), ma che nel suo complesso e' comunque a tempo indeterminato.
In particolare e' a tempo indeterminato la disciplina che riserva
allo Stato le maggiori entrate derivanti dal "drenaggio fiscale". Si
tratta cioe', di un nuovo definitivo assetto della disciplina
relativa alla ripartizione fra Stato e regioni del gettito
dell'IRPEF, che peraltro, pur lasciando formalmente immutata la cifra
della quota regionale indicata dallo statuto, ne deprime pero' le
entrate sottraendo ad essa una parte del gettito. Ma il maggior
gettito derivante cosi' allo Stato non e' in alcun modo configurato
come provvisorio della legge, o comunque tale da dovere
necessariamente cessare una volta raggiunti quei sia pur
genericissimi obiettivi di riequilibrio di bilancio richiamati dal
primo comma dell'art. 13.
3. - Sotto un ulteriore profilo la incostituzionalita' della
disciplina in questione appare tanto piu' grave per il fatto che
comunque e' praticamente impossibile distinguere, ai fini della
garanzia del diritto della regione alla devoluzione della quota di
spettanza, fra l'effettivo gettito complessivo dell'IRPEF che sara'
accertato in applicazione della nuova disciplina; ed invece il
gettito risulterante per normale incremento, indipendentemente
dall'aumento conseguente alla nuova disciplina (e quindi soprattutto
al fiscal drag), su cui si dovrebbe calcolare la quota di spettanza
della regione. Infatti unica e' la procedura di accertamento del
reddito in cui confluiscono sia l'elemento costituito
dall'incremento-decremento dei redditi, da un lato, sia dall'altro
gli elementi della eliminazione degli strumenti di neutralizzazione
del drenaggio fiscale, della nuova disciplina delle detrazioni di
imposta e degli oneri deducibili, e della nuova curva delle aliquote
per scaglioni (artt. 9 e 10) che invece - in base al primo comma
dell'art. 13 - operano solo a favore dello Stato cui sono riservati i
relativi aumenti di gettito.
La legge, in realta', non offre alcuno strumento per operare
praticamente la distinzione suddetta. Il che significa che la legge
non garantisce neppure che alla regione venga attribuita
integralmente la quota del gettito ad essa assegnato dallo statuto,
indipendentemente dagli aumenti di gettito conseguenti alla
disciplina contenuta negli artt. 9 e 10 del decreto-legge impugnato.
Vero e' che - come si e' detto - il secondo comma dell'art. 13
demanda ad un decreto al Ministro delle finanze, di concerto con
quello del tesoro di definire le modalita' per "l'attuazione di
quanto previsto dal primo comma" (cioe' della riserva allo Stato). Ma
questo, allora, costituisce di per se' un ulteriore e grave vizio di
costituzionalita' dell'art. 13. Infatti, cosi' disponendo, la legge
demanda ad un atto amministrativo di disporre la disciplina della
ripartizione fra Stato e regione ricorrente delle quote
rispettivamente spettanti; e quindi, in sostanza, affida al Ministro
la determinazione delle entrate finanziarie della regione.
Cio', di per se', costituisce una grave violazione dell'autonomia
finanziaria della regione e delle norme costituzionali gia' indicate
su cui essa si fonda (artt. 8, lett. a), dello statuto sardo, e 119
della Costituzione).
Ma vi e' anche una patente violazione della riserva di legge (e
comunque del principio di legalita') ex art. 119 della Costituzione
(secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di codesta
eccellentissima Corte: sentenze nn. 162/1982, 307/1983 e 382/1990),
attesa la mancanza nella disposizione legislativa impugnata (art. 13,
secondo comma) di un qualsivoglia criterio che valga in qualche modo
a limitare la discrezionalita' del Governo.
La disposizione del secondo comma dell'art. 13 e' infine
incostituzionale perche' viola il principio di leale collaborazione
che, secondo un costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte,
informa i rapporti fra Stato e regioni. E' inammissibile, infatti,
che il decreto del Ministro delle finanze ivi previsto venga emanato
senza una previa intesa con la regione, o comunque una qualche
procedura collaborativa.
4. - Infine un'ultima censura va formulata, in via subordinata,
nei confronti della disciplina legislativa impugnata, che anche sotto
un ulteriore profilo appare non rispettosa del suddetto principio
costituzionale di leale collaborazione.
Infatti, ammesso e non concesso che la riserva allo Stato di cui
all'art. 13 sia applicabile anche alla regione autonoma della
Sardegna (nonostante quanto stabilito dal primo comma dell'art. 13-
ter); ed ammesso pure, in denegata ipotesi, che cio' possa di per se'
ritenersi compatibile con l'autonomia finanziaria della regione,
costituzionalmente garantita; resta comunque il fatto che la
individuazione delle entrate soggette alla riserva a favore dello
Stato, e la determinazione del loro importo da riservare allo Stato,
avrebbe comunque dovuto essere demandata ad una previa intesa fra lo
Stato e la regione ricorrente (analogamente a quanto si e' detto
precedentemente in relazione al secondo comma dell'art. 13). Tale
necessaria conseguenza del principio di leale collaborazione e delle
esigenze connesse con la specialita' dell'autonomia (anche
finanziaria) della regione Sardegna trova del resto conferma nella
previsione dell'intesa che al riguardo e' prescritta dal secondo
comma dell'art. 13- ter, ma solo per la regione Valle d'Aosta. Anche
tale disposizione, dunque, e' incostituzionale nella parte in cui non
prevede l'intesa con la regione ricorrente.
Avvalora tale convincimento il fatto che, al di la' dell'aspetto
formale e letterale, la disciplina legislativa impugnata modifica
sostanzialmente - come si e' visto - la disciplina statutaria della
ripartizione fra Stato e regione del gettito dell'IRPEF, come
stabilita dall'art. 8, lett. a), dello statuto sardo. Ma proprio
l'art. 54, quarto comma, dello statuto, facendo applicazione espressa
del principio di leale collaborazione, stabilisce che le disposizioni
del titolo III dello statuto (in cui e' ricompreso l'art. 8) possono
si' essere modificate dallo Stato con legge ordinaria, ma solo dopo
che sia stata "sentita la regione". Ma nel caso in questione nessun
parere in merito e' stato richiesto alla regione Sardegna.