P. Q. M.
Il tribunale superiore pronunciando soltanto sulla giurisdizione e
sui primi due motivi del ricorso afferma la propria giurisdizione e
respinge i due motivi considerati;
Dispone con separata ordinanza per l'ulteriore svolgimento del
processo e rimette al definitivo la pronuncia sugli altri motivi di
impugnazione e sulle spese del giudizio.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 1 febbraio 1993".
Con la presente ordinanza e prima di procedere all'esame degli
altri motivi il collegio osserva che il corrispettivo per l'uso
speciale di beni demaniali (per "uso" intendendo qui, genericamente,
la utilizzazione; in effetti, l'uso speciale di un bene considerato
come genere, come la sabbia o la ghiaia, si concreta nella
approvazione delle quantita' specificate; dette distinzioni,
peraltro, non vengono qui in considerazione se non, trattando della
determinazione del corrispettivo, per l'applicazione analogica delle
norme sulla compravendita) costituisce una "prestazione
patrimoniale"), ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, quante
volte sia imposto da un atto dell'autorita' in modo indipendente
dalla volonta' dell'onerato, senza che abbia rilievo il carattere
privatistico, e piu' in generale sinallagmatico, del rapporto nel
quale la prestazione si inserisce (Corte costituzionale, 26 gennaio
1957, n. 4 e n. 30, 8 luglio 1957, n. 122, 27 giugno 1959, n. 36, 6
luglio 1960, n. 51, 16 dicembre 1960, n. 70, 30 gennaio 1962, n. 2,
26 giugno 1962, n. 65, 9 aprile 1969, n. 72, 2 febbraio 1988, n.
127); in particolare, si deve quindi ritenere che il corrispettivo in
questione viene ad atteggiarsi come prestazione patrimoniale quando
venga mutato unilateralmente dalla pubblica autorita' in un rapporto
gia' in corso, ovvero quando, come nel caso in esame, l'importo, non
previamente estabilito, venga fissato unilateralmente in misura
superiore a quella che si debba presumere accettata dall'onerato
(art. 1474 del codice civile; nella specie e' evidente che il
concessionario si attendeva una determinazione del corrispettivo per
metro cubo all'incirca uguale a quella fissata per l'anno precedente)
per l'intervento di un atto normativo che si imponga all'osservanza
dell'autorita' amministrativa, controparte nel rapporto
sinallagmatico instaurato con la concessione onerosa.
Cio' premesso, la ricorrente, con i motivi n. 3 e n. 4,
sostanzialmente uguali e che vanno insieme esaminti, censura la
disposizione regolamentare impugnata in quanto i criteri di aumento
sarebbero illogici ovvero in quanto si tratterebbe, appunto, di
aumenti in misura fissa e non di criteri di aumento. Puo' osservarsi
che la disposizione regolamentare, prevedendo aumenti in misure
scaglionate a seconda della data di inizio dei rapporti concessori,
con un minimo assoluto, si contiene nell'ampia formula legislativa
che genericamente domanda al regolamento di stabilire i criteri per
la rideterminazione dei corrispettivi, stabilendo solo due multipli
massimi in relazione a un determianto discrimine temporale; quanto
alla censura di intrinseca irrazionalita' delle determinazioni,
potrebbe ritenersi che la ricorrente non abbia offerta quegli
specifici elementi di valutazione che, in una materia cosi'
discrezionale come quella della determinazione degli importi di
corrispettivi di beni fuor di commercio, debbono sorreggere una
censura di incongruita'.
Anche considerando infondata la censura di illegittimita'
dell'atto normativo amministrativo, il collegio deve pero' sollevare,
d'ufficio, questione di legittimita' costituzionale della stessa
fonte legislativa, ossia dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27
aprile 1990, n. 90, convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165,
per insufficiente determinazione della prestazione patrimoniale. La
non manifesta infondatezza della questione emerge da cio' che la
risera di legge prevista dall'art. 23 della costituzione ("in base
alla legge") in tema di prestazioni imposte, esige che la legge fissi
con adeguata determinatezza il contenuto della prestazione e i
criteri idonei a regolare qualche eventuale margine di
discrezionalita' che sia consentito alla pubblica amministrazione
(Corte costituzionale, 28 luglio 1987, n. 290); mentre nella specie
la legge demanda testualmente al regolamento ministeriale (neppure a
un regolamento governativo, quale occorre per l'esecuzione e
l'integrazione di leggi, ai sensi dell'art. 17, primo e secondo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400), testualmente, di
stabilire i criteri per la determinazione delle prestazioni
patrimoniali in questione - che essa stessa dovrebbe stabilire - con
una formulazione che, come si e' detto nel respingere la censura di
illegittimita' della disposizione regolamentare, autorizza qualsiasi
determinazione entro il solo limite di un multiplo massimo del canone
(o altro corrispettivo) in atto. Quanto alla rilevanza della
questione, essa segue dal fatto che la caduzione della disposizione
legislativa legittimante comporterebbe l'accoglimento della
corrispondente censura di illegittimita' della fonte regolamentare
amministrativa (censura che la ricorrente ha formulato anche,
appunto, come carenza di fondamento legislativo).
Con il quinto motivo la ricorrente si duole della retroattivita'
dell'aumento imposto, formulando la doglianza alternativamente come
censura di illegittimita' della disposizione regolamentare o come
questione di legittimita' costituzionale della piu' volte indicata
disposizione di legge.
Ora, se la legge avesse inteso che gli aumenti avrebbero dovuto
decorrere da un momento successivo a quello della rideterminazione,
non avrebbe avuto necessita' di specificare "a decorrere dal 1990";
la specificazione di per se' costituisce una previsione di
retroattivita', perche', come che si riguardi la questione, ha senso
soltanto in vista di una divisata retroattivita'; inoltre, "a
decorrere dal 1990" significa "dal 1 gennaio 1990" e non, come
ipotizza la ricorrente, "da un qualsiasi giorno (successivo alla
rideterminazione) dell'anno 1990"; e si puo' infine aggiungere che
una imprecisione cosi' inconsueta in materia di date e di decorrenza
manifesta la volonta' del legislatore, tanto consapevole quanto
elusivamente espressa (perche' e' insostenibile la ricorrenza di un
caso straordinario di necessita' e d'urgenza di praticare aumenti
retroattivi, di entita' neppure determinata) di istituire aumenti
retroattivi. In conclusione, il Ministro emanante, di fronte
all'inequivoco disposto normativo relativo alla decorrenza degli
aumenti, altro non avrebbe potuto fare che fissarla, ancor piu'
chiaramente, dal 1 gennaio 1990.
L'esame della doglianza va, di conseguenza, spostato sulla
questione di legittimita' costituzionale - logicamente subordinata
rispetto a quella gia' sollevata - della disposizione del citato art.
12, quinto comma, nella parte in cui prevede aumenti retroattivi. La
questione stessa non e' manifestamente infondata: vero e' che l'art.
23 della Costituzione, come del resto lo stesso art. 53
specificamente relativo alle prestazioni tributarie, di per se' non
preclude la retroattivita' di disposizioni impositive; ma, come la
retroattivita' di disposizioni tributarie e' preclusa dall'art. 53
quando essa finisca per gravare il soggetto d'imposta per una
capacita' contributiva non piu' esistente al momento dell'imposizione
(Corte costituzionale, 16 giugno 1964, n. 45, 23 maggio 1966, n. 44,
22 aprile 1980, n. 54, 27 luglio 1982, n. 143, ord. 21 gennaio 1988
n. 51), cosi' sembra che si debba ritenere preclusa la retroattivita'
di una prestazione patrimoniale sinallagmatica la cui prestazione
corrispettiva sia gia' stata ricevuta dal soggetto onerato, perche'
cio' snatura la stessa corrispettivita' del rapporto, non essendo
piu' possibile all'onerato, evidentemente, di modificare le scelte
passate in considerazione del corrispettivo successivamente imposto;
a siffatta retroattivita', impositiva di un corrispettivo su quanto
gia' ricevuto e consumato o definitivamente immesso nelle
trasformazioni economiche del patrimonio del soggetto, osta, prima
ancora che l'equita' e i principi generali del diritto (enucleabili,
a titolo esemplificativo, dagli artt. 1258, 1286, 1373, secondo
comma, 1458, secondo comma, del codice civile), la ragion naturale.
Deve conseguentemente sollevarsi anche al questione della
legittimita' costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del d.l. n.
90/1990, con riferimento agli artt. 23 e 53 della Costituzione, in
via subordinata rispetto alla questione di legittimita'
precedentemente trattata, anche nella parte in cui la disposizione di
legge prevede aumenti retroattivi, anziche' decorrenti dai vari
possibili momenti gradatamente non anteriori all'entrata in vigore
del d.l. n. 90/1990.
P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione delle questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del d.l. 27 aprile 1990,
n. 90, convertito in legge 26 giugno 1990, n. 165, con riferimento
agli artt. 23 e 53, primo comma, della Costituzione, nelle parti in
cui:
a) demanda ad un regolamento ministeriale di stabilire i
criteri per la rideterminazione di canoni, proventi, diritti erariali
ed indennizzi comunque dovuti per l'utilizzazione dei beni immobili
del demanio e del patrimonio indisponibile e disponibile dello Stato;
b) dispone che la rideterminazione dei canoni e proventi
suddetti abbia effetto "a decorrere dall'anno 1990" anziche': 1) da
un congruo termine successivo alla pubblicazione del decreto
ministeriale, ovvero 2) dalla data di entrata in vigore del decreto
ministeriale, ovvero 3) dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del decreto-legge, ovvero 4) dalla data di entrata in
vigore del decreto-legge;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai Presidenti delle
Camere parlamentari.
Cosi' deciso in Roma, nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 1 febbraio 1993.
Il presidente: PALAZZOLO
Depositata in cancelleria addi' 31 maggio 1993.
Il collaboratore di cancelleria: COPPARI
93C0929